高樹(shù)蘭

摘 要：基本公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展是京津冀協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)和重要保障，京津冀地區(qū)公共服務(wù)的巨大差異是京津冀協(xié)同發(fā)展的主要障礙，也是疏解北京非首都功能解決大城市病的直接梗阻。提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)，財(cái)政收支規(guī)模差距是造成京津冀三地基本公共服務(wù)差異的重要原因。因此，調(diào)整財(cái)政政策，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)稅收政策，保證京津冀基本服務(wù)協(xié)同發(fā)展，是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略布局中的重要課題。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；協(xié)同發(fā)展；轉(zhuǎn)移支付制度；財(cái)稅政策

中圖分類(lèi)號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2016）06-0012-06

《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》指出，基本公共服務(wù)是建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)之上，由各級(jí)政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。其范圍包括教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域。享有國(guó)家基本公共服務(wù)是全社會(huì)每個(gè)公民應(yīng)有的權(quán)利，而提供公共服務(wù)是各級(jí)政府應(yīng)盡的基本職責(zé)。2015年5月《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布，綱要指出京津冀協(xié)同發(fā)展是我國(guó)現(xiàn)階段的重大戰(zhàn)略，其核心目標(biāo)是有序疏解首都的非首都功能。協(xié)同發(fā)展不僅涉及要素資源整合、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、各地發(fā)展項(xiàng)目統(tǒng)籌等“硬件”性質(zhì)的協(xié)同，也包括突破京津冀三地各級(jí)政府間的行政壁壘、變革區(qū)域行政管理方式、統(tǒng)籌社會(huì)事業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化等“軟件”性質(zhì)的協(xié)同。其中京津冀三地基本公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展將是京津冀協(xié)同發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力和必要保障。而北京非首都功能的疏解，把占優(yōu)勢(shì)地位的北京公共服務(wù)，適當(dāng)疏解到天津和河北，也就為三地公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展提供了契機(jī)和渠道，必然會(huì)提升津冀地區(qū)的凝聚力和競(jìng)爭(zhēng)力。

一、京津冀公共服務(wù)水平的現(xiàn)實(shí)差距

京津冀三地基本公共服務(wù)水平差距大的現(xiàn)實(shí)由來(lái)已久。從公共服務(wù)資源占有情況來(lái)看，在我國(guó)頗受高考學(xué)生和家長(zhǎng)追捧的“211”高校，北京地區(qū)擁有24所，天津有3所，而在京津冀三地?fù)碛凶疃嗳丝诘暮颖笔≈挥?所，并且這唯一的1所“211”高校（河北工業(yè)大學(xué)）還坐落在天津市區(qū)[1]；2014年，北京地區(qū)每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)99人，天津地區(qū)為56人，河北省為48人，京津冀三地比為2.06∶1.17∶1；京津冀三地每十萬(wàn)人口擁有的醫(yī)院個(gè)數(shù)為北京市2.8家，天津市2.5家，河北省1.8家，京津冀三地比為1.56∶1.35∶1。

