梅 宏

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東青島 266100)

海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男聠栴}及其解釋論

梅 宏

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東青島 266100)

無論是對(duì)海洋環(huán)境要素的污染或破壞，還是因污染或破壞造成的海洋生態(tài)系統(tǒng)功能退化，都可歸結(jié)為廣義的海洋環(huán)境領(lǐng)域的“公益損害”，即海洋生態(tài)(環(huán)境)損害。海洋生態(tài)利益是海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償請(qǐng)求權(quán)的利益基礎(chǔ)，但是，在現(xiàn)行法尚未對(duì)海洋生態(tài)利益作出規(guī)定的情況下，需要確定由國家依據(jù)其法定責(zé)任率先提出賠償要求，主張以修復(fù)受損的海洋生態(tài)(環(huán)境)為優(yōu)先考慮的責(zé)任形式，以承擔(dān)生態(tài)(環(huán)境)修復(fù)費(fèi)用為替補(bǔ)責(zé)任形式。同時(shí)，由環(huán)保組織提起的公益訴訟與之配合，形成社會(huì)驅(qū)動(dòng)、政府保障的法律救濟(jì)機(jī)制，全面維護(hù)海洋生態(tài)利益。

海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償；海洋生態(tài)利益；環(huán)境公益訴訟

2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱“《試點(diǎn)方案》”)明確規(guī)定涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)模m用《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律規(guī)定。《海洋環(huán)境保護(hù)法》*2016年11月7日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法〉的決定》，其中說明“《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》根據(jù)本決定作相應(yīng)修改，重新公布。”由于寫作本文時(shí)尚未在“中國人大網(wǎng)”上查到重新公布的法案，故本文引用該法時(shí)，條文序號(hào)按2016年修訂之前的《海洋環(huán)境保護(hù)法》。第90條第2款規(guī)定：“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求?！睂?duì)此規(guī)定，司法適用中存在諸多爭(zhēng)議，例如，對(duì)于同一起已由海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門代表國家提出海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償并協(xié)商結(jié)案的事故，社會(huì)組織再行提起環(huán)境公益訴訟，法院是否應(yīng)予審理？環(huán)境公益訴訟是否適用于傳統(tǒng)上由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)索賠的海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域？如何在訴訟請(qǐng)求、事實(shí)認(rèn)定、責(zé)任承擔(dān)、判決執(zhí)行等方面協(xié)調(diào)相關(guān)訴訟之間的關(guān)系？如何突破實(shí)踐中出現(xiàn)的司法進(jìn)退兩難的困境？近年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱“新《海環(huán)法》”)以及近三年最高人民法院發(fā)布的多個(gè)相關(guān)司法解釋、司法文件并未對(duì)這些問題作出回應(yīng)，海洋環(huán)境保護(hù)司法工作如何在解釋現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上作出裁判，成了繞不開的問題。*早在2014年7月11日，最高人民法院民四庭就《關(guān)于審理海洋資源與生態(tài)污染損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定(草案)》在廣州海事法院召開海事審判系統(tǒng)內(nèi)部論證會(huì)，與會(huì)者普遍認(rèn)為，在新修訂的《民事訴訟法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律已經(jīng)對(duì)公益訴訟作出原則規(guī)定的前提下，應(yīng)針對(duì)海洋污染案件的特殊性問題盡快出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋，以規(guī)范和指導(dǎo)海洋生態(tài)公益訴訟。見中國涉外商事海事審判網(wǎng)：http://www.ccmt.org.cn/shownews.php?id=14630司法實(shí)務(wù)的困惑“倒逼”法學(xué)研究，如何在解釋論框架下理解海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，為海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償實(shí)踐中出現(xiàn)的上述新問題指出解決路徑，成為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革背景下法學(xué)研究的重大任務(wù)。

一、海洋生態(tài)環(huán)境損害：整合海洋環(huán)境領(lǐng)域的“公益損害”形成的概念

“海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償”這一用語在國家法律、政策中出現(xiàn)，始于《試點(diǎn)方案》。《海環(huán)法》第95條第1項(xiàng)定義的“海洋環(huán)境污染損害”與《試點(diǎn)方案》所稱“生態(tài)環(huán)境損害”，在原因行為、損害對(duì)象、損害范圍、損害程度方面存在不同。“海洋環(huán)境污染損害”屬于向海洋環(huán)境排放超過一定量的物質(zhì)或者能量，造成海洋生物資源、海水使用素質(zhì)和環(huán)境質(zhì)量等受到有害影響的“污染型環(huán)境侵害”。而“生態(tài)環(huán)境損害”是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成包括海洋在內(nèi)的環(huán)境要素和生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。就原因行為而言，前者不包括“破壞型環(huán)境侵害”；就損害對(duì)象、損害范圍而言，前者雖然在空間上指向海洋，但損害對(duì)象不限于海洋資源、環(huán)境，還包括定義中所述的人體健康、漁業(yè)和海上其他合法活動(dòng)。概言之，“海洋環(huán)境污染損害”是污染海洋環(huán)境的行為對(duì)海洋環(huán)境資源、人體、海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的有害影響，是“環(huán)境自身的損害”與“人的損害”的復(fù)合，卻未涵蓋海洋領(lǐng)域發(fā)生的各種生態(tài)(環(huán)境)損害，在損害程度上也未及于海洋生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。

立法起步較早的《海環(huán)法》通過修法，補(bǔ)充規(guī)定了迥異于“海洋環(huán)境污染損害”的“海洋生態(tài)損害”*雖然《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款未明確“海洋生態(tài)損害”這一用語，但是，國家海洋局于2007年、2014年先后發(fā)布的《海洋溢油生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》以及已申請(qǐng)報(bào)批的國家標(biāo)準(zhǔn)《海洋生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》都采用了“海洋生態(tài)損害”的用語。學(xué)者竺效在其著作《生態(tài)損害綜合預(yù)防和救濟(jì)法律機(jī)制研究》中建議選擇“生態(tài)”作為這類新型損害的形容詞性的限定詞，理由主要有：考慮到現(xiàn)代環(huán)境法中環(huán)境、自然資源和生態(tài)要素的融合趨向，也為了區(qū)別于已約定俗成的“環(huán)境侵權(quán)“概念，并符合國際學(xué)術(shù)界對(duì)這類新型損害的習(xí)慣性表述。鑒于現(xiàn)階段執(zhí)政黨的文件與國務(wù)院的文件主要使用“生態(tài)環(huán)境損害”的表述，筆者從《試點(diǎn)方案》原文中析出“海洋生態(tài)環(huán)境損害”一詞，認(rèn)為其內(nèi)涵兼容“污染型環(huán)境侵害”與“破壞型環(huán)境侵害”對(duì)海洋造成的不良影響，相當(dāng)于是對(duì)法律中已有界定的“海洋環(huán)境污染損害”與前述部門規(guī)章、技術(shù)規(guī)范中的用語“海洋生態(tài)損害”予以整合所形成的概念。當(dāng)然，也可采用廣義上的“海洋生態(tài)損害”代指“海洋生態(tài)環(huán)境損害”。為了兼顧國家文件和現(xiàn)行法，也為堅(jiān)持學(xué)術(shù)用語的嚴(yán)謹(jǐn)、一貫，本文采用“海洋生態(tài)(環(huán)境)損害”的行文表述，各級(jí)標(biāo)題中和引用文件原文時(shí)除外。，而這二者的內(nèi)涵總和與《試點(diǎn)方案》所稱“生態(tài)環(huán)境損害”在海洋領(lǐng)域展開的內(nèi)容(即從《試點(diǎn)方案》中析出的“海洋生態(tài)環(huán)境損害”)接近，區(qū)別在于“生態(tài)環(huán)境損害”排除了“涉及人身傷害、個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)損失要求賠償?shù)摹钡那謾?quán)損害內(nèi)容，即前述“人的損害”。

