張 寶

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410083)

生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)與監(jiān)管權(quán)的適用關(guān)系辨析

張 寶

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410083)

生態(tài)環(huán)境損害政府索賠制度旨在解決環(huán)境保護(hù)“公地悲劇”引發(fā)的“企業(yè)污染、政府買(mǎi)單”困局，但也與行政機(jī)關(guān)可以責(zé)令消除、修復(fù)環(huán)境并適用代履行的規(guī)定發(fā)生矛盾，故政府索賠應(yīng)限縮到生態(tài)環(huán)境無(wú)法修復(fù)、因而無(wú)法適用上述規(guī)定的情形。從法律的體系性和邏輯的一致性來(lái)看，宜在未來(lái)修改法律時(shí)進(jìn)一步增加不能修復(fù)時(shí)責(zé)令賠償?shù)囊?guī)定，并通過(guò)行政公益訴訟監(jiān)督政府履行監(jiān)管職責(zé)。

生態(tài)環(huán)境損害；政府索賠權(quán)；環(huán)境監(jiān)管權(quán)

一、問(wèn)題的提出

中共十八大以來(lái)，中央從五位一體總體布局的戰(zhàn)略高度，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，并對(duì)推進(jìn)生態(tài)文明體制改革作出了重要決策部署。其中，為解決“公地悲劇”導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害*根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，生態(tài)環(huán)境損害是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。這里的“生態(tài)環(huán)境損害”，實(shí)際上即為學(xué)界所稱(chēng)的“生態(tài)損害”或者“對(duì)環(huán)境本身的損害”。參見(jiàn)張寶：《環(huán)境侵權(quán)的解釋論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版，第214頁(yè)。長(zhǎng)期得不到救濟(jì)的困局，破解“企業(yè)污染、民眾受害、政府買(mǎi)單”的悖論，中央決定改革生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，在七個(gè)省份先行試點(diǎn)由國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和(或)訴訟。*參見(jiàn)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“試點(diǎn)方案”)及相關(guān)解讀，此類(lèi)政府索賠的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是自然資源國(guó)家所有權(quán)，目的是維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益。*例如，環(huán)保部相關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀該《試點(diǎn)方案》時(shí)，認(rèn)為此項(xiàng)改革的目標(biāo)是為自然資源損害確立具體的索賠主體；最高人民法院《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用 為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》(法發(fā)〔2016〕12號(hào))則直接將之概括為“基于國(guó)家自然資源所有權(quán)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”。但是，由于自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)本身就有重大爭(zhēng)議，自然資源損害能否等同于生態(tài)損害以及環(huán)境利益是否還有國(guó)家利益和公共利益之分也存在異議，以自然資源國(guó)家所有權(quán)作為生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)的依據(jù)則不可避免會(huì)引發(fā)以下三個(gè)重大爭(zhēng)議：(1)在法律上已確立廣泛的行政執(zhí)法手段來(lái)預(yù)防和矯正生態(tài)環(huán)境損害的背景下，為何轉(zhuǎn)而將“行政職權(quán)民事化”，由行政機(jī)關(guān)提起索賠磋商或者民事訴訟？(2)在目前已經(jīng)試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起環(huán)境公益訴訟的背景下，為何再允許負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)來(lái)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟？(3)在法律已經(jīng)明定符合條件的社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的背景下，政府索賠訴訟與社會(huì)組織公益訴訟的關(guān)系如何協(xié)調(diào)？如果社會(huì)組織對(duì)政府磋商或者訴訟的結(jié)果不滿(mǎn)，是否可以針對(duì)行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟？上述三個(gè)爭(zhēng)議，實(shí)際上共同指向了政府索賠權(quán)與行政監(jiān)管權(quán)的適用關(guān)系這一前提性問(wèn)題：如果環(huán)境監(jiān)管足以預(yù)防和矯正生態(tài)環(huán)境損害，則無(wú)政府索賠存在的必要與空間，此時(shí)恰恰應(yīng)確立針對(duì)政府監(jiān)管失職的公益訴訟；如果環(huán)境監(jiān)管不足以預(yù)防和矯正生態(tài)環(huán)境損害，也不當(dāng)然意味著應(yīng)確立政府索賠制度，比如可以通過(guò)檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保組織的公益訴訟達(dá)到相同效果。然而，《試點(diǎn)方案》僅簡(jiǎn)單指出其互不影響，*賠償義務(wù)人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任的，不影響其依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。學(xué)理和實(shí)務(wù)上既未從解釋論上闡釋現(xiàn)行監(jiān)管制度是否足以矯正生態(tài)環(huán)境損害，亦未從立法上論證何為科學(xué)的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)(而非賠償)制度體系以及政府在其中的合理定位，這就使得本項(xiàng)改革面臨著理論養(yǎng)分不足的境況，并事實(shí)上已經(jīng)影響到試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐展開(kāi)，亟待研究。

二、自然資源國(guó)家所有權(quán)能否作為政府索賠的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)

(一)自然資源國(guó)家所有權(quán)的表象與實(shí)質(zhì)

根據(jù)環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀，憲法、物權(quán)法等相關(guān)法律規(guī)定了國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)即國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，但是在礦藏、水流、城市土地、國(guó)家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害后，現(xiàn)有制度中缺乏具體索賠主體的規(guī)定，故需由國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害索賠要求。*新華社：《破解“企業(yè)污染、政府買(mǎi)單”困局——環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案〉》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-12/03/c_1117349597.htm.這就涉及到自然資源損害與生態(tài)環(huán)境損害的關(guān)系問(wèn)題。

