中國地級及以上城市城投債承載能力的量化評估與空間格局

●刁偉濤 王子合

中國地級及以上城市城投債承載能力的量化評估與空間格局

●刁偉濤 王子合

本文構(gòu)建了用于量化城投債承載能力的指標(biāo)體系，并利用熵值法計算得到我國289個地級及以上城市在2014年的承債能力指數(shù)。結(jié)果表明，我國城市承債能力具有顯著的正向空間關(guān)聯(lián)性，并呈現(xiàn)出東部、中部、西部和東北地區(qū)依次逐步減弱的趨勢，因此對于城投債的管控治理要有保有壓，同時防范重點區(qū)域。

城投債 承載能力 空間格局

一、引言

通過融資平臺發(fā)行城投債是地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的重要融資渠道之一，尤其是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、穩(wěn)增長政策逐步加碼的背景下，城投公司面臨的融資約束已經(jīng)明顯放松，一個突出表現(xiàn)就是從2015年下半年起，受“43號文”①影響的城投債發(fā)行開始回暖，發(fā)行數(shù)量和規(guī)模逐步上升，尤其是2016年第一季度，共發(fā)行城投債652支，發(fā)行金額6501.6億元，創(chuàng)下歷史新高②。雖然在新《預(yù)算法》下城投公司已經(jīng)不再具備政府融資職能，其債券也不再被納入政府債務(wù)，但是作為由地方政府或其部門設(shè)立的、負(fù)責(zé)運作公益性和準(zhǔn)公益性政府投資項目的經(jīng)濟(jì)實體，其經(jīng)營計劃和人事安排等都受地方政府干預(yù)和控制（鐘輝勇和陸銘，2015），其主要收入來源于財政資金撥付，其資產(chǎn)也主要來自于政府注入或劃撥，因此其債務(wù)承載能力與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財力狀況等因素實際上是密切相關(guān)的。

綜合來看，一方面，在經(jīng)濟(jì)增速放緩的背景下，地方一般公共預(yù)算收入增速在下滑，政府性基金收入尤其國有土地使用權(quán)出讓收入增長乏力甚至大幅下降；另一方面，城投債的發(fā)行仍在大規(guī)模進(jìn)行，其存量規(guī)模在不斷擴(kuò)張，這無疑是對地方政府償債能力的嚴(yán)峻考驗。當(dāng)然，不同城市的經(jīng)濟(jì)總量、發(fā)展水平、政府財力及其結(jié)構(gòu)是不同的，城投債的存量規(guī)模也是不同的，其對城投債的承載能力當(dāng)然也是不同的，因此有必要以地級及以上城市為對象，構(gòu)建其城投債承載能力的指標(biāo)體系，通過量化評估，識別和區(qū)分不同城市的承債能力，這對于實現(xiàn)城投債有保有壓、全面綜合的管控治理無疑具有重要的現(xiàn)實意義。

二、城投債承載能力量化指標(biāo)體系的構(gòu)建與測度

（一）指標(biāo)體系構(gòu)建

對于我國地方政府償債能力或債務(wù)風(fēng)險的指標(biāo)體系構(gòu)建，已經(jīng)有大量的文獻(xiàn)進(jìn)行了相關(guān)研究，這些研究基本囊括了影響地方政府償債能力或債務(wù)風(fēng)險的大部分指標(biāo)，并且全面涵蓋了正向指標(biāo)、負(fù)向指標(biāo)和中值指標(biāo)，借鑒這些研究并且采納其關(guān)鍵和重要指標(biāo)，舍棄次要或重疊指標(biāo)，本文構(gòu)建了適合于測度地級及以上城市承債能力的量化指標(biāo)體系，如表1所示。

在城市城投債承載能力的量化指標(biāo)體系中分為一級指標(biāo)和二級指標(biāo)，一級指標(biāo)涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財政運行狀況和舉借債務(wù)狀況三個方面，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r一級指標(biāo)包括人均實際GDP、實際GDP增長率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和固定資產(chǎn)投資率4個二級指標(biāo)，財政運行狀況包括公共財政稅負(fù)水平、公共財政自給率、人均土地出讓收入和土地財政依賴度4個二級指標(biāo)，舉借債務(wù)狀況則包括負(fù)債率、人均債務(wù)規(guī)模和債務(wù)率3個二級指標(biāo)，合計11個二級指標(biāo)，基本涵蓋了影響城投債承載能力的各方面因素。

