李新天++謝清平

摘 要：招投標(biāo)締約是建設(shè)工程合同成立的主要方式。與一般合同締約的要約承諾合意相比，招投標(biāo)締約在程序構(gòu)造、內(nèi)容安排、責(zé)任分配等方面應(yīng)存在特殊的私法規(guī)制。在程序構(gòu)造上，增加了招標(biāo)文件的程序，招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書與要約邀請、要約、承諾相比均有特殊法律效力。在內(nèi)容安排上，標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件的通用條款不能直接認(rèn)定為合同內(nèi)容、優(yōu)先適用招投標(biāo)文件內(nèi)容來認(rèn)定處理“黑白合同”、嚴(yán)格限制合同內(nèi)容的情勢變更。在責(zé)任分配上，締約過失責(zé)任適用的期間更長及賠償?shù)姆秶蟆?/p>

關(guān)鍵詞：招投標(biāo)；中標(biāo)通知書；“黑白合同”；締約過失責(zé)任

作者簡介：李新天，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師（湖北 武漢 430072）

謝清平，武漢大學(xué)法學(xué)院民商法博士研究生（湖北 武漢 430072）

建設(shè)工程通常投資數(shù)額大（一般為國有資金投資）、履行期限較長、參與主體眾多、所涉社會(huì)公共利益廣，與一般合同只需當(dāng)事人要約承諾的合意締約相比，建設(shè)工程合同締約不能僅依據(jù)當(dāng)事人之間的私意自治而達(dá)成，而主要體現(xiàn)為通過強(qiáng)制招投標(biāo)程序締約。這些年來，國家制訂了較為完備的招投標(biāo)法律法規(guī)，對通過招投標(biāo)行為締結(jié)建設(shè)工程合約進(jìn)行了特殊規(guī)制，但因立法起草主體、執(zhí)法主體主要是行政主管部門，故對招投標(biāo)立法的價(jià)值取向更多是從行政管理層面入手，解決路徑也是以行政處罰為主要手段，因而這些通過招投標(biāo)締結(jié)建設(shè)工程合同的規(guī)制又顯得行政氣息過濃，并且對通過招投標(biāo)締結(jié)建設(shè)工程合同中應(yīng)有的程序、內(nèi)容、責(zé)任上的特別規(guī)制付之闕如，故有必要對此展開研究。

一、招投標(biāo)締約與要約承諾締約在程序上的區(qū)分和比較

1. 招標(biāo)公告與要約邀請

雖然各國法律及我國學(xué)界通說認(rèn)為，招標(biāo)行為屬于要約邀請，不具有要約的效力 [1 ]。但亦有少數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，如果招標(biāo)人在招標(biāo)公告中已明確表示將與報(bào)價(jià)最優(yōu)者訂立合同，這種意思表示就具有要約的性質(zhì) [2 ]。建設(shè)工程招投標(biāo)締約程序中，招標(biāo)公告通常是向不特定對象發(fā)出締約的邀請，不具有直接締約的目的，只是希望具備條件的潛在投標(biāo)人前來參與向自己發(fā)出訂立合同的投標(biāo)文件；同時(shí)，招標(biāo)公告通常沒有對合同核心條款即工程價(jià)款做出明確約定；并且招標(biāo)公告也不具有要約一旦被受要約人承諾，合同就已成立的法律效力，因?yàn)檎袠?biāo)人在發(fā)出招標(biāo)文件后，并不承擔(dān)與每個(gè)投標(biāo)簽訂相應(yīng)合同的義務(wù)。由此觀之，與要約的法律性質(zhì)、法律效力相比，招標(biāo)公告并不屬于要約。

招標(biāo)的法律性質(zhì)之所以引發(fā)爭議，是因?yàn)榕c一般合同的要約邀請相比，招標(biāo)公告具有一定的特殊性。從內(nèi)容的確定性來看，一般要約邀請的內(nèi)容往往是不明確的；而招標(biāo)公告往往包含招標(biāo)項(xiàng)目、投標(biāo)人、投標(biāo)報(bào)價(jià)、評(píng)標(biāo)、擬簽訂合同的主要條款等，這些內(nèi)容似乎明確具體，容易讓人產(chǎn)生要約的錯(cuò)覺。從法律約束力來看，一般要約邀請對邀請人和受邀請人均并不具有法律約束力，僅僅是一種事實(shí)行為；而招標(biāo)公告一旦發(fā)出，招標(biāo)人不得擅自修改招標(biāo)公告和中止招標(biāo)，投標(biāo)人必須按招標(biāo)公告的實(shí)質(zhì)性要求編制投標(biāo)文件，評(píng)標(biāo)委員會(huì)要按招標(biāo)公告規(guī)定的評(píng)標(biāo)要求進(jìn)行評(píng)標(biāo)，招投標(biāo)合同的簽訂也不得違背招標(biāo)公告的內(nèi)容，這樣，招標(biāo)公告一旦發(fā)出，對包括招標(biāo)人、投標(biāo)人、評(píng)標(biāo)人、中標(biāo)人在內(nèi)的各方當(dāng)事人均產(chǎn)生一定的法律約束力，使得它有別于普通的要約邀請。從期限上看，一般的要約邀請通常不會(huì)有期限上的限制，而招標(biāo)公告發(fā)出以后，招標(biāo)人若要對招標(biāo)公告進(jìn)行修改，須至少在投標(biāo)截止的15天前進(jìn)行，且要書面通知所有招標(biāo)文件收受人，并另行提供不少于20天的編制投標(biāo)文件的期限。招標(biāo)公告這種在內(nèi)容、法律約束力、期限上有別于一般要約邀請的特殊性使得它似乎更具有要約的性質(zhì)，從而引發(fā)爭議。這種特殊性，正是本文后面要論述的招標(biāo)階段中招投標(biāo)人承擔(dān)締約過失責(zé)任的基礎(chǔ)。

