對行政訴訟中關于原告若干問題的思考

【摘要】在行政訴訟制度轉型的關鍵點上，原告資格作為行政訴訟制度的重要構成部分，理應適當的擴展原告資格范圍，從而使得更多人的合法權利和利益得到維護。進一步認識和理解我國現行法律下的行政訴訟原告資格問題，探討我國行政訴訟原告資格認定標準的發(fā)展與完善顯得十分必要。

【關鍵詞】原告資格；利益衡量；行政行為

在我國公權力的結構當中，行政占據絕對中心，威勢不僅遠勝原告，甚至掣肘法院，訴權保護之需求愈來愈烈。行政訴訟作為“民告官”的這樣一種特殊的訴訟類型，伴隨著二十多年的訴訟實踐，暴露了其制度中的缺陷與不足但也因此有了很大的發(fā)展與進步。在行政訴訟中，關于原告的相關問題，還有很多爭議需要我國立法不斷為之完善，古語有云：“窮則變，變則通?！辈粩喟l(fā)展的社會狀況，要求我們與時俱進。何種“民”才能作為行政訴訟中的原告？現行狀況下我國應怎樣確定這一界限和范圍？值得我們每一個法律人為之思考。

一、行政訴訟原告的概述

1、關于行政訴訟原告的法律規(guī)定

根據行政訴訟法的法律規(guī)定我們可以總結出來，行政訴訟原告是指在行政訴訟中，依照行政訴訟法的規(guī)定，對行政主體具體行政行為不服，而向人民法院起訴的公民、法人和其他組織，并且是以自己的名義。所以說，行政訴訟原告大多是行政管理中的行政相對方。根據原《行政訴訟法》第24條的規(guī)定，依照本條法律規(guī)定依法提起行政訴訟的公民、法人或者其他組織是行政訴訟的原告。根據這兩條條法律規(guī)定，前者概念完全取決于起訴人的主觀狀態(tài)，也就是由起訴人自己決定是否起訴，這不能滿足行政訴訟法審查中界定原告資格的需要；后者亦未揭示出原告資格的任何要件。

而在最新《行政訴訟法》修正案中可以看出，其取消了第24條第一款規(guī)定，取而代之的是第25條第一款規(guī)定，其中，除了行政相對人以外，其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，也有權依照法律規(guī)定有權提起行政訴訟。

從上述法律規(guī)定可以看出，行政行為的相對人是指行政機關作出行政行為的直接相對者，其可以依法提起訴訟毫無疑問。與行政行為有利害關系是指與行政行為有直接利害關系或者雖然與行政行為無直接利害關系但與案件處理結果有利害關系，可以依法提起訴訟，其主要有三種人，相鄰權人、公平競爭權人、受害人。如果其沒有提起訴訟，可以依法申請作為第三人參加訴訟，或者由法院通知作為第三人參加訴訟。當然在行政訴訟中此處不區(qū)分無獨立請求權的第三人和有獨立請求權的第三人。

在新法實施以后，起訴人的原告資格認定仍然是實務中的爭議焦點問題之一。原告資格認定與起訴期限、受案范圍、起訴條件及資格等因素，是行政訴訟中特有的受到重視的問題之一。原告資格設置主要目的是防止行政訴訟起訴人濫用訴權，在實務中，法院以起訴人不符合法定原告資格而駁回起訴或不予受理的情況時有發(fā)生，這非常不利于保障原告的起訴權。

2、行政訴訟原告的法律特征

根據我國法律相關規(guī)定可以得出以下幾點原告的法律特征：

（1）原告必須是行政相對人或者與行政行為有利害關系；

（2）原告是認為行政行為侵犯了自己的合法權益；

（3）原告是主動參加訴訟的當事人；

（4）原告提起訴訟必須有具體的訴訟請求和事實依據。

二、我國行政訴訟原告的立法缺陷

1、“相對人原告資格論”的缺陷

行政機關作出行政行為，并不是任何一個公民、法人或者其他組織都享有作為原告的起訴資格，必須是行政行為的相對人或者與行政行為有利害關系并且承擔該行為法律后果的、已經進入該行政法律關系，才具有原告資格。

何為“相對人”？它是行政法學中的一個概念，是行政法學中為了說明與行使行政職權的主體相對應一方主體的一個理論概念，即具體行政行為所具體對應的那個人。

根據行政訴訟法第25條第二款的規(guī)定，如果有權提起訴訟的公民死亡的，其近親屬可以提起訴訟。這里有一個問題，如果有權提起訴訟的公民是無民事行為能力人的話，其如何提起行政訴訟，對此法律沒有明確的規(guī)定，這不利于保護原告的合法權益。

