楊潔

摘 要：我國政府職能轉(zhuǎn)變過程中，加大了公共服務(wù)力度，對農(nóng)村留守兒童的教育問題也逐步開始重視，雖然取得了成就但也暴露出很多問題。本文通過論述農(nóng)村留守兒童受教育現(xiàn)狀，分析了政府責(zé)任的缺失及其具體體現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：留守兒童；政府；現(xiàn)狀

（一）當(dāng)前農(nóng)村留守兒童教育現(xiàn)狀

1.農(nóng)村留守兒童教育中問題的具體體現(xiàn)

（1）家庭教育的嚴(yán)重缺失

留守兒童的成因與父母角色的缺位有直接因果關(guān)系，留守兒童的家庭基本上是父母一方或雙方外出務(wù)工，將子女留給親屬照料，有的甚至是自我監(jiān)護(hù)，這樣必然會造成家庭教育的缺失。受客觀條件限制，被留守在農(nóng)村的孩子很少與父母交流，對正處在人格形成時期的兒童極為不利，他們往往性格內(nèi)向、孤僻、自卑。這就是缺乏父母關(guān)心和指導(dǎo)的后果。

（2）學(xué)校教育的主導(dǎo)作用缺位

學(xué)校教育是另一個影響兒童成長的重要機(jī)制。尤其對于留守兒童而言，家庭教育的缺失使得學(xué)校教育顯得更為關(guān)鍵。然而城鄉(xiāng)教育資源分配不均，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施較差，師資力量薄弱，教育措施和教育機(jī)制失當(dāng)。大多數(shù)農(nóng)村學(xué)校仍采用應(yīng)試教育模式，盲目追求升學(xué)率的同時忽略了在思想道德方面的教育，更加缺乏心理的指導(dǎo)，不利于學(xué)生全面發(fā)展。

（3）缺乏有效的社會教育扶持

由于農(nóng)村落后的文化環(huán)境和經(jīng)濟(jì)狀況，導(dǎo)致基層政府在農(nóng)村留守兒童的管理上也存在漏洞，對留守兒童的關(guān)注度不高，缺乏有效的社會保障措施；戶籍制度的束縛，使留守兒童難以跟隨父母進(jìn)城入學(xué)，不能接受更好的教育。

2.農(nóng)村留守兒童教育中現(xiàn)有的政府行為

（1）召開農(nóng)村留守兒童教育的研討會。

最初在2005年5月23日，我國已經(jīng)在政府層面上關(guān)注留守兒童，河南省召開的“中國農(nóng)村留守兒童社會支援行動研討會”揭開了這一序幕。隨后各地政府在留守兒童教育工作中都作出明確的政策指導(dǎo)，積極開展廣泛深入的調(diào)研，掌握詳細(xì)的情況，作為政府職能轉(zhuǎn)變的依據(jù)。

（2）基層政府大力建設(shè)了一些寄宿制學(xué)校。

教育行政部門在政府的支持下，提出整合資源、創(chuàng)辦寄宿制學(xué)校的建議，推行集中辦學(xué)的新思路，留守的適齡兒童可就近入學(xué)，由校務(wù)處開設(shè)專門的管理部門對學(xué)生的思想、日常生活和情感教育集中管理，并建立留守兒童的生活和學(xué)習(xí)檔案。各地政府相繼重視農(nóng)村留守兒童問題，寄宿制學(xué)校在全國范圍內(nèi)逐步建立。

（3）政府開展豐富多彩的關(guān)愛留守兒童活動。

鼓勵大學(xué)生到留守兒童學(xué)校進(jìn)行實習(xí)考察、情感交流和心理溝通；政府相關(guān)工作人員定時到基層學(xué)校檢查工作，為留守兒童捐助生活用品和學(xué)習(xí)用品。這不僅得益于政府的政策鼓勵，也得益于政府財政的支持。此外，農(nóng)村留守兒童教育中的資金使用狀況也應(yīng)受到政府的監(jiān)管。

（二）留守兒童教育中政府責(zé)任缺失的具體表現(xiàn)

1.政府缺乏專門的教育經(jīng)費保障機(jī)制

（1）現(xiàn)存義務(wù)教育財政體制的弊端

《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中做出義務(wù)教育以國務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)，實施地方政府負(fù)責(zé)，以縣為主的政策體制的決定。具體措施有：中央和省級人民政府通過轉(zhuǎn)移支付方式，加大對一些貧困地區(qū)教育的扶持力度，省級和市級政府則做好教育規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作，縣級政府承接了農(nóng)村義務(wù)教育的大部分責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要承擔(dān)起農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)的責(zé)任，籌集教育經(jīng)費，改善教學(xué)設(shè)施等。雖然，《義務(wù)教育法》在2006年重新修改時強(qiáng)調(diào)了省級人民政府在義務(wù)教育中的職責(zé)，但仍沒改變地方政府承擔(dān)主要財政撥款的局面。而在中國的2000多個先行縣中，僅有600個縣的財政稅收能過億，另有1000多個縣需得到額外的財政補(bǔ)貼才能勉強(qiáng)運作。可見，教育財政支持仍不能完全依賴縣級政府，地方財政各方面還不成熟，行為和具體操作過程還不規(guī)范。