2. 投標(biāo)（投標(biāo)文件）與要約

投標(biāo)的法律性質(zhì)是要約，這在理論和實(shí)務(wù)界似乎能達(dá)成一致。但與一般合同成立過程中的要約相較，投標(biāo)文件仍有其獨(dú)特之處。這種獨(dú)特性主要表現(xiàn)在：從發(fā)出的人數(shù)來看，參與投標(biāo)的人數(shù)并不特定；從生效的時(shí)間來看，投標(biāo)文件到開標(biāo)的時(shí)候才生效，這與一般要約到達(dá)受要約人處即生效不同；從拒絕的方式來看，沒有明示的表示，招標(biāo)人不予理會(huì)即已拒絕投標(biāo)；從撤回是否要承擔(dān)責(zé)任來看，投標(biāo)人在開標(biāo)之前撤回投標(biāo)文件需要承擔(dān)被沒收投標(biāo)保證金的責(zé)任，而一般要約的撤回則無需承擔(dān)任何責(zé)任；從法律的約束力來看，招標(biāo)人不得在收到投標(biāo)文件后中止招標(biāo)，投標(biāo)人在截止期限屆滿后不得隨意修改和撤回投標(biāo)文件，投標(biāo)人應(yīng)在收到中標(biāo)通知書后30天內(nèi)與招標(biāo)人依據(jù)招標(biāo)投標(biāo)文件的內(nèi)容訂立建設(shè)工程施工合同。

3. 中標(biāo)通知書與承諾

中標(biāo)通知書屬于承諾，這在各國學(xué)界和實(shí)務(wù)界都鮮有爭議。中標(biāo)通知書有別于一般的承諾，主要在于其法律效力。關(guān)于中標(biāo)通知書的法律效力，主要有以下幾種爭議觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，建設(shè)工程施工合同自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起成立并生效 [3 ]，中標(biāo)通知書發(fā)出后，如若否定招投標(biāo)結(jié)果，雙方須承擔(dān)的是違約責(zé)任，賠償范圍應(yīng)包括合同履行后的期待利益損失 [4 ]。支持者進(jìn)一步認(rèn)為，從一并否定招投標(biāo)的結(jié)果看，卻是善意的一方損失較大，而惡意的一方從中獲益更多，這樣的結(jié)果若被法律認(rèn)可，顯然是有失公正的 [5 ]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，中標(biāo)通知書一旦發(fā)出，承諾生效，但合同還沒成立，因?yàn)椤逗贤ā芬?guī)定建設(shè)工程合同為要式合同，應(yīng)采用書面形式，書面合同自雙方簽字蓋章后成立 [6 ]。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，中標(biāo)通知書一旦發(fā)出，當(dāng)事人成立的合同關(guān)系僅僅是預(yù)約合同。預(yù)約合同的效力，就是約束當(dāng)事人應(yīng)在30日內(nèi)根據(jù)預(yù)約合同來簽訂本約即建設(shè)工程合同 [7 ]。第四種觀點(diǎn)，中標(biāo)通知書一旦發(fā)出，建設(shè)工程合同就已成立但并沒有生效。