2、受案范圍對原告資格的限制

訴權都是有條件的，這一點在任何國家都是如此。行政訴訟中，利益衡量貫穿于行政訴訟的整個過程中，尤其是公益與私益的權衡，使得行政訴訟的條件的不確定性和復雜性超過刑事和民事訴訟。受案范圍就是指哪些行政活動可以受到法院的司法監(jiān)督，原告只有在法律規(guī)定的范圍內提起行政訴訟，法院才有受理的可能。體現行政訴訟的廣度。

（1）司法審查范圍主要局限于具體行政行為

訴訟活動本質上是為了解決糾紛，凡有權利必有救濟，沒有救濟的權利談不上權利，也不是權利，哪里有權利哪里就有救濟。尋求社會的公平與正義是訴訟活動最本質的特征，行政訴訟當然也不可能例外。從行政行為的結果來看，不論是抽象的行政行為，還是具體行政行為，只要行政機關做出一定的行政行為，其相對方都可作為原告起訴，要求法院對該行政行為的合法性進行審查，依法作出判決。這也是合法性審查原則的體現。

法院的司法審查能否審查行政機關作出的抽象行政行為，這是法學界里有爭議的一個焦點問題。如果說具體行政行為針對的是某一個具體的人的話，那么抽象行政行為則是針對不確定的所有人，如果其違法，它的危害性將更大。從這一點上來說，把抽象行政行為納入司法審查的范圍顯得尤為必要。對此，行政訴訟法第53條規(guī)定，在提起行政訴訟的同時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查，即附帶性審查，當然該規(guī)范性文件不包含規(guī)章，即只包含規(guī)章以下的行政機關制定的決定、命令等。也就是說如果行政相對人認為抽象行政行為不合法，只有在對具體行政行為提起訴訟的時候，才能一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。

（2）司法審查范圍主要限于人身權和財產權

根據行政訴訟法第12條的規(guī)定，該條在具體規(guī)定了11條法院可以受理的行政案件外，又以一條概括性的條款規(guī)定認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的，原告也可以依法提起訴訟。筆者在此認為，此法條看似規(guī)定的很全面，但由于其過于概括，可能會導致當事人在起訴時，法院由于拿捏不準是否屬于行政案件的受案范圍而不予受理，這樣一來當事人的合法權利就又可能遭到侵害而無法救濟。

憲法賦予了我國公民廣泛的自由和權利。所以筆者認為為了更好地保護當事人的合法權益和利益，此處法條可以規(guī)定的更加具體些。

三、行政訴訟原告制度的發(fā)展與完善

1、“相對人原告資格論”轉向“利害關系人原告資格論”

近年來，隨著依法行政原則的推進和民主政治制度的進一步完善，使我們逐漸認識到僅僅主張只有行政相對人有原告資格的理論已經不能適應我國行政訴訟制度發(fā)展的需要。對此行政訴訟法第25條規(guī)定，除行政行為的相對人外，其他與行政行為有利害關系的當事人也有權提起行政訴訟，此處的利害關系是指與案件本身有利害關系或者與案件處理結果有利害關系。如果其沒有作為原告提起訴訟，可以在訴訟過程中作為第三人參加訴訟，當然這里不區(qū)分有獨立請求的第三人和無獨立請求的第三人?，F實中這樣的案例非常多。

有損害必有救濟，受損害者即應享有申請救濟的權利和資格。對行政訴訟原告資格認識范圍的擴大，既反映了行政訴訟制度本身的發(fā)展，也是社會發(fā)展的必然要求。

2、“具體行政行為”轉向“行政行為”

將對行政機關行政行為的審查由審查具體行政行為擴展到抽象行政行為，這是維護法治統(tǒng)一，維護當事人合法權益的雙重需要?，F行法規(guī)定對規(guī)章的“參照適用”事實上就是對行政機關抽象行政行為一定范圍的司法審查。立法應該將對行政機關的抽象行政行為的司法審查規(guī)范化、制度化、普遍化，使受抽象行政行為侵害的行政相對人以及行政相關人可以到法院尋求公平與正義，通過司法手段維護自己的合法權益。應充分發(fā)揮行政訴訟在維護法治統(tǒng)一方面的功能，使公權力得到制約和監(jiān)督，這有利于實現法治的統(tǒng)一。

3、“人身權和財產權”轉向“合法權益”

“合法權益標準”是對我國行政訴訟原告資格及法院受理案件標準的高度概括，用一個通俗的公式表示為：合法權益=法定權利+事實上利益?！笆聦嵣系睦妗睂崉t就是上文中已論述過的“利害關系人資格論”，這里將主要論述法定權利。

