梁 平

(華北電力大學(xué) 法政系，河北保定 071003)

“管理
——審判”二元架構(gòu)下法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)力運(yùn)行研究

梁 平

(華北電力大學(xué) 法政系，河北保定 071003)

審判獨(dú)立是我國(guó)司法的一項(xiàng)基本原則，但因體制性原因，司法權(quán)深受法院內(nèi)外部各種權(quán)力的干涉而被地方化、行政化。基于此，針對(duì)法院“管理——審判”二元架構(gòu)下“機(jī)構(gòu)——權(quán)力”的二維關(guān)系，深入分析法院內(nèi)部“機(jī)構(gòu)——權(quán)力”的運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)而提出法院管理體制改革與治權(quán)創(chuàng)新的總體構(gòu)想：改革法院機(jī)構(gòu)，設(shè)立黨政辦公會(huì)和審判委員會(huì)為院級(jí)管理機(jī)構(gòu)，下設(shè)審判、執(zhí)行、審判管理、政務(wù)人事管理等四類專業(yè)事務(wù)機(jī)構(gòu)；改革審判委員會(huì)的職能，使其成為專司審判事務(wù)管理和審判咨詢的機(jī)構(gòu)；改革人事管理模式，實(shí)行分類化、專業(yè)化管理；還審判權(quán)于法官，實(shí)行主審法官負(fù)責(zé)制下的合議庭民主制。

審判管理；司法權(quán)；行政權(quán)；機(jī)構(gòu)設(shè)置

自1999年《人民法院五年改革綱要(1999-2003)》提出“審判工作的行政管理模式，不適應(yīng)審判工作的特點(diǎn)和規(guī)律，嚴(yán)重影響人民法院職能作用的充分發(fā)揮”這一論點(diǎn)以來(lái)，對(duì)法院管理體制改革的探索可謂成果斐然，也涌現(xiàn)出了一些頗有真知灼見(jiàn)的創(chuàng)新思路和改革構(gòu)想，但仍存在著諸多分歧且改革鮮有實(shí)質(zhì)性突破。2014年10月23日，中共十八屆四中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度”以及“優(yōu)化司法職權(quán)配置”，“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)”等。然而，立足于我國(guó)現(xiàn)行的政治體制及具體國(guó)情，懷著西方法治情愫的體制性重構(gòu)，不僅面臨著本土不適的現(xiàn)實(shí)困局，而且有違司法制度的合憲性基礎(chǔ)；而基于傳統(tǒng)的行政化管理體制，試圖通過(guò)新設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)整合權(quán)力，則不僅難以促進(jìn)法院管理的實(shí)質(zhì)性改觀，而且可能滋生機(jī)構(gòu)臃腫現(xiàn)象甚至反而強(qiáng)化管理的行政化。要破解改革方向和模式選擇的這一難題，必須理性反思我國(guó)法院管理體制的現(xiàn)狀，深刻認(rèn)識(shí)和真正把握法院管理所面臨的錯(cuò)綜復(fù)雜因素，從法理和基本法上理順?lè)ㄔ簝?nèi)部各類權(quán)力之間的關(guān)系，進(jìn)而還審判權(quán)于法官，最終達(dá)到確保審判獨(dú)立和提高司法能力的目的。

一、法院管理的運(yùn)行邏輯

“‘法院管理’就是為充分發(fā)揮人民法院的審判職能作用，全面提高人民法院公正、高效司法能力而對(duì)各個(gè)工作環(huán)節(jié)、各個(gè)方面所作的規(guī)劃、組織、監(jiān)督和協(xié)調(diào)?！?董治良：《法院管理淺論》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第5期。這一概念基本廓清了法院管理的主要方面：首先，法院管理必須以“審判”為中心，圍繞審判工作而展開(kāi)，因?yàn)榉ㄔ菏俏覈?guó)專門的審判機(jī)關(guān)，審判是法院最核心、最本職的工作。其次，法院管理實(shí)際上是管理學(xué)原理在司法領(lǐng)域的運(yùn)用，是以促進(jìn)法院審判職能發(fā)揮和提高司法能力為組織目標(biāo)而進(jìn)行的管理活動(dòng)，其工具性基礎(chǔ)源自于管理學(xué)。最后，法院管理涉及到法院工作的“各個(gè)工作環(huán)節(jié)、各個(gè)方面”，即管理客體具有復(fù)雜性。

從我國(guó)現(xiàn)行法院管理體制以及學(xué)者研究和法院探索的成果來(lái)看，表面上盡管對(duì)法院管理的上述三個(gè)方面基本不存在爭(zhēng)議，但實(shí)際上恰恰是由此所衍生或本身有機(jī)對(duì)立的“管理——審判”(核心是“行政權(quán)——司法權(quán)”)間的矛盾，不僅直接制約和關(guān)系著法院的職能和效能，而且涉及到以法院為對(duì)象的各類權(quán)力的配置和運(yùn)行。具體而言，這些矛盾主要表現(xiàn)為以下層面：

一是管理的行政權(quán)力本性與支持審判權(quán)運(yùn)行的司法規(guī)律之間的張力。所謂管理，實(shí)際上是組織化監(jiān)督，它以最大限度地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)為基本導(dǎo)向，所要解決的主要問(wèn)題是面對(duì)紛雜的信息應(yīng)如何做出恰當(dāng)?shù)臎Q策，以及如何很好地落實(shí)這些決策而進(jìn)行的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等一系列活動(dòng)，更多體現(xiàn)的是選擇理性和執(zhí)行理性而非裁決理性，因而，其追求的首要價(jià)值是效率而非公正(但并不意味著管理活動(dòng)不追求公正價(jià)值)，而且這種運(yùn)作邏輯本身隱含著組織機(jī)構(gòu)行政化和權(quán)力干預(yù)的傾向。與此相反，法院審判以公正、中立、被動(dòng)為基本特征，尤其公正是法院審判的生命線，它所體現(xiàn)的是“裁決理性”，旨在依法明斷是非，盡管也會(huì)考慮情、法、理或者法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一，但相比而言，所謂情、理、社會(huì)效果等均是通過(guò)依法裁決來(lái)實(shí)現(xiàn)的。如果不能依法裁決或者出現(xiàn)徇私枉法，不僅不能達(dá)到當(dāng)事人將糾紛訴諸法院的目的，不能實(shí)現(xiàn)個(gè)案公正，而且會(huì)削弱司法權(quán)威、侵蝕司法信用。因此，從法院審判這一核心職能來(lái)看，運(yùn)用管理學(xué)原理研究審判管理，面臨的最大障礙是價(jià)值目標(biāo)的異向性或某些層面上的根本對(duì)立，可能導(dǎo)致的最大風(fēng)險(xiǎn)是法官的審判權(quán)要么被架空，要么被行政組織或行政負(fù)責(zé)人的意志所溶解。

