摘要：自然資源屬于國(guó)家所有即全民所有，全民是國(guó)有自然資源的最終所有者，然而，在實(shí)踐中，作為國(guó)有自然資源真正所有者的“全民”卻在國(guó)家所有權(quán)行使中缺位或虛置，其共同意志和公共利益在自然資源國(guó)家所有權(quán)行使中難以得到有效體現(xiàn)和保障。因此，要健全和落實(shí)自然資源國(guó)家所有權(quán)制度，首先必須充分理解自然資源國(guó)家所有權(quán)主體的全民性及其意義，保障全民真正成為享有和行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的主體，徹底解決國(guó)家所有權(quán)主體虛置所產(chǎn)出的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)自然資源屬于“國(guó)家所有即全民所有”憲法價(jià)值和目的。

關(guān)鍵詞：自然資源；國(guó)家所有權(quán)；所有權(quán)主體；全民性

中圖分類號(hào)：D913文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-5381（2017）02-0057-06

引言

在黨的十八屆三中、四中全會(huì)的兩個(gè)《決定》中，中共中央都明確提出并闡述了健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度的法治建設(shè)目標(biāo)和要求，這是黨從基本國(guó)情及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)作出的重大戰(zhàn)略抉擇。在自然資源立法目標(biāo)與定位已經(jīng)明確的情況下，如何健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度就成為當(dāng)前法治建設(shè)理論研究與實(shí)踐探索的重大課題。中共中央國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），對(duì)完善我國(guó)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度進(jìn)行了全面部署，這是我國(guó)首次以中央名義出臺(tái)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)頂層設(shè)計(jì)?！兑庖?jiàn)》也進(jìn)一步明確要求，“建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。”筆者認(rèn)為，在以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的政治經(jīng)濟(jì)制度背景下，我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)和核心是國(guó)家所有權(quán)。然而，自然資源國(guó)家所有權(quán)具有顯著的特殊性，難以簡(jiǎn)單適用傳統(tǒng)私法上的所有權(quán)規(guī)則，而在憲法、物權(quán)法和自然資源單行法中，自然資源屬于“國(guó)家所有即全民所有”的立法表達(dá)十分原則和抽象，在理論解釋和制度實(shí)踐中都面臨著不少困境，制約著自然資源產(chǎn)權(quán)制度的進(jìn)一步完善和發(fā)展。因此，如何將自然資源國(guó)家所有權(quán)從憲法意義上“全民所有”轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，一直以來(lái)都是困擾我國(guó)理論與實(shí)踐的一大難題。

在解決這一難題上，我國(guó)法律規(guī)定由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，然而，由于自然資源遍布全國(guó)，數(shù)量龐大，種類繁多，國(guó)務(wù)院實(shí)際上很難履行代表職責(zé)。因此，真正行使國(guó)家所有權(quán)的是沒(méi)有得到法律授權(quán)的各級(jí)政府和各種資源職能管理部門。實(shí)踐中，政府一方面從私法角度通過(guò)出讓等方式設(shè)立各種自然資源使用權(quán)；另一方面以各種單行法為依據(jù)對(duì)自然資源使用進(jìn)行行政管制，各級(jí)政府既是所有權(quán)的行使主體，又是監(jiān)管主體，存在身份混同、權(quán)責(zé)不明等問(wèn)題，其結(jié)果，自然資源國(guó)家所有權(quán)就變得飄忽不定，政府欲坐享私權(quán)的好處時(shí)，它就變成可以市場(chǎng)化的私權(quán)，而政府欲獨(dú)斷公權(quán)的實(shí)益時(shí)，它又成為可以獨(dú)斷專行的公權(quán)。在此情況下，自然資源常常被當(dāng)作個(gè)別地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府部門追求利益的主要財(cái)富，而作為國(guó)有自然資源真正所有者的“全民”卻在國(guó)家所有權(quán)行使中缺位或虛置，其共同意志和公共利益難以得到有效體現(xiàn)和保障。在此情況下，稀缺的自然資源就更容易在部門利益或地方利益的追逐之下消耗殆盡，自然資源國(guó)家所有權(quán)制度所設(shè)定的防止資源壟斷、防止資源浪費(fèi)以及實(shí)現(xiàn)全民公共福祉的目標(biāo)也就必然落空。