筆者認(rèn)為，相較而言，第二種觀點(diǎn)更具合理性，具體理由分析如下：

一是中標(biāo)通知書一旦發(fā)出，應(yīng)認(rèn)定承諾生效。關(guān)于承諾生效的方式，我國《合同法》采用的是“到達(dá)主義”生效模式，即在承諾到達(dá)之前，可以撤回。我國《合同法》的規(guī)定是片面學(xué)習(xí)《聯(lián)合國國際貨物銷售合同公約》的規(guī)定，實(shí)則二者的適用對象是不同的，國際大宗貨物買賣一般采用非對話的方式作出，其意思表示以“到達(dá)主義”生效為原則。而《合同法》規(guī)定的有對話式、非對話式作出的要約和承諾，對非對話式的承諾，僅規(guī)定承諾的“到達(dá)主義”生效規(guī)則，沒有規(guī)定承諾的了解主義生效?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》改變了《合同法》的承諾到達(dá)主義生效模式，改采“發(fā)信主義”的承諾生效模式，即承諾在承諾通知發(fā)出后生效，不可撤回，這是對《合同法》的修正與改進(jìn)，理應(yīng)堅(jiān)持。同時(shí)，發(fā)信主義更適合招標(biāo)發(fā)包的情形，其一發(fā)信主義更有利于保護(hù)招標(biāo)人的利益，如果中標(biāo)通知書在途中出現(xiàn)延誤、丟失或誤投而使中標(biāo)人未在投標(biāo)有效期內(nèi)收到該中標(biāo)通知書，若采“到達(dá)主義”生效模式，招標(biāo)人就要喪失對中標(biāo)人的約束權(quán) [8 ]。其二發(fā)信主義實(shí)際也能更為有效保護(hù)中標(biāo)人的利益，經(jīng)過招標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)等招投標(biāo)的程序，招標(biāo)人就不能隨意撤回中標(biāo)通知書，否則將損害中標(biāo)人的利益。

二是中標(biāo)通知書一旦發(fā)出，雖然承諾生效，但建設(shè)工程合同尚未成立。這是因?yàn)椋菏紫?，我國《合同法》只?guī)定合同成立的一般情況，沒有規(guī)定例外，承諾僅是合同成立的一般情況，即承諾是合同成立的必要條件，而不是充分條件。建設(shè)工程合同系要式合同，因此要適用《合同法》分則中第16章的特殊規(guī)定即第270條，建設(shè)工程合同應(yīng)當(dāng)以書面形式簽訂時(shí)才成立。其次，中標(biāo)通知書不是《合同法》上一般情況的承諾，中標(biāo)通知書一經(jīng)發(fā)出，雖沒有合同成立的法律效力，但產(chǎn)生招標(biāo)人和中標(biāo)人必須簽訂招投標(biāo)合同的法律拘束力。

三是招投標(biāo)程序中無須存在預(yù)約、本約合同。因?yàn)轭A(yù)約合同本身是為了將來簽訂正式的本約合同而訂立，其內(nèi)容只是雙方合同的權(quán)利義務(wù)的框架，預(yù)約合同并非本約合同的必經(jīng)程序，只要條件具備，內(nèi)容完備，便可簽訂本約而無需簽訂預(yù)約合同。中標(biāo)通知書中既然已就雙方的權(quán)利義務(wù)等具體內(nèi)容約定完畢，合同條款實(shí)際已完備無疑，將其再定性為預(yù)約合同有違招投標(biāo)真意。

二、招投標(biāo)締結(jié)合約內(nèi)容上的特殊規(guī)制

1. 是否包括標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件通用條款

實(shí)踐中，還經(jīng)常存在著標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件格式條款是否屬于合同內(nèi)容問題的爭議。對于必須進(jìn)行強(qiáng)制招標(biāo)的項(xiàng)目，國家發(fā)改委等公布了四份標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件，要求應(yīng)當(dāng)不加修改地引用《標(biāo)準(zhǔn)文件》的通用合同條款內(nèi)容，專用合同條款補(bǔ)充和細(xì)化的內(nèi)容不得與通用合同條款相抵觸，否則抵觸內(nèi)容無效。

上述問題的實(shí)質(zhì)是招標(biāo)文件中有關(guān)實(shí)施公共政策的格式條款的效力。有觀點(diǎn)認(rèn)為，在招標(biāo)文件中將公共政策作為格式條款必須以明示的方式進(jìn)行，這種明示可以基于法律的直接規(guī)定，如沒有明示，則不能在招標(biāo)過程中采用 [9 ]，這種觀點(diǎn)進(jìn)一步認(rèn)為，這些公共政策式的格式條款需在招標(biāo)文件上事先做出規(guī)定，否則不產(chǎn)生法律上的效力。該通用合同條款的內(nèi)容如果沒有經(jīng)過雙方的合意，如發(fā)生爭議，將不屬于招投標(biāo)合同的成立的內(nèi)容。根據(jù)《合同法》的規(guī)定，將格式條款訂入合同，提供者應(yīng)采取合理的方式提請對方注意。但這種提請注意的義務(wù)是否屬于強(qiáng)制性的義務(wù)，在學(xué)界存有爭議 [4 ]。提請注意的義務(wù)應(yīng)屬于強(qiáng)制性的義務(wù)更為合理，因?yàn)槿绻喖s人違反該義務(wù)而使對方當(dāng)事人沒有注意到格式條款的存在，則對該條款并不能形成合意，只有經(jīng)雙方當(dāng)事人意思表示合意，方能成為合同的內(nèi)容，因此在不提請注意的情況下，就不發(fā)生格式條款納入合同的效果 [9 ]。但最高院的《合同法》司法解釋（二）第9條卻認(rèn)為，格式條款提供方違反提示和說明義務(wù)將格式條款訂入了合同內(nèi)容的，對方具有申請撤銷的權(quán)利。從該規(guī)定不難推導(dǎo)出，最高院實(shí)際已將未經(jīng)合同當(dāng)事人合意的格式條款作為合同成立內(nèi)容對待，這明顯有違《合同法》基本精神，偏向于保護(hù)格式條款提供方利益。