二是管理活動(dòng)的監(jiān)督作用與審判獨(dú)立之間，無(wú)論理論闡釋還是現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中表面上似乎均無(wú)法理順或達(dá)到順暢溝通的固有悖論。管理是由組織或組織負(fù)責(zé)人通過(guò)顯性或暗示性的管控行為督促被管理者以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，其以干預(yù)性、主動(dòng)性、管理者單方意志性等為基本特征。而現(xiàn)代司法活動(dòng)是以訴訟的等邊三角形構(gòu)造為基礎(chǔ)，通過(guò)當(dāng)事人雙方的對(duì)抗性庭審活動(dòng)查明案件事實(shí)，法官嚴(yán)格忠實(shí)于經(jīng)過(guò)法庭質(zhì)證的“法律事實(shí)”并依法作出裁決。在這個(gè)過(guò)程中，盡管法官不能如同馬克斯·韋伯設(shè)想的自動(dòng)售貨機(jī)那樣兜售法律，但其能動(dòng)性的發(fā)揮受到當(dāng)事人和法律邏輯的嚴(yán)格限制，法官必須根據(jù)其親歷的庭審過(guò)程自主地作出裁判。因而，法院管理與審判獨(dú)立之間似乎勢(shì)不兩立：如果主張加強(qiáng)管理，則勢(shì)必可能干涉司法，影響審判獨(dú)立；如果主張強(qiáng)化審判獨(dú)立，則必然要求管理之“手”不能伸得太長(zhǎng)或者干脆退出司法領(lǐng)域。在現(xiàn)實(shí)中，針對(duì)司法不公、司法腐敗等敏感問(wèn)題，其根源到底是監(jiān)管不到位還是司法不獨(dú)立，不同群體的觀點(diǎn)截然不同?？梢哉f(shuō)，法院管理與審判獨(dú)立本身就是有機(jī)對(duì)立的矛盾體。

三是對(duì)法院的活動(dòng)缺乏理性的認(rèn)識(shí)?？傮w上看，法院的活動(dòng)可分為兩類，即管理活動(dòng)和審判活動(dòng)，但在實(shí)踐中如何做到條分縷析，不僅涉及到法院這一組織實(shí)體，而且與其內(nèi)外部縱橫交錯(cuò)的各種權(quán)力有關(guān)。研究這個(gè)問(wèn)題的主要目的在于，管理活動(dòng)的行為主體是管理者和管理人員，而審判權(quán)的行使主體則是法官(廣義上屬于合議庭或獨(dú)任審判組織)。因此，只有劃清管理權(quán)和審判權(quán)的作用對(duì)象，明確哪些事項(xiàng)屬于管理的“領(lǐng)地”，哪些事項(xiàng)應(yīng)堅(jiān)持司法自治，進(jìn)而歸管理權(quán)于管理者，還審判權(quán)于法官，才能解決“管理——審判”之間的上述邏輯矛盾。

四是在“管理——審判”的二元架構(gòu)中，與法院有關(guān)的機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)的屬性該如何劃分。與法院有關(guān)的機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)，分為兩類：一類是法院外部的諸如人大及其常委會(huì)、政府、檢察院乃至黨政機(jī)關(guān)等，一類是法院的內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)。前者屬于國(guó)家政體范疇，此處不予論述。對(duì)于后者，由于這些職能機(jī)構(gòu)均擁有性質(zhì)不同的權(quán)力，按照“管理——審判”的二元架構(gòu)，則可分為管理機(jī)構(gòu)(含領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督機(jī)構(gòu))和審判機(jī)構(gòu)。由此帶來(lái)的問(wèn)題是，管理機(jī)構(gòu)與審判機(jī)構(gòu)各自的權(quán)力界限如何確定，以及二者之間的關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中該如何定位和協(xié)調(diào)等，這將直接觸及到法院管理體制問(wèn)題。

實(shí)際上，上述四個(gè)層面并非孤立的，它們之間存在著如下邏輯關(guān)系：首先，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，法院內(nèi)部存在著“管理”和“審判”兩類性質(zhì)完全不同的活動(dòng)，盡管強(qiáng)調(diào)法院“以審判為中心，管理服務(wù)于審判”，但這兩種活動(dòng)始終無(wú)法“歸一”，支撐各自運(yùn)行的是不同的原理。因此，無(wú)論強(qiáng)調(diào)法院管理“去行政化”還是主張加強(qiáng)審判權(quán)力的縱向和橫向管理，實(shí)質(zhì)上是在“權(quán)力歸一”或“權(quán)力混合”的前提下，試圖運(yùn)用單一的原理來(lái)詮釋法院的不同活動(dòng)，因忽視了法院活動(dòng)屬性不同這一客觀事實(shí)而陷入“五谷不分”的困境?；诖耍母锓ㄔ汗芾眢w制應(yīng)堅(jiān)持“管理歸管理，審判歸審判”的基本前提。其次，在這一基本前提下，對(duì)法院活動(dòng)的類型化研究是改革和創(chuàng)新法院管理體制的重要樞紐和關(guān)鍵，只有分清法院管理行為和審判行為，才能理順管理活動(dòng)和審判活動(dòng)的關(guān)系。最后，法院管理行為和審判行為均需要通過(guò)相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)(包括個(gè)人)來(lái)完成，相應(yīng)地，這些機(jī)構(gòu)通過(guò)分別從事管理和審判活動(dòng)來(lái)體現(xiàn)各類權(quán)力。因此，機(jī)構(gòu)設(shè)置是法院管理體制的直觀體現(xiàn)，也應(yīng)當(dāng)是研究的焦點(diǎn)，而機(jī)構(gòu)外殼下的權(quán)力配置則是法院管理體制的實(shí)質(zhì)之所在。概言之，法院的一切活動(dòng)均依托于各類機(jī)構(gòu)(包括個(gè)人)，而支撐其運(yùn)行的實(shí)質(zhì)則是不同的權(quán)力，這些權(quán)力依據(jù)各自特有的屬性相應(yīng)地作用于法院內(nèi)部不同的客體(即管理內(nèi)容)，從而維系著法院成為肩負(fù)審判職能的組織實(shí)體，同時(shí)推動(dòng)著法院圍繞審判通過(guò)科學(xué)管理提升司法能力。因此，對(duì)法院內(nèi)部司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的探討，既不能離開(kāi)法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，也不能忽視司法權(quán)與行政權(quán)的不同屬性和運(yùn)行規(guī)律。

二、法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀分析

總體上，法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)包括兩大類，即行政管理組織和審判組織。由于這兩類組織的運(yùn)行規(guī)律存在著根本性差別，進(jìn)而影響到審判組織能否依據(jù)憲法獨(dú)立地行使審判權(quán)。

