社區(qū)協(xié)商的獨(dú)特價(jià)值及其實(shí)踐推進(jìn)

摘 要：社區(qū)協(xié)商在推進(jìn)社會(huì)治理特別是社區(qū)治理體系和治理能力建設(shè)的背景下有其獨(dú)特的價(jià)值：社區(qū)協(xié)商是改進(jìn)社區(qū)治理方式的自覺舉措；是社區(qū)民眾行使民主權(quán)利的重要方式；是化解基層社會(huì)矛盾的有效途徑。近年來(lái)，城市社區(qū)協(xié)商趁勢(shì)前行，特別是圍繞社區(qū)協(xié)商的關(guān)鍵環(huán)節(jié)探索和“破題”，取得了積極的進(jìn)展，但一些制約性“瓶頸”有待進(jìn)一步突破。就深化城市社區(qū)協(xié)商的推進(jìn)路徑而言，我們需要：（1）將協(xié)商民主的要求和方法嵌入社區(qū)協(xié)商；（2）建立長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化、程序化；（3）解決參與動(dòng)力不足的問(wèn)題；（4）搭建街道協(xié)商平臺(tái)，建立街道協(xié)商與社區(qū)協(xié)商的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：社區(qū)協(xié)商；社區(qū)治理；城市社區(qū)；協(xié)商民主

中圖分類號(hào)： C912 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2017）03-0075-07

作者簡(jiǎn)介：楊貴華，集美大學(xué)法學(xué)院教授、福建省高校人文社科研究基地——“海西”社會(huì)建設(shè)與社會(huì)服務(wù)研究中心主任（福建 廈門 361021）

一、基層社會(huì)治理現(xiàn)代化背景下社區(qū)協(xié)商的獨(dú)特價(jià)值

社區(qū)協(xié)商近年來(lái)越來(lái)越受到?jīng)Q策層、理論界、基層實(shí)際工作者重視，已成為我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展的基層“實(shí)驗(yàn)田”。協(xié)商，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》將其解釋為“共同商量以便取得一致意見”1，英語(yǔ)中與其最接近的詞語(yǔ)是consultation，具有請(qǐng)教、咨詢、協(xié)商、磋商的含義。嚴(yán)謹(jǐn)一些解釋，協(xié)商意指兩個(gè)（含）以上的個(gè)人或組織為達(dá)成協(xié)議或共同決定而開展的商談。而社區(qū)協(xié)商是社區(qū)共同體成員以解決問(wèn)題為導(dǎo)向、以協(xié)調(diào)利益關(guān)系為重心、以社區(qū)公共生活有序化為旨?xì)w而開展的協(xié)商。在我國(guó)，社區(qū)協(xié)商自居委會(huì)組建以來(lái)就廣泛存在，但在推進(jìn)社會(huì)治理特別是社區(qū)治理體系和治理能力建設(shè)現(xiàn)代化的背景下，其價(jià)值和意義更加凸顯。當(dāng)前社區(qū)協(xié)商的獨(dú)特價(jià)值集中體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

（一）社區(qū)協(xié)商是改進(jìn)社區(qū)治理方式的自覺舉措

城鄉(xiāng)社區(qū)在我國(guó)既是地域性社會(huì)生活共同體，也是社會(huì)治理的基層單元。社區(qū)建設(shè)開展以來(lái)，社區(qū)的功能得以恢復(fù)并逐步發(fā)育，但還帶有明顯的行政化的“他組織”色彩。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“改進(jìn)社會(huì)治理方式”，“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”的目標(biāo)要求。在此背景下，社區(qū)層面的治理應(yīng)形成體制內(nèi)組織與體制外組織互補(bǔ)、正式組織與非正式組織乃至社群網(wǎng)絡(luò)結(jié)合的多元主體協(xié)商基礎(chǔ)上合作共治局面。因?yàn)樯鐓^(qū)治理本質(zhì)上是對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的治理，而治理社區(qū)公共事務(wù)涉及基層政府、社區(qū)組織、新老社區(qū)居民、駐在企事業(yè)單位、新經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織等多元主體的權(quán)責(zé)。這些主體功能各異、權(quán)源有別、領(lǐng)域歸屬不同，也不存在行政上的隸屬關(guān)系。協(xié)商及其基礎(chǔ)上的合作是多元主體共治社區(qū)公共事務(wù)的內(nèi)在要求。至于社區(qū)自治范圍的事務(wù)和涉及居民切身利益的問(wèn)題，更不能憑借行政手段來(lái)解決，而應(yīng)由社區(qū)成員通過(guò)理性的討論、磋商、質(zhì)辯甚至彼此讓步，尋找到大家都認(rèn)可和接受的“最大公約數(shù)”，并在此基礎(chǔ)上共同行動(dòng)落實(shí)協(xié)商成果?？梢姡鐓^(qū)協(xié)商更符合社區(qū)共同體的本性。社區(qū)協(xié)商將社區(qū)建設(shè)啟動(dòng)以來(lái)一直推動(dòng)的“居民自治”與基層社會(huì)的自我調(diào)節(jié)以及政府治理聯(lián)動(dòng)了起來(lái)，也促使甚至“倒逼”基層政府及其派出機(jī)構(gòu)改進(jìn)治理方式。從這個(gè)意義上講，社區(qū)協(xié)商是改進(jìn)社區(qū)治理方式的自覺舉措。

