康欽春

（惠州學(xué)院地方立法研究院，廣東 惠州 516007）

加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市人大立法能力建設(shè)的路徑選擇

康欽春

（惠州學(xué)院地方立法研究院，廣東 惠州 516007）

我國新增立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市人大立法能力不能滿足立法所需，因此必須加強(qiáng)人大立法能力建設(shè)。這就要求科學(xué)遴選人大代表，對當(dāng)選代表加強(qiáng)教育培訓(xùn)，并推行專職化來加強(qiáng)人大代表立法能力建設(shè)。同時要建立健全立法體制，確保地方立法堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、社會各方有序參與，為人大立法能力建設(shè)提供體制保障。此外，還要用設(shè)區(qū)的市地方立法質(zhì)量和實(shí)際社會效果來衡量人大立法能力建設(shè)，優(yōu)化地方立法運(yùn)行機(jī)制，從而不斷提升人大立法能力。

設(shè)區(qū)的市；立法能力；路徑選擇

2015年3月全國人大修改的《中華人民共和國立法法》賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，它是我國社會主義法治國家建設(shè)的重大舉措，也是我國依法治國深入發(fā)展的必然結(jié)果，在我國立法史上具有里程碑意義。但由于新增立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市人大沒有地方立法經(jīng)驗(yàn)，也沒有提前為行使立法權(quán)做好充分準(zhǔn)備，還“普遍存在立法機(jī)構(gòu)不健全、人員編制不夠、立法人才緊缺等問題［1］”。對此，必須高度重視，增強(qiáng)人大代表立法能力，進(jìn)行設(shè)區(qū)的市人大立法體制和立法機(jī)制建設(shè)等方面著手，采取切實(shí)有效的措施加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市人大的立法能力建設(shè)。

一、采取有效手段切實(shí)提高人大代表的立法能力

黨的十八屆四中全會《決定》指出：“健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會會議的人數(shù)，更多地發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律的作用。”作為立法的具體行為者，人大代表的立法能力直接決定著設(shè)區(qū)的市人大的立法能力，是決定設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的關(guān)鍵因素。故有必要通過科學(xué)遴選、加強(qiáng)培訓(xùn)等途徑，切實(shí)提高設(shè)區(qū)的市人大代表的立法素質(zhì)和水平。

（一）通過合理分配比例來科學(xué)遴選人大代表

合理分配人大代表比例，就是人民代表大會組成人員在各階層各行業(yè)的構(gòu)成比例要合理、科學(xué)，使各階層各行業(yè)都應(yīng)該有適當(dāng)?shù)拇?。這樣人大具有更廣泛的代表性，可以使最廣大的人民群眾的意見和要求都能通過人大代表反映到人大，間接參與立法。而地方立法本身又是一個專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的工作，也需要具備相當(dāng)?shù)姆芍R。這就要求既要注重各階層各行業(yè)的代表性，又要注重人大代表本身的素質(zhì)和能力。所以，特定階層、行業(yè)和群體，如農(nóng)業(yè)、商業(yè)、公職、教育等，其代表除了本行業(yè)的人士外，還可以是專職或者代表本階層本行業(yè)的其他職業(yè)人士，如長期關(guān)注和幫助本階層本行業(yè)的律師、社會活動者、社團(tuán)組織人員、自由職業(yè)者或者其他職業(yè)人士。同時，人大代表作為社會精英，任職理所當(dāng)然要經(jīng)歷社會公眾詢問、質(zhì)詢，與競爭者同臺競技等磨練，接受人民群眾的挑選。通過這些方式，讓人民群眾來評判其政治思想覺悟、政策理論水平和為人民服務(wù)水平，最終檢驗(yàn)并決定其是否具備任職資格和能力。當(dāng)然，還要堅(jiān)持能力標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和人民性［2］，實(shí)行差額選舉，讓人民的選擇實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，科學(xué)遴選出具有較強(qiáng)立法能力的代表。