(一)法院的行政管理組織

1.具有常設(shè)機(jī)構(gòu)的行政管理組織。法院內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置依據(jù)是《人民法院組織法》。該法第18條規(guī)定：“基層人民法院由院長(zhǎng)一人，副院長(zhǎng)和審判員若干人組成?；鶎尤嗣穹ㄔ嚎梢栽O(shè)刑事審判庭、民事審判庭和經(jīng)濟(jì)審判庭，庭設(shè)庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)?！钡?3、26、30條分別規(guī)定中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院和最高人民法院“由院長(zhǎng)一人，副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和審判員若干人組成”以及“設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟(jì)審判庭和其他需要設(shè)的審判庭”。由此形成了法院內(nèi)部官僚機(jī)構(gòu)制和人員科層制格局。

具體而言，按照立、審、執(zhí)、監(jiān)、管分離的審判流程管理，采取傳統(tǒng)行政性審判業(yè)務(wù)庭模式的法院，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)除了立案庭、審判業(yè)務(wù)庭(比如民事審判庭、刑事審判庭、行政審判庭等)、審判監(jiān)督庭、執(zhí)行機(jī)構(gòu)(執(zhí)行局或執(zhí)行庭)外，還存在著包括行政辦公室、研究室、政治部、紀(jì)檢監(jiān)察室等在內(nèi)的專門性行政管理機(jī)構(gòu)。此外，為了強(qiáng)化審判管理，很多法院設(shè)立了審判管理辦公室；還有些法院在建構(gòu)多元化糾紛解決機(jī)制的浪潮中，成立了諸如訴前調(diào)解中心、司法確認(rèn)中心等機(jī)構(gòu)。

2.不設(shè)機(jī)構(gòu)的行政管理組織。法院內(nèi)部未設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)的行政管理組織(廣義上含行政權(quán)力運(yùn)作形式)主要包括委員會(huì)制、辦公會(huì)制和領(lǐng)導(dǎo)小組制三種，這三種形式均承擔(dān)著決策、管理等行政職能。

一是委員會(huì)制。比如很多法院根據(jù)《法官法》的規(guī)定設(shè)立了法官考評(píng)委員會(huì)，有的法院探索民主管理模式成立了法官委員會(huì)，以及根據(jù)需要設(shè)立法官自律委員會(huì)、案件質(zhì)量監(jiān)督評(píng)查委員會(huì)等專門委員會(huì)。

二是辦公會(huì)制。包括院長(zhǎng)辦公會(huì)和黨組會(huì)，分別負(fù)責(zé)法院行政和黨務(wù)決策與管理等工作。

三是領(lǐng)導(dǎo)小組制。法院內(nèi)針對(duì)特定事項(xiàng)可能成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，小組組長(zhǎng)一般由院長(zhǎng)或主管副院長(zhǎng)擔(dān)任，辦公室設(shè)在特定事項(xiàng)的歸口管理部門。其目的在于：一方面，提高領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別以引起相關(guān)人員的重視；另一方面，某些特定事項(xiàng)往往涉及到多個(gè)不同的部門，成立領(lǐng)導(dǎo)小組有助于組織協(xié)調(diào)。

這些機(jī)構(gòu)均具有行政管理性質(zhì)，各委員會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)小組的隨意性較大，造成行政權(quán)力日益膨脹，盡管有助于提高法院內(nèi)部管理效率，并在一定程度有助于提升審判質(zhì)量，但實(shí)質(zhì)上為行政領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)審判提供了新的渠道，進(jìn)一步強(qiáng)化了管理行政化色彩。

(二)法院審判組織

法院審判組織主要包括獨(dú)任庭和合議庭，廣義上還包括審判委員會(huì)。

1.獨(dú)任庭。在獨(dú)任庭中，法官獨(dú)立審判案件，從而將審判獨(dú)立推向極致。由此引發(fā)的問(wèn)題是，法院的獨(dú)立審判究竟是法院獨(dú)立還是法官獨(dú)立。如前文提及，我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為，“獨(dú)立審判不是審判員的個(gè)人獨(dú)立，而是人民法院的獨(dú)立”*龍宗智、李常青：《論司法獨(dú)立與司法受制》，載《法學(xué)》1998年第12期。，這與憲法的文義是一致的。但若審判員(包括法院院長(zhǎng))不能獨(dú)立審判，人民法院的獨(dú)立又將如何保證？根據(jù)《中華人民共和國(guó)法官法》第2條“法官是依法行使國(guó)家審判權(quán)的審判人員，包括最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員和助理審判員”之規(guī)定，法官是行使國(guó)家審判權(quán)的主體，法院獨(dú)立地行使審判權(quán)應(yīng)當(dāng)具體到法官，這是符合權(quán)責(zé)相統(tǒng)一原則的。

2.合議庭。合議庭作為最主要、最普遍的審判組織，合議庭成員地位平等是司法權(quán)的屬性和審判獨(dú)立之使然，是合議庭內(nèi)部的根本原則。但在實(shí)踐中，合議庭行政化、“合而不議”甚至流于形式現(xiàn)象較為嚴(yán)重，具體表現(xiàn)為：一是在院(庭)長(zhǎng)等參加的合議庭中，作為法定的審判長(zhǎng)，其行政身份與審判員身份混同，可能導(dǎo)致行政權(quán)潛在地干預(yù)案件合議；二是在審委會(huì)委員參與的合議庭中，因?qū)徫瘯?huì)委員在討論案件時(shí)擁有話語(yǔ)權(quán)優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致案件討論偏向一邊倒，尤其是在合議庭成員意見(jiàn)未出現(xiàn)根本分歧時(shí)，不同意見(jiàn)可能被湮沒(méi)；三是審判長(zhǎng)的設(shè)立且由院長(zhǎng)或庭長(zhǎng)指定，使得合議庭出現(xiàn)行政組織化；四是承辦法官制將審判權(quán)導(dǎo)向另一極端，即其他審判人員消極參與，導(dǎo)致合議庭集體裁判功能在實(shí)踐中被虛化。因此，合議庭不民主、審判權(quán)不平等(包括強(qiáng)勢(shì)干涉或消極放棄)是法院審判組織的根本癥結(jié)之所在。