（二）社區(qū)協(xié)商是社區(qū)民眾行使民主權(quán)利的重要方式

我國(guó)《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”1 ?；鶎尤罕娮灾伪闶俏覈?guó)社會(huì)主義民主制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。我國(guó)法律和政策都明確規(guī)定，城鄉(xiāng)基層的村和社區(qū)實(shí)行村（居）民自治，即由村（居）民進(jìn)行“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”，并實(shí)行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。這既是社區(qū)民主的重要內(nèi)容，也是村（居）民參與社區(qū)公共事務(wù)、公益事業(yè)管理的基本形式。按照相關(guān)法律，我國(guó)城鄉(xiāng)普遍開展了村（居）委會(huì)選舉，村（居）民對(duì)村（居）干部民主選舉的權(quán)利得以落實(shí)。但在“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”上，落實(shí)效果還不是很好。受多種因素制約，特別是由于缺少有效的機(jī)制作保障，相當(dāng)部分的村（居）民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)缺少話語(yǔ)權(quán)，在有的地方“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”甚至出現(xiàn)“紙面化”的傾向。開展社區(qū)協(xié)商正是希望補(bǔ)上這一基層民主的“短板”，讓社區(qū)民眾自己協(xié)商辦理共同體的公共事務(wù)，直接行使其作為社區(qū)成員的民主權(quán)利。

（三）社區(qū)協(xié)商是化解基層社會(huì)矛盾的有效途徑

自20世紀(jì)80年代開始，為應(yīng)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的新問(wèn)題，在“單位體制”弱化的背景下，國(guó)家先后啟動(dòng)了社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)，希望通過(guò)社區(qū)這一平臺(tái)為居民提供就地、及時(shí)的服務(wù)，并進(jìn)行新的基層社會(huì)整合，社區(qū)在基層社會(huì)治理中的基礎(chǔ)地位開始顯現(xiàn)。隨著改革開放的深入推進(jìn)，社會(huì)成員出現(xiàn)了明顯的階層和群體分化，利益關(guān)系復(fù)雜化使得調(diào)處難度大。此外，我國(guó)社會(huì)在取得快速發(fā)展、帶來(lái)經(jīng)濟(jì)成就的同時(shí)，也積累了許多社會(huì)問(wèn)題和矛盾，這些問(wèn)題和矛盾也在人們居住和生活于其中的社區(qū)內(nèi)折射出來(lái)。與此同時(shí)，新老居民對(duì)社區(qū)這一居住和生活場(chǎng)域的衛(wèi)生、安全、秩序等的要求也越來(lái)越高，服務(wù)需求也呈現(xiàn)出多元、多層次、個(gè)性化的特征，這些都對(duì)基層社區(qū)治理提出了新的挑戰(zhàn)。及時(shí)將矛盾化解在基層已成為社會(huì)治理的一大難點(diǎn)。而化解社會(huì)矛盾，既要求基層黨政部門大力提升自身的社會(huì)治理能力，又要為社區(qū)民眾、各類社區(qū)組織讓渡自主治理空間，為其“賦權(quán)”，增強(qiáng)社區(qū)共同體的自我調(diào)節(jié)功能。習(xí)近平總書記就曾指出：“涉及人民群眾中利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開展協(xié)商?！?

二、城市社區(qū)協(xié)商圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)的主動(dòng)探索和“破題”

黨的十八大以來(lái)，特別是2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商作出整體部署以后，各地結(jié)合實(shí)際組織開展社區(qū)協(xié)商。在這一進(jìn)程中，城市社區(qū)協(xié)商趁勢(shì)前行，特別是圍繞“誰(shuí)來(lái)協(xié)商”、“協(xié)商什么”、“如何協(xié)商”等社區(qū)協(xié)商的關(guān)鍵環(huán)節(jié)探索和“破題”，取得了積極進(jìn)展。