從社會(huì)保障制度來(lái)看，京津冀三地差距更為明顯。2015年，北京市企業(yè)退休人員最低養(yǎng)老金每月3 355元/人，天津市為每月2 525元/人，河北為每月2 071元/人，河北省只有北京市的61.7%，天津市的82%；城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金：河北是每月75元/人，天津是245元/人，北京是470元/人，河北省只有北京市的16%，天津市的30.6%。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，京津冀三地規(guī)定了不同的起付線(xiàn)、報(bào)銷(xiāo)比例、報(bào)銷(xiāo)封頂線(xiàn)。如2015年，京津冀三地新農(nóng)合籌資標(biāo)準(zhǔn)分別為不低于1 200元、760元和490元，三地依次遞減；個(gè)人繳費(fèi)京津冀三地分別為160元、90元和110元；而新農(nóng)合中最重要的財(cái)政補(bǔ)貼部分，三地標(biāo)準(zhǔn)分別為1 040元、670元和380元，河北省財(cái)政補(bǔ)貼水平分只有北京的37%和天津的57%，三地財(cái)政投入水平差距較大。新農(nóng)合籌資標(biāo)準(zhǔn)差異顯示了京津冀三地新農(nóng)合參保人員享受的不同待遇。2015年，京津冀三地新農(nóng)合規(guī)定分別為：北京市門(mén)診起付線(xiàn)200元，報(bào)銷(xiāo)比例65%，封頂線(xiàn)3 000元；住院起付線(xiàn)500元，報(bào)銷(xiāo)比例80%，全年門(mén)診及住院保險(xiǎn)封頂額累計(jì)18萬(wàn)元；天津市新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民門(mén)診及住院報(bào)銷(xiāo)起付線(xiàn)均為500元，報(bào)銷(xiāo)比例70%，最高支付限額18萬(wàn)元；河北新農(nóng)合門(mén)診報(bào)銷(xiāo)無(wú)起付線(xiàn)，報(bào)銷(xiāo)比例50%，但封頂線(xiàn)只有100～300元，住院報(bào)銷(xiāo)比例約75%，封頂線(xiàn)為12萬(wàn)元。由此可見(jiàn)京津冀三地規(guī)定的復(fù)雜與差異。就醫(yī)療保險(xiǎn)協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀看，京津冀協(xié)同發(fā)展任重而道遠(yuǎn)，還有許多接續(xù)工作要做。

京津冀三地基本公共服務(wù)水平的差異，造成了人才等資源流動(dòng)聚集北京的“虹吸現(xiàn)象”。京津冀三地基本公共服務(wù)均等化發(fā)展，將會(huì)影響國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，影響京津冀協(xié)同發(fā)展的大局。由此，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》第三十八章第五節(jié)特別提出，要推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展中公共服務(wù)的共建共享。

二、京津冀公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展面臨的財(cái)稅制度制約

（一）京津冀三地財(cái)政收支規(guī)模差距大影響三地基本公共服務(wù)供給

京津冀三地基本公共服務(wù)領(lǐng)域供給的差距，其根源是京津冀三地在整體財(cái)政收支規(guī)模和實(shí)力上的差距。從本質(zhì)上說(shuō)，三地財(cái)政收支差距決定了三地基本公共服務(wù)水平差距。以2014年為例，北京市總?cè)丝? 152萬(wàn)人，天津市總?cè)丝? 517萬(wàn)人，河北省總?cè)丝跒? 384萬(wàn)人；河北省分別為北京市和天津市總?cè)丝诘?.4倍和4.8倍；2014年北京市地方財(cái)政收入4 027.16億元，人均18 713.67元；天津市地方財(cái)政收入2 390.35億元，人均15 757.09元；河北省地方財(cái)政收入2 446.62億元，人均只有3 313.41元。2014年河北省人均地方財(cái)政收入只有天津市的21%，北京市的17%。詳見(jiàn)表1。

從表1可見(jiàn)，2014年京津冀人均財(cái)政收支，京津財(cái)政支出明顯較高而河北比較低。同理計(jì)算，2012年京津冀三地人均GDP差距為1.89∶2.25∶1；人均財(cái)政收入差距為4.08∶2.74∶1；人均財(cái)政支出差距為3.44：1.46：1。就人均GDP和人均財(cái)政收入差距而言，2014年較2012年京津冀之間的差距進(jìn)一步擴(kuò)大了。

收入差距決定了支出差距，支出差距直接影響了公共服務(wù)水平。從2014年地方財(cái)政主要支出項(xiàng)目可見(jiàn)，河北省多數(shù)財(cái)政支出項(xiàng)目?jī)H為京津的1/2到1/8，京津冀基本公共服務(wù)差距也可窺見(jiàn)一斑。詳見(jiàn)表2。