3.審判委員會(huì)。根據(jù)我國(guó)民事訴訟法、行政訴訟法和刑事訴訟法的規(guī)定，審判委員會(huì)的性質(zhì)基本上可以概括為：在民事訴訟和行政訴訟中，審委會(huì)是管理審判業(yè)務(wù)的、帶有行政屬性的機(jī)構(gòu)，僅“討論”案件而無(wú)權(quán)作出決定；但在刑事訴訟中，審委會(huì)不僅行使審判業(yè)務(wù)的管理權(quán)，而且作為事實(shí)上的一級(jí)審判組織已獲得了明確的法律地位。*參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第180條：合議庭開(kāi)庭審理并且評(píng)議后，應(yīng)當(dāng)作出判決。對(duì)于疑難、復(fù)雜、重大的案件，合議庭認(rèn)為難以作出決定的，由合議庭提請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)決定提交審判委員會(huì)討論決定。審判委員會(huì)的決定，合議庭應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。從審委會(huì)直接作用于個(gè)案來(lái)看，本質(zhì)上是在法官審判權(quán)之上增加了一道枷鎖，有助于促進(jìn)法官提高責(zé)任心，認(rèn)真地對(duì)待庭審過(guò)程，慎重地提出裁判意見(jiàn)，以免其工作成果輕易地被審委會(huì)否決掉，不失為監(jiān)督法官的一種機(jī)制，這也符合“法官的獨(dú)立判斷只能表明法官思考的真實(shí)性，而不能保證審判結(jié)果的準(zhǔn)確性”*王申：《法官的理性認(rèn)知與司法前見(jiàn)》，載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2012年第6期。的邏輯。但從審判權(quán)運(yùn)行規(guī)律的角度來(lái)看，一旦案件被提交審委會(huì)，其內(nèi)在缺陷則暴露無(wú)遺。首先，因?qū)徫瘯?huì)成員未親歷庭審，違背了直接言詞原則。其次，審委會(huì)成員未經(jīng)當(dāng)事人的甄別和質(zhì)疑，有違回避制度。最后，這種“審者不判、判者不審”的做法，造成審判權(quán)的運(yùn)行嚴(yán)重不暢：一方面，合議庭成員或獨(dú)任審判員作為裁判文書(shū)的責(zé)任主體卻不擁有實(shí)質(zhì)裁決權(quán)，導(dǎo)致責(zé)權(quán)分離，使得責(zé)任追究無(wú)法落實(shí)；另一方面，由于權(quán)責(zé)分離和責(zé)任追究制虛設(shè)，造成部分審判人員思想懈怠，將審判當(dāng)作一項(xiàng)程序任務(wù)。由此引發(fā)的針對(duì)審委會(huì)的質(zhì)疑，核心在于其職能的定位以及應(yīng)否和如何干預(yù)個(gè)案裁判。

(三)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題

無(wú)論是法院內(nèi)設(shè)的行政管理組織還是審判組織，均存在較為嚴(yán)重的行政化傾向，主要表現(xiàn)在以下層面：

1.行政機(jī)構(gòu)對(duì)審判實(shí)行包圍式管理。某種意義上，審判權(quán)被行政機(jī)構(gòu)所籠罩，具體表現(xiàn)為：一是作為專門討論有關(guān)審判工作的機(jī)構(gòu)，審委會(huì)不僅宏觀管理審判業(yè)務(wù)，而且對(duì)個(gè)案進(jìn)行直接干預(yù)；二是審判管理辦公室作為審委會(huì)和院長(zhǎng)管理審判工作的常設(shè)機(jī)構(gòu)，不僅使審委會(huì)管理審判業(yè)務(wù)常態(tài)化，而且因受院長(zhǎng)行政領(lǐng)導(dǎo)，為院長(zhǎng)干預(yù)審判提供了新的途徑；三是審判管理辦公室作為綜合審判業(yè)務(wù)部門，以行使行政權(quán)為主，凌駕于審判業(yè)務(wù)庭之上，與之形成了管理與被管理的關(guān)系；四是各類專設(shè)的委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)審判事務(wù)行使專門的管理權(quán)；五是絕大多數(shù)法院內(nèi)部實(shí)行職能機(jī)構(gòu)的矩陣式設(shè)置結(jié)構(gòu)，審判事務(wù)被分割為塊狀，而每個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)實(shí)行負(fù)責(zé)人行政領(lǐng)導(dǎo)制，行政權(quán)近乎包攬內(nèi)部所有事項(xiàng)。

2.權(quán)力行政化且高度集中。前文談到的法院內(nèi)行政管理組織無(wú)不晃動(dòng)著各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)的影子，且包括審委會(huì)、法官委員會(huì)、法官考評(píng)委等在內(nèi)，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、主任、副主任幾乎均被作為當(dāng)然的成員，這導(dǎo)致法院內(nèi)部實(shí)行與行政機(jī)關(guān)相同的權(quán)力運(yùn)行模式。另外，院長(zhǎng)一般兼任黨組書(shū)記，作為黨政一把手，可通過(guò)院長(zhǎng)辦公會(huì)或黨組會(huì)等常規(guī)化活動(dòng)，無(wú)時(shí)無(wú)刻地操控著法院內(nèi)近乎一切事項(xiàng)。

3.行政權(quán)直接干涉?zhèn)€案侵蝕司法權(quán)。理論上，個(gè)案裁判應(yīng)遵循司法權(quán)的運(yùn)行規(guī)律，但事實(shí)上，行政權(quán)力或多或少地會(huì)滲透到個(gè)案裁判中，主要形式包括：一是審委會(huì)討論案件制，此處不再贅述。二是裁判文書(shū)行政審批制。當(dāng)前，大部分法院，法官制作裁判文書(shū)后需報(bào)庭長(zhǎng)、主管副院長(zhǎng)乃至院長(zhǎng)審核簽發(fā)，這種機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)，除了上文論及的審委會(huì)討論或決定案件的那些方面之外，一方面，大大地增加了法院領(lǐng)導(dǎo)的工作量，尤其是院長(zhǎng)和副院長(zhǎng)的精力被具體個(gè)案所消耗，要么無(wú)暇顧及法院總體建設(shè)等宏觀事項(xiàng)，要么不得不“顧彼而失此”，只能將裁判文書(shū)的審核簽發(fā)變?yōu)楹炞至耸?；另一方面，向?dāng)事人傳遞著不良的信息，使得他們認(rèn)為院長(zhǎng)或副院長(zhǎng)擁有案件的實(shí)質(zhì)決定權(quán)，進(jìn)而形成當(dāng)事人不信任庭審、不信任審判人員的示范效應(yīng)，到頭來(lái)院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)門庭若市，卻將造成這種現(xiàn)象的原因歸責(zé)于審判人員裁判不公，形成糾紛無(wú)法通過(guò)審判予以解決的惡性循環(huán)。三是法院行政領(lǐng)導(dǎo)具有當(dāng)然的法官身份*《中華人民共和國(guó)法官法》第2條：法官是依法行使國(guó)家審判權(quán)的審判人員，包括最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員和助理審判員。，他們也行使著審判權(quán)，有權(quán)作為審判員審理案件，使得行政權(quán)和司法權(quán)的行使主體可能發(fā)生混同，這從另一角度也證實(shí)了《人民法院組織法》關(guān)于審判庭的設(shè)置并沒(méi)有充分考慮審判權(quán)的司法屬性，其初衷也是對(duì)審判權(quán)實(shí)行行政化管理。