（一）拓展協(xié)商主體，回答誰(shuí)來(lái)社區(qū)協(xié)商

社區(qū)協(xié)商的前提是社區(qū)中存在著多元主體，而多元主體之間有著利益相關(guān)性。他們需要也能夠在協(xié)商的基礎(chǔ)上開展合作共治。而我國(guó)的社區(qū)協(xié)商又突出中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元共治。社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)站、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)公司、社區(qū)警務(wù)室、在（駐）社區(qū)的企事業(yè)單位、“兩新”組織、街道黨政部門等，以及在社區(qū)居住和生活的新老居民及其“草根性”居民組織，共同構(gòu)成參與社區(qū)治理的多元主體，也是參與社區(qū)協(xié)商的多元主體，并圍繞社區(qū)環(huán)境美化、公共場(chǎng)所和設(shè)施改建、小區(qū)停車管理、社區(qū)治安、便民服務(wù)項(xiàng)目設(shè)置、政府購(gòu)買社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的篩選、社區(qū)文體活動(dòng)的開展等社區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)開展協(xié)商。其中參與社區(qū)協(xié)商的居民既有社區(qū)精英，也有普通民眾，呈現(xiàn)出精英參與協(xié)商與民眾參與協(xié)商互補(bǔ)的態(tài)勢(shì)。而在涉及居民切身利益的實(shí)際問(wèn)題上，利益相關(guān)方則是社區(qū)協(xié)商的當(dāng)事人。利益相關(guān)群體參與協(xié)商越來(lái)越成為社區(qū)協(xié)商的新常態(tài)。

（二）豐富和細(xì)化協(xié)商的內(nèi)容，回答社區(qū)協(xié)商什么

社區(qū)協(xié)商緣起于社區(qū)生活共同體存續(xù)和發(fā)展中面對(duì)的諸多“問(wèn)題”，開展社區(qū)協(xié)商就是要通過(guò)多元主體的民主參與尋求解決這些“問(wèn)題”的有效治理之道。在社區(qū)協(xié)商實(shí)踐中，多數(shù)社區(qū)建立工作機(jī)制，并力求結(jié)合各自的實(shí)際確定協(xié)商內(nèi)容。其主要內(nèi)容包括：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中涉及社區(qū)居民切身利益的公共事務(wù)、公益事業(yè)；居民反映強(qiáng)烈、迫切要求解決的問(wèn)題和矛盾糾紛；黨和政府的方針政策、重點(diǎn)工作部署在社區(qū)的落實(shí)；各類協(xié)商主體提出需要協(xié)商的事項(xiàng)；法律法規(guī)和政策明確要求協(xié)商的事項(xiàng)。一些社區(qū)還主動(dòng)探索建立社區(qū)協(xié)商議題的生成機(jī)制。比如筆者曾調(diào)研的廈門市中華街道在社區(qū)協(xié)商實(shí)踐中，對(duì)居民討論較集中的議題進(jìn)行梳理，探索建立社區(qū)協(xié)商清單制度。協(xié)商目錄清單內(nèi)容具體、豐富，較好回應(yīng)了社區(qū)居民群眾需求和關(guān)切，在解決社區(qū)建設(shè)和發(fā)展中遇到的難題方面也發(fā)揮了有效的作用。

（三）拓展協(xié)商渠道、搭建協(xié)商平臺(tái)、規(guī)范協(xié)商程序，回答如何社區(qū)協(xié)商

一是在發(fā)揮法定組織——居民（代表）會(huì)議作用的同時(shí)，探索社區(qū)事務(wù)聽評(píng)會(huì)、居民議事會(huì)等的議事協(xié)商功能。在近年來(lái)的社區(qū)治理實(shí)踐中，對(duì)涉及社區(qū)公共事務(wù)或與居民利益密切相關(guān)的重要事項(xiàng)，許多社區(qū)通過(guò)社區(qū)事務(wù)聽評(píng)會(huì)聽取居民的意見和評(píng)論。為了使聽評(píng)會(huì)具有廣泛的民意基礎(chǔ)，參加人員除了社區(qū)內(nèi)的“兩代表一委員”、社區(qū)兩委指定的居民和社區(qū)賢達(dá)人士，還預(yù)留一定名額由居民自愿報(bào)名參加。聽評(píng)會(huì)召開前向社區(qū)居民公告，開會(huì)時(shí)由社區(qū)工作人員介紹已擬制的方案，供參會(huì)人員評(píng)議。有的社區(qū)更推進(jìn)一步：聽評(píng)會(huì)可由居民點(diǎn)題。而居民議事會(huì)是針對(duì)以往居民參與社區(qū)議事渠道少的情況而搭建的。居民議事會(huì)圍繞某一局部問(wèn)題或事項(xiàng)，組織利益相關(guān)居民和其他利益相關(guān)方開展協(xié)商議事，較好地實(shí)現(xiàn)了議事的精準(zhǔn)性，且有利于取得共識(shí)。