（二）縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步拉大了京津冀財(cái)力差距

1994年我國(guó)分稅制改革后，逐步建立以財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主的轉(zhuǎn)移支付制度。這項(xiàng)制度從建立至今，一直是我國(guó)財(cái)政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)，20多年來(lái)改革調(diào)整轉(zhuǎn)移支付制度的腳步從未停歇。1995年，作為分稅制財(cái)政管理體制改革的配套措施，中央財(cái)政出臺(tái)了均衡性轉(zhuǎn)移支付制度。2002年實(shí)施所得稅收入分享改革后，建立了均衡性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。2009年，中央將財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付改為一般性轉(zhuǎn)移支付[2]。2012年中央財(cái)政研究制定了《2012年中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》。2014年修正的《預(yù)算法》進(jìn)一步明確了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)。2015年2月國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕71號(hào)）強(qiáng)調(diào)應(yīng)合理劃分中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任。

從財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付到均衡性轉(zhuǎn)移支付再到一般性轉(zhuǎn)移支付，20多年來(lái)的歷次轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整與修訂，宗旨都是為了縮小各地財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。但由于我國(guó)中央與地方間事權(quán)和支出責(zé)任劃分不合理，現(xiàn)實(shí)中轉(zhuǎn)移支付制度效果并不樂(lè)觀。從財(cái)政部《2014年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付決算表》可見(jiàn)，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度主要包括兩個(gè)方面，一是中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，包括一般性轉(zhuǎn)移支付（含均衡性轉(zhuǎn)移支付、革命老區(qū)民族和邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、固定數(shù)額補(bǔ)助、體制結(jié)算補(bǔ)助等）與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（含一般公共服務(wù)支出、國(guó)防支出等20項(xiàng)支出）；二是中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還（含增值稅和消費(fèi)稅返還、所得稅基數(shù)返還、成品油稅費(fèi)改革稅收返還、地方上解）。以2005—2014年中央財(cái)政對(duì)京津冀三地縱向轉(zhuǎn)移支付為例（見(jiàn)表3），可見(jiàn)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度在平衡地區(qū)間財(cái)力資源方面并未發(fā)揮應(yīng)有作用。2005—2014年中央對(duì)地方的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在整體數(shù)量上河北省高于京津地區(qū)，但是中央對(duì)地方的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付人均財(cái)政補(bǔ)助數(shù)，河北省卻又遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于京津地區(qū)。這種分配方式進(jìn)一步加大了河北省與北京及天津的財(cái)力差距，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后使京津冀財(cái)力差距漸行漸遠(yuǎn)，導(dǎo)致京津冀基本公共服務(wù)協(xié)同共建均衡發(fā)展的愿望失去了物質(zhì)基礎(chǔ)。（中央補(bǔ)助地方收入=稅收返還數(shù)+一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)+專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)）[3]。

2015年中央財(cái)政調(diào)整了對(duì)京津冀地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的分配格局，中央財(cái)政對(duì)河北省的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付有了大幅提高，在全國(guó)三十一個(gè)省市自治區(qū)里位居第9位；中央補(bǔ)助地方財(cái)政人均收入額十年來(lái)首次超過(guò)了京津地區(qū)。

（三）京津冀缺乏財(cái)政協(xié)同治理機(jī)制

從我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施效果看，要實(shí)現(xiàn)縮小各地財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，尚需橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的支持。目前我國(guó)還沒(méi)有正式的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，一些富裕地區(qū)向貧困或受災(zāi)地區(qū)進(jìn)行的對(duì)口支援，可以看作是一種橫向轉(zhuǎn)移支付形式，但目前這種制度設(shè)計(jì)基本屬于應(yīng)急性的“兄弟式互助”，未納入正式的國(guó)家財(cái)政體系制度，京津冀地區(qū)亦不例外。比如北京對(duì)河北的資源環(huán)境補(bǔ)償和環(huán)境基金，只是專(zhuān)項(xiàng)的使用者付費(fèi)，并非出于均等化目的的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；再如浙江省以向安徽省付費(fèi)方式解決解決新安江和千島湖上游地區(qū)水質(zhì)問(wèn)題；義烏市向上游的東陽(yáng)市購(gòu)水，解決潔凈水源問(wèn)題等[4]。而戰(zhàn)略性區(qū)域協(xié)同發(fā)展僅靠“兄弟式互助”和使用者付費(fèi)方式，顯然不能形成有效的財(cái)政協(xié)同機(jī)制。地區(qū)間財(cái)政協(xié)同發(fā)展，還要有橫向轉(zhuǎn)移支付制度支持。