無論是對(duì)海洋環(huán)境要素的污染或破壞，還是因污染或破壞造成的海洋生態(tài)系統(tǒng)功能退化，都可歸結(jié)為廣義上海洋環(huán)境領(lǐng)域的“公益損害”，由此形成其與“私益損害”的分野。*巴黎上訴法院于2010年的判決書中對(duì)“生態(tài)損害”予以闡釋：“對(duì)自然環(huán)境的任何顯著損害，特別是空氣、大氣、水、土壤、土地、景觀、自然景點(diǎn)、生物多樣性和這些要素之間的相互作用，這些并不會(huì)影響到某種特定的人類利益，卻會(huì)影響合法公眾利益?！蔽覈鴩液Ｑ缶忠灿?014年10月公布了《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》，其中第2條規(guī)定了12類“導(dǎo)致海洋環(huán)境污染或生態(tài)破壞，造成國家重大損失的”行為，包括新建、改建、擴(kuò)建海洋、海岸工程建設(shè)項(xiàng)目，圍填?；顒?dòng)及其他用?；顒?dòng)等。該辦法作為國家海洋局依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款制定的規(guī)章，只涉及海洋行政主管部門代表國家提起的對(duì)國家造成損失費(fèi)用總計(jì)超過30萬元的重大損失索賠。本文所謂“公益損害”，系指影響到廣泛的、不特定主體共享利益的損害。海洋生態(tài)(環(huán)境)損害與《試點(diǎn)方案》中的“生態(tài)環(huán)境損害”都是“公益損害”，二者性質(zhì)相同。相較于陸地上發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害，國家對(duì)海洋領(lǐng)域的生態(tài)(環(huán)境)損害更為敏感、關(guān)注，特別是在海洋主權(quán)和主權(quán)權(quán)利爭(zhēng)端成為國際熱點(diǎn)的當(dāng)代，海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償已成為國家的重要事務(wù)。

二、海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)的利益基礎(chǔ)

“有損害必有賠償”“有權(quán)利必有救濟(jì)”，這是自古羅馬社會(huì)以來就被私法領(lǐng)域廣為接受和遵從的法則?；谇拔姆治龊Ｑ笊鷳B(tài)(環(huán)境)損害的涵義，法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)由表及里地探討海洋生態(tài)(環(huán)境)損害的客體，即這種損害所影響的利益。學(xué)者在對(duì)“環(huán)境損害”與“環(huán)境利益”的比對(duì)中發(fā)現(xiàn)，前者“包含”了后者，前者是通向后者這個(gè)正當(dāng)價(jià)值目標(biāo)的起點(diǎn)。*參見徐祥民、劉衛(wèi)先：《環(huán)境損害:環(huán)境法學(xué)的邏輯起點(diǎn)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2010年第4期。論及海洋生態(tài)(環(huán)境)損害，其對(duì)應(yīng)的“環(huán)境利益”有怎樣的特點(diǎn)？后者為海洋環(huán)境保護(hù)法及其司法救濟(jì)提出了怎樣的目標(biāo)？這是我們理解海洋生態(tài)(環(huán)境)損害時(shí)延伸的思考。對(duì)這些問題的回答，有助于我們明晰海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償請(qǐng)求權(quán)的利益基礎(chǔ)。

海洋生態(tài)(環(huán)境)損害作為法律事實(shí)，參照德國學(xué)者提出“規(guī)范的損害概念”，即損害概念的“規(guī)范說”，*“規(guī)范說”將損害概念的基本內(nèi)涵界定為：“受法律保護(hù)的權(quán)利、財(cái)產(chǎn)和利益遭受的一切不利益?！逼鋵?duì)損害概念所作的規(guī)范性理解契合損害認(rèn)定的本質(zhì)?？梢员唤庾x為海洋生態(tài)利益因外部行為減損而出現(xiàn)的不利益狀態(tài)。與海洋生態(tài)(環(huán)境)損害相對(duì)應(yīng)的海洋生態(tài)利益，是法律主體“人”對(duì)良好的海洋生態(tài)(環(huán)境)的需要。這種需要具有普遍性、不可分性、價(jià)值上的不可量化性。所有的法律人格者(包括自然人、法人和國家)無一例外地對(duì)這個(gè)藍(lán)色星球上的海洋具有基于生存、發(fā)展而產(chǎn)生的需要，盡管他們并非都處于海洋生態(tài)(環(huán)境)中。這種需要在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期可以自然而然地實(shí)現(xiàn)，例如，航行、捕撈等人類利用海洋的基本活動(dòng)會(huì)受到不能預(yù)見、不能避免和不能克服的海嘯、風(fēng)暴潮等海洋自然災(zāi)害的影響，但人的行為對(duì)海洋生態(tài)(環(huán)境)的有害影響通常因海洋生態(tài)系統(tǒng)巨大的自凈能力、恢復(fù)能力而消解，不至于對(duì)人的利益造成無法忽視的有害影響，即沒有發(fā)生法律上認(rèn)定的可追責(zé)的損害。中國成語“望洋興嘆”表達(dá)出先人對(duì)支配海洋的自知乏力，“依山伴海”“靠海吃?！钡牧?xí)語傳遞出人們對(duì)海洋的情感需要與物質(zhì)需要，而“取之不盡用之不竭”則反映出先民對(duì)未能開采的海洋資源有著“無窮無盡”的樂觀想象。海洋最直觀的特點(diǎn)是廣大和流動(dòng)。廣大，使其難以勾起個(gè)人的占有欲；流動(dòng)，使海洋即使在局部也難以為個(gè)人或國家完全掌握、任意支配。羅馬法時(shí)代，海洋被認(rèn)為與空氣、陽光一樣，屬于依據(jù)自然法而為公眾所共有的物。*參見[古羅馬]查士丁尼：《法學(xué)總論》，張企泰譯，商務(wù)印書館1989年版，第48頁。長(zhǎng)期為公眾共同使用的海洋未與個(gè)人利益建立足以產(chǎn)生法律后果的聯(lián)系，比如長(zhǎng)時(shí)間的排他使用，*有的國家之所以承認(rèn)一定范圍的私人海域所有權(quán)，是因?yàn)樵谀抢镆呀?jīng)形成了私人對(duì)特定海域的排他使用。這是其很長(zhǎng)時(shí)期未成為私法上財(cái)產(chǎn)權(quán)利標(biāo)的物的重要原因。至近代，采用經(jīng)緯度、海上界標(biāo)等技術(shù)手段得以確定各國海域，掃清了海域進(jìn)入所有權(quán)領(lǐng)域的技術(shù)障礙。