二是搭建綜合性的協(xié)商共治平臺(tái)，凝聚了協(xié)商共治的力量。如：在商品房居住小區(qū)，搭建社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)協(xié)商共治的平臺(tái)；在法定社區(qū)層面，以“同駐共建共享”為紐帶，完善社區(qū)“兩委”與駐在單位、社會(huì)力量協(xié)商共治的平臺(tái)；在“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)踐中，成立社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作協(xié)調(diào)平臺(tái)，合力推進(jìn)基層社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)。

三是以微型社區(qū)為新的著力點(diǎn)，探索開展社區(qū)“微協(xié)商”。在社區(qū)協(xié)商實(shí)踐中，一些社區(qū)還結(jié)合“網(wǎng)格化管理和服務(wù)”工作，細(xì)化治理單元，在居住小區(qū)、居民小組、樓棟院落等微觀層面，利用居民之間交往更多、認(rèn)同感歸宿感更強(qiáng)、開展議事協(xié)商也更為便利的條件，充分發(fā)揮業(yè)主委員會(huì)、居民小組長(zhǎng)、樓棟長(zhǎng)的協(xié)調(diào)作用，就“微型公共事務(wù)”和鄰里糾紛調(diào)解等事項(xiàng)開展“微協(xié)商”。社區(qū)協(xié)商進(jìn)一步落細(xì)、落小，也落實(shí)，收到較好的效果。

四是探索和規(guī)范社區(qū)協(xié)商程序。一些城區(qū)或街道立足自身實(shí)際，探索總結(jié)出社區(qū)協(xié)商的流程，并用明確的數(shù)目字標(biāo)識(shí)。例如，江蘇省南京市鼓樓區(qū)社區(qū)協(xié)商實(shí)行“六步工作法”：提議、告知、協(xié)商、決策、反饋、監(jiān)督。揚(yáng)州市廣陵區(qū)、江都區(qū)的協(xié)商民主實(shí)行“五議工作法”：提議、合議、群議、決議、評(píng)議。山東省煙臺(tái)市芝罘區(qū)執(zhí)行“八步工作法”：提出議題、確定議題、公告議題、開展協(xié)商、確定協(xié)商成果、組織實(shí)施、公示反饋、跟蹤督導(dǎo)。湖南省長(zhǎng)沙市雨花區(qū)砂子塘街道的“六步工作法”則是：確定議題、審查議題、公示議題、協(xié)商、備案、結(jié)果公示。浙江省杭州市西湖區(qū)實(shí)行“七步走”工作流程：收集議題、確定議題、擬訂方案、協(xié)商議事、督促落實(shí)、結(jié)果公示、居民評(píng)價(jià)。1筆者調(diào)研的廈門市中華街道的鎮(zhèn)海社區(qū)，在開展社區(qū)治理實(shí)踐中，也注重對(duì)社區(qū)協(xié)商（即“共謀”）程序進(jìn)行總結(jié)提升，形成“民主議事五步法”，并在全街道開始推廣2。

三、社區(qū)協(xié)商發(fā)展的制約“瓶頸”

社區(qū)協(xié)商在我國(guó)還是一項(xiàng)新事物，總體而言，還處于探索推進(jìn)階段，還存在著一些有待解決的問(wèn)題，甚至還面臨一些需要破解的難題，成為制約社區(qū)協(xié)商進(jìn)一步發(fā)展的“瓶頸”。筆者2016年曾就此在廈門市進(jìn)行了調(diào)研，其中，金尚社區(qū)一位社區(qū)居委會(huì)副主任在座談會(huì)上的發(fā)言頗具啟發(fā)性。摘錄如下：

基層的民主協(xié)商機(jī)制對(duì)社區(qū)來(lái)講是一個(gè)切實(shí)有用的方法，但是我希望它更加完善。要圍繞著怎么提出議題，怎么分配它的發(fā)言權(quán)，怎么通過(guò)原則上和技術(shù)上的安排來(lái)實(shí)踐?，F(xiàn)在有幾個(gè)環(huán)節(jié)還可以再去完善：一是參與者民意的代表性還不足，像居民的焦點(diǎn)問(wèn)題比如廣場(chǎng)舞，我們邀請(qǐng)的雖然是“兩代表一委員”，但是參與者沒有具備相當(dāng)?shù)拇硇裕欢遣僮饕?guī)范必須堅(jiān)守，協(xié)商畢竟是要去促進(jìn)問(wèn)題解決，有可能在形式上會(huì)各種各樣，但是規(guī)范必須遵守，這是一條底線；第三是公民參與的程度雖然一直在進(jìn)步，但還是要擴(kuò)大主體的廣泛性；第四是參與主體的協(xié)商能力，逐步提高居民民主素質(zhì)和溝通、說(shuō)服、協(xié)商的能力；第五是參與主體的資源能力是不對(duì)等的，話語(yǔ)權(quán)也是不對(duì)等的，應(yīng)該提升主體的實(shí)質(zhì)平等；第六是加強(qiáng)協(xié)商的監(jiān)督建設(shè)，現(xiàn)在這個(gè)環(huán)節(jié)是比較薄弱的，雖然邀請(qǐng)了糾紛員和居民代表，但是以他們?yōu)橹鞯慕巧F(xiàn)在還是站在偏向社區(qū)的層面，所以協(xié)商監(jiān)督環(huán)節(jié)上面就存在監(jiān)督主體的能力和地位是否平等的問(wèn)題；第七是拓展協(xié)商參與的渠道和參與方式，在運(yùn)行當(dāng)中發(fā)現(xiàn)，有一些居民其實(shí)有自己真實(shí)的想法，但是在公共場(chǎng)面上可能不便于去表達(dá)，所以要去保護(hù)他們，像網(wǎng)上的數(shù)據(jù)意見的收集，或者是其他的更有助于隱私保護(hù)的渠道，更加暢通的渠道還需要進(jìn)一步去挖掘。（訪談資料：20160520）