綜上，立足于法院機(jī)構(gòu)建設(shè)，如何進(jìn)一步理順?lè)ㄔ号c外部各類機(jī)構(gòu)的關(guān)系，以及法院內(nèi)部行政管理組織與審判組織、審判組織的運(yùn)行等，是基于司法權(quán)運(yùn)行規(guī)律進(jìn)行法院機(jī)構(gòu)法治化改革的重心，是從機(jī)構(gòu)有限獨(dú)立的角度保障審判權(quán)獨(dú)立行使的重要方面也是當(dāng)前我國(guó)司法效能不足，“法院應(yīng)以管理體制改革和工作作風(fēng)建設(shè)為契機(jī)，適應(yīng)現(xiàn)代訴訟的需要，實(shí)現(xiàn)法院職能的轉(zhuǎn)型”*梁平、陳燾：《我國(guó)法院職能轉(zhuǎn)型過(guò)程中的法理探究》，載《河北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第6期。作為必然要求。

三、法院管理體制改革的地方實(shí)踐考察

2013年1月7日，中共中央政法委書(shū)記孟建柱在全國(guó)政法工作電視電話會(huì)議明確將“改革司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”作為貫徹落實(shí)中共十八大精神的“四項(xiàng)改革”之一，通過(guò)進(jìn)一步落實(shí)憲法規(guī)定的“法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)”，以解決影響司法公正、制約司法公信力的深層問(wèn)題。事實(shí)上，近年來(lái)，地方法院對(duì)法院內(nèi)部行政權(quán)與司法權(quán)的配置與運(yùn)行已進(jìn)行了有益探索，甚至從法院管理體制的層面對(duì)各類權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行了先行實(shí)踐。

(一)河北泊頭法院效能型管理模式*參見(jiàn)李飛、韓元恒、丁力辛：《構(gòu)建效能型管理模式——泊頭法院審判管理改革調(diào)查》，載《人民法院報(bào)》2006年1月24日。

2002年法院管理體制改革以前，河北省泊頭法院與其他大多數(shù)法院一樣，均面臨著“審者不判、判者不審”、法官人人主審案件導(dǎo)致質(zhì)量層次不齊、庭長(zhǎng)集行政與審判管理于一體包辦一切等深層矛盾和問(wèn)題。為此，法院為了嘗試“精審判”進(jìn)行了管理模式的權(quán)力再造，具體做法是實(shí)行“專職審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”：首先，審判業(yè)務(wù)庭內(nèi)實(shí)行“三長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”進(jìn)行行政權(quán)與審判權(quán)的分離，即庭長(zhǎng)負(fù)責(zé)行政管理、專職審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)案件、執(zhí)行長(zhǎng)負(fù)責(zé)執(zhí)行工作；其次，以建立法官助理制度為核心實(shí)行審判事務(wù)和審判輔助事務(wù)的分離，將原來(lái)從事審判工作的一部分人員(含副庭長(zhǎng))改為法官助理，不主持庭審，主要負(fù)責(zé)庭前準(zhǔn)備、證據(jù)交換、法院調(diào)解、法律文書(shū)制作與校對(duì)等輔助性工作；第三，審判業(yè)務(wù)庭內(nèi)重新劃分庭長(zhǎng)與專職審判長(zhǎng)的權(quán)力范圍，強(qiáng)化庭長(zhǎng)的行政管理和案件監(jiān)督職能，但在庭長(zhǎng)參與合議庭時(shí)，作為法定審判長(zhǎng)對(duì)自己審理的案件負(fù)責(zé)，而專職審判長(zhǎng)對(duì)全庭的一切案件負(fù)責(zé)；第四，專職審判長(zhǎng)權(quán)責(zé)合一，在享有與庭長(zhǎng)相同級(jí)別待遇的同時(shí)，有權(quán)直接簽發(fā)法律文書(shū)，如出現(xiàn)錯(cuò)案或發(fā)還改判案件超過(guò)所限比例則追究專職審判長(zhǎng)的責(zé)任；最后，建立健全網(wǎng)絡(luò)跟蹤監(jiān)控、庭審觀摩考評(píng)、判決書(shū)質(zhì)檢、案件評(píng)查、專職審判長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議和“兩錯(cuò)”案件(錯(cuò)誤裁判和錯(cuò)誤執(zhí)行)責(zé)任追究、月季考核及兩考一評(píng)(崗位目標(biāo)管理責(zé)任制考核、政治及業(yè)務(wù)理論考試、民主測(cè)評(píng))等制度，在分權(quán)制衡的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化法院內(nèi)部監(jiān)督，為權(quán)力的運(yùn)行提質(zhì)、提速。

泊頭法院管理體制改革的顯著特點(diǎn)是打破傳統(tǒng)的司法行政體制，以權(quán)力橫向分工和縱向分節(jié)為維度建立起“蜂窩狀立體透明結(jié)構(gòu)”的權(quán)力構(gòu)造模型。具體而言：一是在立、書(shū)、審、執(zhí)、監(jiān)分離的格局下，在保持原有審判業(yè)務(wù)庭不變的基礎(chǔ)上，對(duì)行政權(quán)和審判權(quán)進(jìn)行分離；二是以細(xì)分審判事務(wù)為契機(jī)按照職責(zé)對(duì)人員實(shí)行類型化分流，突出審判工作的專業(yè)化；三是裁判決定權(quán)下放，且與責(zé)任追究掛鉤。顯然，泊頭法院的改革抓住了法院管理體制的突出問(wèn)題，其措施基本遵循了司法審判規(guī)律和法院體制改革的方向，但依然存在著比較明顯的問(wèn)題：一是專職審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，實(shí)際上是審判權(quán)與行政權(quán)分離后又落入到無(wú)行政職務(wù)的人員手里，盡管突出了審判管理的專業(yè)性，但仍然是集權(quán)化管理；二是庭長(zhǎng)參加合議庭時(shí)對(duì)自己審理的案件負(fù)責(zé)和專職審判長(zhǎng)對(duì)全庭案件負(fù)責(zé)的做法，違背了合議庭內(nèi)審判權(quán)平等原則；三是法律文書(shū)實(shí)行專職審判長(zhǎng)簽發(fā)制，與院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)審批制本質(zhì)上無(wú)多大區(qū)別，且發(fā)生錯(cuò)案只對(duì)專職審判長(zhǎng)實(shí)行責(zé)任追究，與合議庭人員全體對(duì)案件負(fù)責(zé)的原理不符；四是將“發(fā)還改判案件超過(guò)所限比例”作為責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)：一方面，在上下級(jí)法院尚存在案件請(qǐng)示制度的情況下，誘發(fā)專職審判長(zhǎng)傾向于同上級(jí)法院溝通意見(jiàn)；另一方面，對(duì)于發(fā)回重審案件，如果僅以發(fā)回重審為依據(jù)實(shí)行責(zé)任追究而不看重審結(jié)果則對(duì)專職審判長(zhǎng)不公平，如果以重審結(jié)果為依據(jù)則誘發(fā)重審后作出與原第一審近乎相同的裁判結(jié)果的可能。