當(dāng)人類產(chǎn)生了在海域上設(shè)定所有權(quán)制度的要求時(shí)，也就同時(shí)開始了海域國家所有權(quán)建設(shè)的歷史。二者之所以“不約而同”地出現(xiàn)在近代，而不是古代，也不是拖延到今天，是由人類開發(fā)利用海洋的程度決定的。*參見徐祥民、梅宏：《海域國家所有權(quán)的生成及其合理性》，載《中國環(huán)境法學(xué)評(píng)論(第2卷)》，人民出版社2007年版，第247頁。從目前各國海域立法規(guī)定的情況來看，海域所有權(quán)的基本主體是國家，而非個(gè)人。*瑞典海域立法中明定有海域私人所有權(quán)的條款。根據(jù)瑞典法律規(guī)定，從海岸線外推300米是私人沿岸陸地?fù)碛姓叩乃接泻Ｓ颉５捎诜菫l臨私人海岸的全部主權(quán)海域和瀕臨私人海岸的300米以外的主權(quán)海域，皆由國家享有所有權(quán)，故由國家享有所有權(quán)的海域仍占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的比例。參見張志華：《論海域物權(quán)在我國民法物權(quán)體系中的地位》，載尹田主編：《中國海域物權(quán)的理論與實(shí)踐》，中國法制出版社2004年版，第173頁。把海域的所有權(quán)交給國家，實(shí)際上是借助國家的壟斷為海域的公共利用提供方便，為更有效地進(jìn)行海域資源的配置提供制度基礎(chǔ)。有學(xué)者認(rèn)為，海域“國家所有權(quán)的設(shè)置目的，絕對(duì)不能是國家對(duì)于這些自然資源的最大限度的利用和收益”，“海域所有權(quán)的設(shè)定，從根本上講，不應(yīng)當(dāng)是一種新的控制、支配權(quán)的誕生，而應(yīng)當(dāng)是一種更為嚴(yán)格和具體的國家責(zé)任的誕生”。*尹田主編：《中國海域物權(quán)的理論與實(shí)踐》，中國法制出版社2004年版，第4-5頁。這里所說的國家責(zé)任就是防止海域私人壟斷的責(zé)任，是為海域的公共利用提供便利的責(zé)任?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，我們便不難理解海域國家所有權(quán)已經(jīng)超出民事權(quán)利的描述體系，成為法律為維護(hù)海洋開發(fā)利用秩序而設(shè)定由國家這一特殊主體擔(dān)當(dāng)海洋活動(dòng)初始的和最終的法律責(zé)任人的制度設(shè)計(jì)。海域的社會(huì)屬性要求海域所有權(quán)必須為一個(gè)強(qiáng)大的、同時(shí)又能為社會(huì)全體服務(wù)的主體所享有。國家既是海域主權(quán)的享有者、海域開發(fā)利用的管理者，又是國有財(cái)產(chǎn)的所有者，有強(qiáng)大的宏觀調(diào)控能力和社會(huì)控制力；國家各種行政機(jī)關(guān)的設(shè)立和權(quán)力的行使也在組織上保證了海域所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

海域國家所有權(quán)和國家對(duì)管轄海域行使的主權(quán)與主權(quán)權(quán)利相輔相成，前者通過在國內(nèi)法上確權(quán)，為海域產(chǎn)權(quán)交易奠定制度基礎(chǔ)，促進(jìn)國有海域經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，后者通過國際層面的宣示、主張，維護(hù)國家管轄海域的國土價(jià)值、軍事價(jià)值，并為海域權(quán)利的流轉(zhuǎn)、歸屬、救濟(jì)筑起不容別國政治力量影響的法律防線。從權(quán)利的發(fā)生史來看，體現(xiàn)人類征服欲的名詞“海權(quán)”古已有之；隨著海洋的國土價(jià)值、軍事價(jià)值、政治價(jià)值受到各國日益重視，主權(quán)國家在國際社會(huì)積極主張海洋主權(quán)和主權(quán)權(quán)利。為了保護(hù)國家在海洋上獲得的利益，國際法認(rèn)可國家制定相應(yīng)的法律維護(hù)海洋權(quán)益，*《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第一次在國家法律文件中正式適用“海洋權(quán)益”概念。海洋權(quán)益，屬于國家權(quán)益的重要組成部分，一般是指國家管轄海域內(nèi)的權(quán)利與利益的總稱。包括海域國家所有權(quán)。在人類活動(dòng)影響海域的能力相對(duì)有限而海洋生態(tài)系統(tǒng)功能尚未遭到破壞時(shí)，海洋是世界近現(xiàn)代史上開辟新航路、爭(zhēng)奪出海口、跨國貿(mào)易通商的空間，是當(dāng)代各國獲取新的國土、資源、能源，建設(shè)新工程、發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展地帶。海域特有的戰(zhàn)略性、稀缺性、立體性、環(huán)境脆弱性等特點(diǎn)，使海域的多元價(jià)值在海域使用的過程中綜合體現(xiàn)。生態(tài)價(jià)值，是海域的基本價(jià)值，也是海域其他價(jià)值的基礎(chǔ)，卻在人類“向海洋進(jìn)軍”凱歌行進(jìn)的征程中被忽視了。及至20世紀(jì)中后葉，多起海上重大溢油事故相繼發(fā)生，海洋生態(tài)(環(huán)境)損害驚動(dòng)全球，人類開始反思海洋生態(tài)利益保護(hù)的重要性。面對(duì)海洋遭受的生態(tài)(環(huán)境)損害，國家義不容辭也是當(dāng)仁不讓地向環(huán)境侵害的責(zé)任方提出賠償請(qǐng)求。

海洋生態(tài)利益受損，不利益的狀態(tài)雖然牽涉所有人，但是，救濟(jì)海洋生態(tài)利益需要依法進(jìn)行，避免將理論上研討的“海洋生態(tài)利益”當(dāng)成實(shí)定法上確認(rèn)的法益，套用民法中“權(quán)利救濟(jì)”的法理。海洋生態(tài)利益不同于民事權(quán)益，屬于公益而非私益，其主體不特定；海洋生態(tài)利益亦不同于一般的環(huán)境利益，其不特定的主體不限于國內(nèi)，國家是維護(hù)海洋生態(tài)利益的首要主體?！堵?lián)合國海洋法公約》注意到海洋的整體不可分性，在一開始就強(qiáng)調(diào)：“……意識(shí)到各海洋區(qū)域的種種問題都是彼此密切相關(guān)的，有必要作為一個(gè)整體來加以考慮”。鑒于海洋生態(tài)利益的主體廣泛，這種公益的法律救濟(jì)不宜由理論上的任何一個(gè)利益主體自行提出，而應(yīng)當(dāng)考慮制度安排由最有能力也有責(zé)任改變不利益狀態(tài)的主體首先提出，關(guān)心海洋生態(tài)利益的其他主體在必要時(shí)可發(fā)揮敦促、監(jiān)督的作用，以期形成維護(hù)海洋生態(tài)利益的合力機(jī)制。就各種利益之間的關(guān)系而言，海洋生態(tài)利益是以海洋為載體的主權(quán)利益和民商事利益的基礎(chǔ)。當(dāng)海洋生態(tài)利益受到重大威脅乃至損害時(shí)，意味著海洋的“底座安全”遭到挑戰(zhàn)，這將引起以維護(hù)海洋權(quán)益為己任的國家動(dòng)用公權(quán)力去保護(hù)本國海洋環(huán)境。各國的海洋維權(quán)從未忽略對(duì)海洋生態(tài)利益的維護(hù)，一國的海洋管理總以海洋環(huán)境管理為重要內(nèi)容，海域國家所有權(quán)的宣示與行使通常也以相關(guān)海域的生態(tài)健康為要求?？梢哉f，海洋生態(tài)利益對(duì)法律賦予國家在海洋上的主權(quán)、管理權(quán)、所有權(quán)都有重要影響。反過來說，國家可以調(diào)動(dòng)海洋維權(quán)、海洋管理和基于海域國家所有權(quán)提起的海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償?shù)榷喾N手段來保護(hù)和救濟(jì)海洋生態(tài)利益。