通過(guò)梳理實(shí)地調(diào)研資料，結(jié)合文獻(xiàn)分析，我們認(rèn)為，目前社區(qū)協(xié)商發(fā)展中存在的問(wèn)題主要有如下幾個(gè)方面：

（一）社區(qū)協(xié)商開展不平衡、程序和規(guī)范不夠健全

社區(qū)協(xié)商的實(shí)踐推進(jìn)各地尚不平衡，即便是同一地方也不平衡。有的社區(qū)開展得比較順利，成效顯著；有的社區(qū)則推進(jìn)困難，收效不明顯。此外，社區(qū)協(xié)商的組織形式和參與機(jī)制尚不健全。雖然社區(qū)協(xié)商的規(guī)范化建設(shè)普遍取得了進(jìn)步，有的社區(qū)還形成可學(xué)習(xí)、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，但也有相當(dāng)數(shù)量的社區(qū)依然存在著重策略、輕程序、輕規(guī)范的“實(shí)用主義”傾向。一些參與過(guò)社區(qū)協(xié)商的受訪者也反映：社區(qū)協(xié)商存在著協(xié)商議題少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者“點(diǎn)題”多、協(xié)商時(shí)間臨時(shí)通知多、議題材料提供少、協(xié)商議事程序缺少規(guī)范的情況。

（二）社區(qū)協(xié)商的動(dòng)力有待開掘

受多重因素的影響，一些基層領(lǐng)導(dǎo)者還不習(xí)慣于社區(qū)協(xié)商這一新型民主形式，居民群眾中也有相當(dāng)數(shù)量的成員缺少“主人翁”意識(shí)，在社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商議事上習(xí)慣于“搭便車”。此外，有的社區(qū)在組織開展協(xié)商工作中，民意代表性不夠，普通居民特別是弱勢(shì)利益群體話語(yǔ)權(quán)不足。再者，一些社區(qū)協(xié)商有“走過(guò)場(chǎng)”之嫌，或未起到對(duì)決策應(yīng)有的影響作用，或協(xié)商成果的采納、落實(shí)不夠及時(shí)有效。民眾參與社區(qū)協(xié)商還缺少足夠的“獲得感”。正如美國(guó)學(xué)者古德曾指出的：“在決策意義上，沒有協(xié)商的決策是盲目的，但沒有決策的協(xié)商則是空洞的?！?

（三）既有的社區(qū)管理體制與民主協(xié)商的平等性要求之間存在著張力

社區(qū)協(xié)商本應(yīng)是平等開展的。在目前的街道—社區(qū)管理體制下，基層政府及其派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)等社區(qū)組織在社區(qū)治理方面開展平等協(xié)商缺少氛圍，也缺少機(jī)制。在社區(qū)內(nèi)部，社區(qū)黨組織與社區(qū)居委會(huì)以“兩委聯(lián)席會(huì)”的形式研究解決問(wèn)題的制度已確立多年，對(duì)社區(qū)事務(wù)的溝通協(xié)商及時(shí)，但黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與居委會(huì)作為群眾自治組織的自治權(quán)在實(shí)際工作中存在著一定的“張力”。此外，雖然大量的社區(qū)社會(huì)組織破土而出，但目前還缺少相對(duì)于社區(qū)主體組織的獨(dú)立性，在正式的社區(qū)協(xié)商場(chǎng)合較少獨(dú)立地表達(dá)訴求，即便提意見也較婉轉(zhuǎn)，甚至覺得在私下場(chǎng)合溝通更為妥當(dāng)。

