張 琛 梁 奇 胡 艦

(1.揚州大學食品科學與工程學院 江蘇 揚州 225127) (2.揚州市食品藥品監(jiān)督管理局 江蘇 揚州 225009)

某市食品小作坊及其安全監(jiān)管現(xiàn)狀

張 琛1梁 奇2胡 艦1

(1.揚州大學食品科學與工程學院 江蘇 揚州 225127) (2.揚州市食品藥品監(jiān)督管理局 江蘇 揚州 225009)

食品小作坊是滿足人們生活需要、傳承區(qū)域民族特色食品和吸納就業(yè)人員的重要載體，但食品小作坊同時存在從業(yè)人員文化水平參差不齊、生產(chǎn)設施和設備簡陋、質量品控環(huán)節(jié)缺失等不足，加之相關法律的不健全、部門監(jiān)管不到位、消費者的安全意識薄弱等眾多原因，使得食品小作坊成為了食品安全突發(fā)事件頻頻發(fā)生的重災區(qū)之一。

食品小作坊；食品安全；監(jiān)督管理

一、食品小作坊食品的內涵及現(xiàn)狀

(一)食品小作坊的定義及分類

食品小作坊，又稱食品生產(chǎn)加工小作坊，2005年在國家質檢總局印發(fā)的《關于加強食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管的指導意見(試行)》中，首次闡述的“食品生產(chǎn)加工小作坊”的概念：“食品生產(chǎn)加工小作坊，是指由7人以下(屬個體工商戶)組成的，有固定場所，以手工制作為主或者有少量簡單的生產(chǎn)加工工具和簡易生產(chǎn)設施，其產(chǎn)品無預包裝或者簡易包裝，直接銷售給本村或者本鄉(xiāng)消費者的食品生產(chǎn)加工單位。”2009年9月1日頒布實施的《食品生產(chǎn)加工小作坊質量安全控制基本要求》中指出食品加工小作坊是有獨立的生產(chǎn)場所、面積小、從業(yè)員工少，沒有預包裝或者簡易包裝，銷售群體和區(qū)域相對固定的個人或者組織?！禛B/T 4754-2011國民經(jīng)濟行業(yè)分類》中定義為在一定程序的指引下，用于生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)的小規(guī)模食品生產(chǎn)經(jīng)營，主要包含依照標準中規(guī)定的初級農(nóng)產(chǎn)品的加工和食品的再制造等。它將食品小作坊分為農(nóng)產(chǎn)品初級加工小作坊、流通小作坊、餐飲服務小作坊和生產(chǎn)加工小作坊四類。

(二)食品小作坊的意義

Starbird提出，小企業(yè)是食品行業(yè)的重要補充力量，他們可以深入到那些大企業(yè)無法涉及或者已經(jīng)放棄的市場中去，讓不同階層的人們都可以得到自己滿足的食品消費。

食品小作坊迎合大多數(shù)消費者的需要，隨著國家經(jīng)濟的不斷發(fā)展，食品小作坊的規(guī)模和影響力不斷擴大，如北京的全聚德、廣藥的王老吉等，其雛形都是小作坊，他們的存在恰好可以迎合了消費者的日常生活訴求。

食品小作坊方便大多數(shù)消費者的需要，小作坊生產(chǎn)出來的食品因其具有相對低廉的銷售價格，贏得相對多的消費者的青睞，是大眾飲食消費的一條重要渠道。比如鴨血粉絲等，其攤位一般臨近車站、學校、居民區(qū)等區(qū)域，方便市民就餐。

食品小作坊彌補食品工業(yè)的不足，伴隨食品工業(yè)革命時代來臨，工廠化的食品表現(xiàn)出缺乏自身特色的不足，慢慢地對消費者的吸引力下降，雖然在質量上有保障，但消費者的口味隨著時代的變化在也變化，一些具有創(chuàng)新的小食品，一些具有獨特風味的小食品近些年來受到消費者的追捧，這些食品恰好迎合了群眾對食品多樣化的需求，彌補了食品工業(yè)的不足。

食品小作坊是食品工業(yè)的有生力量，正如北京的全聚德、廣藥的王老吉等企業(yè)，他們也都是從小作坊開始起步的，通過數(shù)代人不斷地努力，合理有效的管理，逐步發(fā)展成大型公司，成為食品工業(yè)中的佼佼者。

食品小作坊在一定程度上可緩解就業(yè)壓力，失業(yè)者需要一些途徑讓社會容納自己，由于小作坊具有較低的風險的特點，并且只需要少量的投資，這樣食品生產(chǎn)加工小作坊剛好可以滿足這些人的訴求，能夠有效的解決失業(yè)者的經(jīng)濟來源問題，緩解社會就業(yè)壓力。

食品小作坊是中國傳統(tǒng)文化的一部分，是民間文化的具體表現(xiàn)形式，傳統(tǒng)的食品小作坊以師徒手口相傳的方式將千百年的技藝傳承至今，并在傳承的過程中不斷改良，是廣大勞動人民的集體智慧的結晶。例如六味齋醬肉、郭杜林月餅、三和四美醬菜等，這些企業(yè)皆是從小作坊食品開始起家，其中的不少技藝已成功申遺，成為了非物質文化遺產(chǎn)，是中華民族民族文化中無法割舍的一部分。

