承德融入京津冀協(xié)同發(fā)展的合作機(jī)制及模式設(shè)計(jì)研究

李秀云　康麗瀅　李俊杰

京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，作為京津冀地區(qū)重要的節(jié)點(diǎn)城市，承德應(yīng)當(dāng)充分借助此次機(jī)遇，主動(dòng)尋求同京津合作，構(gòu)建承德與北京的合作機(jī)制及模式。本文就承德融入京津冀協(xié)同發(fā)展具有的優(yōu)勢和劣勢、面臨機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行了剖析，并且研究設(shè)計(jì)出承德與北京合作的相應(yīng)機(jī)制及合作模式。

承德融入京津冀協(xié)同發(fā)展的SWOT分析

首先，承德融入京津冀協(xié)同發(fā)展的優(yōu)勢分析。通常來講，承德在歷史文化、地理區(qū)位、資源環(huán)境、綠色生態(tài)上具有獨(dú)特的優(yōu)勢，進(jìn)而成為承德融入京津冀協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)同京津合作的重要因素。一是歷史文化優(yōu)勢。承德?lián)碛泻裰氐臍v史和多元的文化。在清朝時(shí)期。承德修建了與自然渾然一體的避暑山莊，這不僅是承德旅游開發(fā)的重要產(chǎn)品，而且也富有重要的商業(yè)價(jià)值；二是地理區(qū)位優(yōu)勢。從宏觀上講，承德地處東北和華北的交界處，具有重要的戰(zhàn)略價(jià)值，從微觀上講，承德具有“一市連五省”的獨(dú)特區(qū)位。另外，承德與省內(nèi)較發(fā)達(dá)的城市唐山距離較近。在與京津合作的同時(shí)也為與唐山的合作奠定了基礎(chǔ)；三是資源環(huán)境優(yōu)勢。在農(nóng)業(yè)方面，承德素有“八山一水一田”的稱謂，這一特殊的地貌特征為其發(fā)展食用菌、中草藥、園林水果提供了基礎(chǔ)，成為承德農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值開發(fā)以及多元化營銷戰(zhàn)略的重要突破口；在礦產(chǎn)方面。承德是礦產(chǎn)資源大市，其中釩、鈦、頁巖油等資源居河北省第一，特別是已探明的釩鈦資源儲量達(dá)到45億噸，是繼四川攀枝花后北方最大的釩鈦生產(chǎn)基地；在環(huán)境方面，承德市常年環(huán)境質(zhì)量良好，為吸引京津地區(qū)的人才來承德工作創(chuàng)造良好的環(huán)境條件。

其次，承德融入京津冀協(xié)同發(fā)展的劣勢分析。一是交通通達(dá)度不足。其中，在公路方面，張承高速雖然已經(jīng)通車，但是仍然沒有改變兩地?zé)o直達(dá)客車的現(xiàn)狀。從張家口到承德仍需通過北京轉(zhuǎn)車，增加了時(shí)間成本，一定程度上阻礙了兩市間要素的自由流動(dòng)；在鐵路方面。由于受到區(qū)位、地形、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的制約，承德鐵路發(fā)展較為滯后；在航空方面。雖然，承德機(jī)場將于2016年年底開通，但是由于機(jī)場運(yùn)營初期航線較少、知名度不高，機(jī)場難以在短時(shí)間內(nèi)緩解承德交通不便的局面；二是科技創(chuàng)新能力有限。當(dāng)前，同京津科技創(chuàng)新能力相比，承德在科技創(chuàng)新人才、專利申請和授權(quán)方面存在較大差距；三是產(chǎn)業(yè)承接基礎(chǔ)較差。當(dāng)前，承德仍然處于工業(yè)化階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)依以工業(yè)為主，2015年承德三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為17.4：46.8：35.8，而同期北京三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為0.6：19.6：79.8，已經(jīng)處于后工業(yè)化階段，比較而言，兩城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展間存在一定的斷層。