聯(lián)系現(xiàn)實(shí)而言，海上溢油事故造成的海洋生態(tài)(環(huán)境)損害往往與其造成的私益損害同生共長(zhǎng)，受害漁民出于生計(jì)、健康的考慮，多以私益損害救濟(jì)為要。而其他公民、環(huán)保團(tuán)體雖有救濟(jì)海洋生態(tài)利益之念，卻難以及時(shí)掌握信息、搜集證據(jù)。海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟中的賠償范圍認(rèn)定、損害評(píng)估及其所需的本底資料、技術(shù)支持和跟蹤監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等都需要調(diào)動(dòng)多個(gè)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)同工作才有望完成。且從中外案例來看，上述問題的司法鑒定和法院認(rèn)定爭(zhēng)議很大，造成不少案件歷經(jīng)數(shù)年仍未終局。這些因素，客觀上要求舉一國之力、聯(lián)合各方力量長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)，一般公眾、團(tuán)體難以勝任。無論是關(guān)心海洋生態(tài)保護(hù)的律師還是國際、國內(nèi)的環(huán)保組織，在海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償案中都無權(quán)代表國家與責(zé)任方談判、和解或達(dá)成調(diào)解協(xié)議。一般公民、團(tuán)體并無代表國家保護(hù)國有海域的權(quán)利，亦未被授權(quán)代行管理職責(zé)，自然無權(quán)代表國家對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害的賠償及(或)補(bǔ)償金行使處分權(quán)。*參見梅宏：《海上溢油生態(tài)損害索賠實(shí)踐向立法提出的要求》，載《江西理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第4期。

一般公民、團(tuán)體雖不具有代表國家保護(hù)國有海域的權(quán)利，但不妨礙其對(duì)事故海域的生態(tài)保護(hù)主張知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。公民和團(tuán)體的“參與權(quán)”，應(yīng)主要體現(xiàn)于對(duì)有關(guān)部門行使海域管理權(quán)力的制度性監(jiān)督，而這正是“基于生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理”的要求。2000年《生物多樣性公約》第V/6號(hào)決定《生態(tài)系統(tǒng)方法》*2004年召開的《生物多樣性公約》締約方第七次會(huì)議正式通過《生態(tài)系統(tǒng)方法決定》(UNEP/CBD/COP/7/21，VII/11生態(tài)系統(tǒng)方法)。中“原則二”要求：“將管理下放到最低的適當(dāng)層級(jí)”。生態(tài)系統(tǒng)管理中通常涉及很多利益群體，他們彼此可能相容、互補(bǔ)或互相沖突。確保決策層次和管理方式的選擇能夠恰當(dāng)?shù)睾馄竭@些群體間的利益。通常情況(但并非所有情況)下，決策制定行為與管理行為越靠近生態(tài)系統(tǒng)，產(chǎn)生的參與性問題、責(zé)任問題、所有權(quán)問題、公信力以及對(duì)地方知識(shí)的運(yùn)用將越多，而這對(duì)管理的成功至關(guān)重要。發(fā)生海洋生態(tài)(環(huán)境)損害時(shí)，既要重視國家及其授權(quán)部門保護(hù)海域的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，又要強(qiáng)調(diào)海域權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有賴于所屬海洋生態(tài)系統(tǒng)的良好保護(hù)。海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償?shù)闹饕康脑谟诨謴?fù)海洋生態(tài)，并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)海洋生態(tài)利益相關(guān)者的利益格局。國家海域權(quán)利的實(shí)現(xiàn)離不開公眾對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)的支持。海洋生態(tài)系統(tǒng)給予人的海洋生態(tài)利益，是公眾參與海洋生態(tài)保護(hù)的動(dòng)力來源。公民、社團(tuán)行使參與權(quán)，對(duì)于“海域管理權(quán)”可以起到監(jiān)督、促進(jìn)的作用，有利于推動(dòng)海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償?shù)倪M(jìn)展，也有助于政府主管部門吸納民間智識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和資源，群策群力，應(yīng)對(duì)海洋生態(tài)(環(huán)境)損害這一司法難題，從而完善海域這一多元價(jià)值主體的權(quán)益保護(hù)。

綜上，盡管海洋生態(tài)利益是海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償請(qǐng)求權(quán)的利益基礎(chǔ)，但在現(xiàn)行法尚未對(duì)海洋生態(tài)利益作出規(guī)定的情況下，需要針對(duì)現(xiàn)實(shí)的海洋生態(tài)(環(huán)境)損害確定由國家依據(jù)其維護(hù)海洋權(quán)益的法定責(zé)任率先提出賠償要求。國家基于實(shí)定法上明確的海域國家所有權(quán)有責(zé)任提出海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償，國家作為全體社會(huì)成員的代表有能力維護(hù)全民共享的海洋生態(tài)利益，國家作為《聯(lián)合國海洋法公約》等國際海洋法條約的履約方有義務(wù)“保護(hù)和保全海洋環(huán)境”；*《聯(lián)合國海洋法公約》不僅在第192條“一般義務(wù)”中規(guī)定“各國有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)”，還在第194條規(guī)定了“防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的措施”，第198條規(guī)定，“當(dāng)一國獲知海洋環(huán)境有即將遭受污染損害的迫切危險(xiǎn)或已經(jīng)遭受污染損害的情況時(shí)，應(yīng)立即通知其認(rèn)為可能受這種損害影響的其他國家以及各主管國際組織?！倍渌麊挝缓蛡€(gè)人都有權(quán)向國家海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門及檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、控告，由此形成全社會(huì)維護(hù)海洋生態(tài)利益的合力。

三、海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男再|(zhì)與目標(biāo)