總體而言，生態(tài)環(huán)境對(duì)于人類(lèi)而言具有雙重價(jià)值：一是生態(tài)價(jià)值，表現(xiàn)為人類(lèi)從其生存的環(huán)境中獲得基本的生存基礎(chǔ)和生活條件，包括空氣、水、土壤和食物等；二是經(jīng)濟(jì)價(jià)值，表現(xiàn)為人類(lèi)為了更好地生存和發(fā)展對(duì)作為環(huán)境要素的自然資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)和利用而獲取的經(jīng)濟(jì)利益。如果用權(quán)利話(huà)語(yǔ)來(lái)表述，前者實(shí)際上表征了人對(duì)清潔、健康環(huán)境所享有的權(quán)利，后者則是人對(duì)自然資源加以利用的權(quán)利。*參見(jiàn)張寶：《環(huán)境侵權(quán)的解釋論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版，第214頁(yè)。基于生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性，其難以權(quán)利化進(jìn)而確立其遭受損害時(shí)的“索賠主體”，故人們利用生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值附著在同一客體上的狀態(tài)，試圖通過(guò)能夠“確權(quán)”的自然資源來(lái)保護(hù)“無(wú)主”的生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而利用自然資源損害來(lái)涵蓋生態(tài)環(huán)境損害。例如，對(duì)于《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條關(guān)于行政主管部門(mén)進(jìn)行海洋生態(tài)損害索賠的訴訟，實(shí)際上就是通過(guò)海域所有權(quán)與海洋環(huán)境容量具有同一客體(海洋水體)這一事實(shí)，將海洋環(huán)境損害(具體表現(xiàn)為環(huán)境容量損害)等量代換成海域所有權(quán)受到侵害，并憑借自然資源國(guó)家所有權(quán)這一法理基礎(chǔ)，向侵權(quán)行為人求償。*參見(jiàn)鄧海峰：《海洋油污損害之國(guó)家索賠主體資格與索賠范圍研究》，載《法學(xué)評(píng)論》2013年第1期。

正是基于上述間接模式的局限性，人們?cè)噲D為生態(tài)價(jià)值尋找一個(gè)“權(quán)利主體”，使其能夠如物的損害中的權(quán)利主體一樣直接提起訴訟，自然資源國(guó)家所有權(quán)當(dāng)仁不讓地成為這種模式的理論圭臬。其基本邏輯為，《物權(quán)法》等法律規(guī)定了礦藏、水流、海域、城市土地、野生動(dòng)物等屬于國(guó)家所有，并在農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等方面設(shè)定了國(guó)家和集體的二元所有權(quán)。根據(jù)物權(quán)理論，當(dāng)所有權(quán)受到侵害時(shí)，所有權(quán)人當(dāng)然可以主張侵害排除或者損害賠償?；谶@種邏輯，不少學(xué)者認(rèn)為國(guó)家索賠訴訟實(shí)際上就是基于物權(quán)訴訟的私益訴訟*參見(jiàn)最高人民法院環(huán)境資源審判庭編：《最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第27頁(yè)?；蛘哒f(shuō)國(guó)家環(huán)境利益訴訟*參見(jiàn)常紀(jì)文：《環(huán)境公益訴訟需要解決八個(gè)問(wèn)題》，載《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2014年9月3日。，而非公益訴訟。

然而，與其他物權(quán)制度不同，自然資源國(guó)家所有權(quán)的私法屬性一直受到質(zhì)疑。很多學(xué)者認(rèn)為自然資源國(guó)家所有權(quán)不符合物權(quán)特定性、可處分性、私法救濟(jì)性的特征，自然資源的利用也不符合用益物權(quán)非消耗性、不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)等特性。*對(duì)此，人們提出了很多充滿(mǎn)吊詭的詰問(wèn)：森林資源與林木是否存在雙重所有權(quán)？野生動(dòng)物越境遷徙是否構(gòu)成國(guó)有資產(chǎn)流失？居民河中取水是否侵犯國(guó)家所有權(quán)？洪水沖垮房屋可否請(qǐng)求國(guó)家賠償？國(guó)家可否請(qǐng)求企業(yè)返還礦產(chǎn)資源？對(duì)此，筆者也認(rèn)為，自然資源國(guó)家所有權(quán)更多是一種價(jià)值宣示，與其說(shuō)是強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)自然資源占有、使用、收益、處分的權(quán)利，毋寧說(shuō)是蘊(yùn)含著保護(hù)公民基本權(quán)利、增進(jìn)公共福祉的國(guó)家義務(wù)。某種程度上講，自然資源國(guó)家所有權(quán)是為防止大氣、水等公共物品為私人壟斷導(dǎo)致?lián)p害公共利益和福祉，從而根據(jù)國(guó)民的公共信托設(shè)立的“國(guó)家壟斷”，在根據(jù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)屬性設(shè)立所有權(quán)的同時(shí)，還基于國(guó)家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)對(duì)行政機(jī)關(guān)設(shè)定了對(duì)環(huán)境生態(tài)價(jià)值進(jìn)行保護(hù)的公法義務(wù)，并賦予了行政機(jī)關(guān)廣泛的職權(quán)以保護(hù)生態(tài)環(huán)境?，F(xiàn)代環(huán)境法之所以產(chǎn)生，恰恰在于沿用傳統(tǒng)的民刑事法律手段難以實(shí)現(xiàn)對(duì)具有公共性、不確定性、不可逆性的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行有效救濟(jì)，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境不隸屬于任何個(gè)人，而是屬于人類(lèi)共同使用的物品，生態(tài)環(huán)境受損也就不能以個(gè)人主觀(guān)權(quán)利這一屬性來(lái)主張請(qǐng)求權(quán)。在生態(tài)環(huán)境能夠涵攝自然資源而自然資源不能進(jìn)行反向涵攝的背景下，由自然資源損害直接位移到生態(tài)環(huán)境損害就存在著邏輯難以周延的問(wèn)題。例如，一個(gè)難以解釋的問(wèn)題是，在大氣上并未設(shè)定國(guó)家所有權(quán)，如果違法者造成重大空氣污染事故，如何基于國(guó)家所有權(quán)來(lái)提起索賠？ 因而，要為生態(tài)環(huán)境損害政府索賠尋找法理基礎(chǔ)，就需要另辟他徑。