某些食品小作坊甚至是一個城市的標簽，對城市的宣傳和發(fā)展起到了積極促進作用，甚至可以拉動當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。譬如揚州老鵝、平遙牛肉、長沙臭豆腐等，他們就像一張張城市名片，時時刻刻為自己的城市做著宣傳，讓更多的民眾以小吃為突破口，進而了解該認識城市。

二、食品小作坊的現(xiàn)狀

(一)數(shù)量多

我國有大量的食品小作坊沒有取得生產(chǎn)許可證，處于違法的狀況。我國的食品加工小作坊在食品質量安全上是一個繞不開的話題，90%以上的食品質量安全事件都是由食品小作坊造成的。據(jù)統(tǒng)計某市全市約有食品小作坊3035戶，從業(yè)人員近7000人，從業(yè)人員7人以上的只有7家。并且根據(jù)《中國的食品質量安全狀況白皮書》(2007年)報告顯示，全國共有食品生產(chǎn)加工企業(yè)44.8萬家。10人以下的食品生產(chǎn)加工企業(yè)占食品加工企業(yè)的78.79%。

(二)質量安全保障能力弱

首先，食品生產(chǎn)加工小作坊的質量管理薄弱。大部分的食品生產(chǎn)加工小作坊在原材料的采購上、食品的生產(chǎn)加工和銷售過程中都沒有專門的質量安全人員以及技術安全人員，更沒有行之有效的質量安全管理制度，不按標準生產(chǎn)或無標生產(chǎn)的現(xiàn)象相當普遍。設備簡單，生產(chǎn)技術落后，生產(chǎn)環(huán)境和處理設施都不符合要求。其次，食品小作坊的食品出廠檢查與驗收缺失。食品小作坊大部分都沒有出廠檢驗設備，沒有檢查人員，檢查過程中不能有效的按照國家有關標準工作，長期無法控制產(chǎn)品的質量。一些小作坊甚至隨意的使用食品添加劑，偷工減料、假冒偽劣的進行食品的生產(chǎn)和銷售。較低的風險控制能力，食品質量風險大，因此，食品生產(chǎn)小作坊的食品質量安全無法得到根本的保證。

(三)從業(yè)人員專業(yè)素質、衛(wèi)生安全意識低

我國大多數(shù)在食品小作坊從事食品生產(chǎn)銷售的從業(yè)人員都是當?shù)剞r(nóng)民、下崗職工、外來民工等。95%的小作坊主文化程度是在高中及以下，其中許多是只有中小學文化，教育水平平均偏低。從業(yè)人員不清楚相關的食品質量安全法律、政策規(guī)定以及各項產(chǎn)品生產(chǎn)的標準，隨意性的生產(chǎn)加工，對食品衛(wèi)生沒有概念。同時，由于知識水平有限、衛(wèi)生意識較差，再加上本身的衛(wèi)生習慣較差，很容易在食品生產(chǎn)等過程中造成二次污染。

三、食品小作坊食品安全監(jiān)管存在的問題

(一)法律體系不健全

《食品安全法》規(guī)定：“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定?！眹鴦赵恨k公廳印發(fā)的《2015年食品安全重點工作安排》提出“推進食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販生產(chǎn)經(jīng)營管理的地方立法工作”。許多省級人大常委會還沒有制定食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)管方面的地方性法規(guī)。有關部門對食品小作坊和食品攤販監(jiān)管的理念、方式、手段還比較落后，監(jiān)管效果不太理想[1-2]。目前，山西、吉林、河南、湖南、寧夏、江蘇人大常委會制定了食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)管的地方性法規(guī)。北京、內蒙古、江西、山東、廣西、海南、甘肅等由當?shù)卣k公廳印發(fā)，上海、浙江等由當?shù)刭|檢部門印發(fā)，安徽由當?shù)厥称匪幤繁O(jiān)管部門印發(fā)，天津由當?shù)厥袌霰O(jiān)管部門印發(fā)。以江蘇省為例，雖然頒布了《江蘇省食品小作坊和食品攤販管理條例》，但各地沒有根據(jù)實際情況制定切實可行的管理辦法，在法律上出現(xiàn)了“真空”，在質量行政監(jiān)管上還是存在漏洞。

(二)食藥監(jiān)部門存在監(jiān)管難題

食藥監(jiān)部門處于“管違法，不管失職”的兩難處境之中，食品安全的標準制定工作相對滯后，執(zhí)法力度方面還存在著偏差，在標準執(zhí)行的過程存在不規(guī)范現(xiàn)象。在實際工作中，常常是在重大食品安全事件發(fā)生之后，由上級行政機關發(fā)布行政條文，進行“一陣風”式的檢查和處理。缺乏規(guī)范、連續(xù)的打擊假冒偽劣商品的過程，使得食品安全問題難以擺脫食品安全問題泛濫—打擊—食品安全問題暫時緩解—再度猖獗—再打擊的怪圈，不能從根本上解決食品安全頻發(fā)的問題[3]。