因此，政策性通用條款如要成為招投標(biāo)締結(jié)的建設(shè)工程合同的內(nèi)容并產(chǎn)生法律效力，應(yīng)由招標(biāo)人向投標(biāo)人（中標(biāo)人）以明示方式將這些通用條款的內(nèi)容（格式條款）訂立合同，同時(shí)給予投標(biāo)人合理機(jī)會(huì)使之了解格式條款的內(nèi)容 [10 ]；明示的方法可以是在招投標(biāo)程序中個(gè)別書面告知或者公開張貼公告；明示的標(biāo)準(zhǔn)須充分合理即達(dá)到足以提請一般相對人引起注意的程度；明示的時(shí)間須在簽訂招投標(biāo)合同之前。且需要經(jīng)投標(biāo)人（中標(biāo)人）同意，同意的方式亦應(yīng)以明示為宜，否則在實(shí)踐中容易產(chǎn)生爭議。因此，這種政策性通用條款作為格式合同訂入建設(shè)工程合同，宜在今后《合同法》修改時(shí)做出相應(yīng)的修訂。

2. 招投標(biāo)文件的效力等級(jí)應(yīng)為最高

實(shí)踐中尚且存在一類問題是，當(dāng)中標(biāo)備案合同與招投標(biāo)文件在實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致，引發(fā)該如何進(jìn)行司法處理的爭議。雖然依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第59條規(guī)定，此類問題一旦出現(xiàn)，應(yīng)責(zé)令改正并處以罰款。但這種規(guī)定僅僅體現(xiàn)在在行政處罰上，對司法處置并無實(shí)質(zhì)性的建議和規(guī)定，由此，也造成了一定的司法亂象。司法實(shí)務(wù)中，有的主張以招投標(biāo)中標(biāo)備案合同的內(nèi)容為準(zhǔn)進(jìn)行工程價(jià)款的結(jié)算，有的則主張以招標(biāo)投標(biāo)文件的內(nèi)容為準(zhǔn)進(jìn)行工程價(jià)款的結(jié)算 [7 ]。

本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)投標(biāo)文件規(guī)定的內(nèi)容結(jié)算工程價(jià)款更合法合理，招投標(biāo)文件應(yīng)具有最高效力等級(jí)，理由如下：

一是經(jīng)過強(qiáng)制招投標(biāo)程序的招標(biāo)投標(biāo)文件系雙方簽訂的書面建設(shè)工程合同的內(nèi)容基礎(chǔ)和前提，不應(yīng)允許另行簽訂實(shí)質(zhì)性變更的中標(biāo)備案合同的情況存在。實(shí)質(zhì)性內(nèi)容一般包括工程質(zhì)量、工程期限、工程造價(jià)，如果按中標(biāo)備案合同作為司法處理的依據(jù)，那么就推翻了招投標(biāo)人自己的中投標(biāo)文件的內(nèi)容，這必然會(huì)使招投標(biāo)程序空置，也使得《招投標(biāo)法》喪失任何約束力。同時(shí)，最高法院司法解釋也規(guī)定，中標(biāo)備案合同如若對招投標(biāo)文件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性變更，違反了《招投標(biāo)法》的強(qiáng)制性規(guī)定而無效，不能作為司法處理及結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)。

二是如依中標(biāo)備案合同進(jìn)行司法處理及結(jié)算，則嚴(yán)重?fù)p害了其他未中標(biāo)的投標(biāo)人的合法利益，也破壞了招投標(biāo)秩序等，以致?lián)p害國家社會(huì)公共利益。招投標(biāo)文件是建設(shè)工程合同成立、履行、變更的重要依據(jù)，其效力等級(jí)最高、最強(qiáng)。就是在建設(shè)工程合同履行中達(dá)成的最終的價(jià)款結(jié)算協(xié)議，也不能背離招投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，否則就會(huì)因?yàn)閾p害國家社會(huì)公共利益而導(dǎo)致無效。

3. 中標(biāo)合同內(nèi)容實(shí)質(zhì)性變更的認(rèn)定

根據(jù)招投標(biāo)文件簽訂的建設(shè)工程合同，稱為中標(biāo)合同。但在實(shí)務(wù)中，中標(biāo)合同往往被實(shí)質(zhì)性變更，導(dǎo)致“黑白合同”橫行建筑工程市場，通常將經(jīng)過招投標(biāo)并中標(biāo)后備案的建設(shè)工程合同稱為“白合同”。而當(dāng)事人另行訂立的與中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致，且實(shí)際履行的建設(shè)工程合同稱為“黑合同” [11 ]?！昂诎缀贤痹趯?shí)務(wù)處理中存在如下問題：

