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一、民事公益訴訟原告資格的概念和特征

（一）民事公益訴訟原告資格的概念

研究民事公益訴訟首先要解決什么是公益訴訟的問題。在資本主義壟斷時(shí)期，壟斷、公害案件的不斷產(chǎn)生，為了維護(hù)國(guó)家和集體的利益，民事公益訴訟因此應(yīng)運(yùn)而生。顯然，民事公益訴訟與民事訴訟的區(qū)別在于民事訴訟是維護(hù)私人權(quán)益為目的的訴訟，而民事公益訴訟則是“為了不特定多數(shù)人的利益，保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益，維護(hù)社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)秩序，保障社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行而存在的。簡(jiǎn)而言之，為了維護(hù)公共利益而提起的訴訟就是公益訴訟?！?/p>

原告資格問題是進(jìn)入民事公益訴訟的閘門，是探討民事公益訴訟程序問題首先碰到的問題。

（二）民事公益訴訟原告資格的特征

盡管不同國(guó)家對(duì)民事公益訴訟原告資格制度的表現(xiàn)形式不盡一致，但總體上，民事訴訟的原告資格呈現(xiàn)不斷拓寬態(tài)勢(shì)，民事公益訴訟原告資格具有廣泛性。不僅如此，在世界各國(guó)都不同程度上賦予了檢察機(jī)關(guān)代表公眾利益提起民事訴訟的資格。

不論是大陸法系國(guó)家還是英美法系國(guó)家，其傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論都是建立在管理權(quán)基礎(chǔ)之上的，對(duì)原告資格作出了嚴(yán)格的限制，規(guī)定只有法律上的直接利害關(guān)系人才有資格提起訴訟。這種嚴(yán)格的“直接利害關(guān)系”難以應(yīng)對(duì)日益猖狂的民事公益違法行為，關(guān)閉了公共利益的救濟(jì)之門，逐漸受到人們的質(zhì)疑。

在改革中，英美法系國(guó)家更為激進(jìn)些，基于經(jīng)驗(yàn)主義哲學(xué)，從實(shí)用主義立場(chǎng)出發(fā)，只要有糾紛解決之需要，當(dāng)事人的范圍就可以經(jīng)新的判例獲得修正。而大陸法系國(guó)家在開放當(dāng)事人參加訴訟的條件方面較為審慎和保守，這是由于大陸法系復(fù)雜而嚴(yán)整的當(dāng)事人理論，對(duì)當(dāng)事人擴(kuò)張形成了很大的障礙。

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是各國(guó)民事公益訴訟制度的通用做法。國(guó)外的檢察官主要是代表國(guó)家履行公訴職能的行政機(jī)關(guān)，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，為與法院并行的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。反對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟的學(xué)者認(rèn)為：如果檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟，則其在庭審中具有訴訟當(dāng)事人和法律監(jiān)督者雙重身份，履行雙重職責(zé)。作為法庭的監(jiān)督者，充當(dāng)當(dāng)事人參與平等主體之間的民事公益訴訟，在職權(quán)上發(fā)生排斥和沖突，必然影響檢察機(jī)關(guān)的中立性。

在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)同樣承擔(dān)著公訴和法律監(jiān)督雙重職能?！拔覀兛梢酝ㄟ^程序設(shè)計(jì)中將檢察機(jī)關(guān)的具體監(jiān)督職能和訴訟職能相分離的做法，避免身份的沖突?！雹俳鷻z察官提起民事公益訴訟起源于法國(guó)，各國(guó)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件范圍并不一致，前蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)規(guī)定的民事公益訴訟受案范圍最為廣泛，但重點(diǎn)集中在對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)利益、社會(huì)主義制度利益的維護(hù)，而大陸法系（包括日本）的案件范圍集中于社會(huì)成員的主體資格，認(rèn)為作為整個(gè)社會(huì)構(gòu)成基本單元的人，其人格的維護(hù)涉及社會(huì)公共利益，體現(xiàn)社會(huì)的基礎(chǔ)價(jià)值。但是英美法系更為重視對(duì)環(huán)境領(lǐng)域保護(hù)的介入。

二、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的依據(jù)

（一）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的理論依據(jù)

1.檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)是基礎(chǔ)