農(nóng)村留守兒童自身的特殊性需要優(yōu)于普通孩子的教育來彌補(bǔ)家庭教育的缺失，需要更高的教育質(zhì)量來彌補(bǔ)，但受經(jīng)費的束縛，他們無法享有公平的教育。所以一些農(nóng)村的學(xué)校設(shè)施簡陋，辦學(xué)條件極差，有的教室甚至已成危房，人身安全都難以得到保證，又能通過什么來提高教學(xué)質(zhì)量，所謂的寄宿制學(xué)校更是無法實現(xiàn)的空談；另一方面，農(nóng)村學(xué)校教師素質(zhì)普遍偏低，師資力量嚴(yán)重匱乏，在文化落后的村莊，因為大多數(shù)有知識有文化的人都離開農(nóng)村在外奮斗，所以農(nóng)村里稍微識字的人就可以到農(nóng)村的小學(xué)里臨時授課，基礎(chǔ)教育得不到改善，留守兒童接受不了正規(guī)的教育。所以，現(xiàn)存的義務(wù)教育財政體制成為了農(nóng)村留守兒童接受教育的絆腳石。

（2）政府財政投入不足

提供公共產(chǎn)品是政府的職能，公共產(chǎn)品的提供依賴于政府財政收入水平的增加。農(nóng)村留守兒童教育屬于公共產(chǎn)品，國家財政理應(yīng)對教育經(jīng)費進(jìn)行支持。我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比例呈現(xiàn)出持續(xù)性的低水平狀態(tài)，且低于世界平均水平。溫家寶在2010年的政府工作報告中指出，我國財政性教育經(jīng)費預(yù)算支出比應(yīng)是國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%。這說明政府已經(jīng)初步完成4%這一數(shù)字比。

根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，在全國義務(wù)教育投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)78%左右，縣財政負(fù)擔(dān)9%，省級負(fù)擔(dān)約11%，而中央財政只負(fù)擔(dān)2%左右?？h鄉(xiāng)兩級負(fù)擔(dān)的87%基本上都直接來自農(nóng)民，也就是農(nóng)村義務(wù)教育的費用基本上都是有農(nóng)民直接承擔(dān)的。自我國實行分稅制開始，劃分了中央和地方的稅收來源，使得中央獲得更大的財政來源；地方政府收入來源受限，卻面臨較大的財政壓力，承擔(dān)著較多的責(zé)任，地方政府財權(quán)與事權(quán)的矛盾凸現(xiàn)出來。另外，在政府教育財政投入有限的情況下，教育經(jīng)費投入不均。高等教育經(jīng)費比重較高，基礎(chǔ)教育經(jīng)費則不然。

在普通學(xué)校尚且如此的前提下，政府更加缺乏對農(nóng)村留守兒童接受教育的財政支持，寄宿制學(xué)校、生活補(bǔ)助、特色課程等成為空談。我國政府財政在基礎(chǔ)教育方面的缺失，影響和制約了農(nóng)村留守兒童教育問題的解決。

2.現(xiàn)存法律政策存在弊端

我國關(guān)于留守兒童教育的法律法規(guī)不健全，缺乏專門的法律政策。我國現(xiàn)存的涉及兒童權(quán)益的有《未成年人保護(hù)法》、《教育法》等，這些法規(guī)政策并沒有針對留守兒童的特殊性做出詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)實中的相關(guān)政府部門以此為理由推脫留守兒童的教育和保護(hù)責(zé)任。國務(wù)院辦法的如“兩為主”政策等，雖然強(qiáng)調(diào)了流入地政府的財政和教育責(zé)任，但政策沒有給出具體實施措施，內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)不明確，政策的有效執(zhí)行力低。

我國農(nóng)村留守兒童是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，是由于不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制而產(chǎn)生的特殊群體。我國戶籍制度的不合理和相關(guān)制度不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求是產(chǎn)生這種問題的原因。《中華人民共和國戶籍登記條例》的通過是我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度的開始。大量農(nóng)村人口向城市遷移，隨之產(chǎn)生了一系列的農(nóng)民教育、醫(yī)療、社會福利等限制。受戶籍制度影響，農(nóng)民工不能享受同等的社會福利政策，他們的子女進(jìn)城入學(xué)得不到當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育政策的惠及。戶籍制度是義務(wù)教育的基礎(chǔ)依據(jù)，留守兒童一旦離開戶籍所在地，流入地政府不能把其歸入財政的統(tǒng)籌撥款，他們也不能享有當(dāng)?shù)氐慕逃Y源和經(jīng)費，只得出高額學(xué)費就讀。由戶籍政策衍生出來的社會保障制度等，也是造成農(nóng)村留守兒童受教育難的原因。同時，由于沒有配套的法律政策監(jiān)管高額學(xué)費這一現(xiàn)象，造成相關(guān)機(jī)構(gòu)坐視不理的態(tài)度。我國法律政策存在明顯的社會滯后性和操作的執(zhí)行性?，F(xiàn)有法律法規(guī)，在留守兒童教育權(quán)利保護(hù)方面存在缺失現(xiàn)象，亟待進(jìn)一步完善。