四、深化城市社區(qū)協(xié)商的推進(jìn)路徑

（一）將協(xié)商民主的要求和方法嵌入社區(qū)協(xié)商，推動(dòng)其向協(xié)商民主的方向發(fā)展

在西方，協(xié)商民主的概念于上世紀(jì)80年代提出后，引起關(guān)注，經(jīng)過(guò)三十多年一批批代表人物的研究和闡發(fā)，形成了相對(duì)獨(dú)立的話語(yǔ)體系?！拔鞣絽f(xié)商民主理論的產(chǎn)生是為了彌補(bǔ)代議制民主的不足，是對(duì)既有民主的一種新超越。由于代議制民主漠視民主決策過(guò)程中個(gè)人的價(jià)值觀和意見；公民基本被排除在決策過(guò)程之外，導(dǎo)致了政治參與的衰退。同時(shí)，20世紀(jì)后期，西方發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)生了深刻變化：社會(huì)分化加劇，社會(huì)主體日益多元化，價(jià)值追求呈現(xiàn)出多元的取向，政府靠自身無(wú)法圓滿解決復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。面對(duì)如此新變化，傳統(tǒng)代議制民主制顯得相對(duì)僵化、低效和無(wú)能，協(xié)商民主論也因此應(yīng)運(yùn)而生。作為一種民主范式，協(xié)商民主力主通過(guò)公民平等參與政治、用對(duì)話和協(xié)商來(lái)就公共利益達(dá)成共識(shí)，增進(jìn)決策的合法性?！?可以說(shuō)，現(xiàn)代協(xié)商民主理論進(jìn)一步突出了民主運(yùn)行的動(dòng)態(tài)化和民主推進(jìn)的多元化，同傳統(tǒng)民主比較而言，更具有互動(dòng)性、包容性與合作性等特點(diǎn)3。我國(guó)協(xié)商民主發(fā)展經(jīng)歷了自身的獨(dú)特歷史過(guò)程。黨的“十八大”以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨總結(jié)我國(guó)政治協(xié)商制度和民主建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)吸收借鑒西方協(xié)商民主理論，在此基礎(chǔ)上明確提出：“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。”4作為與選舉民主相輔相成的民主形式，現(xiàn)代意義的協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)“協(xié)商”與“民主”兩個(gè)面向的有機(jī)結(jié)合。在社區(qū)協(xié)商中，也應(yīng)將協(xié)商民主的要求和方法嵌入其中，推動(dòng)社區(qū)協(xié)商向協(xié)商民主的方向發(fā)展?！盎鶎用裰鲄f(xié)商不是協(xié)商了就了事，協(xié)商只是其重要內(nèi)容之一，而不是全部，狹隘理解不利于基層民主協(xié)商健康發(fā)展。實(shí)際上，基層民主協(xié)商包括理性溝通、偏好轉(zhuǎn)換、達(dá)成共識(shí)和促進(jìn)決策等內(nèi)容?！?這些內(nèi)容同樣是社區(qū)民主協(xié)商的題中應(yīng)有之意。

（二）建立長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化、程序化

推進(jìn)社區(qū)協(xié)商，建立制度化、規(guī)范化、程序化的長(zhǎng)效機(jī)制是保障。在這三者中，制度化的位次最高，也更為根本。而規(guī)范化、程序化不僅是制度化的延伸要求，也是制度化保證。其實(shí)，制度本身就是一種規(guī)范，即一組定型化了的并被普遍接受和遵從的社會(huì)規(guī)范。至于程序化，不僅是制度化和規(guī)范化的內(nèi)在要求，而且有其獨(dú)特的價(jià)值。就正義而言，有程序正義和實(shí)質(zhì)正義。程序正義即程序的正當(dāng)性或合法性，雖然程序正義不必然能保證實(shí)質(zhì)上的正義，但它堅(jiān)守開放、中立、公平、透明、合法、有序等正義準(zhǔn)則的要求。并且，“公正的程序要比不公正的程序更有可能促使實(shí)質(zhì)性結(jié)果接近正義，拉近結(jié)果與實(shí)質(zhì)正義的差距?！?“沒有程序正義的保障，人們也有可能獲得實(shí)質(zhì)正義，但這是很不牢靠的，這在很大程度上取決于決定者的道德品質(zhì)和智慧。正是由于對(duì)決定者品質(zhì)的懷疑，才會(huì)有對(duì)程序和程序正義的強(qiáng)調(diào)?！?協(xié)商民主也是如此?！皡f(xié)商民主尊重程序，并將程序看作獲得合法性的規(guī)范性要求”2。因此，我們認(rèn)為，程序化是包括社區(qū)協(xié)商在內(nèi)的基層社會(huì)協(xié)商制度化建設(shè)的突破口。而協(xié)商程序的制度化涵蓋協(xié)商議題的選擇、參加人員的條件、協(xié)商過(guò)程的原則、協(xié)商時(shí)間和協(xié)商機(jī)制、協(xié)商結(jié)果認(rèn)定和執(zhí)行等制度規(guī)則3。如前所述，我國(guó)城市社區(qū)協(xié)商在這方面已有一批地方性的初步探索經(jīng)驗(yàn)。但是，應(yīng)該說(shuō)，這項(xiàng)工作還在路上。民政部在《關(guān)于深入推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作的通知》中也要求：“加強(qiáng)程序設(shè)計(jì)，制定易懂可學(xué)能操作的工作規(guī)則和操作規(guī)程”，保障社區(qū)協(xié)商依規(guī)則循程序開展。還需要強(qiáng)調(diào)的是，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，基層民主協(xié)商需要在法治理念和框架下開展。民主協(xié)商不是全能的，發(fā)生在社區(qū)的爭(zhēng)端和糾紛，有些可通過(guò)社區(qū)調(diào)解和司法調(diào)解來(lái)有效解決，但有些則要靠法制的解決機(jī)制。為此，要加大社會(huì)領(lǐng)域的科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，以法治建設(shè)的成果來(lái)保障社區(qū)協(xié)商的有效推進(jìn)，形成基層社會(huì)治理中“硬約束”和“軟約束”的互補(bǔ)和互動(dòng)。