發(fā)展觀察葉榅平：自然資源國(guó)家所有權(quán)主體的全民性及實(shí)現(xiàn)機(jī)制 在此背景下，重新思考自然資源“國(guó)家所有即全民所有”的立法價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)對(duì)于健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度顯然具有重要的意義。筆者認(rèn)為，要從制度上完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度，必須在理論上充分認(rèn)識(shí)自然資源屬于國(guó)家所有即屬于全民所有的性質(zhì)，深刻理解全民作為自然資源國(guó)家所有權(quán)真正主體的法治意義。在此基礎(chǔ)上，將全民置于自然資源國(guó)家所有權(quán)行使制度建設(shè)的中心位置，通過(guò)建立民主制度和程序，保障“全民”能夠真正享有和行使自然資源國(guó)家所有權(quán)，解決國(guó)家所有權(quán)主體“虛置”和“代理”問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)自然資源屬于“國(guó)家所有即全民所有”立法價(jià)值和目的。

一、自然資源國(guó)家所有權(quán)主體的全民性

我國(guó)憲法第9條第1款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！北M管學(xué)界對(duì)該條的規(guī)范性質(zhì)存在爭(zhēng)論，①①學(xué)界對(duì)該條的規(guī)范性質(zhì)和意義存在較大爭(zhēng)論，主要觀點(diǎn)有物權(quán)說(shuō)、公權(quán)說(shuō)、雙重所有權(quán)說(shuō)、所有制說(shuō)、名義所有權(quán)說(shuō)等。但是筆者堅(jiān)持認(rèn)為，憲法第9條自然資源國(guó)家所有權(quán)是最直接和最權(quán)威的法律依據(jù)。②②盡管有不少學(xué)者認(rèn)為，憲法上“國(guó)家所有”是關(guān)于公有制或國(guó)家所有制的憲法表達(dá)，但是將“國(guó)家所有”解釋為“國(guó)家所有權(quán)”確實(shí)是多數(shù)學(xué)者的共識(shí)，并有不少學(xué)者從理論、歷史、立法資料等方面論證“國(guó)家所有”就是一種所有權(quán)。在憲法第9條規(guī)定的基礎(chǔ)上，物權(quán)法第45條規(guī)定“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家所有即全民所有”，第46條、第48條和49條則直接規(guī)定礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源屬于國(guó)家所有。 從憲法和物權(quán)法的立法表述形式上看，自然資源屬于“國(guó)家所有即全民所有”是具有雙重所有的立法結(jié)構(gòu)，即自然資源國(guó)家所有權(quán)有兩個(gè)主體：一是國(guó)家，二是全民。那么，“國(guó)家所有”與“全民所有”之間到底是一種什么關(guān)系呢？憲法及其他法律對(duì)此均未予明言，學(xué)界對(duì)此則存在爭(zhēng)論：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“國(guó)家所有”是全民所有制的法律體現(xiàn)，前者是上層建筑，后者是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。[1]第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，“國(guó)家所有即全民所有”實(shí)為全民所有在憲法上的所有權(quán)表達(dá)。[2]第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家和人民具有內(nèi)在的一致性，因而，國(guó)家所有即全民所有。筆者認(rèn)為，第一種觀點(diǎn)將國(guó)家所有與全民所有儼然分為上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的觀點(diǎn)值得商榷。自然資源國(guó)家所有即全民所有是一種所有權(quán)的法律表達(dá)，既表達(dá)了這種所有權(quán)的全民性，也明確了這種所有權(quán)的主體既是國(guó)家也是全民，兩者之間并不存在矛盾。在法律特別是憲法中，“全民所有”可以是所有制的表達(dá)，也可以是所有權(quán)的表達(dá)，兩者并非只能是相互排斥的關(guān)系。就第二種觀點(diǎn)而言，在自然資源國(guó)家所有權(quán)的建構(gòu)和行使中，“全民”并不僅僅具有象征性意義，而是可以具體參與權(quán)利行使和收益分享的權(quán)利主體。因而，自然資源“國(guó)家所有即全民所有”不只是自然資源“全民所有”向法律上所有權(quán)的過(guò)渡，自然資源全民所有不僅是憲法上的所有權(quán)，也是民法上的所有權(quán)。筆者認(rèn)為，國(guó)家所有與全民所有具有一致性的觀點(diǎn)值得肯定。自然資源屬于“國(guó)家所有即全民所有”立法表達(dá)，既是對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)的直接定性，也是對(duì)其主體的明確規(guī)定。國(guó)有自然資源最終歸屬于全民，自然資源國(guó)家所有權(quán)必須服從于服務(wù)全民、為全民共享這一制度性的根本要求。