環(huán)境法上規(guī)定環(huán)境責(zé)任(Environmental Liability)，正是為了彌補(bǔ)傳統(tǒng)的民事責(zé)任體系在應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)時(shí)暴露的能力不足。正如學(xué)者評(píng)議《法國民法典》第1386 條旨在救濟(jì)生態(tài)(環(huán)境)本身損害的修改動(dòng)議時(shí)所言，“僅僅依靠法國民法典侵權(quán)責(zé)任條款的修改，根本無法起到有效預(yù)防和充分救濟(jì)生態(tài)(環(huán)境)本身損害的效果。例如，諸多涉及預(yù)防生態(tài)(環(huán)境)本身損害發(fā)生的行政監(jiān)管制度、當(dāng)事人的預(yù)防性清理義務(wù)和行政監(jiān)管制度、損害的鑒定評(píng)估和修復(fù)義務(wù)的代履行及其行政監(jiān)管制度等內(nèi)容均無法被編入傳統(tǒng)的民法典?！?竺效：《論生態(tài)損害綜合預(yù)防與救濟(jì)的立法路徑》，載《比較法研究》2016年第3期。無論是美國的《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》，還是《國際油污損害民事責(zé)任公約》及其議定書，這些以“損害賠償”為法理的法律、條約既不追求對(duì)受損害的生態(tài)系統(tǒng)的完全保護(hù)，也不追求讓破壞者承擔(dān)完全的賠償責(zé)任。究其原因，“生態(tài)損害已非以環(huán)境為媒介的人身或財(cái)產(chǎn)損害所能涵蓋，這種損害的賠償已超出了作為傳統(tǒng)民事侵權(quán)法特別法的環(huán)境侵權(quán)法目前所能解決的范圍?！?竺效：《論在“國際油污民事責(zé)任公約”和“國際油污基金公約”框架下的生態(tài)損害賠償》，載《政治與法律》2006年第2期。學(xué)者一針見血地指出，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是一種危險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)防御責(zé)任，既不同于傳統(tǒng)民法上的損害賠償，也不同于恢復(fù)原狀，而是應(yīng)當(dāng)在法律上創(chuàng)制的環(huán)境侵害責(zé)任。*參見呂忠梅：《“生態(tài)環(huán)境損害賠償”的法律辨析》，載《法學(xué)論壇》2017年第3期。

在生態(tài)(環(huán)境)損害賠償理論研究早期，無論是民法學(xué)者還是環(huán)境法學(xué)者，遵循的都是民法學(xué)研究范式，主要研究環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任與傳統(tǒng)侵權(quán)民事責(zé)任有何異同。隨著環(huán)境法學(xué)研究的深化，學(xué)者逐漸認(rèn)識(shí)到依托傳統(tǒng)民法所建構(gòu)的侵權(quán)責(zé)任制度救濟(jì)環(huán)境損害面臨諸多困境，因而僅僅依靠傳統(tǒng)民事責(zé)任立法很難破解這些困境。*參見樊杏華：《環(huán)境損害責(zé)任法律理論與實(shí)證分析研究》，人民出版社2015年版，第23、26頁。然而，追究生態(tài)(環(huán)境)損害責(zé)任并不能使遭受損害的生態(tài)環(huán)境“恢復(fù)原狀”，實(shí)現(xiàn)如民事責(zé)任一樣的“同質(zhì)賠償”，也無法彌補(bǔ)受保護(hù)的民事法益因遭受侵害而出現(xiàn)的“差額”。例如，若以傳統(tǒng)民法“恢復(fù)原狀”的觀念看待生態(tài)(環(huán)境)損害的修復(fù)就與實(shí)際不符，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害修復(fù)過程中需要公權(quán)主體、公共機(jī)構(gòu)的介入，需要有區(qū)別于私人利益的公共利益衡量機(jī)制和保護(hù)機(jī)制，而這是民法難以顧及的。*同④。與傳統(tǒng)的侵權(quán)責(zé)任相比，環(huán)境侵權(quán)行為被責(zé)令停止之后，受損的環(huán)境如果未能得到修復(fù)，會(huì)經(jīng)過潛伏、累積產(chǎn)生新的損害。正因?yàn)槿绱?，環(huán)境法關(guān)注的不僅是環(huán)境侵權(quán)行為的停止和人身、財(cái)產(chǎn)損害的賠償責(zé)任，更關(guān)注受損環(huán)境的修復(fù)責(zé)任。學(xué)者評(píng)論認(rèn)為，“現(xiàn)行環(huán)境責(zé)任法律制度忽視環(huán)境損害的內(nèi)在特質(zhì)，過度依賴于移植傳統(tǒng)法律責(zé)任理論，因而不能從環(huán)境損害發(fā)生以及環(huán)境損害責(zé)任邏輯發(fā)生層面對(duì)環(huán)境損害責(zé)任進(jìn)行深層次分析，導(dǎo)致環(huán)境本身損害難以獲得現(xiàn)行責(zé)任法律及時(shí)救濟(jì)?！?參見樊杏華：《環(huán)境損害責(zé)任法律理論與實(shí)證分析研究》，人民出版社2015年版，第152頁。

“誰應(yīng)當(dāng)承擔(dān)污染清理和被損害環(huán)境的恢復(fù)費(fèi)用？”這樣的問題，早在2000年歐共體委員會(huì)提出《環(huán)境民事責(zé)任白皮書》時(shí)就已受到關(guān)注。該白皮書第2.1中指出，“環(huán)境民事責(zé)任的目標(biāo)是，使造成環(huán)境損害者(污染者)為其所造成的損害支付費(fèi)用”。在第2.2“環(huán)境民事責(zé)任所適用的環(huán)境損害類型”中，白皮書進(jìn)一步指出，“并非所有的環(huán)境損害都可以通過民事責(zé)任制度獲得補(bǔ)救，民事責(zé)任適用的條件包括：必須有一個(gè)(或多個(gè))可以確認(rèn)的行為人(污染者)；損害必須是具體的和可計(jì)量的；損害和被確認(rèn)的污染者之間存在因果關(guān)系”。*Commission of the European Communities, White Paper on Environmental Liability, CELEX Database: Preparatory Acts,15101000, July 23,2002.白皮書設(shè)立了旨在執(zhí)行污染者付費(fèi)原則的、未來歐共體環(huán)境民事責(zé)任體制的結(jié)構(gòu)，并提出有效恢復(fù)環(huán)境的目標(biāo)，進(jìn)而催生了2004 年歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)聯(lián)合發(fā)布《預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》。以“防范和救濟(jì)環(huán)境損害”為目的，該指令從偏重利用私法中的賠償制度解決環(huán)境損害轉(zhuǎn)向利用公法的預(yù)防和修復(fù)制度解決環(huán)境損害，在污染者負(fù)擔(dān)原則基礎(chǔ)上，明確了造成環(huán)境損害或潛在環(huán)境損害的經(jīng)營(yíng)者(operator)應(yīng)承擔(dān)環(huán)境損害賠償和修復(fù)責(zé)任，從而建立了政府主導(dǎo)下企業(yè)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償和修復(fù)的制度。該指令1.1.3“可賠償?shù)难a(bǔ)救的目的”中指出，環(huán)境損害“補(bǔ)救的賠償是為了補(bǔ)償自然資源及其服務(wù)喪失造成的過渡期內(nèi)的可能的損害。賠償由自然棲息地保護(hù)、物種保護(hù)或水體的額外改善措施組成，無論其發(fā)生在被損害的地點(diǎn)或者其替代地點(diǎn)。但不包括作為公眾成員的財(cái)產(chǎn)賠償。”*竺效：《生態(tài)損害綜合預(yù)防和救濟(jì)法律機(jī)制研究》，法律出版社2016年版，第12頁。歐盟成員國在轉(zhuǎn)化立法時(shí)，均將預(yù)防環(huán)境損害發(fā)生或擴(kuò)大的費(fèi)用的賠償、修復(fù)被損壞環(huán)境(或生態(tài))的救濟(jì)性的法律制度作為“預(yù)防與救濟(jì)”一體化的新型法律制度的重要組成部分。*參見竺效：《論生態(tài)損害綜合預(yù)防與救濟(jì)的立法路徑——以法國民法典侵權(quán)責(zé)任條款修改法案為借鑒》，載《比較法研究》2016年第3期。2013 年，歐盟發(fā)布《關(guān)于近海油氣開發(fā)安全的2013/30/EU號(hào)指令及修訂的2004/35/EC號(hào)指令》*Directive 2013/30/EU of the European Parliament and of the Council of 12 June 2013 on safety of offshore oil and gas operation.將《環(huán)境責(zé)任指令》的適用環(huán)境要素?cái)U(kuò)展至海水，拓寬了海水污染的范圍。