一是如何認(rèn)定中標(biāo)合同中的實(shí)質(zhì)性變更及幅度。對于何為中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，實(shí)踐中觀點(diǎn)很不一致。有觀點(diǎn)認(rèn)為，關(guān)于工程造價(jià)、工程質(zhì)量和建設(shè)工期的約定均應(yīng)為中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。另有觀點(diǎn)認(rèn)為只有工程價(jià)款為合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，因?yàn)楣て诤唾|(zhì)量可以通過合同履行以及索賠制度予以保障 [10 ]。但依《合同法》第30條、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第57條的規(guī)定，只要屬于“標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行期限、履行地點(diǎn)和方式、違約責(zé)任和解決爭議方法等”都屬于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，因此，對中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的認(rèn)定應(yīng)更寬泛一些。本文認(rèn)為，實(shí)質(zhì)性變更最后反映在工程造價(jià)上，因?yàn)楣こ藤|(zhì)量僅限于合格，變更的幅度在實(shí)踐中不存在，而工期的延長及壓縮，最終也反映在工程造價(jià)上。對于不一致內(nèi)容的變更幅度在司法實(shí)踐中并沒有統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)，通常有賴于審判法官的自由裁量。實(shí)踐中一般根據(jù)各地的情況、司法實(shí)踐和個(gè)案來加以認(rèn)定 [11 ]。有法官認(rèn)為，實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更幅度的認(rèn)定要看合同價(jià)款的變化是否超過備案合同的1/3以上 [12 ]。這些都有待法律做出明確的規(guī)定。

二是實(shí)質(zhì)性變更后的“黑白合同”的效力判斷。對此，理論和實(shí)務(wù)中也存在不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)是肯定“白合同”的效力，否定“黑合同”的效力。第二種觀點(diǎn)則與第一種觀點(diǎn)相反，認(rèn)為應(yīng)認(rèn)定“黑合同”的效力，理由在于“黑合同”才是當(dāng)事人真實(shí)意思表示。第三點(diǎn)觀點(diǎn)認(rèn)為，“黑白合同”都屬無效合同，理由是存有惡意串通、違反《招標(biāo)投標(biāo)法》的強(qiáng)制性規(guī)定、損害國家、第三人的合法利益應(yīng)該歸于無效 [13 ]；第四種觀點(diǎn)是黑合同無效，但“白合同”的法律效力，應(yīng)依我國相關(guān)立法的規(guī)定及民法原理，進(jìn)行具體分析，不能一概而論 [12 ]。本文認(rèn)為，判斷“黑白合同”的效力，主要應(yīng)看兩個(gè)合同有無具有《合同法》第52條的情形，最主要的是有否損害社會(huì)公共利益。如果“黑合同”不具有《合同法》第52條的情形，應(yīng)認(rèn)定其效力。但在最高院法釋[2004]第14號(hào)司法解釋中，對“黑合同”的效力沒有涉及，只明確了以哪一份合同作為結(jié)算工程款的依據(jù) [14 ]，由此導(dǎo)致人民法院在司法審判中一般不對“黑合同”的效力作出直接評(píng)價(jià)，從而使司法審判沒有起到明確的指引作用。

三是實(shí)質(zhì)性變更后“黑白合同”的實(shí)務(wù)結(jié)算處理。對于建設(shè)工程合同的招標(biāo)人和中標(biāo)人來說，招投標(biāo)合同目的在于招標(biāo)人接受竣工驗(yàn)收合格的工程，中標(biāo)人據(jù)此結(jié)算工程款。在結(jié)算規(guī)則上，司法機(jī)關(guān)應(yīng)遵循維護(hù)社會(huì)公共利益第一和尊重當(dāng)事人的意思自治第二的原則。在中標(biāo)合同合法有效的前提下，優(yōu)先適用中標(biāo)合同進(jìn)行價(jià)款結(jié)算；在中標(biāo)合同無效的情形下，如實(shí)質(zhì)性變更后的“黑合同”有效，則適用“黑合同”進(jìn)行價(jià)款結(jié)算；在中標(biāo)合同無效的情形下，如實(shí)質(zhì)性變更后的“黑合同”無效，在滿足建設(shè)工程竣工驗(yàn)收合格及沒有損害社會(huì)公共利益前提下，適用當(dāng)事人真實(shí)意思表示并實(shí)際履行的“黑合同”作為價(jià)款結(jié)算依據(jù)。具體論述如下。