(二)政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)導(dǎo)出政府監(jiān)管權(quán)力和監(jiān)管義務(wù)

上述環(huán)保部解讀意見(jiàn)還認(rèn)為，通過(guò)實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，保護(hù)和改善人民群眾生產(chǎn)生活環(huán)境，是政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的需要。*參見(jiàn)新華社：《破解“企業(yè)污染、政府買(mǎi)單”困局——環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案〉》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-12/03/c_1117349597.htm，2017年3月1日訪(fǎng)問(wèn)。問(wèn)題是，政府履行環(huán)保職責(zé)，是否必然推導(dǎo)出由政府索賠？如前所述，生態(tài)環(huán)境和自然資源畢竟是兩個(gè)不同的概念，盡管其可以在一定程度上予以重疊。當(dāng)生態(tài)環(huán)境作為自然資源的面向出現(xiàn)時(shí)，更強(qiáng)調(diào)的是其經(jīng)濟(jì)屬性和利用價(jià)值，且這種利用古已有之，在法律層面主要體現(xiàn)為憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)及民法上的物權(quán)制度。對(duì)環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)，固然能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并增進(jìn)人民福祉，但同時(shí)環(huán)境惡化在很大程度上正是由這些開(kāi)發(fā)活動(dòng)所引起，或者說(shuō)，傳統(tǒng)以財(cái)產(chǎn)權(quán)保障為中心的法律體系正是導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重的制度原因。生態(tài)環(huán)境損害的出現(xiàn)，不僅是現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和消費(fèi)模式與生態(tài)環(huán)境相背離的產(chǎn)物，更是對(duì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的追求超越對(duì)生態(tài)價(jià)值維護(hù)的結(jié)果，是物質(zhì)利益超越精神利益的結(jié)果。*參見(jiàn)高利紅：《環(huán)境資源法的價(jià)值理念和立法目的》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2005年第3期。即便能夠提供自然資源權(quán)屬制度間接實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)，但這種救濟(jì)也是有限度的，因而此時(shí)生態(tài)價(jià)值實(shí)際上是通過(guò)客體物所具有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值間接體現(xiàn)出來(lái)的，本質(zhì)上仍然屬于財(cái)產(chǎn)損害的“反射利益”。

事實(shí)上，自1960年代以來(lái)，針對(duì)生態(tài)環(huán)境難以特定化為物權(quán)上的客體這一困境，人們?cè)噲D開(kāi)辟新法理，創(chuàng)造出一種新的權(quán)利類(lèi)型——環(huán)境權(quán)，從而為不能見(jiàn)容于傳統(tǒng)法律制度的新領(lǐng)域提供一種權(quán)利本源和法理基礎(chǔ)。某種程度上講，環(huán)境問(wèn)題之所以產(chǎn)生，緣于長(zhǎng)期以來(lái)人們只重視生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而忽略生態(tài)價(jià)值對(duì)人之生命和尊嚴(yán)所具有的關(guān)鍵性作用。體現(xiàn)在法律制度上，即主要圍繞經(jīng)濟(jì)價(jià)值構(gòu)建相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，具有公益屬性的生態(tài)價(jià)值遲遲未作為一項(xiàng)“權(quán)利”進(jìn)入到法律的關(guān)注視野。直至二十世紀(jì)下半葉以來(lái)，隨著環(huán)境問(wèn)題成為影響人類(lèi)生存和發(fā)展的根本性問(wèn)題，對(duì)生態(tài)價(jià)值的關(guān)注才以主張“環(huán)境權(quán)”的形式呈現(xiàn)出來(lái)。故無(wú)論在公法還是私法層面上，環(huán)境權(quán)都只能是對(duì)傳統(tǒng)權(quán)利體系規(guī)范環(huán)境問(wèn)題的補(bǔ)充與超越，只有剝離出傳統(tǒng)權(quán)利所能應(yīng)對(duì)的部分，方能從法律上對(duì)環(huán)境權(quán)進(jìn)行正確定位。在此意義上，無(wú)論是公法上認(rèn)為環(huán)境權(quán)可以為生存權(quán)、健康權(quán)等容納的觀(guān)點(diǎn)，還是私法上認(rèn)為環(huán)境權(quán)可以作為傳統(tǒng)民法所涵蓋法益的觀(guān)點(diǎn)，均未能把握環(huán)境權(quán)作為“新法理”的定位。*參見(jiàn)呂忠梅主編：《環(huán)境法學(xué)概要》，法律出版社2016年版，第146頁(yè)。環(huán)境權(quán)的提出，在于彌補(bǔ)傳統(tǒng)以人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利為中心的法律制度在保護(hù)環(huán)境上的局限；環(huán)境權(quán)的基本人權(quán)屬性，則要求國(guó)家要超越生存照顧的底線(xiàn)思維為公民提供更高程度的保障。體現(xiàn)在法律制度上，強(qiáng)調(diào)面對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題與生態(tài)危機(jī)，國(guó)家必須將環(huán)境保護(hù)作為其應(yīng)承擔(dān)的核心任務(wù)，通過(guò)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的保護(hù)和改善，回應(yīng)公眾對(duì)于環(huán)境保護(hù)的基本需求，不僅要求立法基于保障環(huán)境權(quán)的要求為政府環(huán)境規(guī)制進(jìn)行授權(quán)，同時(shí)還應(yīng)允許公民基于環(huán)境權(quán)主體的地位對(duì)政府侵害過(guò)度或保護(hù)不足的行為尋求行政和司法上的救濟(jì)，這就使得環(huán)境問(wèn)題的應(yīng)對(duì)由傳統(tǒng)的以法院為中心的事后應(yīng)對(duì)模式逐漸向以行政為中心的預(yù)先規(guī)制模式邁進(jìn)。質(zhì)言之，在環(huán)境保護(hù)上，鑒于環(huán)境侵害所牽涉的復(fù)雜性乃至不確定性，行政權(quán)因其積極、主動(dòng)與多元手段的優(yōu)勢(shì)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)環(huán)境危害的事前預(yù)防和事后制裁，因而在環(huán)境法規(guī)范體系居于核心地位，也是環(huán)境公共利益的直接衛(wèi)護(hù)者。