（四）現(xiàn)行稅收政策難以適應(yīng)京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略要求

1. 稅收政策差異影響京津冀產(chǎn)業(yè)布局。對(duì)于一個(gè)稅權(quán)高度集中的國(guó)家來(lái)說(shuō)，我國(guó)各地?fù)碛胁煌亩愂諆?yōu)惠政策已是公開(kāi)的秘密。各地稅源競(jìng)爭(zhēng)方面的“馬太效應(yīng)”長(zhǎng)期存在，富有的地區(qū)出臺(tái)更多的稅收優(yōu)惠進(jìn)一步爭(zhēng)取稅源，相對(duì)貧困的地區(qū)為了眼前的稅收收入制定的稅收優(yōu)惠政策反而力度較差。針對(duì)國(guó)內(nèi)各地稅收優(yōu)惠政策的亂狀，2014年11月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào)），提出針對(duì)各地違規(guī)制定的優(yōu)惠稅收政策進(jìn)行統(tǒng)一清理。然而這項(xiàng)措施僅實(shí)行了半年時(shí)間不得不停住腳步，2015年5月國(guó)務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕25號(hào)），對(duì)《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》進(jìn)行了大幅修訂，對(duì)于地方政府一些招商引資項(xiàng)目延續(xù)原有的稅收優(yōu)惠政策支持，62號(hào)文“規(guī)定的專(zhuān)項(xiàng)清理工作，待今后另行部署后再進(jìn)行?！笨梢?jiàn)“冰凍三尺非一日之寒”，各地長(zhǎng)期以來(lái)形成的違規(guī)稅收優(yōu)惠政策，因?yàn)槎嗄陙?lái)財(cái)稅體制的積弊，清理起來(lái)也并非易事。

2016年6月《京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指南》出臺(tái)，京津冀之間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移將重構(gòu)三地產(chǎn)業(yè)布局，協(xié)同產(chǎn)業(yè)布局成為京津冀協(xié)同發(fā)展的核心內(nèi)容。為保證產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的實(shí)質(zhì)性實(shí)施，就必須梳理三地不同的稅收優(yōu)惠政策，調(diào)整京津冀三地在現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策上存在的明顯差異，填平京津地區(qū)“稅收洼地”。京津冀協(xié)同發(fā)展中，如果三地稅收優(yōu)惠力度依然保持京津冀依次遞減的格局，那么河北省調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)將不會(huì)出現(xiàn)，在京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中也只能被動(dòng)的承接京、津兩地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不能借助稅收優(yōu)惠政策優(yōu)化河北省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

2. 現(xiàn)行稅收征管模式不利于京津冀協(xié)同發(fā)展?，F(xiàn)行總機(jī)構(gòu)納稅的企業(yè)所得稅是實(shí)質(zhì)上的法人稅制，從京津冀三地情況來(lái)看，總分機(jī)構(gòu)問(wèn)題顯得尤其突出。由于北京具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，我國(guó)眾多企業(yè)總機(jī)構(gòu)都設(shè)在北京，這樣企業(yè)分設(shè)各地的分支機(jī)構(gòu)都需匯總至北京繳納所得稅，設(shè)在天津河北的分支機(jī)構(gòu)也不例外，北京因此獲得了更多的稅源[5]。在所得稅征收管理方面，三個(gè)地方在稅收優(yōu)惠備案和稅前損失扣除管理流程、高新技術(shù)企業(yè)和非營(yíng)利組織認(rèn)定及管理、核定征收等方面也并未做到協(xié)調(diào)一致。在地方稅種征收標(biāo)準(zhǔn)方面，三地各有設(shè)計(jì)缺乏協(xié)調(diào)，如城鎮(zhèn)土地使用稅在京津冀三地實(shí)施三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)[6]。位置相鄰價(jià)值相當(dāng)?shù)耐恋?，可能因?yàn)樾姓`屬關(guān)系不同產(chǎn)生稅負(fù)差距，不利于京津冀協(xié)同中的要素流動(dòng)。