人身權和財產權屬于民事權利的范疇，包括人身權和身份權。按照《憲法》規(guī)定，國家保護和尊重人權，而人權按照《憲法》的列舉規(guī)定，至少包括以下幾項：私有財產權和繼承權，選舉權和被選舉權，人身自由，人格尊嚴等憲法規(guī)定的基本權利。以上所列除了私有財產權和繼承權外、人身自由、人格尊嚴、住宅權之外，均不屬于典型的人身權、財產權范疇。

但在實踐中，已有案件突破了“人身權和財產權”這一限制。例如1998年，北京科技大學學生田永因未能獲得畢業(yè)證和學位資格提起行政訴訟，法院受理并判令學校頒發(fā)畢業(yè)證并對田某學位資格問題重新作出處理。這一受教育權的案件，打破了陳舊的行政訴訟受案范圍，擴大了行政訴訟原告資格。

4、共同訴訟

共同訴訟也就是當事人一方人數眾多一般指超過三人的訴訟。共同訴訟分為必要共同訴訟和普通共同訴訟。行政訴訟中關于共同訴訟的規(guī)定基本上是直接借鑒和照搬民事訴訟法的規(guī)定。根據行政訴訟法的規(guī)定，人民法院審理行政案件，行政訴訟法本法沒有直接規(guī)定的，可以直接適用民事訴訟法的相關規(guī)定。因為行政訴訟與民事訴訟在法律關系等諸多方面具有相似性，且民事訴訟法規(guī)定的比較細致，出于節(jié)約司法資源提高司法效率的需要，可以直接適用民事訴訟法的規(guī)定。行政訴訟法在共同訴訟的問題上，法條規(guī)定的比較簡潔，很多問題沒有交代清楚，所以筆者在此建議，可以直接參照民事訴訟法的規(guī)定。但是畢竟民事訴訟與行政訴訟有著本質上的差異，不能簡單的套用民事訴訟法的規(guī)定，而需視情況對有關問題予以明確和有關情況予以變通。

四、撤訴后以同一事實和理由再次起訴

根據行政訴訟法的規(guī)定，如果原告起訴后又申請撤訴，經法院審查同意撤訴后。原告不能以同一事實和理由再次起訴，如果以同一事實和理由再次起訴的，法院不予受理。此處就有一個問題，如果原告不是自愿申請撤訴而是在被告的脅迫下或者被被告欺騙而申請撤訴，發(fā)現之后想再次起訴來維護自己的合法權益，但法院卻不受理，這樣原告的司法救濟就會終結，無法維護自己的合法權益。當然如果法院準予撤訴的裁定確實有錯的話，可以通過再審即審判監(jiān)督程序予以救濟。

而根據民事訴訟法的規(guī)定，原告申請撤訴法院同意后，只要案件沒有經過實體解決，原告再次起訴的，法院都應當受理。對此，筆者認為，行政訴訟可以借鑒民事訴訟的規(guī)定，只要案件沒有經過實體解決，也就是只要沒有經過法庭審理，在此之前，原告再次起訴的，法院都應當受理。這對維護原告的合法權益非常必要，當然法院要對原告的起訴是否符合起訴的條件進行審查。

五、結語

原告的起訴要想真正的進入行政訴訟程序，除了具有原告的資格外，還要屬于法院受理案件的范圍，并且要符合起訴的條件，且如果是屬于復議前置的案件，還必須要先申請行政復議，之后才能提起行政訴訟，所有上述的條件都要滿足，原告的起訴才能真正的進入訴訟程序。當然原告的起訴還要在法律規(guī)定的起訴期限內起訴，不能超過起訴期限，并且還須屬于受理案件的人民法院管轄。所以說，原告主體資格、起訴條件、起訴期限、管轄等是相互聯(lián)系且不可分割的，他們共同構成了原告能夠成功起訴的整體。

從訴訟功能上看，行政訴訟的首要功能是解決行政爭議而非監(jiān)督行政機關依法行使職權。如果行政訴訟的首要功能是監(jiān)督行政機關依法行使職權，那么如何激發(fā)和保障原告的訴訟動力將是一個難以解決的問題，而要想解決這一問題，首先要做的就是保證原告的起訴權利，這一點要從實體法和程序法去雙重保障。原告資格與訴權的保護以及人民法院的司法監(jiān)督權之間關系非常密切，明確原告的起訴資格，保障原告的起訴權利，才能從實質上解決“立案難，起訴難，受理難的問題”，也才能真正發(fā)揮人民法院的監(jiān)督權，當然這需要原告和被告及法院三方的多重努力。

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【作者簡介】

孫燕（1987—），女，山西永濟人，山西財經大學法學院2014級憲法與行政法學碩士在讀。