我國(guó)現(xiàn)行憲法第129條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！边@一規(guī)定明確了國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是人民檢察院。檢察機(jī)關(guān)的職能主要有公訴、職務(wù)犯罪偵查和訴訟監(jiān)督等，其中，訴訟監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)通過行使訴訟監(jiān)督職責(zé)，使訴訟中的違法行為得到了有效預(yù)防和糾正，切實(shí)地維護(hù)了公民利益和社會(huì)利益，有效地促進(jìn)了社會(huì)公平與正義。從檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能與職責(zé)來看，檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定、保障國(guó)家權(quán)力的正確行使等方面做出了積極貢獻(xiàn)。因此，基于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能與職責(zé)，國(guó)家賦予其提起民事公益訴訟的權(quán)力，有助于實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義的公平正義。

2.檢察機(jī)關(guān)的中立性是保障

我國(guó)現(xiàn)行憲法第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”這一規(guī)定明確了檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的獨(dú)立性。檢察機(jī)關(guān)依照法律獨(dú)立行使自己的職權(quán)，在司法工作中遵循“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”和“公民適用法律一律平等”的原則，嚴(yán)格按照法律規(guī)定為民辦事，不越權(quán)、不鉆法律空子，從實(shí)際出發(fā)、堅(jiān)持實(shí)事求是，維護(hù)法律尊嚴(yán)。在辦案過程中重證據(jù)、不輕信口供、保障人權(quán)。在涉及眾多群眾利益、集體利益和國(guó)家利益的民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)不是直接的利害關(guān)系人，國(guó)家賦予其提起民事公益訴訟的權(quán)力，有助于實(shí)現(xiàn)司法公正、維護(hù)人民利益，同時(shí)也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治理念的要求。

3.國(guó)家有必要適當(dāng)干預(yù)

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的代表對(duì)民事訴訟進(jìn)行干預(yù)，其理論基礎(chǔ)是國(guó)家干預(yù)原理。在我國(guó)社會(huì)主義制度中，個(gè)人利益、集體利益、社會(huì)利益和國(guó)家利益表現(xiàn)出一致性的同時(shí)，其沖突是不可避免的。檢察機(jī)關(guān)干預(yù)民事訴訟是國(guó)家和人民的需要。在我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體條件下，我國(guó)的法律制度發(fā)展緩慢或缺失，不利于司法實(shí)踐和保護(hù)公民的合法利益，這就要求國(guó)家在立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的過程中進(jìn)行有效管制和宏觀調(diào)控。國(guó)家有必要也有權(quán)采取各種手段對(duì)民事、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的法律關(guān)系進(jìn)行干預(yù)。國(guó)家干預(yù)民事訴訟有多方面的內(nèi)容，其中重要的內(nèi)容是檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟，主要是通過提起訴訟、參加已開始的訴訟和對(duì)生效判決實(shí)行事后監(jiān)督三種方式來干預(yù)民事訴訟。②國(guó)外許多國(guó)家的法律規(guī)定亦證實(shí)為維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，賦予檢察機(jī)關(guān)干預(yù)民事、經(jīng)濟(jì)生活的權(quán)力是社會(huì)發(fā)展的必然要求。因此，我國(guó)也應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)力，這是國(guó)家干預(yù)理論的體現(xiàn)，也是國(guó)家對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀管理的客觀需要。

4.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是訴訟擔(dān)當(dāng)理論的體現(xiàn)

訴訟擔(dān)當(dāng)理論為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟提供了理論依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)作為與案件無直接利害關(guān)系的第三人以當(dāng)事人的資格，就干涉訴訟法律關(guān)系所產(chǎn)生的糾紛行使訴訟實(shí)施權(quán)，判決的效力及于原民事法律關(guān)系主體，是訴訟擔(dān)當(dāng)理論的具體體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)他人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)或財(cái)產(chǎn)雖然不具有管理權(quán)或處分權(quán)，但國(guó)外許多國(guó)家如英、法、德、日等國(guó)在民事公益訴訟中均規(guī)定了檢察官因維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益而被賦予訴訟權(quán)利。如《日本人事訴訟程序法》規(guī)定：“在夫妻一方提出的婚姻無效或撤銷之訴中，一方當(dāng)事人死亡的，檢察官可作為對(duì)方當(dāng)事人；當(dāng)檢察官作為對(duì)方當(dāng)事人后對(duì)方當(dāng)事人死亡的，由法院選定律師為承繼人?！雹蹤z察機(jī)關(guān)對(duì)他人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)或財(cái)產(chǎn)不具有管理權(quán)或處分權(quán)，而我國(guó)賦予其以自己名義以維護(hù)他人利益、社會(huì)公共利益和國(guó)家利益為目的而提起的民事訴訟是有理論依據(jù)的。