（二）加強(qiáng)教育培訓(xùn)以培養(yǎng)法治思維

當(dāng)選的人大代表要自覺主動通過一切途徑和渠道了解相關(guān)立法法律法規(guī)，學(xué)習(xí)地方立法知識，掌握立法原理、原則。同時，設(shè)區(qū)的市人大在突然獲得立法權(quán)，但“比較穩(wěn)定的成建制的職位訓(xùn)練體系［3］”尚未形成的情況下，要通過法律知識和立法業(yè)務(wù)知識的教育培訓(xùn)來補(bǔ)足人大代表立法理論和實(shí)踐的欠缺。

以往的人大代表立法業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)存在內(nèi)容無針對性，時間安排不合理等問題。因此當(dāng)前立法業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)中應(yīng)注意以下幾個問題。第一，在培訓(xùn)內(nèi)容方面，除了要把立法學(xué)、地方立法學(xué)等知識納入培訓(xùn)，加大立法知識培訓(xùn)的比重外，還必須把法理學(xué)、憲法學(xué)及其他部門法學(xué)的基本知識納入培訓(xùn)內(nèi)容，以增強(qiáng)人大代表法治意識，使其養(yǎng)成法治思維。因?yàn)榉ㄖ嗡季S是一種“底線思維、規(guī)則思維、權(quán)利思維、契約思維［4］”。一個對法律一無所知的人，不可能形成法治思維習(xí)慣，更也不可能去制定一部科學(xué)合理、符合法治基本原則與精神的地方性法規(guī)。所以，要通過培訓(xùn)，使人大代表“在履行公務(wù)職責(zé)的過程中，嚴(yán)格以憲法和法律為合法性判斷依據(jù)、以敢于承擔(dān)法律責(zé)任和自覺接受監(jiān)督為要求、以遵循法律規(guī)則和實(shí)現(xiàn)法律面前人人平等為準(zhǔn)繩、以法定程序?yàn)椴襟E、以公平正義為目標(biāo)［5］”，樹立一種以立法推進(jìn)社會矛盾化解、社會治理創(chuàng)新和公正廉潔執(zhí)法的法治意識。第二，培訓(xùn)時間和方式應(yīng)當(dāng)靈活多樣，因人制宜，具有針對性。常委會委員可以有較長時間的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，深入探究；而一般代表以兼職居多，應(yīng)以短期培訓(xùn)為主，減少與本職工作沖突。而在培訓(xùn)方式上，除了知名專家學(xué)者授課外，還可以安排討論會、研討會、考察、報(bào)告會、總結(jié)會等學(xué)習(xí)方式。第三，要走出去與請進(jìn)來相結(jié)合。走出去，具體形式包括新增立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)可以組織外出考察、學(xué)習(xí)、交流，也可以將自己的工作人員送去高等院校去進(jìn)行立法法學(xué)理論學(xué)習(xí)，還可以將本單位擬從事立法工作的人員派往已有地方立法權(quán)的機(jī)關(guān)去掛職交流學(xué)習(xí)，取得地方立法經(jīng)驗(yàn)。請進(jìn)來就是把專家學(xué)者、外地有立法經(jīng)驗(yàn)的業(yè)務(wù)骨干、領(lǐng)導(dǎo)請到本單位開展座談、進(jìn)行研討、介紹經(jīng)驗(yàn)，或者安排已有立法經(jīng)驗(yàn)的外地立法業(yè)務(wù)骨干到本地掛職鍛煉，領(lǐng)導(dǎo)或參與立法工作，提升本單位立法能力。此外，還可實(shí)行立法機(jī)關(guān)和法學(xué)院校、法學(xué)研究機(jī)構(gòu)人員雙向交流鍛煉、互聘互任，讓法學(xué)專家、教授到立法部門掛職鍛煉、參與立法，培養(yǎng)一支法律知識豐富、研究精深，熟悉法學(xué)最新理論前沿，特別是立法學(xué)最新理論發(fā)展的高水平專家型立法實(shí)務(wù)隊(duì)伍；也讓高學(xué)歷的立法實(shí)務(wù)干部去高校、科研院所開展研究，打造一支政治立場堅(jiān)定、熟悉地方立法實(shí)務(wù)的理論研究隊(duì)伍。

