PPP模式下城市污水治理的現(xiàn)狀分析

李敏　王楷博　張桂彬　劉天宇　秦顯濤

【摘 要】 PPP模式是政府與企業(yè)等社會(huì)資本以股權(quán)合作、特許經(jīng)營(yíng)等方式展開合作，以提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給能力、供給效率，并實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系的一種模式。有諸多政策支持及實(shí)際應(yīng)用領(lǐng)域，且國(guó)內(nèi)外大量文獻(xiàn)對(duì)該項(xiàng)合作模式進(jìn)行了介紹與分析。另一方面，城市污水治理問題在我國(guó)一直未得到很好的解決。近幾年來，一些地區(qū)實(shí)行企業(yè)化和專業(yè)化管理運(yùn)營(yíng)模式，逐漸在污水處理方案中引入PPP模式，污水處理的產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化和企業(yè)化在我國(guó)東部地區(qū)得到了迅速發(fā)展。本文對(duì)PPP模式下城市污水治理的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并為如何利用PPP模式更好地解決城市污水治理問題提出來看法和建議。

【關(guān)鍵詞】 PPP模式 污水治理 政企合作 專業(yè)化運(yùn)營(yíng)

一、PPP模式概述

（一）概念界定

首先先從多個(gè)角度來調(diào)查分析PPP模式的意義及可行性

1.PPP模式

Public-Private-Partnership即政府和社會(huì)資本合作模式，是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。

2.政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目

指由政府或社會(huì)資本發(fā)起（以政府發(fā)起為主）的投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目。本文中，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目指涉及交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、文化設(shè)施等產(chǎn)業(yè)具有經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性或非經(jīng)營(yíng)性性質(zhì)的項(xiàng)目。

3.項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)指事件發(fā)生與否的不確定性及可能導(dǎo)致的損失。本文所探討的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)包括政府信用風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、利潤(rùn)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)。

（二）政策支持

鑒于目前地方政府性債務(wù)過高，2014年9月21日，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，提出對(duì)地方政府性債務(wù)的規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理的要求，旨在控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但又鑒于地方政府存在項(xiàng)目融資需要但當(dāng)?shù)厝谫Y機(jī)構(gòu)無力提供相應(yīng)數(shù)額融資的現(xiàn)狀，《意見》提出加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，其中，在第（三）點(diǎn)即提出了要推廣政府與社會(huì)資本合作的PPP模式，旨在鼓勵(lì)社會(huì)資本通過合理有效的途徑，參與城市公益性事業(yè)如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目的投資和運(yùn)營(yíng)，并在合理范圍內(nèi)獲得一定收益。隨后，財(cái)政部、發(fā)改委等部門相繼頒布了相關(guān)文件，比如財(cái)政部于2014年9月23日發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》、2014年12月2日發(fā)布的《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》等代表文件，進(jìn)一步闡述、推廣、完善PPP模式。

（三）政府部門的融資需求

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，到2020年，投資需求規(guī)模預(yù)計(jì)將達(dá)到42萬億元，但隨著地方政府支出逐年加速增加，收入的增長(zhǎng)速度已經(jīng)不足以滿足支出，而個(gè)地方融資機(jī)構(gòu)資金提供能力不足等現(xiàn)狀，地方政府融資需求無法由傳統(tǒng)的融資模式滿足。而PPP模式通過成立特殊目的公司來向社會(huì)融資，減輕地方政府融資負(fù)擔(dān)，降低地方政府負(fù)債規(guī)模。

（四）社會(huì)資本可利用率高

中國(guó)社會(huì)融資規(guī)模由2008年的69802億元，整體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，融資規(guī)模不斷擴(kuò)大，至2014年達(dá)到164133億元，近幾年仍然在不斷增長(zhǎng)。社會(huì)資本的積聚為PPP融資提供有利保障，從而減輕地方政府融資壓力。

二、PPP模式文獻(xiàn)研究現(xiàn)狀評(píng)述

（一）國(guó)內(nèi)外研究述評(píng)

聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署1998年給PPP的概念是：PPP是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。雖然世界上不少國(guó)家都不同程度地引入了PPP模式，但其目的其實(shí)并不完全相同：英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家通過體制革新、提高設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率來減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。而東亞的欠發(fā)達(dá)國(guó)家由于要建設(shè)新的基礎(chǔ)設(shè)施，大多將PPP模式作為利用私人資本的渠道。由于PPP模式主要用于以環(huán)境設(shè)施為主的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域如污水、垃圾處理和供水項(xiàng)目等，相關(guān)國(guó)家因此進(jìn)一步制定了相關(guān)的法規(guī)與政策。

（二）PPP模式國(guó)外發(fā)展現(xiàn)狀

大多數(shù)國(guó)家，PPP主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括城市交通、電力、醫(yī)療等。而在歐盟尤其是英國(guó)，PPP應(yīng)用的領(lǐng)域更為廣泛，涉及一般公共服務(wù)、國(guó)防、公共秩序、交通運(yùn)輸、燃料和能源、環(huán)境、衛(wèi)生、娛樂和文化、教育等。

英國(guó)的PPP項(xiàng)目分為兩類，一是特許經(jīng)營(yíng)；二是私人融資計(jì)劃PFI。PFI模式加強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)管控，降低了政府風(fēng)險(xiǎn)，適合投資比重大、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，多為英政府采用。

法國(guó)的現(xiàn)在狀況是，相關(guān)設(shè)施已經(jīng)建成并歸地方政府所有，而私人部門則是作為管理者，公共與私人之間也就形成了良好的相互競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

韓國(guó)早在新經(jīng)濟(jì)五年計(jì)劃中就明確了要擴(kuò)大環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大鼓勵(lì)的力度來吸引該領(lǐng)域的私人投資。

（三）國(guó)內(nèi)PPP發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)城市建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，公共行業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域都較為廣泛的應(yīng)用了PPP模式。但是國(guó)內(nèi)形勢(shì)日新月異，PPP模式暴露出制度不規(guī)范、法制不健全、企業(yè)信用缺失等問題。PPP模式需要做出及時(shí)的改變，適應(yīng)新形式的變化。

1.PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用范圍

中國(guó)改革開放以來，國(guó)有企業(yè)由于在污水處理、軌道交通、電力能源、橋梁隧道、公路、等若干公共事業(yè)組織領(lǐng)域，為我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有重要作用。根據(jù)WBG統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)九十年代到2012年，PPP項(xiàng)目共被應(yīng)用、實(shí)施1065個(gè)公共事業(yè)建設(shè)，在國(guó)際社會(huì)屬于先進(jìn)水平，甚至超越了某些發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)。

2.PPP模式在我國(guó)發(fā)展中存在的問題

我國(guó)當(dāng)前PPP模式的制度環(huán)境和體制不完善。據(jù)亞洲銀行統(tǒng)計(jì)，2005年我國(guó)PPP模式在國(guó)內(nèi)的應(yīng)用開始減弱，在投資總量中的地位持續(xù)走低。這也表明我國(guó)并沒有形成PPP模式的完備系統(tǒng)和體制，PPP模式法制保障不健全，法律的效力不完備，不能切實(shí)保障實(shí)施，同時(shí)，不能形成相互協(xié)調(diào)的實(shí)施環(huán)境，各地區(qū)、各部門之間不協(xié)調(diào)、不配套的現(xiàn)象突出。

在實(shí)踐過程中，PPP模式下，在政府與企業(yè)合作時(shí)期，誠(chéng)信度不高問題突出暴露。一是地方政府以種種借口撕毀協(xié)議，拒絕履行合同協(xié)議，違反合同的情況比比皆是，部分政府因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)缺乏，決策失敗，不能承擔(dān)合同后果，而企業(yè)基于以后的發(fā)展問題，多數(shù)選擇放棄追訴權(quán)利，企業(yè)不滿情緒日漸增高；二是部分民營(yíng)企業(yè)通過在項(xiàng)目中故意拉低價(jià)格中標(biāo)，而后借口提價(jià)，并以各種理由推脫任務(wù)為威脅。導(dǎo)致政府更多選擇以國(guó)有企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施，PPP模式畸形發(fā)展。