反觀我國立法，《海環(huán)法》1999年修訂案的規(guī)定僅是對(duì)責(zé)任者提出“海洋生態(tài)損害國家損失”*“海洋生態(tài)損害國家損失”的用語出現(xiàn)在國家海洋局于2014年10月公布的《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》標(biāo)題中。的賠償要求，要求責(zé)任者承擔(dān)“侵權(quán)的民事責(zé)任”，*張皓若、卞耀武：《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法釋義》，法律出版社2000年版，第135頁。損害賠償要求的目標(biāo)并未指向“對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)”。即使以發(fā)展的眼光來看，我們也難以將責(zé)任人承擔(dān)的損害賠償責(zé)任擴(kuò)大解釋為“生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任”，因?yàn)樵O(shè)定“生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任”的目標(biāo)是“組織開展生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)”，而非如前者那樣僅賠償“海洋生態(tài)損害國家損失”。即使認(rèn)為“海洋生態(tài)損害國家損失”的損害賠償責(zé)任亦將為海洋生態(tài)修復(fù)提供資金來源，但是，在司法救濟(jì)上，海洋生態(tài)損害國家損失賠償與生態(tài)(環(huán)境)損害賠償仍有諸多不同?！逗－h(huán)法》1999年修訂案將海洋生態(tài)損害國家損失索賠視為民事糾紛處理，而不是當(dāng)作環(huán)境案件對(duì)待。無論是《海環(huán)法》1999年修訂案，還是我國已加入的《國際油污損害民事責(zé)任公約1992議定書》都未形成與《試點(diǎn)方案》目標(biāo)一致的環(huán)境法制觀念和制度，自然不會(huì)對(duì)“海洋生態(tài)損害國家損失”的賠償范圍、多樣化責(zé)任承擔(dān)方式、程序規(guī)則、損害賠償資金的使用與管理等基本問題作出明確規(guī)定。正是由于被告的責(zé)任承擔(dān)及執(zhí)行制度不完備、社會(huì)化資金分擔(dān)機(jī)制未建立，受損害的海洋生態(tài)環(huán)境得不到及時(shí)、有效的修復(fù)，致使蓬萊19-3油田溢油事故發(fā)生四年后再燃環(huán)境公益訴訟。*2015年6月，中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)以美國康菲石油公司的全資子公司康菲石油中國有限公司與中國海洋石油總公司兩家公司為被告，向青島海事法院提起公益訴訟，請(qǐng)求法院判令被告使渤海灣生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到溢油事故發(fā)生前的狀態(tài)。這是我國海事法院受理的第一起由社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟案。由此可見，符合生態(tài)文明體制改革要求的海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償制度在我國尚未確立、落實(shí)。究其原因，《海環(huán)法》也好，我國已加入的國際條約也好，在早期制定時(shí)，都不免將海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償責(zé)任落入民事責(zé)任的窠臼，以至于公約的名稱、《海環(huán)法》的“準(zhǔn)立法解釋”*“準(zhǔn)立法解釋”，指全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編寫的法律釋義書。都點(diǎn)明“民事責(zé)任”，而未突出海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償責(zé)任的環(huán)境責(zé)任性質(zhì)、目標(biāo)，未規(guī)定賠償權(quán)利人可以要求責(zé)任人修復(fù)海洋生態(tài)(環(huán)境)，或指定第三方代履行而由責(zé)任人承擔(dān)全部修復(fù)費(fèi)用，亦未確定多樣化責(zé)任承擔(dān)方式和環(huán)境責(zé)任社會(huì)化機(jī)制。如果說我國《海環(huán)法》相比于其他環(huán)境資源單行法，較早規(guī)定了“海洋生態(tài)損害”，那么，該法以及相關(guān)規(guī)章并未明確“海洋生態(tài)損害國家損失索賠”所追究的責(zé)任及其目標(biāo)。而“代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”的法律表述，在環(huán)境立法深受民法思維影響的20世紀(jì)末，還不可能超前地提出如《試點(diǎn)方案》所設(shè)計(jì)的生態(tài)(環(huán)境)損害賠償目的，學(xué)者也難以對(duì)《海環(huán)法》作出“此損害非彼損害”“此賠償請(qǐng)求權(quán)非彼賠償請(qǐng)求權(quán)”“此賠償責(zé)任非彼賠償責(zé)任”的法律解釋。當(dāng)然，到了今天，時(shí)逢國家高度重視生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，著力構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，為“海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任”作出符合生態(tài)文明體制改革精神的解釋論，這不僅是法學(xué)研究的應(yīng)時(shí)之舉，也是應(yīng)對(duì)海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償要求、維護(hù)海洋生態(tài)利益的實(shí)際要求。

綜上，海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償責(zé)任與傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任有重大區(qū)別，其以修復(fù)受損的海洋生態(tài)環(huán)境為優(yōu)先考慮的責(zé)任形式，以承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用為替補(bǔ)責(zé)任形式。相比不涉海的“生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任”，追究海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償責(zé)任時(shí)更加注重相關(guān)技術(shù)支撐體系的專業(yè)性、規(guī)范性，更需要依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家開展海洋監(jiān)測(cè)、海洋生態(tài)損害評(píng)估、確定海洋生態(tài)(環(huán)境)修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和技術(shù)手段。申言之，“海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償責(zé)任”雖冠名“賠償責(zé)任”，實(shí)質(zhì)是不同于民事責(zé)任的環(huán)境責(zé)任，且因海洋生態(tài)(環(huán)境)損害的國際性突出、技術(shù)性強(qiáng)，更需要國家海洋行政主管部門提出海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償要求，并組織專業(yè)力量開展相關(guān)技術(shù)工作，以期實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償責(zé)任的目標(biāo)。

四、海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境公益訴訟的沖突與協(xié)調(diào)

環(huán)境公益訴訟與生態(tài)(環(huán)境)損害國家索賠的交叉、沖突最先在海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償領(lǐng)域出現(xiàn)。作為一項(xiàng)經(jīng)法律移植而來的制度，環(huán)境公益訴訟能否適用于過去由國家行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)生態(tài)損害索賠的海洋領(lǐng)域，其是否可以與海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟在訴訟請(qǐng)求、事實(shí)認(rèn)定、責(zé)任承擔(dān)、判決執(zhí)行等方面相互協(xié)調(diào)、配合，有待實(shí)踐檢驗(yàn)。已發(fā)生的兩起案例或在立案后久拖不審*2015年6月，面對(duì)“中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)訴康菲公司、中海油污染海洋環(huán)境案”，青島海事法院在新《環(huán)保法》施行后無法再以我國法律中未規(guī)定社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟為由不予受理。而在啟動(dòng)案件審理程序之前，必然涉及如何理解海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)、關(guān)系，以及對(duì)新《環(huán)保法》第58條和《海洋環(huán)境保護(hù)法》原第90條第2款的準(zhǔn)確適用。青島海事法院面臨這些理論困惑和法律適用上的不確定，遲遲沒有啟動(dòng)該案的庭審程序。，或因裁定不予受理而被學(xué)者質(zhì)疑。*參見單紅軍、王恒斯、王婷婷：《論我國海洋環(huán)境公益訴訟的若干法律問題——以“大連環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)訴大連中石油公司等案”為視角》，載《環(huán)境保護(hù)》2016年Z1期。現(xiàn)實(shí)中不乏存在對(duì)社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟會(huì)干擾國家戰(zhàn)略發(fā)展用海、軍事國防用海的擔(dān)憂。海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償與環(huán)境公益訴訟的沖突已顯露，二者相協(xié)調(diào)的前景并不明朗。