再次，承德融入京津冀協(xié)同發(fā)展的機(jī)遇分析。一是政策優(yōu)惠不斷增加。自京津冀協(xié)同發(fā)展提出以來，作為京津冀地區(qū)的重要節(jié)點(diǎn)城市，承德獲得了諸多區(qū)域和國家層面的優(yōu)惠政策，如承德成為全國唯一同北京市建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的地級市，同時(shí)，北京市還將同承德相關(guān)的農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)、共建生態(tài)文明先進(jìn)示范區(qū)、京沈客專（承德段）等重要工程納入其十三五規(guī)劃；二是高端要素外溢初步顯現(xiàn)。隨著北京非首都功能疏解的不斷深入，北京人口將控制在合理的范圍內(nèi)，從而增加了北京向外疏解高端要素的推力，加之更多的項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)不斷向承德疏解以及承德加大了高端人才引進(jìn)的支持力度，增強(qiáng)了其對北京向外溢出高端要素的拉力，在推拉力共同作用的基礎(chǔ)上，承德逐漸吸引了北京疏解而來的高端要素，為本地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供了機(jī)遇。求側(cè)消費(fèi)不足、投資邊際收益率下降、世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力導(dǎo)致的出口減少等因素影響，我國經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長速度由高速向中高速轉(zhuǎn)變；另一方面，參與各方利益博弈普遍存在。京津冀協(xié)同發(fā)展是三地政府、企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)等多方參與的過程。也是參與各方資源整合與利益博弈的重要過程，主要表現(xiàn)北京同各疏解目標(biāo)城市的博奔以及各疏解目標(biāo)城市間的博弈。

承德融入京津冀協(xié)同發(fā)展的合作機(jī)制設(shè)計(jì)

通過對承德內(nèi)在優(yōu)勢和劣勢，外在機(jī)遇和挑戰(zhàn)的分析，結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)區(qū)域合作的經(jīng)驗(yàn)，本文設(shè)計(jì)了承德融入京津冀協(xié)同發(fā)展的合作機(jī)制，如圖1所示。

最后，承德融入京津冀協(xié)同發(fā)展的挑戰(zhàn)分析。一方面，宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力較大。在經(jīng)歷了高速的經(jīng)濟(jì)增長后，由于受到需

如圖1所示，承德融入京津冀協(xié)同發(fā)展的合作機(jī)制共分為五個(gè)部分。

一是基金收入分享機(jī)制?；鹗杖敕窒頇C(jī)制是合作的提前與基礎(chǔ)，在承德融入京津冀協(xié)同發(fā)展中，應(yīng)當(dāng)與北京合作設(shè)立共同基金或投融資基金公司，初始基金來源主要以兩地政府財(cái)政支出、企業(yè)投資、銀行信貸為主體。在此基礎(chǔ)上，投資基金應(yīng)當(dāng)根據(jù)北京、承德兩地要素稟賦的差異，充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，將資金、技術(shù)、人力資源等也作為投資基金的重要要素。另外，在投資基金運(yùn)營過程中，投資各方應(yīng)當(dāng)按照投入比例進(jìn)行收益分配。實(shí)行誰投資，誰受益，多投多得，少投少得的基本原則進(jìn)行活動(dòng)。

二是風(fēng)險(xiǎn)控制補(bǔ)償機(jī)制。區(qū)域間合作具有一定的不確定性，隨著區(qū)域間基金收入分享機(jī)制的確立，投資基金能否得到穩(wěn)定的預(yù)期收益存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性，尤其是對于資金缺乏的承德，難以承受較大的經(jīng)濟(jì)損失。因此，應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險(xiǎn)控制補(bǔ)償機(jī)制，其中，在風(fēng)險(xiǎn)控制方面，應(yīng)當(dāng)設(shè)立投資基金風(fēng)險(xiǎn)控制評估中心，對合作項(xiàng)目進(jìn)行前期風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測、中期風(fēng)險(xiǎn)評估，從而將風(fēng)險(xiǎn)控制在合理區(qū)間；在風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償方面，兩地應(yīng)當(dāng)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，聘請專業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)基金的市場化運(yùn)作，并且對已發(fā)生的損失進(jìn)行評估和補(bǔ)償。