具體而言，行政法制通過(guò)設(shè)定不同的環(huán)境監(jiān)管規(guī)范，并通過(guò)行政執(zhí)法程序?qū)`反上述規(guī)范的行為進(jìn)行制裁，以求達(dá)成整體環(huán)境規(guī)制體系的有效運(yùn)作。要達(dá)成這一目標(biāo)，最基本的觀(guān)念是必須使行為人與潛在違法者確信行政執(zhí)法能夠使其經(jīng)濟(jì)狀況比守法狀態(tài)更差，否則法律機(jī)制不僅不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)違法行為的矯正和預(yù)防，反倒可能形成對(duì)“理性污染者”的違法激勵(lì)。*參見(jiàn)David B. Spence, The Shadow of the Rational Polluter: Rethinking the Role of Rational Actor Models in Environmental Law, 89 Cal. L. Rev. 917 (2001).理論上，政府索賠顯然是矯正違法激勵(lì)、實(shí)現(xiàn)“違法成本內(nèi)部化”的重要手段；但實(shí)踐中，還要考慮一國(guó)的法律體系是否已經(jīng)賦予行政機(jī)關(guān)足夠的矯正違法行為的權(quán)力和手段。原因在于，民事索賠隱含了生態(tài)損害只有通過(guò)司法渠道才能解決的預(yù)設(shè)，但實(shí)際上，以法院為中心的環(huán)境問(wèn)題應(yīng)對(duì)模式是現(xiàn)代環(huán)境法產(chǎn)生之前的產(chǎn)物，從1970年代以來(lái)，面對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題與生態(tài)危機(jī)，行政規(guī)制已成為環(huán)境法的重心和主導(dǎo)，就此也才有環(huán)境國(guó)家理念的產(chǎn)生，而環(huán)境國(guó)家理念，實(shí)際上就是國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)分工協(xié)作實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)任務(wù)。這意味著，在環(huán)境公共利益的保障上，實(shí)際上是由行政權(quán)來(lái)承擔(dān)著第一順位的保護(hù)義務(wù)，體現(xiàn)到制度配置上，即憲法上規(guī)定的國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)派生出了國(guó)家的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)及相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管權(quán)力，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法行使行政權(quán)來(lái)保護(hù)環(huán)境公益，只有環(huán)境行政規(guī)制失靈時(shí)，才有其他手段介入的空間。因而，要考察生態(tài)環(huán)境損害政府索賠制度的正當(dāng)性與必要性，還必須穿梭于解釋論和立法論，梳理一國(guó)的環(huán)境監(jiān)管制度能否實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的有效矯正。

三、我國(guó)環(huán)境監(jiān)管制度能否有效填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害

(一)現(xiàn)行監(jiān)管制度基本能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的矯正

顯然，這數(shù)十頁(yè)“神言”不僅是所謂藝術(shù)技巧突出，更重要的是它說(shuō)出了來(lái)自彼岸世界的信息，故而與此岸世界的生活景象難以順利對(duì)接。 這種觀(guān)點(diǎn)與《托爾斯泰和陀思妥耶夫斯基論藝術(shù)》中的觀(guān)點(diǎn)完全一致，只不過(guò)“神言”的數(shù)量由七八十頁(yè)減少到二十至五十頁(yè)罷了。 羅扎諾夫說(shuō)：

我國(guó)以《環(huán)境保護(hù)法》為統(tǒng)率的環(huán)境立法規(guī)定了地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，并賦予了相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)力和執(zhí)法手段。從形式上看，我國(guó)基本沿襲了各國(guó)通行的以命令與控制手段為核心的秩序行政模式，即通過(guò)制定禁止或限制性規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定環(huán)境許可和審批、進(jìn)行監(jiān)督檢查并以行政處罰為后盾，發(fā)揮對(duì)具體違法者的制裁并通過(guò)這種具體制裁形成對(duì)潛在違法者的威懾，從而實(shí)現(xiàn)一般預(yù)防的功能，其基本流程如圖1所示。就已經(jīng)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害而言，現(xiàn)行法律大體上是綜合采取行政命令、行政處罰和行政強(qiáng)制相結(jié)合的責(zé)任追究模式。以2008年《水污染防治法》第83條及2016年修訂草案征求意見(jiàn)稿第134條為例，該法關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位違法造成水污染事故的法律責(zé)任，實(shí)際上就是關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害的行政救濟(jì)模式，其基本規(guī)則如表1所示。