環(huán)境公益訴訟與海洋生態(tài)(環(huán)境)損害國家索賠的適用關(guān)系可以歸結(jié)為一個(gè)問題：在法律已經(jīng)明確規(guī)定了由海洋行政主管部門開展海洋生態(tài)(環(huán)境)損害索賠的條件下，有關(guān)社會(huì)組織能否再提起公益訴訟？要解決這一個(gè)問題，我們需要分析這個(gè)問題的三個(gè)方面：其一，二者是否有必要共同適用；其二，共同適用能為填補(bǔ)海洋生態(tài)(環(huán)境)損害帶來什么積極影響；其三，能否在現(xiàn)行法律規(guī)范文件中為二者共同適用找到解釋的空間。前兩個(gè)方面要看二者的合作有無現(xiàn)實(shí)需要，第三個(gè)方面具體到對(duì)法律制度的解釋上，就是要回答在海洋生態(tài)保護(hù)中，環(huán)境公益訴訟與海洋生態(tài)(環(huán)境)損害國家索賠是否存在可以配合、銜接適用的可能。

總體而言，海洋生態(tài)(環(huán)境)損害國家索賠與環(huán)境公益訴訟體現(xiàn)了對(duì)生態(tài)(環(huán)境)損害賠償?shù)膬煞N不同思路，卻又殊途同歸，通過各自的法律機(jī)制來實(shí)現(xiàn)共同的目的。環(huán)保組織提起公益訴訟的優(yōu)勢(shì)在于它是法律規(guī)定的適格主體，并且在環(huán)境事務(wù)上具備專業(yè)的知識(shí)技能。其劣勢(shì)在于，受資金、人力資源的限制，取證調(diào)查工作展開難度大；進(jìn)入訴訟程序后，訴訟周期過長(zhǎng)導(dǎo)致海洋生態(tài)(環(huán)境)損害得不到及時(shí)的解決。而由行政機(jī)關(guān)就生態(tài)(環(huán)境)損害展開索賠的優(yōu)勢(shì)則十分明顯，在行政權(quán)力的壓力下，涉事單位或企業(yè)很容易與有關(guān)部門達(dá)成調(diào)解協(xié)議，并且資金到位也較順利。但行政機(jī)關(guān)談判的過程缺少公眾有效的參與和監(jiān)督，導(dǎo)致?lián)p害賠償不足以彌補(bǔ)生態(tài)(環(huán)境)損害，最終導(dǎo)致矛盾無法妥善解決。由社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟能較為全面地兼顧“沉默的”損害主體的利益，促進(jìn)矛盾的最終解決；而由行政機(jī)關(guān)代表國家開展索賠能高效地履行維護(hù)公眾利益的職責(zé)，可以期待二者的合作能為海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償創(chuàng)造更為有效的索賠機(jī)制。海洋生態(tài)(環(huán)境)損害國家索賠與社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟，雖然途徑不一依據(jù)不同，但都是出于同一動(dòng)機(jī)、服務(wù)于同一目的：讓被破壞的海洋生態(tài)(環(huán)境)得到恢復(fù)。國家索賠是通過行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)作為，積極參與索賠過程以期盡快達(dá)成賠償協(xié)議、盡快組織修復(fù)工作，這體現(xiàn)的是海洋行政主管部門履行法律賦予的職責(zé)；而由于海洋生態(tài)利益缺乏明確的所有權(quán)人，基于傳統(tǒng)民事侵權(quán)的維權(quán)訴訟沒有實(shí)現(xiàn)的途徑，環(huán)境公益訴訟制度則突破了“直接利害關(guān)系”的訴訟要求，為公眾維護(hù)共享的海洋生態(tài)利益提供了途徑。這一目的的實(shí)現(xiàn)依賴于司法機(jī)關(guān)做出有效的判決，支持國家依據(jù)其保護(hù)與保全海洋環(huán)境的法定責(zé)任提出的主張，以修復(fù)受損的海洋生態(tài)(環(huán)境)為優(yōu)先考慮的責(zé)任形式，以承擔(dān)生態(tài)(環(huán)境)修復(fù)費(fèi)用為替補(bǔ)責(zé)任形式。在社會(huì)管理領(lǐng)域，囿于成本支付的能力，政府管制的力度與幅度兼有其限度；基于實(shí)質(zhì)效果的考慮，政府管制宜有一定邊界。政府管制與社會(huì)自治的適度均衡，是社會(huì)管理走向良性循環(huán)的起點(diǎn)。

在具體的法律適用中，海洋生態(tài)(環(huán)境)損害國家索賠與環(huán)境公益訴訟制度產(chǎn)生沖突的原因主要有兩方面：

第一，環(huán)保組織可以無需提前告知行政機(jī)關(guān)直接起訴排污者?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》沒有規(guī)定環(huán)保組織在起訴前通知行政機(jī)關(guān)，只是在第十二條要求“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)告知對(duì)被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門。”國外立法通例均設(shè)立起訴的前置條件，通常是行政機(jī)關(guān)拒絕執(zhí)法或者窮盡行政程序后，環(huán)保組織才能起訴。其背后的邏輯是，行政機(jī)關(guān)和環(huán)保組織雖然都是公共利益的代表，但行政機(jī)關(guān)在代表上具有優(yōu)先性。例如，美國對(duì)公民訴訟設(shè)定了“訴前通知”(notice requirements)的強(qiáng)制性規(guī)定，如果違法行為人在接到通知后自行糾正其違法行為，或者美國聯(lián)邦環(huán)保部或州政府立即開展了環(huán)境執(zhí)法行為的，則該公民訴訟則無需提起。美國學(xué)者認(rèn)為，“國會(huì)確立公民訴訟的目的在于激勵(lì)和彌補(bǔ)政府行為?！?參見Proffitt v.Municipal Authority of Borough of Morrisville,716 F.Supp.837(1989).然而，我國這部司法解釋未規(guī)定事前通知行政機(jī)關(guān)的程序條件，導(dǎo)致環(huán)保組織對(duì)公共利益的代表性有可能前置于行政機(jī)關(guān)。而這涉及環(huán)保組織和行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境公共利益代表性的序位問題。