(二)深圳羅湖區(qū)法院“3122”審判集團(tuán)制模式*參見(jiàn)舒海燕：《淺談經(jīng)濟(jì)特區(qū)法院審判管理體制創(chuàng)新》，載《特區(qū)理論與實(shí)踐》2003年第4期。

針對(duì)審判機(jī)構(gòu)行政化設(shè)置、審判人員行政化管理、實(shí)體裁判行政化審批、審判管理無(wú)序化等問(wèn)題，2002年，深圳市羅湖區(qū)推行以法官為中心、以流程管理為手段的法院管理新體制。主要做法包括：一是創(chuàng)新法官組合形式，實(shí)行“3122”審判集團(tuán)制，即3名法官、1名速裁法官、2名法官助理和2名書(shū)記員組成相對(duì)獨(dú)立的工作實(shí)體；二是以速裁法官為核心優(yōu)化審判流程，速裁法官與法官助理共同負(fù)責(zé)審判輔助事務(wù)，并負(fù)責(zé)管理法官助理、預(yù)審、速裁、庭前調(diào)解等工作；三是將審判程序劃分為立案、庭前準(zhǔn)備、庭審裁判、庭后整理等環(huán)節(jié)以優(yōu)化審判流程。

從深圳市羅湖區(qū)法院的主要做法來(lái)看，其主要特點(diǎn)在于以審判為中心創(chuàng)新人員組合形式。這種新型審判集團(tuán)，以審判與審判輔助工作相分離為基礎(chǔ)，形成了主要包括法官、法官助理和書(shū)記員在內(nèi)相對(duì)獨(dú)立的閉合系統(tǒng)，而法官助理的設(shè)立除了承擔(dān)審判輔助工作外，還充當(dāng)著法官與當(dāng)事人之間的“隔離帶”、“防火墻”角色，有助于防止司法腐敗。此外，速裁法官的設(shè)立，不僅使審判輔助工作能夠協(xié)調(diào)有序地進(jìn)行，而且通過(guò)預(yù)審、速裁、調(diào)解等，有助于減輕庭審負(fù)擔(dān)、提高庭審效率和提前化解糾紛，提高了庭審的針對(duì)性，為案件庭審的實(shí)質(zhì)審查奠定了基礎(chǔ)。

(三)安徽寧國(guó)法院“3+1”功能群組管理模式*參見(jiàn)呂雪峰：《人民法院審判管理機(jī)制創(chuàng)新的有益探索》，載《中國(guó)審判》2010年第5期。

2007年初，安徽省寧國(guó)市法院?jiǎn)?dòng)了審判資源整合改革，不僅全面調(diào)整了法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)，而且對(duì)審判管理機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)創(chuàng)新。其特點(diǎn)是：首先，所謂“3+1”模式指的是按照職能標(biāo)準(zhǔn)對(duì)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行整合，設(shè)立案件審理中心(由“敲法槌的法官”行使審判職能)、審判管理中心(獨(dú)立配置“法官的法官”從事審判管理)、執(zhí)行保全中心(由執(zhí)行法官行使執(zhí)行及訴訟保全職能)、行政服務(wù)中心(由非審判人員行使司法輔助職能)四大功能群組。其中，前三個(gè)之間存在著相互獨(dú)立、相互制約的關(guān)系被稱為“3”，外加“1”個(gè)行政服務(wù)功能群組。其次，對(duì)作為審判資源整合核心的案件審理中心，突破傳統(tǒng)的民事、商事、刑事、行政等案件類型，實(shí)行專業(yè)審判指導(dǎo)組制，設(shè)立七個(gè)審判庭組，一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，對(duì)外仍稱第幾審判庭，定位為審委會(huì)的專業(yè)指導(dǎo)組，受審委會(huì)和院長(zhǎng)授權(quán)對(duì)全體審判人員進(jìn)行指導(dǎo)和制約。第三，除了疑難復(fù)雜案件由特定專業(yè)庭組審理外，案件按照立案順序均等分配到各審判庭組，各庭組對(duì)案件交叉管理，使得審判更加公開(kāi)透明。第四，建立了三道(案件宣判前、案件宣判后、執(zhí)行和信訪中)案件質(zhì)量控制機(jī)制，作為案件質(zhì)量“防火墻”，強(qiáng)化審判質(zhì)量管理。最后，對(duì)四大功能群組按照不同的指標(biāo)參數(shù)分類考核，建立客觀、科學(xué)、公正、穩(wěn)定、長(zhǎng)效的績(jī)效管理機(jī)制。

毋庸置疑，寧國(guó)市法院管理體制創(chuàng)新圍繞“管理——審判”二元架構(gòu)下“機(jī)構(gòu)——權(quán)力——客體”間的內(nèi)在關(guān)系，理順了法院管理的各種復(fù)雜因素，其顯著亮點(diǎn)主要包括：一是針對(duì)行政化管理體制，從機(jī)構(gòu)入手進(jìn)行大刀闊斧的改革，找準(zhǔn)了問(wèn)題的癥結(jié)和改革創(chuàng)新的突破口；二是認(rèn)識(shí)到審判庭按照案件類型設(shè)置的不科學(xué)性，對(duì)案件審理中心設(shè)立人力資源(包括審判員、書(shū)記員)基本均衡的七個(gè)審判庭組，且對(duì)外牌子不變，既實(shí)現(xiàn)了審判資源的有效重整，又不違反《人民法院組織法》；三是四大功能群組設(shè)置相對(duì)科學(xué)合理，將行政服務(wù)事項(xiàng)與審判業(yè)務(wù)分離，對(duì)執(zhí)行保全單列，以案件審理為核心，實(shí)行審判專業(yè)化，符合法院管理體制改革的基本方向。