因中標(biāo)無效而導(dǎo)致中標(biāo)合同、實(shí)質(zhì)性變更后的“黑合同”均無效的結(jié)算。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，理應(yīng)重新組織招標(biāo)投標(biāo)，重新將中標(biāo)合同備案，應(yīng)以重新備案后中標(biāo)合同為結(jié)算依據(jù) [15 ]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，按雙方真實(shí)意思表示且實(shí)際履行的“黑合同”結(jié)算 [6 ]。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，在“白合同”無效但實(shí)際履行的情況下，法院在查明建設(shè)工程沒有質(zhì)量問題的前提下，應(yīng)參照“白合同”約定的價(jià)款，支持承包人請求支付工程價(jià)款的訴訟請求 [16 ]。本文認(rèn)為，從建設(shè)工程合同無效的本質(zhì)在于損害社會(huì)公共利益的來認(rèn)定：在建設(shè)工程竣工驗(yàn)收合格的情況下，重新進(jìn)行招投標(biāo)已無實(shí)質(zhì)意義，實(shí)屬于社會(huì)資源的浪費(fèi)。在這種情況下，完全可以按雙方真實(shí)意思表示且實(shí)際履行的“黑合同”作為結(jié)算依據(jù)，更符合公正、公平及利益平衡的法律原則。

當(dāng)事人在中標(biāo)合同簽訂之前就訂立合同，是否屬于實(shí)質(zhì)性變更“黑合同”及如何結(jié)算。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，未經(jīng)招標(biāo)投標(biāo)就與投標(biāo)人就合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判，影響中標(biāo)結(jié)果，中標(biāo)無效，不存在“黑白合同”，且均無效 [17 ]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，簽訂“黑白合同”，這一行為實(shí)質(zhì)是規(guī)避建設(shè)工程招投標(biāo)的相關(guān)法律法規(guī)和政府監(jiān)管，屬于虛假招投標(biāo) [18 ]。本文認(rèn)為，“黑白合同”的界定中，并沒有將簽訂時(shí)間作為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，界定標(biāo)準(zhǔn)系兩份合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致，而中標(biāo)合同就是作為“白合同”，因此在中標(biāo)合同簽訂之前，簽訂的實(shí)質(zhì)性變更的合同就屬于“黑合同”。在這種情形下，中標(biāo)之前訂立的“黑合同”因違反招標(biāo)投標(biāo)法的強(qiáng)制規(guī)定而無效，在建設(shè)工程竣工驗(yàn)收合格后，應(yīng)按照真實(shí)意思表示且真實(shí)履行的“黑合同”進(jìn)行實(shí)際的結(jié)算處理為宜。

4. 中標(biāo)合同內(nèi)容的情勢變更應(yīng)做出嚴(yán)格限制

建設(shè)工程合同通常履行期限較長，且與氣候、地質(zhì)、環(huán)境的關(guān)系密切，不可抗力及意外事件是不可避免的，但還是要嚴(yán)格限制招投標(biāo)合同的情勢變更，否則會(huì)影響招投標(biāo)合同的秩序穩(wěn)定和誠實(shí)信用履行。理由是，建設(shè)工程合同的招投標(biāo)程序設(shè)置本身非常明確、具體、規(guī)范、嚴(yán)格，招投標(biāo)程序經(jīng)過明確的招標(biāo)文件、具體回應(yīng)的投標(biāo)文件、嚴(yán)格的專業(yè)評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、中標(biāo)，規(guī)范的簽訂與招投標(biāo)文件內(nèi)容相一致的書面中標(biāo)合同等系列程序，投標(biāo)人對合同內(nèi)容已相當(dāng)了解，作為正常的市場交易人對合同的履行應(yīng)具有一定的應(yīng)對預(yù)期及準(zhǔn)備措施。

固定價(jià)格結(jié)算的建筑材料的大幅漲價(jià)能否適用情勢變更原則在實(shí)踐中屢有爭議，也應(yīng)予以嚴(yán)格限制。理由是：一是在雙方的招投標(biāo)文件和合同內(nèi)容中，已明確約定價(jià)格調(diào)整方法及風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)條款，這可以解決合同價(jià)款變更問題。二是應(yīng)遵循有約定從約定的原則，合同約定了工程款結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以此為準(zhǔn)，約定包干價(jià)的，一般按約定標(biāo)準(zhǔn)結(jié)算。三是價(jià)格上漲屬于正常的市場風(fēng)險(xiǎn)或處于合同約定的范圍內(nèi)，承包人無權(quán)主張?jiān)黾庸こ炭?。采用工程量清單進(jìn)行招投標(biāo)成立的建設(shè)工程合同，可以規(guī)范限制情勢變更適用。因?yàn)椴捎霉こ塘壳鍐握袠?biāo)有利于減少變更工程量的行為，也有利于投標(biāo)人通過工程量清單來防止工程量的錯(cuò)漏。以招標(biāo)人的工程量清單與投標(biāo)人所報(bào)的相關(guān)單價(jià)進(jìn)行工程價(jià)款結(jié)算。工程量清單計(jì)價(jià)方式采用工程量價(jià)分離的原則，由投標(biāo)人對自己報(bào)價(jià)的成本、單價(jià)的合理性、穩(wěn)定性負(fù)責(zé)，而招標(biāo)人對工程量的變更負(fù)責(zé) [12 ]。如存在工程量的變更，這樣就相應(yīng)的涉及工程價(jià)款的變更，且完全通過合同約定的計(jì)算規(guī)則予以準(zhǔn)確、公正變更。