3. 地方稅種征收無(wú)保障，影響各地自身財(cái)政收入。首先，1994年分稅制改革提升了中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，對(duì)地方稅收入的顧及較少。改革20多年來(lái)，我國(guó)依然沒(méi)有法律意義上的地方稅[7]，造成地方政府財(cái)政收支差距擴(kuò)大，地方財(cái)政收入遠(yuǎn)低于支出。從收入角度看看，地方財(cái)政收入在財(cái)政總收入中的比重由1993年的78%迅速降到1994年的44%，下降34個(gè)百分點(diǎn)，此后一直在50%左右徘徊，之后一直維持在40%～50%，2011年突破50%界限達(dá)到50.59%，2014年地方政府公共財(cái)政收入占比為54.05%；從支出看，地方財(cái)政支出在全國(guó)財(cái)政支出中的比重自1978年以來(lái)一直保持平穩(wěn)上升的狀態(tài)，1990年為67.4%，2002年略微上升為69.3%，至2006年達(dá)到75.3%、2009年為80%，2014年已經(jīng)上升至85.12%。

其次，2016年5月開(kāi)始整體推進(jìn)的“營(yíng)改增”，作為近年來(lái)最重要的減稅手段也將對(duì)地方稅收入產(chǎn)生重大影響?！盃I(yíng)業(yè)稅”作為原地方稅體系中最重要的主體稅種已經(jīng)消失，這也意味著地方政府主要的地方稅稅收收入消失。在地方事權(quán)格局不變的情況下，地方財(cái)政將面臨更為困難的局面。2016年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案》，規(guī)定中央與地方分享增稅比例為50∶50。雖然地方分享增值稅比例較“營(yíng)改增”前提高了一倍，但地方分享收入是否能完全彌補(bǔ)營(yíng)業(yè)稅被取締造成的地方稅收損失仍需拭目以待。從財(cái)政部《2015年財(cái)政收支情況》數(shù)據(jù)可見(jiàn)，2015年地方本級(jí)一般公共預(yù)算收入82 983億元，全國(guó)國(guó)內(nèi)增值稅31 109億元，營(yíng)業(yè)稅19 313億元，地方財(cái)政用支出150 219億元。如果不考慮營(yíng)改增的減稅效果，依照50%的地方分享比例，地方會(huì)有25 211億元的增值稅收入；而營(yíng)改增前地方得到營(yíng)業(yè)稅與25%的增值稅共計(jì)27 090.25億元的稅收收入，可見(jiàn)在營(yíng)改增條件下地方會(huì)少收1 879.25億元。地方財(cái)政收入與地方財(cái)政支出的顯著差距也將進(jìn)一步拉大。