此外，單獨(dú)針對(duì)“審判管理”機(jī)構(gòu)的改革，比較有代表性的有江蘇連云港審判管理機(jī)構(gòu)再造模式(利用法院研究室的編制成立審判研究和管理辦公室)、湖北秭歸法院審判管理機(jī)構(gòu)新建模式(2001年新設(shè)審判管理局)、成都法院法官自治管理機(jī)構(gòu)模式(成立法官委員會(huì))等，*參見(jiàn)肖宏：《中國(guó)司法轉(zhuǎn)型期的法院管理轉(zhuǎn)型——兼對(duì)司法行政權(quán)與司法審判權(quán)在法院內(nèi)部分離管理的論證》，載《法律適用》2006年第8期。不僅體現(xiàn)了地方法院改革特色，而且反映了實(shí)踐中的管理創(chuàng)新。

地方法院對(duì)于管理體制的創(chuàng)新探索給予我們的有益啟示是：首先，當(dāng)前法院管理問(wèn)題的癥結(jié)主要源自于法院內(nèi)部，對(duì)法院管理體制的創(chuàng)新主要應(yīng)當(dāng)從內(nèi)部“機(jī)構(gòu)——權(quán)力”的配置入手，理順“管理——審判”二元架構(gòu)的關(guān)系；其次，法院管理體制改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)的分離，通過(guò)促進(jìn)審判獨(dú)立來(lái)提高審判質(zhì)量和效率；第三，法院管理必然涉及人、權(quán)、事等諸多要素，機(jī)構(gòu)改革應(yīng)體現(xiàn)這些要素的重新配置，而不能以改革創(chuàng)新的名義巧設(shè)機(jī)構(gòu)；第四，審判管理是法院管理的重要組成部分，必須在遵循司法活動(dòng)規(guī)律的前提下有效地開(kāi)展審判流程、質(zhì)效以及績(jī)效等的管理；最后，法院管理體制創(chuàng)新是一個(gè)不斷探索的過(guò)程，應(yīng)遵循法理精神并盡可能兼顧法律規(guī)定，尤其是不得與基本法發(fā)生抵觸，否則可能面臨合法性危機(jī)。

四、法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)力運(yùn)行的基本思路

“司法改革依涉及范圍及程度可分為三個(gè)層次，一是司法體制改革，這屬于政治體制改革的范疇；二是司法工作機(jī)制改革，即在不改變司法體制前提下進(jìn)行的工作機(jī)制調(diào)整；三是司法技術(shù)改革，如司法信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)?！?張永進(jìn)：《對(duì)人民法院審判管理信息化改革的反思》，載《三峽大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2010年第8期。我國(guó)當(dāng)前法官管理體制改革與治權(quán)創(chuàng)新亦是如此，必然涉及到體制、機(jī)制、技術(shù)這三個(gè)層面。盡管“司法改革進(jìn)程中的理念沖突和制度發(fā)展中存在的悖論是由司法的內(nèi)在矛盾與理論邏輯的困境所決定的，是制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、完備性與理性不可及的矛盾”*高志剛：《司法的制度理性與實(shí)踐運(yùn)作》，載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2009年第6期。，但從改革創(chuàng)新路徑的可行性分析，各級(jí)法院均有能力進(jìn)行技術(shù)和機(jī)制創(chuàng)新。由于法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與運(yùn)行作為與審判獨(dú)立緊密相關(guān)的常態(tài)，形成了法院內(nèi)部管理權(quán)與審判權(quán)的運(yùn)行習(xí)慣，對(duì)每個(gè)案件都會(huì)產(chǎn)生直接影響，因此，改革官僚化金字塔式的行政機(jī)構(gòu)，建立有利于審判獨(dú)立的組織結(jié)構(gòu)，是法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)法治化改革的基本目標(biāo)。

(一)機(jī)構(gòu)設(shè)置：實(shí)行扁平化管理

基于我國(guó)當(dāng)前法院內(nèi)部實(shí)行矩陣型的組織結(jié)構(gòu)造成法院權(quán)力行政化的現(xiàn)狀，由于法院內(nèi)部事務(wù)分為審判、執(zhí)行、審判管理、政務(wù)人事管理這四大模塊，按照政務(wù)人事與審判執(zhí)行相分離的原則，建立扁平化、專業(yè)化的行政機(jī)構(gòu)。具體思路是：

首先，撤銷法院各類庭室等行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，規(guī)定法院只設(shè)院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、黨組書(shū)記(院長(zhǎng)與黨組書(shū)記分開(kāi)，院長(zhǎng)可兼任副書(shū)記)這三個(gè)黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)作為法院的管理職級(jí)，由他們組成的黨政聯(lián)席會(huì)對(duì)法院黨政人事事務(wù)進(jìn)行決策、管理；設(shè)立“審判業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”(改革后的審判委員會(huì))，對(duì)審判業(yè)務(wù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。

其次，法院內(nèi)設(shè)立審判、執(zhí)行、審判管理、政務(wù)人事管理等四類專業(yè)事務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)人員進(jìn)行類型化，按照相應(yīng)序列分別配置在不同的事務(wù)機(jī)構(gòu)。其中：(1)“審判事務(wù)機(jī)構(gòu)”由現(xiàn)有的各個(gè)業(yè)務(wù)庭的人員組成，專門從事刑事、民事、行政等審判工作，其運(yùn)行由審判管理事務(wù)機(jī)構(gòu)(行使現(xiàn)立案庭職責(zé)的人員)運(yùn)用計(jì)算機(jī)信息技術(shù)根據(jù)立案先后順序和法官現(xiàn)有的案件進(jìn)程等，原則上不分案件類型隨機(jī)分案，組成合議庭，以合議庭為基本單位負(fù)責(zé)審判工作；(2)“審判管理事務(wù)機(jī)構(gòu)”除了行使現(xiàn)行立案庭的職責(zé)外，還負(fù)責(zé)包括審判流程管理、審判質(zhì)量管理、審判效率管理、審判績(jī)效管理、審判運(yùn)行態(tài)勢(shì)分析等審判管理事務(wù)；(3)“執(zhí)行事務(wù)機(jī)構(gòu)”行使現(xiàn)有執(zhí)行局(執(zhí)行庭)的職能，負(fù)責(zé)執(zhí)行裁決和執(zhí)行實(shí)施*《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，“完善司法體制，推動(dòng)試行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)”，關(guān)于審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，將有待于進(jìn)一步探討。；(4)“政務(wù)人事管理機(jī)構(gòu)”負(fù)責(zé)黨務(wù)、行政、人事等黨政工作。

上述四類機(jī)構(gòu)的運(yùn)行模式是：(1)“審判事務(wù)機(jī)構(gòu)”實(shí)行合議庭民主制或獨(dú)任審判員決定制，在裁判案件時(shí)如果無(wú)法達(dá)成多數(shù)意見(jiàn)，可自愿向“審判業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”進(jìn)行業(yè)務(wù)咨詢；(2)“審判管理事務(wù)機(jī)構(gòu)”和“執(zhí)行事務(wù)機(jī)構(gòu)”接受“審判業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”的領(lǐng)導(dǎo)；(3)“政務(wù)人事管理機(jī)構(gòu)”作為黨政聯(lián)席會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，向黨政聯(lián)席會(huì)負(fù)責(zé)。除了“審判事務(wù)機(jī)構(gòu)”外，其他三類機(jī)構(gòu)可各設(shè)立一名負(fù)責(zé)人，分別對(duì)審判管理、執(zhí)行、政務(wù)人事工作予以組織協(xié)調(diào)。