（三）推行中國特色的人大代表立法專職化

目前我國設(shè)區(qū)的市人大代表是以兼職代表為主，專職代表為輔。而社會事務(wù)的復(fù)雜化又要求人大代表有足夠的時間精力參與國家權(quán)力機(jī)關(guān)的運(yùn)作，參與立法活動。兼職代表沒有充分的時間和精力對以立法解決社會矛盾進(jìn)行深入和系統(tǒng)思考，不適應(yīng)立法專業(yè)化的需要。因此，立法專職化是從我國實(shí)際出發(fā)的必然選擇。在現(xiàn)有人大選舉、組成和參會形式都未發(fā)生重大變化的情況下，設(shè)置人大專門的立法承辦機(jī)構(gòu)和人大代表立法助理，由其專職提供立法相關(guān)服務(wù)，承擔(dān)立法調(diào)研、論證等具體事務(wù)就成為一個可行的選擇。立法助理應(yīng)當(dāng)具備一定的法律特別是立法理論知識，對立法事務(wù)具備一定知識積淀和經(jīng)驗(yàn)積累，具備良好的法治精神。推行立法助理專職化的途徑有兩個：一是聘用高校法學(xué)教師、職業(yè)律師或其他研究、咨詢機(jī)構(gòu)的專家等專門人才作為兼職立法助理，解決人大代表咨詢、輔助和服務(wù)的專門立法人才短缺的應(yīng)急之需。二是逐步建設(shè)專職立法助理隊(duì)伍。專職立法助理隊(duì)伍是指協(xié)助立法機(jī)關(guān)及人民代表履行立法職責(zé)、完成立法工作的具有專門立法知識的人員。其來源可以是招聘已有工作經(jīng)驗(yàn)的法律界業(yè)內(nèi)人士，也可以是聘用具備法律知識的某個專業(yè)或者某個領(lǐng)域內(nèi)的專門人才，還可以是招錄以較低門檻或更高待遇引進(jìn)高校憲法與行政法專業(yè)的研究生。

二、建立健全各方有序參與的立法體制

建立科學(xué)合理、切實(shí)可行、符合實(shí)際的設(shè)區(qū)的市立法體制，明確設(shè)區(qū)的市立法中相關(guān)主體的地位和作用，規(guī)范不同主體的參與立法的方式，是立法機(jī)構(gòu)及其人員做好立法工作的基礎(chǔ)，是人大及其代表展現(xiàn)立法能力、充分發(fā)揮立法能力的關(guān)鍵。立法是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及黨委、人大、政府、社會組織和個人，要推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，提高立法工作質(zhì)量，亟需建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府配合和社會參與的地方立法體制。

（一）自覺堅(jiān)持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的政治保證。設(shè)區(qū)的市在立法中，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不僅需要堅(jiān)持黨的路線、方針和政策；還要根據(jù)本地實(shí)際情況、貫徹落實(shí)本地黨委戰(zhàn)略決策和重大方針政策的安排和部署的工作重點(diǎn)來決定立法規(guī)劃、立法計(jì)劃和具體立法項(xiàng)目；在地方立法中涉及本市重大問題、調(diào)整重大利益、矛盾突出、各方面意見分歧較大、難以協(xié)調(diào)形成共識的時候，要報(bào)黨委批準(zhǔn)，由同級黨委討論決定，以從體制上保證黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）堅(jiān)持人大主導(dǎo)立法，按需設(shè)置機(jī)構(gòu)和職位