再次，由于稅權(quán)高度集中，中央政府對(duì)地方稅制乃至地方財(cái)力具有絕對(duì)的控制權(quán)，其表現(xiàn)是，往往中央政府針對(duì)某行業(yè)領(lǐng)域制定稅收優(yōu)惠政策時(shí)，其著力點(diǎn)卻從地方稅種上下手，無(wú)形中侵蝕了地方稅基：如《國(guó)家稅務(wù)局關(guān)于對(duì)中國(guó)海洋石油總公司及其所屬公司用地征免土地使用稅問(wèn)題的規(guī)定》（國(guó)稅油發(fā)[1990]3號(hào)）、《財(cái)政部 國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于部分國(guó)家儲(chǔ)備商品有關(guān)稅收政策的通知》（財(cái)稅[2006]105號(hào)）對(duì)中國(guó)海洋石油總公司及其所屬公司、對(duì)中儲(chǔ)棉總公司及其直屬棉庫(kù)、中儲(chǔ)糧總公司及其直屬糧庫(kù)等免征城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、房產(chǎn)稅等地方稅種的規(guī)定，都是中央政府在不同時(shí)期針對(duì)不同領(lǐng)域制定的稅收優(yōu)惠政策，但這些稅收優(yōu)惠減免的卻是地方稅種，這些地方稅種的減免都直接影響了地方財(cái)政收入，造成地方財(cái)政收入減少。

三、關(guān)注京津冀財(cái)政均衡分配促進(jìn)京津冀公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展

（一）更新理念，堅(jiān)持區(qū)域財(cái)政協(xié)同治理

區(qū)域財(cái)政協(xié)同治理是區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的重要環(huán)節(jié)，要求區(qū)域相關(guān)各方地方政府間財(cái)政管理體制的理念革新與通力合作。自建國(guó)以來(lái)，我國(guó)財(cái)政管理體制多次變革。從整體上講，相繼實(shí)行過(guò)統(tǒng)收統(tǒng)支、分灶吃飯和分稅制管理體制幾種大的管理模式。這些管理模式，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)的分灶吃飯和分稅制財(cái)政管理模式，通過(guò)更多的稅收優(yōu)惠政策和更有力的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，對(duì)提升京津兩大直轄市在國(guó)內(nèi)的影響力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)揮了積極而重要的作用；但是財(cái)政政策長(zhǎng)期以來(lái)向京津地區(qū)的傾斜，也造成了河北省在京津冀地區(qū)財(cái)政實(shí)力的相對(duì)劣勢(shì)，影響了基本公共服務(wù)的供給。京津冀基本公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展，首先要京津冀三地財(cái)政部門(mén)更新理念，以三地整體區(qū)域?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)，致力構(gòu)建京津冀區(qū)域財(cái)政協(xié)同治理機(jī)制。

（二）以事權(quán)和支出責(zé)任為準(zhǔn)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度

“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”是十八大報(bào)告的提出財(cái)政體制建設(shè)方向，也是規(guī)范我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的根本所在。事權(quán)和支出責(zé)任的確定應(yīng)以政府職能為基礎(chǔ)，以政府事務(wù)為對(duì)象，細(xì)化職能確定支出責(zé)任，確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，規(guī)范縱向轉(zhuǎn)移支付制度，并建立京津冀地區(qū)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度多年來(lái)的不斷修訂，效果卻一直難盡如人意，其根本原因是我國(guó)中央與地方之間財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配，事權(quán)和支出責(zé)任的劃分不規(guī)范。2016年8月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)）規(guī)定將所需信息量大、信息復(fù)雜且獲取困難的基本公共服務(wù)優(yōu)先作為地方的財(cái)政事權(quán)，信息比較容易獲取和甄別的全國(guó)性基本公共服務(wù)宜作為中央的財(cái)政事權(quán)[8]。京津冀協(xié)同發(fā)展應(yīng)以此為契機(jī)，合理界定各級(jí)政府職能，科學(xué)測(cè)算各級(jí)政府間的事權(quán)支出，“以支定收”協(xié)調(diào)中央與地方之間的縱向轉(zhuǎn)移支付。

在橫向轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)方面，建議借鑒德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度經(jīng)驗(yàn)，以法律為支撐，以稅收收入和人口數(shù)量作為參數(shù)，確定各地的財(cái)政補(bǔ)貼額和轉(zhuǎn)移支付貢獻(xiàn)額，建設(shè)一套簡(jiǎn)便易行的財(cái)政能力與財(cái)政需求評(píng)價(jià)體系，協(xié)調(diào)進(jìn)行地區(qū)間的縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向轉(zhuǎn)移支付。