最后，時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可修改《人民法院組織法》，規(guī)定“由院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、黨組書(shū)記、副書(shū)記(由院長(zhǎng)兼任)通過(guò)黨政聯(lián)席會(huì)對(duì)法院進(jìn)行政務(wù)人事領(lǐng)導(dǎo)，法院內(nèi)可根據(jù)審判、執(zhí)行、審判管理、政務(wù)人事管理等設(shè)立專業(yè)化事務(wù)機(jī)構(gòu)。” 由此形成的法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及權(quán)力運(yùn)行模式見(jiàn)下圖：

(二)審判業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)：改革審判委員會(huì)

如上圖所示，改革后的審判委員會(huì)，其性質(zhì)定位為審判業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，“執(zhí)行事務(wù)機(jī)構(gòu)”和“審判管理事務(wù)機(jī)構(gòu)”對(duì)其負(fù)責(zé)，而“審判事務(wù)機(jī)構(gòu)”在必要的情況下可向其進(jìn)行業(yè)務(wù)咨詢。

1.審判委員會(huì)的人員組成：(1)改革后的行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)包括院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、黨組書(shū)記和執(zhí)行、審判管理、政務(wù)人事管理機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，共計(jì)6人，對(duì)他們作為審委會(huì)委員是否作出限制近乎無(wú)關(guān)緊要，但可規(guī)定無(wú)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的審委會(huì)委員應(yīng)不少于總?cè)藬?shù)的1/2；(2)無(wú)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的審委會(huì)委員，重點(diǎn)考察其審判業(yè)務(wù)水平，由法官大會(huì)民主選舉產(chǎn)生。

2.審判委員會(huì)的職能包括：(1)對(duì)執(zhí)行、審判管理事務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一決策；(2)對(duì)個(gè)案審判提供業(yè)務(wù)咨詢，且受以下條件限制：首先，由合議庭在難以形成多數(shù)意見(jiàn)的情況下向?qū)徫瘯?huì)提出業(yè)務(wù)咨詢申請(qǐng)，審委會(huì)不得主動(dòng)提供業(yè)務(wù)咨詢活動(dòng)，且審委會(huì)僅提供參考意見(jiàn)，而不享有對(duì)個(gè)案裁決的建議權(quán)和決定權(quán)；其次，全體合議庭成員均應(yīng)出席會(huì)議，向?qū)徫瘯?huì)闡述意見(jiàn)；最后，審委會(huì)提供業(yè)務(wù)咨詢以辯論式、診斷式的方式進(jìn)行，主要目的是幫助合議庭分析案件事實(shí)認(rèn)定是否清楚、對(duì)法律的理解是否正確等，而不應(yīng)發(fā)表任何對(duì)裁判結(jié)果有實(shí)質(zhì)約束力的意見(jiàn)。

(三)審判權(quán)運(yùn)行：實(shí)行主審法官負(fù)責(zé)制下的合議庭民主制或獨(dú)任審判員決定制

對(duì)于合議庭民主制，無(wú)論是否改革法院現(xiàn)行管理體制，均應(yīng)遵循合議庭成員平等和“還審判權(quán)于法官”的原則，法官僅對(duì)法律負(fù)責(zé)，獨(dú)立自主地行使審判權(quán)。具體改革思路如下：首先，合議庭內(nèi)不設(shè)審判長(zhǎng)，取消承辦法官負(fù)責(zé)制，庭審程序的主持法官由合議庭成員自主協(xié)商產(chǎn)生；其次，合議庭成員平等地討論案件，按照多數(shù)意見(jiàn)作出裁判，并自行簽發(fā)裁判文書(shū)；再次，強(qiáng)化庭審筆錄和合議記錄制度，將之作為案件裁判的基本材料和實(shí)行法官責(zé)任追究的基本依據(jù)；最后，設(shè)立專門的質(zhì)檢員對(duì)裁判文書(shū)實(shí)行形式審查，并按審判管理流程的規(guī)定及時(shí)將案件審理的動(dòng)態(tài)信息輸入微機(jī)，供有關(guān)部門宏觀管理。

結(jié)語(yǔ)

正如著名法學(xué)家德沃金所言：“法院是法律帝國(guó)的首都，法官是法律帝國(guó)的王侯。”*[美]德沃金：《法律帝國(guó)》，常青譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1996年版，第361頁(yè)。只有在憲政理念的指導(dǎo)下，改善法院與外部機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系以及改革法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，切實(shí)拯救被行政權(quán)不斷侵蝕的司法權(quán)，讓司法權(quán)回歸本原，按照司法權(quán)的運(yùn)行規(guī)律保障審判獨(dú)立，讓法院真正地成為專司審判的國(guó)家機(jī)構(gòu)，讓法律的魅力在自有程序中得以彰顯，只有這樣，才能達(dá)到公眾所希冀的那種公正、自由、責(zé)任和效率。

[責(zé)任編輯：王德福]

Subject:Research on the Internal Institutions and Power Operation in Court under the Dual Structure of Management - Trial

Author & unit:LIANG Ping

(Political Science and Law Department，North China Electric Power University，Baoding Hebei 071003，China)

Judicial independence is a fundamental principle of judiciary in China，but judicial power is administrationalized and localized due to the institutional defects. For this reason, according to two dimensional relationships of organization and power in the binary framework of management and trial in the court, the author makes an analysis of court internal operation mechanism of organization and power and put forward general ideas about court reform of the management system and administration innovation：reforms of court institution shall be exercised, Party and Administration Office shall be established as the courts' management system and under it there are four kinds of professional affairs institution in charge of trial, execution, trial management and political affairs & human resource management； the judicial committee's functions shall be adjusted so as to make it a institution wholly in charge of the trial affairs management and trial counsel; the human resource management mode shall be transformed into classificational and professional management；the judicial power shall be returned to the judge while executing democracy in the collegiate panel under the presiding judge responsibility system.

trial management；judicial power；administrative power；institutions

2017-02-23

本文是國(guó)家社科基金項(xiàng)目《基層治理中社會(huì)矛盾化解與法治保障研究》(13BFX009)的部分成果；教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃(NECT-13-0790)的資助成果。

梁平(1968-)，女，河北秦皇島人，華北電力大學(xué)法政系教授，主要研究方向：司法制度。

D916.2

A

1009-8003(2017)03-0152-09