（三）解決參與動(dòng)力不足的問(wèn)題

一是協(xié)商議題選擇要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。這里的“問(wèn)題導(dǎo)向”包含兩層涵義：一是指議題與多元主體特別是與居民利益關(guān)聯(lián)度高，二是指議題所涉及的是需要通過(guò)協(xié)商才能有效解決的“大事”或“難事”。為此，應(yīng)廣泛征求各方面的意見，分輕重緩急篩選安排并依法依規(guī)確定不同范圍層次的協(xié)商議題。有的議題涉及社區(qū)全局層面，有的議題涉及社區(qū)局部范圍的居民或特定人群，還有的議題只牽涉極小部分居民之間的利益關(guān)系。因此，要根據(jù)議題合理確定社區(qū)協(xié)商成員范圍。這樣才能有效激發(fā)多元主體對(duì)社區(qū)協(xié)商的參與熱情。就普通居民而言，與自身利益密切相關(guān)的問(wèn)題不僅感受深切、情況了解較多，且議事協(xié)商成本低，自然會(huì)給予更多的關(guān)注。因此，對(duì)于處于社會(huì)民主化建設(shè)起步階段的我國(guó)內(nèi)地，社區(qū)協(xié)商一定要夯實(shí)社區(qū)“微協(xié)商”這一根基。二是切實(shí)做到“協(xié)商于民、協(xié)商為民”4 ，使社區(qū)多元主體尤其是普通民眾通過(guò)參與社區(qū)協(xié)商有獲得感。社區(qū)協(xié)商植根于社會(huì)的基層，協(xié)商于民、協(xié)商為民是其鮮明的特征和要求。在社區(qū)協(xié)商中，過(guò)程目標(biāo)和任務(wù)目標(biāo)同樣重要。就過(guò)程目標(biāo)而言，社區(qū)協(xié)商要體現(xiàn)公開、公平、公正；就任務(wù)目標(biāo)而言，社區(qū)協(xié)商要以解決問(wèn)題為旨?xì)w，切實(shí)收到協(xié)商議事的實(shí)效。有些議題要通過(guò)協(xié)商形成決議，上升為大家遵守的規(guī)矩；有些議題可形成協(xié)商意見，發(fā)揮對(duì)其他層面上的決策（如居民會(huì)議等）的積極影響；而通過(guò)協(xié)商無(wú)法解決或存在較大爭(zhēng)議的問(wèn)題或事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提交居民會(huì)議或居民代表會(huì)議決定。同時(shí)，要建立協(xié)商成果采納、落實(shí)和反饋機(jī)制，尤其是要強(qiáng)化協(xié)商成果的應(yīng)用。三是持續(xù)培育協(xié)商文化，特別是著力培育社區(qū)民眾的公民意識(shí)和公共精神，為社區(qū)協(xié)商的健康持續(xù)發(fā)展注入精神動(dòng)力。

（四）搭建街道協(xié)商平臺(tái)，建立街道協(xié)商與社區(qū)協(xié)商的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