很明顯，在造成水體污染的情形下，行政執(zhí)法已經(jīng)能夠有效遏制負(fù)外部性帶來(lái)的違法激勵(lì)：通過(guò)對(duì)單位和直接責(zé)任人的雙罰制，使其遭受經(jīng)濟(jì)不利益；同時(shí)處罰并不免除其修復(fù)義務(wù)，違法者必須采取措施消除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境，若其不履行或者無(wú)力履行修復(fù)義務(wù)，主管部門(mén)則可以適用代履行制度；若行為不履行給付義務(wù)，則主管部門(mén)可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

圖1 我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法的基本體系和制度

執(zhí)法手段2008年《水污染防治法》2016年修訂草案征求意見(jiàn)稿行政處罰重、特大事故：可以責(zé)令關(guān)閉，按直接損失30%罰款；一般或者較大水污染事故：按直接損失20%罰款。重、特大事故：可以責(zé)令關(guān)閉，按直接損失3-5倍罰款；一般或者較大水污染事故：直接損失1-3倍罰款。行政命令責(zé)令限期采取治理措施，消除污染。責(zé)令限期采取治理措施，消除污染，修復(fù)生態(tài)環(huán)境。行政強(qiáng)制不按要求采取治理措施或者不具備治理能力的，由主管部門(mén)指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)。未做修改。

再以森林資源為例?！渡址ā返?條規(guī)定，除法律規(guī)定屬于集體所有外，森林資源屬于國(guó)家所有。對(duì)于違法造成森林資源損害的，除要賠償損失外，還要由主管部門(mén)責(zé)令補(bǔ)種盜伐、濫伐株樹(shù)一定倍數(shù)的數(shù)目，并處以盜伐、濫伐林木價(jià)值一定倍數(shù)的罰款。*參見(jiàn)《森林法》第39條、《森林法實(shí)施條例》第38-42條。這一規(guī)定，盡管在嚴(yán)格意義上難以稱(chēng)得上是“恢復(fù)原狀”，但至少在一定程度上修復(fù)了森林資源，并使違法者受到數(shù)倍于其可能獲利的懲罰，與前述水污染事故的矯正模式有異曲同工之效。而目前在環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化實(shí)踐中廣泛推行的補(bǔ)植復(fù)綠、異地補(bǔ)植等所謂創(chuàng)新性責(zé)任執(zhí)行方式，完全可以依據(jù)《森林法》前述規(guī)定通過(guò)行政手段加以實(shí)現(xiàn)。

不可否認(rèn)，我國(guó)環(huán)境法實(shí)施中的確存在著諸如聲譽(yù)罰不具實(shí)質(zhì)拘束力、財(cái)產(chǎn)罰額度過(guò)低、行為罰適用極少、自由罰缺失等諸多困境使得環(huán)境行政處罰機(jī)制“千瘡百孔”，*參見(jiàn)汪勁主編：《環(huán)保法治三十年，我們成功了嗎？》，北京大學(xué)出版社2011年版，第178-191頁(yè)。但是，這些困境更多是執(zhí)行上的問(wèn)題，并非法律不能對(duì)違法行為予以糾正。對(duì)于生態(tài)環(huán)境造成的損害，行政機(jī)關(guān)仍然可以要求違法者限期改正、消除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境，在違法者逾期未采取治理措施時(shí)，行政機(jī)關(guān)還可以代履行制度予以保障；即便行為人不愿承擔(dān)，行政機(jī)關(guān)也可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，而法院也只做最低限度的合法性審查。此時(shí)，如果行政機(jī)關(guān)只是因?yàn)榱P款力度過(guò)低，或者是執(zhí)行力度不足，就轉(zhuǎn)換身份成為訴訟原告，不僅矮化了行政機(jī)關(guān)作為公益保障的直接責(zé)任者地位，也迫使法院承擔(dān)了原本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)，從而導(dǎo)致“行政職權(quán)民事化、審判職權(quán)行政化”。例如，在《試點(diǎn)方案》出臺(tái)之前一起環(huán)保主管部門(mén)作為民事公益訴訟原告提起的訴訟中，法院認(rèn)為，市環(huán)保局為保護(hù)該市生態(tài)、生活環(huán)境，追究危害環(huán)境的侵權(quán)責(zé)任，挽回環(huán)境侵權(quán)行為給社會(huì)造成的損失，代表國(guó)家向兩被告提起民事訴訟，符合法律規(guī)定，并判決兩被告立即停止侵害，向市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)資金支付治理費(fèi)和治理成本評(píng)估費(fèi)。然而，在此之前，該市下屬環(huán)保局已經(jīng)做出罰款50萬(wàn)元的行政處罰和責(zé)令停止違法行為的行政命令，但并未責(zé)令消除污染，也未申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行；當(dāng)再次出現(xiàn)污染風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，環(huán)保局并未再循行政程序，而是直接向法院提起訴訟，很難說(shuō)窮盡行政權(quán)而仍然無(wú)法救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害。*參見(jiàn)張寶：《環(huán)保局的原告資格之辨——云南首例環(huán)境公益訴訟案件評(píng)析》，載《環(huán)境》2011年第5期。