三是財(cái)稅收入分配機(jī)制。一方面，針對遷出京外的醫(yī)療、教育、康養(yǎng)等機(jī)構(gòu)，制定明確的稅收分配方案（主要包括營業(yè)稅、增值稅、企業(yè)所得稅等）。為了增強(qiáng)吸引力，在一定期限內(nèi)可以采取“三五二”的稅收分配方案，即承德分配三成，北京分配五成、剩余兩成作為發(fā)展基金返還企業(yè)。另一方面，針對同一產(chǎn)業(yè)鏈的高端部門在北京，中低端部門在承德的情況，可以采取就近征稅的方式，即高端部門稅收由北京征收，中低端部門的稅收由承德征收。

四是地區(qū)職能分工機(jī)制。在承德融入京津冀協(xié)同發(fā)展背景下，承德與北京應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自資源稟賦進(jìn)行職能分工。如北京負(fù)責(zé)醫(yī)療、教育、康養(yǎng)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)與研發(fā)。專業(yè)人才培訓(xùn)、技術(shù)輸出等承德負(fù)責(zé)醫(yī)療、教育、康養(yǎng)產(chǎn)品的生產(chǎn)與應(yīng)用，并且在應(yīng)用過程中進(jìn)行信息反饋，為產(chǎn)品的完善升級提供依據(jù)。

五是綜合服務(wù)保障機(jī)制。根據(jù)區(qū)域合作次重點(diǎn)的不同，綜合服務(wù)保障機(jī)制應(yīng)當(dāng)分為綜合服務(wù)保障的核心機(jī)制和外圍機(jī)制，其中核心機(jī)制包括：組織協(xié)調(diào)機(jī)制、協(xié)商交流機(jī)制、利益分成機(jī)制、評估反饋機(jī)制，在協(xié)商交流機(jī)制中，可以借鑒柏林一勃蘭登堡區(qū)域合作中的“分歧臺階”模式。外圍機(jī)制包括：人才交流機(jī)制、金融服務(wù)機(jī)制、土地開發(fā)機(jī)制、技術(shù)共享機(jī)制、設(shè)施配套機(jī)制、政策支持機(jī)制。

承德融入京津冀協(xié)同發(fā)展的合作模式設(shè)計(jì)

在合作機(jī)制構(gòu)建的基礎(chǔ)上，承德應(yīng)當(dāng)根據(jù)合作類別、內(nèi)容選擇契合實(shí)際的合作模式，如圖2。

如圖2所示，承德融入京津冀協(xié)同發(fā)展有四種合作模式。

一是戰(zhàn)略聯(lián)盟合作模式。戰(zhàn)略聯(lián)盟是相對松散的合作組織形式，在聯(lián)盟內(nèi)部各加盟成員之間實(shí)行定期交流，信息資源共享，技術(shù)支持等互惠互利的交流合作，針對聯(lián)盟外部主體具有一定的排他性。通常來講，戰(zhàn)略聯(lián)盟的合作模式包括：戰(zhàn)略聯(lián)盟委員會(huì)、戰(zhàn)略聯(lián)盟常務(wù)委員會(huì)、戰(zhàn)略聯(lián)盟秘書處、戰(zhàn)略智庫研究小組四部分構(gòu)成。其中戰(zhàn)略聯(lián)盟委員會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)，由委員長、副委員長、委員以及北京、承德加盟成員機(jī)構(gòu)代表組成；戰(zhàn)略聯(lián)盟常務(wù)委員會(huì)是戰(zhàn)略聯(lián)盟委員會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由委員長、副委員長、常務(wù)委員（北京、承德相關(guān)機(jī)構(gòu)代表）組成，作為戰(zhàn)略聯(lián)盟委員會(huì)閉幕期間的權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)；戰(zhàn)略聯(lián)盟秘書處為戰(zhàn)略聯(lián)盟委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，由秘書長、副秘書長和辦事員組成；戰(zhàn)略智庫研究小組為戰(zhàn)略聯(lián)盟委員會(huì)的咨詢機(jī)構(gòu)，由組長、副組長、成員以及各領(lǐng)域?qū)＜医M成。