(三)監(jiān)督檢查和專項整治不到位

一是沒有依法實施食品小作坊生產(chǎn)風險分級管理。二是沒有制定食品小作坊安全年度監(jiān)管計劃，或雖有監(jiān)督管理計劃，但未能按規(guī)定突出重點。三是檢查頻次不足，檢查不仔細。檢查時，對企業(yè)生產(chǎn)設備作用不明，檢查企業(yè)臺賬不認真，監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問題沒有落實整改。四是監(jiān)管人員力量不足，專業(yè)技術水平和監(jiān)管能力還不夠，行業(yè)潛規(guī)則難以發(fā)現(xiàn)，風險預警不及時，巡查監(jiān)管不精細，沒有形成閉環(huán)。

(四)監(jiān)管經(jīng)費、裝備保障不到位

政府資金和技術投入有限，多數(shù)沒有專門的經(jīng)費預算保障，部分經(jīng)費要依靠食藥監(jiān)管部門罰沒款和收費的返還來解決，勢必造成監(jiān)管工作受制于創(chuàng)收，分散工作精力，影響部門形象，進一步弱化食品小作坊監(jiān)管。監(jiān)管用車及有關監(jiān)管裝備保障也不能滿足要求，在對某市的某區(qū)管轄內的食品小作坊進行隨機抽樣調查過程中曾出現(xiàn)由于從業(yè)人員受教育程度不高，不但不配合監(jiān)管，而且對調查人員做出了危及生命安全的過激舉動，工作人員的安全保障不到位致使工作不能順利完成。

(五)食品安全宣傳工作不到位，消費者的安全意識不強

長期以來，我國在食品安全知識方面的普及程度較低，公民的法律意識相對淡薄，辨別能力也比較差。在調查研究過程中可以總結出大眾的通?。菏称钒踩庾R觀念不強，長期以往形成了到無證無照攤販購買和消費食品的習慣，缺少食品安全消費保護知識，沒有樹立科學健康的飲食觀，沒有養(yǎng)成正確良好的飲食習慣；當遇到食品安全事件時不能進行有效投訴。

(六)食品生產(chǎn)加工小作坊屢罰屢犯

通過對近幾年某市質監(jiān)部門發(fā)出的巡查責令整改通知書和行政處罰案件分析中可以發(fā)現(xiàn)，部分食品生產(chǎn)加工小作坊因生產(chǎn)條件、衛(wèi)生環(huán)境、產(chǎn)品質量等問題多次被責令整改或行政處罰，甚至出現(xiàn)有食品生產(chǎn)加工小作坊因生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品被查處后，搬到他處繼續(xù)生產(chǎn)的情況。在某市2015年發(fā)出的巡查350份責令整改通知書中，所責令整改的食品生產(chǎn)加工小作坊基本上在之前也被責令整改過，但這些食品生產(chǎn)加工小作坊對于整改提升大多并不愿意或不積極，整改效果差。因產(chǎn)品質量不合格被查處3次以上的食品生產(chǎn)加工小作坊有8家，兩次以上的達到21家。食品生產(chǎn)加工小作坊生產(chǎn)條件簡單，資金投入少，綜合經(jīng)營成本低。從生產(chǎn)經(jīng)營的成本出發(fā)，違法成本低于守法成本很多食品生產(chǎn)加工小作坊從業(yè)者會傾向于違法生產(chǎn)[4]。

四、結束語

食品小作坊是人民群眾日常飲食的主要來源之一，保證人民群眾日常飲食安全衛(wèi)生，是食品小作坊監(jiān)督管理工作的宗旨，也是食品小作坊加工生產(chǎn)、經(jīng)營銷售的目的。食品小作坊的特殊性決定了必須最大限度地保證食品小作坊所生產(chǎn)的產(chǎn)品質量安全。為了最大限度地實現(xiàn)保障作用，就必須要對食品小作坊實行全面的監(jiān)督管理。政府必須通過必須依靠科學的管理方法和現(xiàn)代先進科學技術加強對食品小作坊生產(chǎn)、流通、使用等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，保障人民群眾飲食安全、有效、合理。

[1]段驥周.食品生產(chǎn)加工小作坊政府監(jiān)管研究[D].云南大學,2013.

[2]張萌.食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管模式研究[D].西北農(nóng)林科技大學,2014.

[3]王曉劍.邯鄲市食品小作坊監(jiān)管研究[D].天津大學,2009.

[4]張家才.陽春市食品生產(chǎn)加工小作坊質量安全的政府監(jiān)管研究[D].華南理工大學,2014.

張琛(1990-)，男，漢族，山西晉中人，碩士研究生，揚州大學旅游烹飪學院，研究方向：食品質量與安全；梁奇(1980-)，男，漢族，江蘇泗陽人，碩士研究生，畢業(yè)于揚州大學，就職于揚州市食品藥品監(jiān)督管理局，研究方向：食品安全監(jiān)管。