浙江省紹興市雖然不屬于指定的七個(gè)試點(diǎn)省份范圍，但其在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的試點(diǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在七個(gè)試點(diǎn)省份的前面，其不僅制定了一系列規(guī)范性文件，同時(shí)也啟動(dòng)了一系列索賠磋商和訴訟工作。*這些規(guī)范性文件包括《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作方案》《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理暫行辦法》《紹興市環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估調(diào)查采樣規(guī)范》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟工作的意見(jiàn)》《關(guān)于建立生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)機(jī)制的規(guī)定》等。試點(diǎn)期間，紹興市共開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估案例12起，完成鑒定評(píng)估報(bào)告書(shū)10起，啟動(dòng)賠償磋商5起，提起公益訴訟1起，實(shí)施司法修復(fù)補(bǔ)償76起，收繳環(huán)境污染損害責(zé)任單位污染損害賠償金110余萬(wàn)元。參見(jiàn)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革“紹興模式”樹(shù)全國(guó)典型》，載http://zj.zjol.com.cn/news/536129.html，2017年3月1日訪(fǎng)問(wèn)。茲取兩例如表2。不難看出，上述兩例實(shí)際上是將現(xiàn)行《水污染防治法》第83條關(guān)于綜合運(yùn)用行政命令、行政處罰和行政強(qiáng)制的規(guī)定拆分開(kāi)來(lái)，將行政法律責(zé)任限縮為行政處罰，而將行政命令中的修復(fù)責(zé)任(含替代性修復(fù))轉(zhuǎn)變?yōu)槊袷滤髻r，事實(shí)上已經(jīng)涉及到對(duì)現(xiàn)行法律制度的重大變革。

表2 紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)典型案例舉要

(二)域外經(jīng)驗(yàn)并不能當(dāng)然直接移植于我國(guó)

很明顯，《試點(diǎn)方案》提出的改革措施明顯受到域外經(jīng)驗(yàn)尤其是美國(guó)做法的啟發(fā)，即政府機(jī)構(gòu)可以基于公共環(huán)境(資源)受托者的管理權(quán)、所有權(quán)或者控制權(quán)針對(duì)自然資源或者生態(tài)環(huán)境損害提起訴訟，要求責(zé)任人賠償修復(fù)費(fèi)用、過(guò)渡期損失和評(píng)估費(fèi)用。*參見(jiàn)王樹(shù)義、劉靜：《美國(guó)自然資源損害賠償制度探析》，載《法學(xué)評(píng)論》2009年第1期。其具體過(guò)程，以聯(lián)邦層面為例，聯(lián)邦環(huán)保署主要負(fù)責(zé)制定全國(guó)性的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督。在發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)，環(huán)保署可以下達(dá)違法通知書(shū)、行政命令，或者由環(huán)保署內(nèi)部的行政法法官進(jìn)行聽(tīng)證并作出裁決；但如果被監(jiān)管者置之不理，環(huán)保署就只能向法院提起民事訴訟；環(huán)保署也可以直接向法院起訴，這種訴訟通常由聯(lián)邦司法部來(lái)代表。為避免沉重的訴訟，環(huán)保署也可以與被監(jiān)管者和解，達(dá)成一個(gè)基于同意的命令(consent order)，并且可以經(jīng)由法院的確認(rèn)，形成一個(gè)基于同意的裁定(consent decree)。各州環(huán)境執(zhí)法程序也大抵如此。*參見(jiàn)[美]Isaac Cheng：《美國(guó)環(huán)境執(zhí)法：一個(gè)實(shí)踐者的角度》，載《法律適用》2014年第4期。

問(wèn)題是，考察一項(xiàng)規(guī)則，并不能簡(jiǎn)單從字面意義上觀(guān)察，還需考察規(guī)則背后的法律體系與制度文化。美國(guó)基于其普通法傳統(tǒng)及篤信司法的文化心理，否認(rèn)行政機(jī)關(guān)相對(duì)于公民社會(huì)的特殊性，在法律體系上也不承認(rèn)一個(gè)獨(dú)立于普通法的行政法部門(mén)，因而在制度設(shè)計(jì)上，盡管行政機(jī)關(guān)可以制定規(guī)則、發(fā)布命令并進(jìn)行處罰，但由于其并沒(méi)有行政訴訟程序，故對(duì)違法者只能提起執(zhí)法訴訟(民事或刑事)，且這些訴訟雖以其名義進(jìn)行，但實(shí)際上是由聯(lián)邦或州的司法部長(zhǎng)(或譯檢察總長(zhǎng))進(jìn)行；而若被監(jiān)管者或者政府機(jī)關(guān)、公民或環(huán)保組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)監(jiān)管過(guò)度或者監(jiān)管不足，也同樣可以針對(duì)監(jiān)管者提起民事訴訟。這一體系，顯然不同于我國(guó)的行政執(zhí)法體系，將其模式移植到我國(guó)，難免與現(xiàn)有制度產(chǎn)生排異反應(yīng)。

四、生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)與監(jiān)管權(quán)的優(yōu)化適用

(一)生態(tài)環(huán)境政府索賠仍有適用的空間

事實(shí)上，目前環(huán)境法實(shí)施中首要的問(wèn)題不在于制度供給不足，更多的是由于各種主觀(guān)或客觀(guān)原因在執(zhí)法環(huán)節(jié)沒(méi)能夠有效執(zhí)行法律，不僅導(dǎo)致個(gè)案中違法行為得不到糾正，更引發(fā)企業(yè)競(jìng)相違法的多米諾效應(yīng)。在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中，環(huán)保部門(mén)往往熱衷于罰款，“以罰代管”、“以罰代刑”現(xiàn)象嚴(yán)重，鮮少采用責(zé)令改正、消除污染、修復(fù)環(huán)境等行政命令手段，在罰款不能達(dá)到目標(biāo)時(shí)也往往不采取后續(xù)監(jiān)管手段，甚至只簡(jiǎn)單下達(dá)處罰通知書(shū)而相對(duì)人不履行時(shí)，也不申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。此時(shí)，若允許行政機(jī)關(guān)針對(duì)污染者提起民事訴訟的權(quán)利，無(wú)疑遮蔽了行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)上的監(jiān)管職責(zé)和義務(wù)，難免有公法責(zé)任向私法逃逸之嫌。