地方立法權(quán)是我國法律賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)。人大是立法的主體，立法必須由設(shè)區(qū)的市人大主導(dǎo)。人大主導(dǎo)立法，說到底是根據(jù)黨的路線、方針、政策和重大決策部署，把握人民群眾的利益和要求，使黨的主張和人民意愿通過法定程序成為國家意志，成為社會遵循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。故設(shè)區(qū)的市人大應(yīng)當(dāng)遵循和服從本行政區(qū)域內(nèi)人民的意志和利益，也要在本行政區(qū)域內(nèi)保證國家法制的統(tǒng)一和上級人大的決議、決定的貫徹實(shí)施［6］。設(shè)區(qū)的市人大要發(fā)揮好主導(dǎo)作用，不僅要有權(quán)有責(zé)還有能，還必須建立健全立法機(jī)構(gòu)設(shè)置。但是，設(shè)區(qū)的市普遍存在人大內(nèi)設(shè)立法機(jī)構(gòu)不健全的問題。如廣東省設(shè)區(qū)的市中，有的沒有成立法制專門委員會，有的沒有成立人大常委會法制工作委員會（以下簡稱“法工委”），有的市政府法制局沒有設(shè)置法規(guī)科室，絕大多數(shù)設(shè)區(qū)的市政府的職能部門沒有設(shè)置專門的法規(guī)科室來從事立法工作。而已有的部分立法機(jī)構(gòu)的編制也很少，如有的法工委只有三、四人，難以承擔(dān)地方立法任務(wù)［6］。因此，為了使人大更好地行使地方立法權(quán)，設(shè)區(qū)的市必須建立健全人大法制委員會、法工委的機(jī)構(gòu)設(shè)置。目前可以實(shí)行一套人馬、兩塊牌子，按地級市設(shè)置法工委為正處級加掛法委牌子，由法工委承擔(dān)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會的立法調(diào)研、起草、論證和評估等具體事務(wù)，專司立法職責(zé)。這就要求增加法工委中立法及其輔助人員的編制，并提供必要的工作設(shè)施、設(shè)備、辦公條件、物質(zhì)和經(jīng)費(fèi)保障，以保證立法工作的順利開展。在目前設(shè)區(qū)的市編制比較緊張，爭取增加配備適量專業(yè)人員編制難度很大的情況下，法工委可以與勞務(wù)公司合作，采用勞務(wù)公司勞務(wù)派遣人員到法工委工作的方式，解決立法人才的應(yīng)急之需。

（三）充分發(fā)揮地方立法智庫及相關(guān)專家的作用

在立法機(jī)構(gòu)專業(yè)人才和立法研究能力不足的情況下，積極采取服務(wù)外包、協(xié)議合作的方式，讓地方立法智庫承擔(dān)相關(guān)立法咨詢、輔助與服務(wù)工作，這是當(dāng)前設(shè)區(qū)的市人大的必然選擇。設(shè)區(qū)的市人大要積極利用高等院校、社科院等研究機(jī)構(gòu)的人才優(yōu)勢，與其合作共建地方立法智庫，委托地方立法智庫開展地方立法調(diào)研、論證、評估與咨詢服務(wù)，開展立法聽證工作，組織人大代表、實(shí)務(wù)專家、高校專家、立法咨詢專家和相關(guān)方面代表對法規(guī)重點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行論證、聽證，充分發(fā)揮地方立法智庫的知識和技能優(yōu)勢，形成有效遏制部門利益，科學(xué)平衡社會利益的協(xié)調(diào)機(jī)制，整合社會各方利益，輔助人大立法，提高立法效益。

同時，設(shè)區(qū)的市人大常委會及其所屬立法機(jī)構(gòu)應(yīng)多方選聘聚集一批政治素質(zhì)好，熟悉法律業(yè)務(wù)、語言文字、環(huán)保、城建、文物、文化、歷史、城管等方面的技術(shù)專家、獨(dú)立學(xué)者，作為立法專家錄入市人大立法人才庫。每一次針對不同立法所需，從立法人才庫中遴選專家作為市人大常委會的立法咨詢專家，組成一個獨(dú)立于政府的立法咨詢委員會，依靠其提高立法技術(shù)，進(jìn)行立法分析論證，協(xié)助市人大常委會開展立法工作。此外，設(shè)區(qū)的市人大常委會及其立法工作機(jī)構(gòu)在立法工作中，要廣泛聽取各區(qū)縣人大、各級政府及所屬部門、人民團(tuán)體、社會組織和人大代表、政協(xié)委員、民主黨派人士的立法意見和建議，充分發(fā)揮社會各界的力量，為立法獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