扎實(shí)推進(jìn)城市社區(qū)協(xié)商，除了坐實(shí)法定社區(qū)（即居委會(huì)轄區(qū)）和居住小區(qū)協(xié)商，還需要著眼于街道轄區(qū)，在街道這一層級(jí)搭建協(xié)商平臺(tái)，開展政社（社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)力量等）協(xié)商、政民協(xié)商。因?yàn)榻值缹用嫔系墓彩聞?wù)更為宏觀和復(fù)雜，往往涉及到政府組織、社區(qū)組織、社區(qū)居民、轄區(qū)企事業(yè)單位、“兩新”組織、各類人群等多重利益相關(guān)者，需要各種主體在協(xié)商基礎(chǔ)上合作治理。但政府不能缺位，而街道辦事處作為城區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)承擔(dān)著地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性工作任務(wù)，在基層社會(huì)治理中扮演著不可或缺的角色。在街道（鎮(zhèn)）層面開展協(xié)商，就為政府系統(tǒng)與社區(qū)、社會(huì)組織、其他社會(huì)力量、民眾協(xié)同開展基層社會(huì)治理工作搭建了制度化的平臺(tái)，并與社區(qū)協(xié)商形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這為筆者主持的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果所佐證。筆者曾于2016年主持“全國(guó)社區(qū)治理觀察點(diǎn)——廈門市中華街道社區(qū)治理觀察項(xiàng)目”并開展了問(wèn)卷調(diào)查。此次調(diào)查在中華街道的6個(gè)社區(qū)全部發(fā)放了問(wèn)卷。為了保證問(wèn)卷的代表性，每社區(qū)隨機(jī)選取了1-2位“兩委”成員、1-2位業(yè)主委員會(huì)成員、1位物業(yè)服務(wù)公司負(fù)責(zé)人、2位社區(qū)社會(huì)組織成員、5-6位居民。共發(fā)出85份問(wèn)卷，其中收回有效問(wèn)卷78份。結(jié)果顯示：53%的被調(diào)查者認(rèn)為很有必要在街道層面開展社區(qū)協(xié)商，因?yàn)榻值缹用嬖诨鶎又卫碇械牡匚缓妥饔靡怀鲶w現(xiàn)；42%的人認(rèn)為有必要在街道層面開展民主協(xié)商，但應(yīng)以社區(qū)層面的協(xié)商為主；而4%的人認(rèn)為在街道層面開展民主協(xié)商意義不大，可做可不做；1%的人則認(rèn)為沒有必要在街道層面開展民主協(xié)商。

在街道層面開展政社協(xié)商，也是深圳市羅湖區(qū)南湖街道等街道的經(jīng)驗(yàn)啟示。在街道層面，南湖街道創(chuàng)設(shè)民意民智協(xié)調(diào)委員會(huì)。由轄區(qū)居民、企事業(yè)單位代表、人大代表、政協(xié)委員、黨代表和行業(yè)專家等社會(huì)各階層人士組成。街道每季度召開大會(huì)，公開街道的重要工作、財(cái)務(wù)開支情況，聽取意見建議。同時(shí)，建立重大信息通報(bào)制度、提交意見建議制度、委員聯(lián)系制度等，讓委員們審議討論街道重要工作事項(xiàng)，監(jiān)督社區(qū)民生實(shí)事開展情況，評(píng)議街道各部門的工作實(shí)績(jī)，為街道發(fā)展建言獻(xiàn)策。在社區(qū)層面，完善居民議事機(jī)制。每個(gè)居委會(huì)選舉產(chǎn)生一個(gè)21人組成的社區(qū)居民議事會(huì)，主要在社區(qū)基金使用、民生微實(shí)事項(xiàng)目、黨政社群共治、居委專職人員考核等重大事務(wù)中發(fā)揮議事決策作用，以提升居民自治能力，促進(jìn)基層民主政治建設(shè)。1

需要指出的是，在街道層面開展政社協(xié)商、政民協(xié)商有賴于街道辦事處職能的合理定位。街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，連接著政府和基層社會(huì)，應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)和基層社會(huì)治理的新要求，轉(zhuǎn)變職能，將工作重心轉(zhuǎn)移到組織保障公共服務(wù)、公共管理和公共安全等社會(huì)治理工作上來(lái)。如此，街道協(xié)商才能真正落地生根。

（責(zé)任編輯：薛立勇）

The Unique Value of Community Consultation and Its Practice Promotion

Yang Guihua

Abstract： Community consultation has its unique value under the background of advancing social governance especially community governance system and governance ability construction. Community consultation is a consciously move to optimize community governance pattern， is the important channel to exercise the democratic rights for the common people， and is an effective way to resolve social conflicts of the grassroots. In recent years， community consultation moves on taking the advantage of the situation， and particularly explores and solves the problems surrounding the key links of community consultation， which has made some positive effects， but also has faced some difficult problems to be solved. This paper focuses on urban community to expand the analysis on how to deeply promoting urban community consultation paths. Firstly， embedding the demands and methods of consultative democracy in community consultation. Secondly， establishing the long-term mechanism so as to promote institutionalization， normalization and routinization for community consultations. Thirdly， solving the problems of insufficient power of participation. Fourthly， building street negotiation platform， to establish a linkage mechanism between street consultation and community consultation.

Keywords： Community Consultation； Community Governance； Urban Community； Consultative Democracy