強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管責(zé)任并不意味著完全否定政府索賠權(quán)，只是其適用前提需受到限縮。若監(jiān)管部門(mén)能夠通過(guò)行政手段糾正違法行為、救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，顯然應(yīng)適用行政執(zhí)法程序，即監(jiān)管部門(mén)必須綜合運(yùn)用行政命令、行政處罰和行政強(qiáng)制手段來(lái)矯正違法和填補(bǔ)損害，若其未勤勉盡職，可通過(guò)行政問(wèn)責(zé)、行政訴訟乃至刑事訴訟來(lái)追究其監(jiān)管失職責(zé)任。在造成生態(tài)環(huán)境損害的場(chǎng)合，行政機(jī)關(guān)可以責(zé)令限期采取治理措施、消除污染、修復(fù)環(huán)境，并在當(dāng)事人不予配合時(shí)進(jìn)行代履行，并申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行代履行費(fèi)用。但是，基于生態(tài)環(huán)境損害的潛伏、累積性以及在特定情形下的不可逆與不可修復(fù)性，損害難以無(wú)從修復(fù)(如大氣污染)、難以修復(fù)(如污水流動(dòng))甚至不能修復(fù)，上述消除污染、修復(fù)環(huán)境的行政命令便無(wú)法適用。在不觸動(dòng)現(xiàn)行行政執(zhí)法體系的前提下，可以參照民法中恢復(fù)原狀為原則、金錢(qián)賠償為例外的損害賠償精神，在不能恢復(fù)原狀時(shí)，可以請(qǐng)求金錢(qián)賠償，并納入專(zhuān)門(mén)基金用于修復(fù)本區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，從而建立一種“公法性質(zhì)、私法操作”的請(qǐng)求權(quán)，以實(shí)現(xiàn)損害擔(dān)責(zé)的要求。

(二)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的可能路徑

既然政府索賠是“公法私法化”的產(chǎn)物，那同樣可以考慮“私法公法化”，將損害賠償轉(zhuǎn)化為一種公法責(zé)任，即未來(lái)《環(huán)境保護(hù)法》修改時(shí)不僅納入責(zé)令限期采取治理措施，消除污染，修復(fù)環(huán)境，還進(jìn)一步增加在不能修復(fù)或者不能完全修復(fù)時(shí)可以“責(zé)令賠償生態(tài)環(huán)境損害”*況文婷、梅鳳喬：《生態(tài)環(huán)境損害行政責(zé)任方式探討》，載《人民論壇》2016年第5期。的規(guī)定；同時(shí)，在制度設(shè)計(jì)和銜接上可以更為便捷，即在出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害后，監(jiān)管部門(mén)仍然可以與賠償義務(wù)人協(xié)商，簽訂義務(wù)人在法律的要求之上進(jìn)一步減少污染、加大治理的協(xié)議，并可借鑒美國(guó)的合意判決(Consent Decree)制度以及貴州試點(diǎn)中的司法確認(rèn)機(jī)制，由法院對(duì)協(xié)議進(jìn)行確認(rèn)，以使其具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力。如果企業(yè)愿意遵守，則可以減少或者免除其賠償責(zé)任；若企業(yè)未予遵守，則不僅要承擔(dān)違約責(zé)任，還要追繳其此前確定的賠償金。這一做法，既能理順政府索賠權(quán)與監(jiān)管權(quán)的關(guān)系，又能回歸行政權(quán)和司法權(quán)的本初，應(yīng)是本項(xiàng)改革可以考慮的一個(gè)方向。事實(shí)上，把有限的精力、時(shí)間和經(jīng)費(fèi)用在迫使監(jiān)管部門(mén)完善或執(zhí)行環(huán)境法律上遠(yuǎn)比用于取締個(gè)別污染源上更有意義，由于監(jiān)管部門(mén)掌握的資源和信息有限，不可能對(duì)所有的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為作出及時(shí)、有效的反應(yīng)，而且監(jiān)管部門(mén)本身也可能違反法律規(guī)定，或者基于某些原因?qū)е隆耙?guī)制俘獲”而怠于執(zhí)行法律。故從宏觀(guān)來(lái)看，環(huán)境法制度設(shè)計(jì)的重心應(yīng)在于督促監(jiān)管部門(mén)勤勉執(zhí)法，允許符合條件的主體針對(duì)監(jiān)管部門(mén)提起公益訴訟。