項(xiàng)目融資要求過高，當(dāng)前金融體系不能滿足要求。PPP項(xiàng)目融資支持力度不夠。從項(xiàng)目融資概念來看，它是以未來項(xiàng)目收益、權(quán)益作為抵押貸款。項(xiàng)目發(fā)起人只受債權(quán)人的有限追訴權(quán)和無追索權(quán)。目前，我國(guó)提供此類項(xiàng)目貸款的機(jī)構(gòu)并不廣泛存在，因此融資困難，成本增加；其次，受我國(guó)金融監(jiān)管嚴(yán)格、市場(chǎng)發(fā)育不完善、資產(chǎn)運(yùn)作水平低下的影響，其他方式融資困難，銀行壓力巨大。最后，籌集的資金多為短期來源，缺乏中長(zhǎng)期資金保障。

項(xiàng)目收益、回報(bào)機(jī)制模式不完善。未來收入的可預(yù)見性不高。PPP項(xiàng)目大多受到價(jià)格監(jiān)管的制約，發(fā)展局限太多，而且目前的價(jià)格監(jiān)管不完善，價(jià)格變化無規(guī)律可循，投資者望而卻步；政府規(guī)定的給付機(jī)制不完善。部分PPP模式項(xiàng)目的收入來源是政府提供，許多地區(qū)因?yàn)榘l(fā)展落后原因，費(fèi)用不能及時(shí)給付，或者費(fèi)用給付之后不能經(jīng)營(yíng)企業(yè)，最終影響項(xiàng)目實(shí)施效果。更有某些地區(qū)項(xiàng)目存在以損害公共利益來吸引企業(yè)的問題出現(xiàn)，出現(xiàn)地方保護(hù)主義、國(guó)有企業(yè)融資壟斷的亂像橫生。

三、城市污水治理現(xiàn)狀

（一）水資源匱乏同時(shí)水污染嚴(yán)重

我國(guó)淡水資源人均占有量只有世界的四分之一，但是我國(guó)淡水資源的消費(fèi)量占到水資源總量的22%，高于世界平均水平的9%。我國(guó)人均可再生水資源量在所有統(tǒng)計(jì)國(guó)家中占倒數(shù)第十五。與此同時(shí)，隨著我國(guó)工業(yè)化的發(fā)展，污水廢水的排放量，逐漸增加，自然水體污染嚴(yán)重，尤其是湖泊水和地下水，湖泊水的富養(yǎng)化比例已經(jīng)達(dá)到27%，地下水更是有超過60%位較差和極差等級(jí)。

（二）廢水排放總量持續(xù)增加，廢水處理率較低

近年來，由于各種政策的出臺(tái)，工業(yè)污水廢水的排放量有下降的趨勢(shì)，但是，城鎮(zhèn)生活污水的排放量卻有上升且上升趨勢(shì)不斷加快，在過去的十年里，我國(guó)污水排放量增長(zhǎng)率超過7%。但是，我國(guó)的污水處理率仍只有70%左右，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，排放量仍然很高。

（三）污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程較快，處理能力得到提升

為了防治污水排放對(duì)環(huán)境造成影響、緩解水資源的短缺狀況，國(guó)家于近幾年開始大力推行節(jié)能減排政策，中央和各級(jí)地方政府持續(xù)投入大量資金，加快污水處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)程，與此同時(shí)，將市場(chǎng)機(jī)制引入污水處理領(lǐng)域，在政策法規(guī)建設(shè)方面也有了長(zhǎng)足的進(jìn)展，在這樣的大環(huán)境下，城鎮(zhèn)污水處理行業(yè)得到快速發(fā)展。2012年我國(guó)城市污水處理廠日處理能力為11，858萬噸，而這項(xiàng)指標(biāo)在2006年僅為6122萬噸，6年內(nèi)污水處理能力年均復(fù)合增長(zhǎng)達(dá)到11.65%；同時(shí)，城市污水處理率也從56%增長(zhǎng)至84.9%，城市污水處理總量獲得大幅提升。