對(duì)此沖突，歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》的立法經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒，應(yīng)賦予社會(huì)公眾和環(huán)保公益組織向作為生態(tài)(環(huán)境)損害修復(fù)和求償基本主體的環(huán)境保護(hù)相關(guān)行政機(jī)關(guān)提供信息、舉報(bào)生態(tài)(環(huán)境)危害行為、建議提起訴訟的權(quán)利，而接到舉報(bào)和建議的主體應(yīng)負(fù)有查核事實(shí)、作出是否起訴的決定并公開答復(fù)的義務(wù)。同時(shí)，還應(yīng)允許社會(huì)公眾就適格原告拒絕提起生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟的決定主張司法審查。*參見竺效：《生態(tài)損害綜合預(yù)防和救濟(jì)法律機(jī)制研究》，法律出版社2016年版，第162頁。海洋生態(tài)利益的法律救濟(jì)不宜由理論上的任何一個(gè)利益主體自行提出，而應(yīng)當(dāng)考慮由最有能力也有責(zé)任改變不利益狀態(tài)的主體首先提出，關(guān)心海洋生態(tài)利益的其他主體在必要時(shí)可發(fā)揮敦促、監(jiān)督的作用，以期形成維護(hù)海洋生態(tài)利益的合力機(jī)制。基于前文的法理分析，最有能力也負(fù)有國際國內(nèi)法律責(zé)任來維護(hù)海洋生態(tài)利益的主體是國家，故應(yīng)由國家調(diào)動(dòng)資源及時(shí)、有效地提出海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償要求，這也符合預(yù)防和控制海洋生態(tài)(環(huán)境)損害的客觀要求；以合力應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的、迫切需要解決的海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償案件為中心，根據(jù)賠償義務(wù)人主觀過錯(cuò)、經(jīng)營(yíng)狀況等因素試行分期賠付，探索多樣化責(zé)任承擔(dān)方式，同時(shí)在制度創(chuàng)新、實(shí)施保障等方面鼓勵(lì)社會(huì)組織通過檢舉、控告、監(jiān)督及公益訴訟等方式訴求有關(guān)國家機(jī)關(guān)維護(hù)海洋生態(tài)利益，其用盡程序之后如果仍不能取得海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償?shù)哪繕?biāo)，則符合條件的社會(huì)組織亦應(yīng)有向責(zé)任者提出損害賠償要求的權(quán)利。

第二，現(xiàn)行法沒有明確指出公益組織在海洋生態(tài)(環(huán)境)損害索賠中的角色和地位。2014年修訂的《行政訴訟法》并未設(shè)立行政公益訴訟，故而在我國不存在環(huán)保組織通過行政訴訟請(qǐng)求司法審查的法律機(jī)制。前述司法解釋在環(huán)保組織和排污者之間兩方對(duì)抗的基本格局下，有學(xué)者將公益訴訟定位為：追究生態(tài)環(huán)境損害民事責(zé)任之訴。*參見胡靜：《環(huán)保組織提起公益訴訟之功能定位——兼評(píng)我國環(huán)境公益訴訟的司法解釋》，載《法學(xué)評(píng)論》2016年第4期。筆者認(rèn)為，海洋生態(tài)(環(huán)境)損害國家索賠與環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)、功能、目標(biāo)不盡一致，二者是有主有輔的配合關(guān)系，而非并駕齊驅(qū)的平行關(guān)系。具體而言，海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償與海洋生態(tài)利益救濟(jì)目標(biāo)統(tǒng)一，二者可以在訴訟請(qǐng)求、事實(shí)認(rèn)定、責(zé)任承擔(dān)以及判決執(zhí)行等方面實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)、對(duì)接，但其程序有先后主次之分，不宜“分頭散打”無序化，或是等待、觀望而無所適從。兩種訴訟的受案范圍及其啟動(dòng)訴訟的時(shí)機(jī)與次序，應(yīng)由法律明確規(guī)定。對(duì)于社會(huì)組織提起公益訴訟可能影響海洋行政管理的相對(duì)獨(dú)立和效率等顧慮，海洋行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)思考如何通過制度設(shè)計(jì)避免這一擔(dān)憂的發(fā)生，而非回避環(huán)境公益組織的監(jiān)督、參與。

公益訴訟是對(duì)正當(dāng)價(jià)值目標(biāo)的追求與救濟(jì)，不過，由于“海洋生態(tài)利益”尚未獲得現(xiàn)行法確認(rèn)，實(shí)踐中對(duì)于誰能提出公益訴訟難免產(chǎn)生爭(zhēng)議。而海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償不僅在實(shí)定法上有規(guī)定，也在黨和國家的文件中受到高度重視，已成為生態(tài)文明體制改革的一項(xiàng)基本任務(wù)，故當(dāng)前海洋環(huán)境司法領(lǐng)域的法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)以完善海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償案件的審理規(guī)則為突破口。認(rèn)真研究此類基于海域國家所有權(quán)提起的生態(tài)(環(huán)境)損害賠償案件的特點(diǎn)和規(guī)律，將已有的海洋生態(tài)損害賠償?shù)膶?shí)踐用于解釋過程，通過解釋方法將《海環(huán)法》《環(huán)境保護(hù)法》《試點(diǎn)方案》中的一些斷裂與沖突予以彌補(bǔ)，提出如何通過現(xiàn)有的地方試點(diǎn)方案或者在新批準(zhǔn)的試點(diǎn)中鼓勵(lì)開展海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償實(shí)踐，將海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償制度與現(xiàn)有制度銜接好，并從進(jìn)一步修訂《海環(huán)法》、總結(jié)生態(tài)(環(huán)境)損害賠償制度試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的角度提出完善海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償制度的建議。

綜上，海洋環(huán)境保護(hù)應(yīng)形成社會(huì)驅(qū)動(dòng)、政府保障的法律救濟(jì)機(jī)制；環(huán)境公益訴訟配合海洋生態(tài)(環(huán)境)損害國家索賠，可為維護(hù)海洋生態(tài)利益創(chuàng)造合力救濟(jì)機(jī)制。

[責(zé)任編輯：吳 巖]

Subject:The New Issue and Its Theory Based On the Interpretation Of Marine Environmental Damage

Author & unit:MEI Hong

(Ocean University of China, Qingdao Shandong 266100, China)

Whether the damage to marine environmental elements, or the degeneration of marine ecological functions caused by pollution, we can classify both the damages as the “damage of public interest of marine environment”, which is called marine environmental damage. The marine ecological interest is the foundation of right to claim the compensation of marine environmental damage, however, under the circumstance that there are no regulations of marine ecological interest at present, the official agencies should submit a claim for compensation firstly for their statutory duties to preserve the state's marine rights and interests, which means they should consider repairing the damaged marine environment as the prior liability form, or having the polluter to burden the rehabilitation expense as the complementary form to deal with the current situation of marine environmental damage. Meanwhile, we should promote the cooperation of the state’s claims and the public litigation initiated by environmental organizations, and set up a legal remedy institution engineered by the public and guaranteed by the government step by step.

compensation of marine environmental damage; the marine ecological interest; environmental public interest litigation

2017-03-13

本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“生態(tài)文明法律制度建設(shè)研究”(14ZDC029)，教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地中國海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院自設(shè)項(xiàng)目“海上溢油應(yīng)急處理立法研究”(2013JDZS02)的部分成果。

梅宏(1973-)，男，陜西安康人，法學(xué)博士，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院法律系副教授，研究方向：環(huán)境法學(xué)，國際法學(xué)。

D922.68

A

1009-8003(2017)03-0028-09