（四）為公眾參與打造新平臺拓展新渠道

除了廣泛聯(lián)系專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員和民主黨派人士外，還需要打造聯(lián)系基層單位和普通群眾的立法參與平臺。要通過客觀、公正的標(biāo)準(zhǔn)，在全市范圍內(nèi)廣泛征集、擇優(yōu)推薦和綜合遴選，選擇部分區(qū)縣人大辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦、基層政府職能部門、居委會和村委會等單位，作為基層立法聯(lián)系點(diǎn)，并把其作為基層單位和群眾參與立法的重要渠道和載體的平臺來打造，每次立法都要在相關(guān)立法點(diǎn)召開座談會、聽證會等，使其成為市人大常委會立法工作中與群眾直接、常規(guī)性交流的互動平臺，作為立法調(diào)研、反映民意的有效渠道。

同時，“要充分利用傳統(tǒng)媒體，特別是權(quán)威主流媒體的專業(yè)性、獨(dú)立性與公信力［7］”，進(jìn)行立法公開，為公眾通過各種方式和途徑參與立法創(chuàng)造條件。也要充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，如電視電臺、門戶網(wǎng)站、微博、微信等媒介，公開立法活動，并廣泛收集人民群眾的立法意見和建議。人大立法機(jī)構(gòu)和地方立法智庫必須跨界、越域，收集、整理傳統(tǒng)媒介和網(wǎng)絡(luò)新媒介所獲得的公眾的立法訴求、意見和建議，并及時反饋給人大及其代表，以作為參考，輔助立法。

三、優(yōu)化設(shè)區(qū)的市地方立法運(yùn)行機(jī)制

設(shè)區(qū)的市人大通過第三方評估、論證會和聽證會等廣泛吸取民智，在法規(guī)各個環(huán)節(jié)中均應(yīng)平衡社會利益，探索和逐步形成立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，有關(guān)部門參加，人大代表、專家學(xué)者、企事業(yè)單位代表和公眾共同參與的立法機(jī)制，有利于使各方面的意見得到充分表達(dá)，廣泛凝聚社會共識，也有利于對本地區(qū)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)［8］。在設(shè)區(qū)的市的立法機(jī)制優(yōu)化中，應(yīng)特別注意以下幾點(diǎn)：

（一）建立定位準(zhǔn)確的立法題材確定機(jī)制

根據(jù)新修訂的《立法法》，如果沒有上位法規(guī)范，對本市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中迫切需要解決的環(huán)境污染、交通擁堵、歷史文化保護(hù)等問題，就要制定地方性法規(guī)予以解決。如果上位法規(guī)定明確，且上位法要求制定實(shí)施規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)及時制定地方性法規(guī)。如果上位法雖未要求制定實(shí)施規(guī)定，但一些基本原則、制度、措施、處罰等需要細(xì)化的，可以制定實(shí)施性法規(guī)。如果上位法規(guī)定清楚明確，具有操作性且未要求制定實(shí)施規(guī)定的，就不能制定地方性法規(guī)。設(shè)區(qū)的市既要在上位法范圍內(nèi)挖掘地方“小而精”題材，通過精細(xì)化立法來體現(xiàn)地方特色，著力解決本市面臨的實(shí)際問題，補(bǔ)充和細(xì)化上位法；又要注意研究上級立法精神，找準(zhǔn)立法空白點(diǎn)，針對本市的具體問題，積極探索、大膽嘗試，進(jìn)行創(chuàng)制性、試驗(yàn)性立法。比如設(shè)區(qū)的市人大在制定歷史文化名城保護(hù)條例時，要圍繞歷史文化名城保護(hù)中的權(quán)力清單、責(zé)任清單、企業(yè)在相關(guān)范圍內(nèi)經(jīng)營的負(fù)面清單等問題，科學(xué)合理界定政府權(quán)限，規(guī)范權(quán)力行使，同時要明確、細(xì)化責(zé)任，做到權(quán)力與責(zé)任一致。