（四）污水處理水平的地域性差異仍然較大

我國(guó)污水處理設(shè)施建設(shè)與行業(yè)發(fā)展仍存在地域性的不平衡。一方面，由于我國(guó)東部沿海地帶經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，地方政府的財(cái)政實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)，居民收入水平和普遍生活水平較高，對(duì)清潔環(huán)境需求較大，需要大力度進(jìn)行環(huán)境保護(hù)工作；另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人口集聚功能強(qiáng)，人口密度較大，城鎮(zhèn)化水平較高，更適宜于規(guī)模化污水處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。因此，總體而言我國(guó)東部沿海城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的污水處理設(shè)施建設(shè)較為完善，體系較為健全，污水處理行業(yè)發(fā)展相對(duì)較快；而中西部及農(nóng)村地區(qū)等經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，由于地方財(cái)政實(shí)力有限、人口較為分散等原因，污水處理行業(yè)發(fā)展仍十分落后。截至2010年，我國(guó)縣鎮(zhèn)污水處理率僅有60.1%，建制鎮(zhèn)污水處理率甚至不足20%，未建成投運(yùn)的污水處理廠則主要分布在東北和中西部的省份。

四、PPP模式在城市污水治理中的應(yīng)用

（一）我國(guó)的PPP污水處理的措施

1997年6月，財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部和國(guó)家環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布了《關(guān)于淮河流域城市污水處理收費(fèi)試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》。2002年9月，國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部、環(huán)?？偩窒掳l(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》2004年5月，建設(shè)部頒布執(zhí)行《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，這是我國(guó)第一次以政府部門規(guī)章的形式對(duì)市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行明確規(guī)定，此舉對(duì)規(guī)范化城市市政公用事業(yè)的發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。

（二）國(guó)內(nèi)城市污水處理PPP模式類型

國(guó)際上將城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)化模式分為四種，分別是：公有公營(yíng)、公有私營(yíng)、私有私營(yíng)、用戶和社區(qū)自助模式。在公有公營(yíng)模式下，事業(yè)單位改制、企業(yè)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制和供排水“一體化”模式在污水處理中作用重大，主要是對(duì)PPP模式的基礎(chǔ)運(yùn)用；在公有私營(yíng)模式下，主要是將“BOT”、“TOT”、托管運(yùn)營(yíng)模式綜合運(yùn)用，BOT對(duì)應(yīng)的PPP結(jié)構(gòu)為特許經(jīng)營(yíng)BOT，TOT對(duì)應(yīng)為特許經(jīng)營(yíng)TOT，托管運(yùn)營(yíng)模式對(duì)應(yīng)為管理（服務(wù)）外包模式；最后一種重要的PPP模式為民營(yíng)模式BOO，主要運(yùn)營(yíng)在私有私營(yíng)企業(yè)中的BOO市場(chǎng)化模式和用戶和社區(qū)自助模式中的市場(chǎng)分散化處理模式。

（三）國(guó)內(nèi)城市污水處理PPP模式運(yùn)用存在的問題

我國(guó)對(duì)于城市污水處理中PPP模式的探索僅有幾年的時(shí)間，尚存例如認(rèn)知、管理和政策問題等多方面問題，這些問題嚴(yán)重制約著市場(chǎng)化的發(fā)展進(jìn)程。如果這些問題不能夠得到很好地解決，那么，PPP模式不僅不可能對(duì)我國(guó)城市污水處理行業(yè)帶來資金和運(yùn)營(yíng)管理論上的幫助，反而會(huì)嚴(yán)重影響到城市多方面的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）現(xiàn)有政策的局限性