表1 地方政府償債能力量化指標(biāo)體系

表2 地方政府償債能力量化指標(biāo)的權(quán)重賦值結(jié)果

表3 償債能力指數(shù)前15位城市和后15位城市

在這11個二級指標(biāo)中，負(fù)債率、人均債務(wù)規(guī)模和債務(wù)率為負(fù)向指標(biāo)，意味著該指標(biāo)數(shù)值越大，繼續(xù)承載債務(wù)的能力就越?。煌恋刎斦蕾嚩葹橹兄抵笜?biāo)，本文認(rèn)為這一指標(biāo)綜合反映了城市的發(fā)展水平以及地方政府土地出讓行為的意愿和能力等，但并不是說該指標(biāo)數(shù)值越大，其債務(wù)承載能力越大。一般而言，土地出讓規(guī)模與一般公共財政規(guī)模應(yīng)該存在一個合理的比例，超過這個比例往往意味著地方政府賣地行為的短期化和沖動性，因此也難以持續(xù)，而低于這個比例，則可能意味著城市發(fā)展水平的落后以及房地產(chǎn)市場的需求低迷等；其他7個指標(biāo)均為正向指標(biāo)。

上述指標(biāo)的具體計算取值都設(shè)定在2014年，其基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要來自于2015年的《城市統(tǒng)計年鑒》和《國土資源統(tǒng)計年鑒》，而城投債數(shù)據(jù)則來自于萬得（WIND）數(shù)據(jù)庫。需要說明的是，本文主要分類匯總了地級及以上城市的城投債數(shù)據(jù)，對于省屬或省級城投公司，因為無法估算具體到地級市的城投債規(guī)模，因此不予考慮。同時與其他指標(biāo)相對應(yīng)，城投債選擇的是2014年底的存量規(guī)模，利用2010-2014年每年發(fā)行的城投債規(guī)模加總得到③。

（二）熵值法、權(quán)重賦值與評價指數(shù)測算

熵值法是一種根據(jù)各個指標(biāo)自身所提供的信息來計算其權(quán)重的數(shù)學(xué)方法，指標(biāo)值之間的差異或離散程度用來刻畫信息熵，差異程度大，則信息熵值小，意味著該項指標(biāo)能夠提供的信息就越大，權(quán)重也越大；反之，離散程度小，則信息熵值大，該項指標(biāo)能夠提供的信息就越小，權(quán)重也越小。與其他確定不同指標(biāo)權(quán)重的主要方法相比，熵值法能夠有效地避免人為確定權(quán)重的主觀性，使評估結(jié)果更具客觀性。

本文基于2014年我國289個地級及以上城市（更新至2014年底，同時不含三沙市、日喀則市和昌都市）的相應(yīng)數(shù)據(jù)，對各類正向指標(biāo)、負(fù)向指標(biāo)和中值指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，并確定了各分層的指標(biāo)權(quán)重，量化結(jié)果如表2所示。

表4 各個省份的城市平均償債能力指數(shù)

圖1 我國289個地級及以上城市城投債承載能力的空間分布

利用熵值法測算出各個指標(biāo)的權(quán)重之后，對地方政府償債能力的量化評級指標(biāo)進(jìn)行加權(quán)計算，得到2014年我國各個地級及以上城市的城投債承載能力量化估測結(jié)果，限于篇幅，本文僅列示其中的前15位城市和后15位城市（如表3所示），以及31個省份（港澳臺除外）所轄地級市的平均承載能力指數(shù)（如表4所示）④，同時將289個城市劃分為四個區(qū)間并以地圖的形式呈現(xiàn)（如圖1所示）⑤。

通過對我國289個地級及以上城市各個指標(biāo)的權(quán)重以及在2014年城投債承載能力估測結(jié)果的分析，并結(jié)合表3和表4，可以得到如下的總體把握和基本論斷：

其一，將289個城市按照承債能力指數(shù)進(jìn)行排序并劃分為三組：高承債能力組、中承債能力組和低承債能力組，其與東中西的三大區(qū)域劃分具有明顯的對應(yīng)性，債務(wù)承載能力從東經(jīng)中到西呈現(xiàn)出逐步減弱的空間分布，這與表4所呈現(xiàn)的各個省份地級市平均償債能力指數(shù)、與圖3所呈現(xiàn)的空間分布也是相印證的。