二是優(yōu)勢項(xiàng)目引進(jìn)合作模式。同戰(zhàn)略聯(lián)盟合作模式相比，優(yōu)勢項(xiàng)目引進(jìn)合作模式能夠使引進(jìn)方獲得更多實(shí)際的收益，適用于承德引進(jìn)北京獨(dú)具特色的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、教育、康養(yǎng)等優(yōu)質(zhì)資源。該合作模式的具體實(shí)施應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目籌備工作委員會(huì)、項(xiàng)目協(xié)調(diào)工作委員會(huì)、項(xiàng)目保障工作委員會(huì)組成。其中，項(xiàng)目籌備工作委員會(huì)主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目篩選和項(xiàng)目對接，由委員會(huì)主席、副主席、委員以及北京、承德項(xiàng)目合作單位成員組成；項(xiàng)目協(xié)調(diào)工作委員會(huì)主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目落地前同政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，由委員會(huì)主席、副主席、委員以及承德合作單位成員組成；項(xiàng)目保障工作委員會(huì)主要負(fù)責(zé)在政策、資金、土地、財(cái)稅、市場等方面對落地項(xiàng)目的保障，由委員會(huì)主席、副主席、委員以及承德合作單位成員組成。

三是共建共管合作模式。與上述兩種合作模式相比，共建共管模式更加具有實(shí)體性，是區(qū)域合作模式的高級形式，適用于合作雙方就某一方面成立相應(yīng)的實(shí)體機(jī)構(gòu)。該模式的組織結(jié)構(gòu)由共同基金會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、審計(jì)會(huì)四部分構(gòu)成。其中，共同基金會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，具有決策權(quán)、人事任免權(quán)，由各出資機(jī)構(gòu)代表人員組成，席位數(shù)量由出資多寡決定，設(shè)會(huì)長、副會(huì)長、會(huì)員；理事會(huì)為共同基金會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，由理事長、副理事長、干事組成，下設(shè)秘書處、辦公室、財(cái)務(wù)處等行政機(jī)構(gòu)以及專業(yè)性機(jī)構(gòu)；監(jiān)事會(huì)同理事會(huì)平行，由監(jiān)事長、副監(jiān)事長、干事組成，監(jiān)管理事會(huì)事權(quán)行使?fàn)顩r；審計(jì)會(huì)也同理事會(huì)平行，由審計(jì)長、副審計(jì)長、審計(jì)員組成。監(jiān)管理事會(huì)財(cái)權(quán)使用情況。

四是新分支機(jī)構(gòu)合作模式。新分支機(jī)構(gòu)合作模式屬于緊湊型合作模式，也是區(qū)域合作的高級形式，適用于承德在醫(yī)療、教育等方面建設(shè)分院、分校等情形。該模式通常由新分支機(jī)構(gòu)協(xié)商委員會(huì)、新分支機(jī)構(gòu)建設(shè)委員會(huì)、新分支機(jī)構(gòu)保障委員會(huì)組成。其中。新分支機(jī)構(gòu)協(xié)商委員會(huì)負(fù)責(zé)新分支機(jī)構(gòu)設(shè)立的各項(xiàng)前期準(zhǔn)備工作，由委員會(huì)主席（北京、承德各一人）、副主席、委員組成；新分支機(jī)構(gòu)建設(shè)委員會(huì)：負(fù)責(zé)新分支機(jī)構(gòu)章程、組織結(jié)構(gòu)、人員調(diào)配、項(xiàng)目建設(shè)等工作，由委員會(huì)主席、副主席、委員組成，下設(shè)辦公室、人事部、財(cái)務(wù)部等職能部門；新分支機(jī)構(gòu)保障委員會(huì)：主要負(fù)責(zé)在政策、資金、土地、財(cái)稅、市場等方面對落地項(xiàng)目的保障，由委員會(huì)主席、副主席、委員以及承德合作單位成員組成。