（二）建立人民導(dǎo)向的立法規(guī)劃機(jī)制

編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃是地方立法的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，能夠預(yù)先把握并整合地方立法的總體需求，使地方立法做到既有現(xiàn)實(shí)性、針對性，又具科學(xué)性。所以設(shè)區(qū)的市人大要通過立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃，進(jìn)行科學(xué)合理的安排，加強(qiáng)對立法工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。人大常委會在編制立法規(guī)劃和立法工作計(jì)劃時，應(yīng)當(dāng)把黨和國家工作大局與本地區(qū)實(shí)際情況結(jié)合起來，著力通過立法推動落實(shí)黨中央和國務(wù)院的重大決策部署、具體實(shí)施各項(xiàng)法律法規(guī)和政策，找準(zhǔn)立法問題、廣泛征求意見、科學(xué)評估論證，根據(jù)本地工作重點(diǎn)對各種立法需求進(jìn)行通盤考慮、分清輕重緩急、反映社會熱點(diǎn)，增強(qiáng)立法規(guī)劃與計(jì)劃的針對性、及時性和系統(tǒng)性。同時，要發(fā)揮好人大代表具有來自基層、聯(lián)系群眾、熟悉情況的優(yōu)勢，讓人大代表通過立法解決問題的意愿得到充分表達(dá)，并予以滿足。所以要認(rèn)真研究代表的提案和建議，使立法規(guī)劃、年度工作計(jì)劃“接地氣”，促使一些關(guān)系人民群眾切身利益、人民群眾普遍關(guān)注、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需、社會呼聲很高的立法項(xiàng)目進(jìn)入立法程序。這樣就讓代表提出的立法項(xiàng)目建議成為立法規(guī)劃和計(jì)劃項(xiàng)目的主要來源之一，確保了有限的立法資源為民所用。人大常委會組織有關(guān)人大代表進(jìn)行調(diào)研或者視察，應(yīng)當(dāng)圍繞年度立法計(jì)劃和審議立法項(xiàng)目來進(jìn)行，使代表全面了解立法背景和執(zhí)法現(xiàn)狀，為提出有針對性的立法意見和建議夯實(shí)基礎(chǔ)。

（三）健全分工協(xié)作的立法起草機(jī)制

地方人大立法的主導(dǎo)作用，離不開人大代表的參與，也主要是通過人大代表的實(shí)質(zhì)性參與起草、修改和表決來體現(xiàn)的。起草階段，在具體立法項(xiàng)目或者立法草案征求意見時，盡量選擇工作內(nèi)容和業(yè)務(wù)范圍與法規(guī)草案規(guī)范內(nèi)容相關(guān)的人大代表，便于人大代表發(fā)揮各自優(yōu)勢和特長，針對法規(guī)草案提出切實(shí)可行的修改意見和建議。同時，人大常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究人大代表出席會議時的審議發(fā)言，對代表提出的關(guān)于草案修改的意見和建議，盡可能予以吸收采納。不能采納的重要意見，應(yīng)當(dāng)向代表進(jìn)行反饋，說明原因。

同時，設(shè)區(qū)的市人大要把立法工作者熟悉立法業(yè)務(wù)的優(yōu)勢、政府部門了解實(shí)際情況的優(yōu)勢和專家具有法律專業(yè)知識的優(yōu)勢緊密結(jié)合起來，形成人大組織、部門配合、專家參與的多元起草機(jī)制。要向高校、立法智庫、協(xié)會組織、人民團(tuán)體等組織借力借智，依靠立法的多元參與機(jī)制來防止部門利益法制化，提高法規(guī)的民主性和公正性［6］。此外，立法涉及權(quán)利義務(wù)關(guān)系的調(diào)整，立法過程也是不同利益群體之間的博弈過程。因此，必須加強(qiáng)立法草案擬定中的協(xié)調(diào)溝通，理順各部門、各工作環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，及時解決立法中的重大分歧。