三、招投標(biāo)中締約過失責(zé)任與范圍之厘定

1. 締約過失責(zé)任適用期間更長

締約過失責(zé)任的適用主體是招標(biāo)人和投標(biāo)人，不發(fā)生在投標(biāo)人之間及投標(biāo)人、招標(biāo)人與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)之間，即屬于合同訂立的當(dāng)事人。一般合同訂立的締約過失責(zé)任適用期間為要約發(fā)出之后至承諾生效之前。在招投標(biāo)合同訂立中，締約過失責(zé)任的適用期間則為從招標(biāo)公告（文件）發(fā)出之后至招投標(biāo)合同成立時(shí)截止。對此，有學(xué)者則認(rèn)為適用期間應(yīng)為投標(biāo)生效時(shí)（開標(biāo)）至確定中標(biāo)人之前，理由是在開標(biāo)之前即招標(biāo)階段的風(fēng)險(xiǎn)屬于投標(biāo)人正常的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn) [19 ]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，招標(biāo)公告既然是要約邀請，如招標(biāo)人違背誠實(shí)信用原則終止招標(biāo)給投標(biāo)人造成損失的，應(yīng)承擔(dān)締約過失責(zé)任。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果招標(biāo)人單方終止招標(biāo)符合法律規(guī)定，無須承擔(dān)賠償責(zé)任，反之，則承擔(dān)民事賠償責(zé)任 [17 ]。

本文認(rèn)為，第二種觀點(diǎn)更具有合理性，理由一是基于上文所論述的招標(biāo)行為與一般合同要約邀請相比，具有特殊的法律約束力，招標(biāo)人在發(fā)出招標(biāo)公告后若單方終止招標(biāo)由此給投標(biāo)人造成損失，理應(yīng)由招標(biāo)人來承擔(dān)責(zé)任，違背其誠實(shí)信用原則所附的義務(wù)，須承擔(dān)締約過失責(zé)任。二是《招標(biāo)投標(biāo)法》及相關(guān)規(guī)章也肯定了在招標(biāo)階段，招標(biāo)人如任意撤銷招標(biāo)文件需承擔(dān)締約過失責(zé)任。

在投標(biāo)過程中，基于投標(biāo)相對于一般要約的特殊性，招標(biāo)人在投標(biāo)階段單方面中止招標(biāo)，也應(yīng)承擔(dān)締約過失責(zé)任；投標(biāo)人在提交投標(biāo)文件的截止期限屆滿后，不得隨意修改和撤回投標(biāo)文件，否則也要承擔(dān)締約過失責(zé)任。締約過失責(zé)任的適用期間截止時(shí)間為招投標(biāo)合同訂立之時(shí)結(jié)束，而不能為確定中標(biāo)之前或中標(biāo)通知書發(fā)出之后，因?yàn)榻ㄔO(shè)工程合同在訂立之時(shí)才正式成立。因此，在中標(biāo)通知書發(fā)出后，招標(biāo)人、投標(biāo)人拒簽正式建設(shè)工程合同，應(yīng)承擔(dān)締約過失責(zé)任。締約過失責(zé)任的階段包括從招標(biāo)公告、投標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、開標(biāo)、中標(biāo)通知書的發(fā)出、至招投標(biāo)合同簽訂之時(shí)的整個(gè)招投標(biāo)期間。

2. 賠償范圍更大

立法機(jī)關(guān)編寫的《合同法釋義》的解釋，締約過失責(zé)任的賠償，一般以信賴?yán)鏋橄?。確認(rèn)以受損害的當(dāng)事人的損失為限，這個(gè)損失既包括直接利益的減少，如談判中發(fā)生的費(fèi)用，還應(yīng)當(dāng)包括受損害的當(dāng)事人因此失去的與第三人訂立合同的機(jī)會(huì)損失 [20 ]。信賴?yán)鎿p害包括所受損害和所失去利益。對于招投標(biāo)的建設(shè)工程合同來說，所受的損害包括為締約簽訂合同而合理支出的差旅費(fèi)、投標(biāo)代理費(fèi)、專業(yè)咨詢費(fèi)、審計(jì)費(fèi)、勘察設(shè)計(jì)費(fèi)、利息損失等。還包括失去了與第三人另訂合同機(jī)會(huì)的利益。關(guān)于信賴?yán)娴馁r償?shù)姆秶坏贸^合同有效或者合同成立時(shí)相對人所能得到的履行利益 [4 ]。