從我國(guó)目前做法來(lái)看，除《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》中允許檢察機(jī)關(guān)針對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的情況提起行政公益訴訟外，理論和實(shí)踐普遍將環(huán)境公益訴訟從民事公益訴訟角度來(lái)理解，盡管單純從公、私法分立角度看，可以由相關(guān)主體提起民事公益訴訟，但這一做法當(dāng)然的、無(wú)限制的移植到環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，則會(huì)對(duì)環(huán)境法的一整套執(zhí)行機(jī)制造成沖擊。 依據(jù)現(xiàn)代法治理念，公共利益實(shí)際上是公眾意志的聚合，然后這種聚合的公眾意志經(jīng)過(guò)代議制形式下民意機(jī)構(gòu)形成立法，政府則作為立法所確立的公益的執(zhí)行者和衛(wèi)護(hù)者，并通過(guò)專(zhuān)門(mén)的行政機(jī)關(guān)加以實(shí)現(xiàn)。概言之，立法確立公益，行政執(zhí)行公益，司法守護(hù)公益。例如，我國(guó)《憲法》第26條確立了國(guó)家的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，《環(huán)境保護(hù)法》等法律則進(jìn)一步確立了國(guó)家履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的代表各級(jí)政府及其職能部門(mén)，這些部門(mén)通過(guò)“督企”和“督政”相結(jié)合，來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，如果這一套完整的行政執(zhí)法程序能有效執(zhí)行，基本上違法行為都可以得到預(yù)防、制止或矯正。但目前主推環(huán)境民事公益訴訟制度，由社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)乃至行政機(jī)關(guān)直接去起訴一個(gè)個(gè)污染源停止侵害或者賠償損失，不僅可能使其自身耗費(fèi)大量的人力、財(cái)力，同時(shí)，由于難以一一追究每個(gè)污染者的責(zé)任，這種訴訟模式對(duì)潛在污染源的威懾是有限度的，因而只是一種“頭痛醫(yī)頭”的方式，在制度上不是最優(yōu)化的配置。更為重要的是，這種制度設(shè)計(jì)，實(shí)際上是將環(huán)境保護(hù)的行政責(zé)任部分的轉(zhuǎn)嫁給司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)在此過(guò)程中所扮演的角色，不是集中精力公正解決當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議，而是代替執(zhí)行本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的行政懲戒措施，從行政機(jī)關(guān)角度看，是“行政職權(quán)民事化”；對(duì)于法院而言，則是“司法角色行政化”，濫用本就緊缺的司法資源。*有學(xué)者進(jìn)一步論證了行政權(quán)的運(yùn)作邏輯：行政機(jī)關(guān)的設(shè)立不是要通過(guò)“控告”公民來(lái)實(shí)現(xiàn)其保護(hù)的公共目標(biāo)，而是能夠直接作出某種單方面的調(diào)整；行政行為是一種由行政機(jī)關(guān)向外作出的具有直接法律效力的命令、決定或者其他主權(quán)措施；行政法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)過(guò)程越短，社會(huì)成本就越低，實(shí)現(xiàn)的效率和程度就越高；在法律未對(duì)公共利益作出具體規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照正當(dāng)行政程序作出決定；即便相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的決定不服，還可以尋求司法審查權(quán)的救濟(jì)。行政權(quán)力的正當(dāng)性本在于從公共利益角度出發(fā)管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)和維持公共秩序，但現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)把這種其生存的基礎(chǔ)自愿地交給司法機(jī)關(guān)審查，試圖回避我國(guó)行政訴訟難、社團(tuán)生存難和行政執(zhí)行難的困境，不論在理論上還是實(shí)踐中都會(huì)是一條死路。環(huán)境司法救濟(jì)權(quán)的拓展所要追求的目的是有效保障環(huán)境法的實(shí)施，提高環(huán)境法的可執(zhí)行性，在中央自上而下的監(jiān)督失靈時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)楣娊柚痉ㄊ侄螌?shí)現(xiàn)自下而上的監(jiān)督，并不是再回到傳統(tǒng)的民法手段上去。參見(jiàn)沈百鑫：《德國(guó)環(huán)境法上的司法保護(hù)》，載《中國(guó)環(huán)境法治(上)》(2011年卷)，法律出版社2011年版，第216-217頁(yè)。

從我國(guó)現(xiàn)行權(quán)力運(yùn)作的邏輯來(lái)看，當(dāng)公益的執(zhí)行機(jī)制失靈時(shí)，應(yīng)允許環(huán)保組織提起訴訟要求行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)起保障環(huán)境的職責(zé)，或者由專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行公益的狀況進(jìn)行監(jiān)督。從實(shí)踐來(lái)看，新修訂的《行政訴訟法》未確立行政公益訴訟制度，但檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的試點(diǎn)已經(jīng)展開(kāi)；對(duì)于公眾的訴訟資格而言，一個(gè)可能的路徑是，將《環(huán)境保護(hù)法》第58條進(jìn)行形式解釋?zhuān)瑢ⅰ皩?duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為”理解為包括行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)而導(dǎo)致污染環(huán)境、破壞生態(tài)，造成社會(huì)公共利益受損的行為，從而為社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟提供法律授權(quán)。

[責(zé)任編輯：吳 巖]

Subject:An Analysis of the Applicable Relationship between Government Civil Claim and Supervision Power in Ecological Environment Damage Relief

Author & unit:ZHANG Bao

(Law School, Central South University, Changsha Hunan 410083,China)

The government claim for ecological damage aims to solve the dilemma of "polluted by the enterprises, paid by the government" which caused by the tragedy of commons, however, this approach also raises contradictions with environmental regulation, as current laws have already set out a series of rules to rectify the illegal activities and relieve the ecological damage. As a result, the governmental claim shall be limited to circumstances which cannot be solved by administrative procedures. A better way is to directly order the offenders compensating the ecological damage in administrative laws, and allow competent organs or organizations to supervise the environmental regulation through administrative public interest litigations.

ecological environmental damage; government claim; environment regulation power; public interest litigation

2017-03-13

本文系司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“環(huán)境訴訟特別程序研究”(14SFB30044)、湖南省社科基金項(xiàng)目“檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟研究”(15YBA383)的部分成果。本文同時(shí)受到法治湖南建設(shè)與區(qū)域社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心平臺(tái)資助。

張寶(1983-)，男，安徽潁上人，法學(xué)博士，中南大學(xué)法學(xué)院副教授，中南大學(xué)環(huán)境司法研究中心執(zhí)行主任，研究方向：環(huán)境法、侵權(quán)法。

D922.68

A

1009-8003(2017)03-0014-08