（二）我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的立法依據(jù)

我國(guó)的法律體系中，無論憲法、實(shí)體法還是訴訟法都對(duì)民事公益訴訟的提起有一定的依據(jù)，其中檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的法律依據(jù)雖然不夠完善，但對(duì)新民事訴訟法第五十五條的規(guī)定也有支撐作用。

1.憲法有關(guān)規(guī)定

《憲法》第12條規(guī)定：“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)。”第129條規(guī)定：“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！边@兩條規(guī)定了人民檢察院是國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。人民檢察院依據(jù)憲法賦予的檢察權(quán)，通過履行公訴、職務(wù)犯罪偵查和訴訟監(jiān)督等職能，對(duì)法律規(guī)范約束的主體的守法情況進(jìn)行監(jiān)督。而公益訴訟制度作為一種有效的法律監(jiān)督方式，檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及社會(huì)整體利益的法律施行進(jìn)行監(jiān)督，能夠有效地預(yù)防和制止違法行為的發(fā)生，符合憲法的立法旨忌。

2.實(shí)體法有關(guān)規(guī)定

《反壟斷法》第一條規(guī)定：“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，制定本法?！薄懂a(chǎn)品質(zhì)量法》第23條規(guī)定：“保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的社會(huì)組織可以就消費(fèi)者反映的產(chǎn)品質(zhì)量問題建議有關(guān)部門負(fù)責(zé)處理，支持消費(fèi)者對(duì)因產(chǎn)品質(zhì)量造成的損害向人民法院起訴。”這些實(shí)體法規(guī)定體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的目的和方式，并為其提供了實(shí)體依據(jù)。

3.訴訟法有關(guān)規(guī)定

早在1954年9月通過的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第4條規(guī)定：“地方各級(jí)人民檢察院的職權(quán)之一是對(duì)于有關(guān)國(guó)家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或參加訴訟?！薄睹袷略V訟法》第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支援受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。”第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟?！薄缎淌略V訟法》第77條規(guī)定：“在刑事訴訟過程中，如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟?！边@些規(guī)定既是國(guó)家依法治國(guó)、健全法制、完善執(zhí)法監(jiān)督的具體體現(xiàn)，也是檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟活動(dòng)和進(jìn)行訴訟監(jiān)督的法律依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)通過程序訴權(quán)來實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利，從而保障公民個(gè)人、集體和國(guó)家的合法權(quán)益。

（三）我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的實(shí)踐探索

雖然就目前的立法而言，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度沒有明確的法律規(guī)定，但在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)為了保護(hù)公共利益而參與民事案件是到處可見的。地方各級(jí)檢察院在50年代初步開展了參與民事訴訟的活動(dòng)。據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)結(jié)果可知：“在1954年部分統(tǒng)計(jì)中可以看到，遼寧、安徽、江西、山東、河南、山西、陜西、甘肅和北京9個(gè)省市，檢察機(jī)關(guān)起訴或參與的民事案件2352件。1956年，黑龍江省的檢察機(jī)關(guān)共辦理民事案件80件，其中提起訴訟的民事案件55件。1956年5月至11月，南京市檢察機(jī)關(guān)受理23件民事案件，其中涉及國(guó)家和公共利益的案件14件，占61%；辦結(jié)17件，起訴的3件?！雹堋白?996年以來，山東、貴州、江蘇、河南、山西、福建、江西等省檢察機(jī)關(guān)先后以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份，”⑤為維護(hù)公民個(gè)人利益、國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，積極履行法律監(jiān)職責(zé)，開展了一系列民事公益訴訟活動(dòng)的嘗試并取得了成功。例如，1997年12月3日，河南省方城縣人民法院（1997）方民初字第192號(hào)民事判決書支持了我國(guó)第一起由檢察機(jī)關(guān)以原告身份代表國(guó)家利益提起訴訟的案件，是我國(guó)改革開放以來的第一件公益訴訟案件。⑥隨后該案件被收進(jìn)高檢院法律政策研究室2002年編的《法律應(yīng)用研究》一書，并成為各地檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的指導(dǎo)范例。 2010年9月15日，廣東省廣州市番禺區(qū)人民法院作出由番禺區(qū)人民檢察院起訴番禺博朗五金廠違法排污導(dǎo)致水域污染環(huán)境公益訴訟一案的一審判決，判決被告廣州市番禺博朗五金廠立即停止違法排放廢水破壞水域環(huán)境的行為；該廠應(yīng)于判決生效之日起十五日內(nèi)向原告廣州市番禺區(qū)人民檢察院支付造成廣州市番禺區(qū)大石街大維涌大石水道的環(huán)境經(jīng)濟(jì)損失79500元。這是廣東首宗基層法院受理的環(huán)境公益訴訟案件一審勝訴，宣告基層檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟取得了有效成果。