締約過失的賠償范圍，單純從信賴?yán)娴慕嵌冗M(jìn)行統(tǒng)一的把握，已不可能，必須區(qū)分類型，具體分析 [21 ]。招投標(biāo)合同成立的特殊性決定了締約過失責(zé)任的賠償范圍應(yīng)大于一般合同的賠償范圍，即應(yīng)不以信賴?yán)尜r償為界，特別是在招標(biāo)人與投標(biāo)人之間發(fā)生泄露或不正當(dāng)?shù)厥褂迷谡型稑?biāo)過程知悉的商業(yè)秘密并獲不當(dāng)利益情形下，以及在招投標(biāo)過程中違反保護(hù)義務(wù)，造成一方人身財(cái)產(chǎn)損害，在適用信賴?yán)嬖瓌t的基礎(chǔ)上，還要適用返還不當(dāng)?shù)美瓌t和完全性利益賠償原則。

需要研究的是，在發(fā)出中標(biāo)通知書之后不簽訂建設(shè)工程書面合同應(yīng)承擔(dān)締約過失責(zé)任賠償范圍的大小問題。在這個(gè)階段，已處于招投標(biāo)程序的最后階段，招標(biāo)人、投標(biāo)人為了招標(biāo)已投入了大量的交易成本，因此這個(gè)時(shí)候所承擔(dān)的締約過失責(zé)任的程度應(yīng)該是整個(gè)招投標(biāo)階段最重的，故賠償范圍也應(yīng)最大，因此在賠償受害人的實(shí)際損失之外，需要賠償受害人的預(yù)期利益。實(shí)務(wù)中，因只需承擔(dān)賠償實(shí)際損失，從而導(dǎo)致中標(biāo)后不簽訂標(biāo)的數(shù)額巨大的建設(shè)工程合同的案例比比皆是。違法成本極低，是造成招投標(biāo)市場違法亂象眾多的重要原因，故締約過失責(zé)任在招投標(biāo)程序各個(gè)階段中均應(yīng)適用，且賠償范圍應(yīng)逐步加大。

3. 應(yīng)制定賠償范圍和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的具體規(guī)則

《招標(biāo)投標(biāo)法》本身對締約過失責(zé)任規(guī)定較為原則，沒有具體的賠償范圍和計(jì)算依據(jù)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第65條規(guī)定的是行政處理，可向行政監(jiān)督部門提出異議或者投訴。對于當(dāng)事人來說，行政處理不可能全部解決招投標(biāo)中的締約過失責(zé)任問題，因?yàn)槭軗p害方不是行政處理法律關(guān)系中的當(dāng)事人，并且行政處理程序漫長，路徑繁冗。因此，最便捷的是讓招投標(biāo)參與主體直接通過民事訴訟途徑解決。在司法實(shí)踐中，締約過失責(zé)任的賠償范圍及計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)并不具有操作性，基本上依賴于具體個(gè)案審判法官的自由裁量確定。這造成了實(shí)踐中當(dāng)事人不愿意通過民事訴訟途徑來尋求招標(biāo)投標(biāo)締約過失責(zé)任賠償。因此，締約過失責(zé)任的賠償范圍及計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)有待最高人民法院的司法解釋予以進(jìn)一步明確 [22 ]，從而確立公正、利益平衡的司法評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，以使受損害方通過民事訴訟途徑獲得充分的民事賠償救濟(jì)，這對規(guī)范強(qiáng)制招標(biāo)投標(biāo)程序具有重要的指引意義。

綜上所述，招投標(biāo)締約程序上特殊私法規(guī)制體現(xiàn)在：投標(biāo)人擅自收回招標(biāo)文件需要承擔(dān)締約過失責(zé)任；投標(biāo)人不能隨意收回投標(biāo)文件；中標(biāo)通知書的法律效力是承諾生效，而不是宣告建設(shè)工程合同成立。締約內(nèi)容上特殊私法規(guī)制體現(xiàn)在：標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件的通用條款之用明示和合意后才可認(rèn)定為建設(shè)工程合同的內(nèi)容；招投標(biāo)文件的效力等級(jí)最高；中標(biāo)合同“白合同”與“黑合同”的實(shí)質(zhì)性變更的內(nèi)容主要體現(xiàn)在工程造價(jià)上，“黑白合同”的效力認(rèn)定在于是否損害社會(huì)公共利益，在結(jié)算規(guī)則上遵循維護(hù)社會(huì)公共利益第一和尊重當(dāng)事人的意思自治第二的原則；對情勢變更應(yīng)加以嚴(yán)格限制。締約責(zé)任上特殊性私法規(guī)制體現(xiàn)在：締約過失責(zé)任的適用期間應(yīng)更長，即從招標(biāo)文件發(fā)出至中標(biāo)通知書發(fā)出后不簽訂合同時(shí)為止；賠償?shù)姆秶鷳?yīng)更大，應(yīng)由招投標(biāo)人的信賴?yán)?，擴(kuò)大至完全賠償原則；關(guān)鍵是要制定可操作性的賠償范圍及計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的具體規(guī)則，從而在民事私法上予以規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)締約的責(zé)任。

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