3.政府對教育政策及措施的執(zhí)行力低

我國政府在執(zhí)行政策過程中，由于認(rèn)識的不到位，致使政策執(zhí)行結(jié)果和預(yù)期目標(biāo)大相徑庭，執(zhí)行力不盡人意。我國政府當(dāng)前政策執(zhí)行仍有瑕疵：一是強(qiáng)調(diào)個體利益，忽視全局利益。常表現(xiàn)為“上有對策，下有政策”；曲解政策，為我所用，討價還價，政策競爭。農(nóng)村留守兒童的教育以地方政府為主。主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)實施，當(dāng)政策執(zhí)行者和政策制定者的利益相對時，執(zhí)行主體會從自身利益出發(fā)，對政策變相性的執(zhí)行。地方政府在執(zhí)行時多偏向于能為自己帶來利益的經(jīng)濟(jì)性政策，對以教育、醫(yī)療等為主的社會性政策不重視。將財政支出多用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽略社會服務(wù)。

二是重表面文章，忽略長期發(fā)展和深層次問題。領(lǐng)導(dǎo)者更傾向于針對具體問題的對策研究和“現(xiàn)炒現(xiàn)賣”的辦事方法，有些領(lǐng)導(dǎo)疲于應(yīng)付各種瑣碎事務(wù)，只是機(jī)械式的復(fù)述上級命令，缺少執(zhí)行的主動性，行為惰性強(qiáng)。關(guān)于農(nóng)村留守兒童教育上的經(jīng)驗比較少，各地方政府都缺乏引導(dǎo)，如果只是一味等別人行動成功后再去效仿，問題將會越加嚴(yán)重，政府行為也會缺乏地方特色。

我國目前還沒有專門負(fù)責(zé)留守兒童教育問題的權(quán)威性機(jī)構(gòu)，留守兒童問題的執(zhí)行被分散在各個機(jī)構(gòu)，缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)，各部門職責(zé)不清，相互推卸責(zé)任，地方政府重視度低，給政策的執(zhí)行帶來阻礙，因此要提高政府的執(zhí)行力度。

4.教育部門的管理缺乏科學(xué)性

政府及教育行政部門和學(xué)校有密切的聯(lián)系。政府對教育行政部門的管理如何，直接影響著整個教育體系的運行和發(fā)展。我國教育行政中不同管理體制相似性太高，如統(tǒng)一的教育大綱、教育政策等。而農(nóng)村留守兒童教育不同于正常家庭孩子的教育，完善的學(xué)校教育對他們來說更加重要，將其“一視同仁”反而不利于留守兒童的身心發(fā)展。我國教育行政部門現(xiàn)存的管理方式仍停留在初級，文件內(nèi)容不夠成熟，檢查評比之類的方式已具有滯后性。龐雜的機(jī)構(gòu)設(shè)置和模糊的職能劃分，使責(zé)任更加不清。農(nóng)村教育最突出的問題是辦學(xué)條件，學(xué)校軟件和硬件設(shè)施得不到改善，整體教學(xué)質(zhì)量就難以提高。而在現(xiàn)存的農(nóng)村留守兒童教育中，大部分學(xué)校教育資源不足，政府對基礎(chǔ)教育重視度不高。現(xiàn)在留守兒童學(xué)校依然比較少，且為私人出資私人辦學(xué)，學(xué)生每年所繳納的學(xué)費和生活費遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出義務(wù)教育模式下應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)負(fù)荷，基層政府少有直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，有也只是少許的資金和學(xué)生用品的補(bǔ)貼，這對學(xué)校的穩(wěn)定運行難以發(fā)揮實質(zhì)性的作用。這一方面限制了更多家境困難的留守兒童接受教育，一方面學(xué)校資金得不到當(dāng)?shù)卣难a(bǔ)貼，師資力量和教學(xué)設(shè)備質(zhì)量難以保證。留守兒童學(xué)校的學(xué)生基本上都是可以住宿的，有生活老師照看，但這也對學(xué)校提出了更高的要求，孩子的安全是否有所保障，孩子的飲食是否健康等，都是需要穩(wěn)定的資金來源予以支持的。

因此，要推進(jìn)教育行政部門管理的發(fā)展和創(chuàng)新，合理調(diào)動教育資源，有針對性的提出具體措施，提高教育行政管理的科學(xué)性。

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