（四）建立健全內(nèi)容全面的立法評估機(jī)制

立法評估機(jī)制，包括立法前評估和立法后評估兩個方面，實(shí)施有效評估可以在一定程度上促進(jìn)地方立法的科學(xué)化，提高人大立法能力和水平。所以要為表決前評估、立法后評估明確評估內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，解決好“怎么評”［9］的問題。對新制定、全面修訂以及重大制度調(diào)整的法規(guī)案開展表決前評估，評估法規(guī)案出臺的時機(jī)、法規(guī)案通過后可能造成的影響和可能影響法規(guī)貫徹的重大因素和問題，把好法規(guī)出臺前的最后一道關(guān)。地方人大應(yīng)當(dāng)對立法項(xiàng)目作出全面、深入、客觀的分析評估，對一些重要問題、重要制度進(jìn)行充分論證研究；對法律草案中重要制度的必要性與可行性、法律出實(shí)施后可能出現(xiàn)的相關(guān)問題等進(jìn)行評估，為法規(guī)的審議、修改奠定基礎(chǔ)。立法后評估是人大代表在對法規(guī)實(shí)施效果廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，發(fā)揮地位中立超脫和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢，對已立法規(guī)的跟蹤了解和動態(tài)評價，“點(diǎn)評”地方立法，它是人大代表對法規(guī)制度設(shè)計(jì)開出“體檢報(bào)告”。因?yàn)榱⒎ㄔu估綜合性強(qiáng)、涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，所以必須由立法機(jī)關(guān)委托專門的立法智庫成立綜合評估小組負(fù)責(zé)立法評估，充分發(fā)揮專業(yè)立法咨詢機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢和特長，提高評估的專業(yè)性水平。

（五）建立完善責(zé)任明確的立法監(jiān)督機(jī)制

設(shè)區(qū)的市人大立法能力建設(shè)是一個艱苦、長期的過程，其能力運(yùn)用的過程更是需要精心管理、加強(qiáng)監(jiān)督，否則不利于提高設(shè)區(qū)的市人大立法水平的提高，甚至出現(xiàn)立法質(zhì)量差而產(chǎn)生新的社會問題或者制造社會矛盾等不良后果。因此必須對新增立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市人大立法加強(qiáng)管理和監(jiān)督。首先，省級人大常委會要對設(shè)區(qū)的市人大立法項(xiàng)目及其進(jìn)程進(jìn)行跟蹤、了解和指導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)問題，及時處理。如果設(shè)區(qū)的市人大對省級人大常委會的糾正、指導(dǎo)意見拒絕聽取，且不采取措施糾正的，在其立法備案時均實(shí)行直接否決，不予備案。其次，省級人大常委會嚴(yán)格備案審查制度，敢于行使否決權(quán)，不予備案。省級人大常委會實(shí)行立法備案評查，自己組織法學(xué)專家或者委托第三方專業(yè)立法評估機(jī)構(gòu)開展評查活動，重點(diǎn)評估檢查立法主體、是否越權(quán)、權(quán)利義務(wù)設(shè)定、違法事實(shí)認(rèn)定、調(diào)查取證程序規(guī)范是否合法合理等，對評查出問題的，均不予備案。問題比較突出或嚴(yán)重的，追究設(shè)區(qū)的市人大責(zé)任，責(zé)任的承擔(dān)方式可以是限制其一定時期內(nèi)不得通過新的立法，即使通過也不予備案；并對其主要責(zé)任人、主管領(lǐng)導(dǎo)通報(bào)批評，函告組織部門，兩年內(nèi)不得轉(zhuǎn)任或晉級晉職。