由此可見，各地檢察機(jī)關(guān)已參與了民事公益訴訟的積極實(shí)踐，不但為國(guó)家挽回了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且為檢察機(jī)關(guān)提起和參與民事公益訴訟提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和豐富的現(xiàn)實(shí)資料。

三、民事公益訴訟檢察監(jiān)督與抗訴問題

在檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟中是否存在法律監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行，筆者認(rèn)為，在通常程序中檢察機(jī)關(guān)不可身兼二職，作為民事公益訴訟的原告的檢察機(jī)關(guān)在訴訟進(jìn)行中只能是程序當(dāng)事人的身份，不能作為上位的法律監(jiān)督者對(duì)法官的審判行為進(jìn)行監(jiān)督，否則會(huì)產(chǎn)生訴訟結(jié)構(gòu)失衡的悖論。檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事公益訴訟案件的法律監(jiān)督權(quán)仍然應(yīng)該體現(xiàn)在生效裁判作出后，對(duì)確有錯(cuò)誤的生效裁判的抗訴上。值得探討的是，在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)確有錯(cuò)誤的民事生效判決應(yīng)該以何種身份提起抗訴，是法律監(jiān)督者的身份，還是因行使民事公訴權(quán)而形成的程序當(dāng)事人的身份，還是兩種身份同時(shí)具備？有學(xué)者提出“實(shí)行檢察機(jī)關(guān)可以以訴訟當(dāng)事人身份對(duì)生效裁判提出再審之訴和以法律監(jiān)督者身份提出抗訴的并軌機(jī)制，以保證國(guó)家利益和社會(huì)公共利益或不特定多數(shù)人利益在再審期間和再審期間外都能得到司法救濟(jì)?！雹吖P者以為值得商榷，這種完全不顧及判決穩(wěn)定性和對(duì)方當(dāng)事人程序利益的制度設(shè)置，只能使得檢察機(jī)關(guān)和法院利益的沖突加劇和對(duì)方當(dāng)事人對(duì)程序公正的質(zhì)疑。穩(wěn)妥的做法是，讓檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督者的名義對(duì)之進(jìn)行抗訴，并且，根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，除最高人民檢察院外，其余檢察院的抗訴監(jiān)督對(duì)象只能是下級(jí)人民法院的生效裁判，這恰好給檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟起訴權(quán)和民事檢察監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行從制度上提供了隔離的空間，使之不會(huì)產(chǎn)生兩種權(quán)力在同一程序中競(jìng)合運(yùn)行所可能出現(xiàn)的悖論。

注釋：

①?gòu)埰G蕊：《民事公益訴訟制度研究——兼論民事訴訟機(jī)能的擴(kuò)大》，北京大學(xué)出版社 2007 年版，第174 頁(yè)。

②羅向晗：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度構(gòu)建》，載《廣州市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第4期，第12頁(yè)。

③參見《日本人事訴訟程序法》第2條。

④湯維建：《論檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟》，載于《中國(guó)司法》，2010年1期，第65頁(yè)。

⑤朱卿：《民事公益訴訟原告資格研究》，載于《南京師范大學(xué)》，2007年第1期，第22頁(yè)。

⑥參見最高人民檢察院法律政策研究室編：《法律應(yīng)用研究》，中國(guó)法制出版社，2002年第1期，第29頁(yè)。

⑦王福華：《對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的質(zhì)疑》，載于《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（ 哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版） 》，2003年，第3期。