其二，從表3可以看出，承債能力高的城市基本是直轄市、省會城市或計劃單列市，但是如果單看其舉債情況，相應(yīng)的指標(biāo)（負(fù)向指標(biāo)）并不低，這在很大程度上意味著其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政運行狀況可以支撐起相對較高的債務(wù)規(guī)模，因此衡量估測承債能力的更重要指標(biāo)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政運行狀況，這與表2中兩個一級指標(biāo)的較高權(quán)重也是吻合一致的。

其三，東北地區(qū)的城市承債能力已與西部地區(qū)基本相當(dāng)，尤其是吉林省和黑龍江省，整體上已經(jīng)弱于西部地區(qū)，因此從承債能力而言，東部、中部、西部和東北地區(qū)應(yīng)該是更為合理的區(qū)域劃分，而東北地區(qū)的債務(wù)問題尤其要得到高度的重視⑥。

三、我國城市城投債承載能力的空間關(guān)聯(lián)分析

上文對我289個城市城投債承載能力的空間分布進(jìn)行了闡述，但是分析只是初步的，對其指數(shù)區(qū)間的劃分也不一定科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，同時空間分布并不等同于空間關(guān)聯(lián)或空間自相關(guān)，后者是用來分析空間分布規(guī)律或其格局的更科學(xué)方法，一般用莫蘭指數(shù)（全域莫蘭指數(shù)和局域莫蘭指數(shù)）這一統(tǒng)計量來分析刻畫空間變量的關(guān)聯(lián)性或自相關(guān)性。

（一）全域空間關(guān)聯(lián)性分析

全域空間關(guān)聯(lián)性分析研究的是整個區(qū)域內(nèi)所有地理或空間單元的整體空間關(guān)系，或者說是平均關(guān)聯(lián)程度，其對應(yīng)的是全域莫蘭指數(shù)，計算公式如（1）所示：

表5 城市承債能力的空間關(guān)聯(lián)性檢驗

圖4 城市承債能力的局域莫蘭指數(shù)散點圖（W1和W2）

在空間關(guān)聯(lián)性分析中，空間權(quán)重矩陣的確定是其前提和基礎(chǔ)，考慮到各個城市的償債能力在地理上的分布聚集狀況，本文主要利用空間相鄰性來刻畫其空間權(quán)重矩陣的，即如果i地區(qū)與j地區(qū)有共同的邊界，則為相鄰地區(qū)，其矩陣元素Wij設(shè)為1，否則設(shè)為0，如果i=j，W1,ij設(shè)為0，該空間權(quán)重矩陣記為W1。同時，考慮到本文所考慮的289個地級及以上城市并不是我國地理區(qū)域的全部，70多個自治州、地區(qū)、盟以及省直轄的縣級市并不在其內(nèi)，而后者占據(jù)了我國很大比例的地理區(qū)域（尤其是西部地區(qū)），邊界相鄰不一定適合289個城市空間關(guān)聯(lián)關(guān)系的實際狀況，其中也有很多彼此孤立的城市，因此本文進(jìn)一步考慮K個相鄰單元的空間權(quán)重矩陣構(gòu)建思路。在二元相鄰空間權(quán)重矩陣的計算中，每一個地理單元的平均相鄰要素數(shù)目為4.9，因此本文取K=5，該空間權(quán)重矩陣記為W2。在W1和W2下，城市承債能力的空間關(guān)聯(lián)性及其檢驗，如表5所示。

通過表5可以看出，我國各個地級及以上城市的承債能力具有顯著且正向的空間關(guān)聯(lián)性，在W1下莫蘭指數(shù)值為0.2553，在1%的置信水平下顯著為正，在W2下莫蘭指數(shù)值為0.3375，在1%的置信水平下顯著為正。

（二）局域空間關(guān)聯(lián)性分析

全域空間關(guān)聯(lián)性分析能夠揭示出相應(yīng)變量在空間整體上的平均關(guān)聯(lián)性，但是在一般情況下，關(guān)聯(lián)性是存在空間差異的，也就是說，不同局域的空間單元關(guān)聯(lián)性可能會有所不同，因此需要進(jìn)一步利用可以刻畫空間關(guān)聯(lián)性的局域指標(biāo)，來進(jìn)行以某空間單元為中心的空間關(guān)聯(lián)性分析，從而更好地識別城市承債能力的空間關(guān)系。一般利用局域莫蘭指數(shù)來分析局域空間關(guān)聯(lián)性，其計算公式如（3）所示：