（六）建立健全績效導(dǎo)向的立法激勵機(jī)制

在嚴(yán)格管理與監(jiān)督的同時，也要建立健全設(shè)區(qū)的市人大立法激勵機(jī)制，以績效導(dǎo)向有效激發(fā)設(shè)區(qū)的市人大立法潛能，使設(shè)區(qū)的市人大立法成為制度創(chuàng)新的試驗(yàn)田，為省級人大立法甚至全國人大立法做一些有益的試驗(yàn)和探索。因此，要在對設(shè)區(qū)的市人大立法的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行綜合評估的基礎(chǔ)上，對地方立法績效進(jìn)行評估，取得較好社會效益的，對設(shè)區(qū)的市人大立法中的組織得力，協(xié)調(diào)有方的主要領(lǐng)導(dǎo)予以重用；對先進(jìn)個人進(jìn)行表彰和獎勵；對設(shè)區(qū)的市的地方立法研究機(jī)構(gòu)在立法中咨詢和服務(wù)工作得扎實(shí)，社會反映較好的，要予以獎勵，并在委托省級或者市級立法調(diào)研、起草、論證和評估等事務(wù)時予以優(yōu)先考慮。這樣，在社會上形成正確的立法績效評估氛圍，使監(jiān)督與激勵、社會評價成為新增立法權(quán)設(shè)區(qū)的市人大積極提升自身立法能力提高的助推器，促使整個設(shè)區(qū)的市人大地方立法能力的提升，探索本地區(qū)的獨(dú)特性立法模式，形成良好的社會評價，最終促進(jìn)我國依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程。

［1］李志廷.加強(qiáng)地方人大立法能力建設(shè)［N］.寧夏日報(bào)，2016-3-14（02）.

［2］黃秀義.關(guān)于提高黨的領(lǐng)導(dǎo)干部能力建設(shè)問題幾點(diǎn)思考［J］.改革與開放，2010（24）：51.

［3］雷明貴.國家治理視野下黨外干部能力培養(yǎng)課程體系建設(shè)芻議［J］.湖南省社會主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（2）：53-56.

［4］殷嘯虎.法治思維內(nèi)涵的四個維度［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2014（1）：14-19.

［5］杜朝舉，徐志遠(yuǎn).法治精神、法治思維與法治方式：依法治國的三個維度［J］.廣西社會科學(xué)，2015（3）:130-132.

［6］佚名.加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市立法能力建設(shè)不斷提高立法質(zhì)量［EB/OL］.（2015-6-30）［2016-10-12］. http://www.rd.gd.cn/pub/gdrd2012/rdzt/rdgzysjj/ktbg/201506/t20150630_146982.html.

［7］康秀梅.新媒介環(huán)境下領(lǐng)導(dǎo)干部網(wǎng)絡(luò)輿論危機(jī)公關(guān)策略與執(zhí)政能力建設(shè)［J］.未來與發(fā)展，2013（11）：2-5.

［8］傅倫博.健全人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制［N］.深圳特區(qū)報(bào)，2015-3-17（C02）.

［9］顧和全.基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的現(xiàn)狀及治理對策［J］.中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2013，14（2）：158-160.

【責(zé)任編輯：孫健】

Legislative Capacity Building in the Municipal People's Congress Regarding the Newly Acquired Legislative Power

KANG Qinchun
（Institute of Local Legislation，Huizhou University，Huizhou 516007，Guangdong，China）

The legislative capacity of the municipal People's Congress regarding the newly acquired legislative power cannot meet legislative needs，so we must strengthen the municipal People's Congress legislative capacity-building.The scientific selection of People's Congress deputies by strengthening the training of elected representatives，by extensive study and discussion，by turning the full-time and professional representations，and other measures to promote legislative capacity of People's Congress in the cities with subordinate districts.At the same time，we will ensure and protect the legislative capacity of the municipal People's Congress，which establish and improve the legislative system of the leadership of the Party，the dominant position and major role of People's Congress as well as the orderly social participation.Besides，the legislative capacity building of the People's Congress is measured by the quality of local legislation and the actual social impacts.Accordingly，we must optimize the operating mechanism of local legislation and improve the legislative ability continuously.

cities with subordinate districts；legislative capacity；path selection

D921

A

1671-5934（2017）01-0008-05

2016-11-12

康欽春（1977-），男，四川安岳人，講師，碩士，研究方向?yàn)樾姓ㄖ啤?/p>