（三）協(xié)同京津冀區(qū)域內(nèi)稅收政策

第一，規(guī)范促進(jìn)京津冀市場(chǎng)一體化的稅收政策。首先，做到京津冀區(qū)域內(nèi)稅收政策統(tǒng)一，歸并取消各自為政制定的部分優(yōu)惠政策，按照國(guó)發(fā)2014（62號(hào)文）有關(guān)清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的通知精神，對(duì)京津冀三地各自制定的稅收優(yōu)惠進(jìn)行梳理，在京津冀三地統(tǒng)籌稅收優(yōu)惠政策措施和影響，爭(zhēng)取稅收優(yōu)惠在三地的“普惠”效應(yīng)，營(yíng)造良好的區(qū)域發(fā)展環(huán)境。其次，對(duì)于地方性小稅種，三地可統(tǒng)籌區(qū)域范圍內(nèi)設(shè)定區(qū)域征收標(biāo)準(zhǔn)，例如車(chē)船稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、契稅等，在盡可能短的時(shí)間內(nèi)，在京津冀區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)以上地方稅種征收標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

第二，創(chuàng)新優(yōu)化京津冀產(chǎn)業(yè)布局的稅收政策。按照京津冀協(xié)同發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃的要求，三地應(yīng)結(jié)合自身功能定位，制定鼓勵(lì)促進(jìn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)目錄和不宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)目錄。稅收政策制定部門(mén)應(yīng)在區(qū)域范圍內(nèi)根據(jù)鼓勵(lì)促進(jìn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)目錄，健全完善相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，完善產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策體系。

（四）健全地方稅體系

地方稅收收入是地方政府提供基本公共服務(wù)的基本財(cái)力基礎(chǔ)。2000年我國(guó)“十五”規(guī)劃首次提出完善地方稅制，此后黨和政府重要文件中多次重申完善地方稅制健全地方稅體系的議題：從2003年十六屆三中全會(huì)、2006年“十一五”規(guī)劃、2011年“十二五”規(guī)劃、2012年十八大報(bào)告、2013年十八屆三中全會(huì)，再到2014年《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，都涉及了完善地方稅制健全地方稅體系的內(nèi)容。盡管文件中反復(fù)重申，但我國(guó)地方稅體系建設(shè)并無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2016年5月全面推進(jìn)營(yíng)改增后，我國(guó)中央與地方稅收入格局發(fā)生明顯變化，營(yíng)改增也由此被稱(chēng)作倒逼財(cái)稅體制改革的改革。重新培植地方稅源，健全地方稅體系，成為下一步財(cái)稅體制改革的重要議程。建議合理界定各級(jí)政府職能，科學(xué)測(cè)算各級(jí)政府間的事權(quán)支出，“以支定收”健全地方稅體系，實(shí)現(xiàn)京津冀基本公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展。

（五）建立京津冀協(xié)同發(fā)展基金和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展

2016年1月河北已正式設(shè)立PPP（政府與社會(huì)資本合作）京津冀協(xié)同發(fā)展基金，河北省財(cái)政出資10億元，作為引導(dǎo)基金助力創(chuàng)新河北省重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投融資管理機(jī)制；天津自貿(mào)區(qū)京津冀發(fā)展基金方案也正在制度中；京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金正在積極爭(zhēng)取中。隨著《京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指南》出臺(tái)，構(gòu)建“一個(gè)中心、五區(qū)五帶五鏈、若干特色基地”（簡(jiǎn)稱(chēng)“1555N”）的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局已是大勢(shì)所趨，在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，財(cái)政資金應(yīng)致力于引導(dǎo)優(yōu)化三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)，致力于提高津冀經(jīng)濟(jì)水平。經(jīng)濟(jì)水平的提高將是實(shí)現(xiàn)三地基本公共服務(wù)均等化的后續(xù)動(dòng)力和保障。

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責(zé)任編輯：高鐘庭