局域莫蘭指數(shù)可以反映一個空間單元與其相鄰單元的平均值來說是屬于正向關(guān)聯(lián)的“高高聚集”或“低低聚集”，還是屬于負(fù)向關(guān)聯(lián)的“高低聚集”或“低高聚集”，本文利用GeoDa軟件繪制局域莫蘭指數(shù)的散點圖（如圖4所示），第一象限（HH）代表了高指標(biāo)值的區(qū)域單元被高指標(biāo)值的區(qū)域包圍，第二象限（LH）代表了低指標(biāo)值的區(qū)域單元被高指標(biāo)值的區(qū)域包圍，第三象限（LL）代表了低指標(biāo)值的區(qū)域單元被低指標(biāo)值的區(qū)域包圍，第四象限（HL）代表了高指標(biāo)值的區(qū)域單元被低指標(biāo)值的區(qū)域包圍，可以看出更多的城市分布在空間正向關(guān)聯(lián)的第一象限和第三象限⑦。

四、結(jié)論與啟示

本文主要參考借鑒國內(nèi)對省份償債能力指標(biāo)體系的相關(guān)研究，構(gòu)建了適合于量化城市城投債承載能力的兩層指標(biāo)體系，利用熵值法計算了其一級指標(biāo)和二級指標(biāo)的權(quán)重，并最終計算得到我國289個地級及以上城市城投債承載能力指數(shù)。結(jié)果表明，289個城市的承債能力具有顯著的正向空間關(guān)聯(lián)性，并且與東中西的三大區(qū)域劃分具有明顯的對應(yīng)性，從東到西逐步趨弱；同時，承債能力高的城市基本是直轄市、省會城市或計劃單列市，表明在當(dāng)前的債務(wù)規(guī)模下，較高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和良好財政運行狀況的城市仍然具有進(jìn)一步增加負(fù)債的空間；最后，東北地區(qū)的城市承債能力已與西部地區(qū)基本相當(dāng)甚至更低，要重點防范這一區(qū)域發(fā)生系統(tǒng)性的債務(wù)風(fēng)險。

上述基本論斷對于城投債的治理管控也具有一定的政策啟示，雖然在新《預(yù)算法》下城投公司已經(jīng)不再具備政府融資職能，城投債也不再被納入政府債務(wù)，但是其作為地方政府推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)濟(jì)實體這一職能基本沒有變化，只要地方政府承擔(dān)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和推進(jìn)城鎮(zhèn)化等職責(zé)，城投公司的融資需求就必然是客觀存在的，尤其是在當(dāng)前穩(wěn)增長的背景之下。當(dāng)然，城投公司政府融資職能的剝離必然會對其融資能力造成影響，地方政府利用財政擔(dān)保和財政補貼等方式增強其融資能力也基本不再可行。本文認(rèn)為，增強城投公司融資能力要從財政思路轉(zhuǎn)向資產(chǎn)思路、從政府思路轉(zhuǎn)向企業(yè)思路，通過資產(chǎn)劃撥等方式向城投公司注入更大規(guī)模的經(jīng)營性資產(chǎn)，既可以提升城投公司的資產(chǎn)規(guī)模與質(zhì)量，也有利于促進(jìn)城投公司的業(yè)務(wù)多元化戰(zhàn)略或者向產(chǎn)業(yè)經(jīng)營實體轉(zhuǎn)型，從而實現(xiàn)其融資方式的市場化。

（作者單位：青島理工大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院、美國東北大學(xué)）

注釋：

①“43號文”是指國務(wù)院在2014年10月2日發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，其核心內(nèi)容之一是剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。

②數(shù)據(jù)來自于招商證券研究報告“城投全面歸來、史上最強發(fā)行——一季度城投債發(fā)行及評級調(diào)整梳理”，2016年4月5日。

③根據(jù)對WIND城投債數(shù)據(jù)的相應(yīng)計算，2010-2014年發(fā)行的城投債平均期限為5.22年，2009-2014年發(fā)行的平均期限為5.29年，本文取其整數(shù)5年，因此2014年底的城投債規(guī)模利用2010-2014年這5年的發(fā)行規(guī)模加總得到。

④為了數(shù)值的直觀易讀，承債能力指數(shù)是在原始數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上乘以一萬倍。

⑤詳細(xì)的數(shù)據(jù)可向筆者索要。

⑥根據(jù)招商證券的統(tǒng)計，2015年城投債主體信用評級被調(diào)低的城投公司一共18家，其中東北地區(qū)就占了8家，這在很大程度上反映出2015年東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和財政收入狀況的進(jìn)一步惡化，也印證了本文的論斷。

⑦289個城市的具體局域莫蘭指數(shù)數(shù)值，可向筆者索要。

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