1999年以來，我國(guó)就污水處理的各方面問題，以各種形式發(fā)布了十余項(xiàng)指導(dǎo)性政策文件。但是這些文件目前還無法完全滿足市場(chǎng)化形勢(shì)的要求，現(xiàn)有有關(guān)市場(chǎng)化和特許經(jīng)營(yíng)的政策僅為框架性的部門指導(dǎo)意見，政策的權(quán)威性和力度不夠，既缺乏沒有明確地方政府實(shí)施的權(quán)限法，也沒有可供操作的實(shí)施方。尤其對(duì)于諸如解決企業(yè)化改制進(jìn)程中如何對(duì)人員進(jìn)行合理安置、實(shí)行扶持污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展時(shí)如何從稅收層面給予優(yōu)惠等深層次問題時(shí)，部分地方政府相關(guān)部門存在畏難情緒，對(duì)問題采取回避的態(tài)度，以致拖延了整個(gè)發(fā)展進(jìn)程。

五、結(jié)論和建議

隨著城市的快速發(fā)展，我國(guó)城市污水問題越來越嚴(yán)重，PPP模式的應(yīng)用是一個(gè)重大突破。然而，我國(guó)對(duì)于城市污水處理中PPP模式的探索僅有幾年的時(shí)間，有許多的問題還沒有得到解決，對(duì)此本文有以下建議。

（一）政府提供穩(wěn)定且持續(xù)的政策支持

我國(guó)PPP模式在城市污水治理的應(yīng)用還處于初級(jí)階段，對(duì)政府還有較大的依懶性。政府的政策支持對(duì)于PPP模式在城市污水城市污水處理的融資、效果好壞都有很大的影響。所以要想讓PPP模式在城市污水治理中發(fā)帶來更好的效果，政府提供穩(wěn)定且持續(xù)的政策支持顯得尤為重要。

（二）培育專業(yè)化機(jī)構(gòu)與人才

公共事業(yè)采取PPP模式需要相關(guān)機(jī)構(gòu)與人員具有復(fù)雜的金融、財(cái)會(huì)以及法律等方面的專業(yè)知識(shí)，因此當(dāng)前需要著力建設(shè)專業(yè)化機(jī)構(gòu)、培養(yǎng)專業(yè)人才，服務(wù)于應(yīng)用PPP模式的城市污水處理行業(yè)。要想使PPP模式在城市污水治理中有更好的效果，需要財(cái)務(wù)、金融、法律、公共事業(yè)管理、環(huán)境治理等方面的知識(shí)背景，很難有人兼?zhèn)溥@些。所以，要設(shè)立專業(yè)化機(jī)構(gòu)、培養(yǎng)專業(yè)人才。

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[13] 鐘兆盈.浙江中小企業(yè)治污融資模式向企業(yè)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)化[N]；中國(guó)水利報(bào)；2003年.

[14] 吳瓊.廣州荔灣西朗污水處理廠啟用[N]；廣東建設(shè)報(bào)；2007年.

[15] 國(guó)際全球化論壇水資源委員會(huì)主席莫德·巴洛.水是“商業(yè)需求”非“基本人權(quán)”：資本霸權(quán)戰(zhàn)勝政府？[N]；第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)；2009年.

[16] Cheung，S.AnAnalyticalHierarchyProcessBasedProcurementSelectionMethod[J].ConstructionManagementandEconomics，2001，19（4）：427-437.

作者簡(jiǎn)介：李敏，女，1995年12月生，河南駐馬店人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院2014級(jí)物流管理專業(yè)本科生。

王楷博，男，1996年6月生，天津人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院2014級(jí)市場(chǎng)營(yíng)銷專業(yè)本科生。

張桂彬，男，1996年1月生，山東濰坊人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院2014級(jí)偵查學(xué)專業(yè)本科生，職務(wù)犯罪方向。

劉天宇，男，1996年5月生，天津人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)統(tǒng)計(jì)與數(shù)學(xué)學(xué)院2014級(jí)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)專業(yè)本科生。

秦顯濤，男，1996年2月生，湖北襄陽(yáng)人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院2014級(jí)國(guó)際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易專業(yè)2014級(jí)本科生。

基金項(xiàng)目：本文為大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目XDC2016090《PPP模式下的城市污水治理的實(shí)踐效果影響因素研究》的階段性成果