那么，自然資源國(guó)家所有權(quán)主體為什么具有這樣的全民性呢？筆者認(rèn)為，“國(guó)家所有即全民所有”首先是自然資源所承載的利益的公益性與國(guó)家所代表的利益的全民性所決定的，自然資源承載的全民利益與國(guó)家所代表的全民利益不謀而合，自然資源國(guó)家所有權(quán)正是表達(dá)、確認(rèn)和保護(hù)這種利益一致性的法律形式。立法以國(guó)家為歸屬全民的自然資源所有權(quán)的主體，本質(zhì)上就是為了能夠更好地維護(hù)全民的公共福祉，保障自然資源真正歸“全民所有”。其次，我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，在我國(guó)社會(huì)主義法律體系中，國(guó)家意志和全民意志具有內(nèi)在的一致性，由國(guó)家作為“全民所有”的權(quán)利主體不僅符合全民所有的本質(zhì)要求，而且符合所有權(quán)主體特定性的要求。從“全民所有”到“國(guó)家所有”，就是一個(gè)從抽象的社會(huì)主體到具體的法律主體的立法表述上的變化，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容沒(méi)有發(fā)生改變。因此，憲法第9條規(guī)定“國(guó)家所有即全民所有”的立法深意正是為了表明自然資源國(guó)家所有權(quán)主體具有全民性，自然資源在法律名義上歸國(guó)家所有其本質(zhì)就是歸全民所有。

總之，自然資源國(guó)家所有權(quán)中的“國(guó)家”就是特定主權(quán)范圍內(nèi)的全體人民，盡管從形式上看，自然資源屬于“國(guó)家所有即全民所有”存在“國(guó)家”和“全民”兩個(gè)主體，但本質(zhì)上它們具有完全相同的意義，全民才是國(guó)有自然資源的最終意義上的真正主人。

二、自然資源國(guó)家所有的行使應(yīng)體現(xiàn)主體的全民性

自然資源是一個(gè)社會(huì)最為重要的經(jīng)濟(jì)要素和最為基本的物質(zhì)保障，也是人類賴以共存的生態(tài)環(huán)境的重要物質(zhì)構(gòu)成。因此，自然資源具有明顯的公共性特征，是屬于全民的共同財(cái)富。我國(guó)憲法第9條充分尊重和體現(xiàn)自然資源的公共性，明確規(guī)定自然資源是屬于全民的共同財(cái)富。因此，自然資源國(guó)家所有權(quán)的行使必須體現(xiàn)自然資源國(guó)家所有權(quán)主體的全民性，充分尊重全民的共同意志，維護(hù)全民的共同利益，以全民公共福祉為根本出發(fā)點(diǎn)和歸屬點(diǎn)。自然資源國(guó)家所有權(quán)的行使必須體現(xiàn)主體的全民性，一方面是因?yàn)槿袷亲匀毁Y源國(guó)家所有權(quán)的真正主體；另一方面也是因?yàn)樽匀毁Y源本身具有強(qiáng)烈的公共性，是基于自然資源公共性的內(nèi)在要求。

（一）國(guó)有自然資源的使用和管理應(yīng)由全民共同決策

自然資源國(guó)家所有權(quán)的行使，首先面臨的就是自然資源利用問(wèn)題，這也是任何一個(gè)國(guó)家自然資源法律制度無(wú)法回避的問(wèn)題，“大國(guó)崛起的關(guān)鍵是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程，說(shuō)到底是一個(gè)充分和合理利用自然資源、滿足人類需要和創(chuàng)造物質(zhì)文明的過(guò)程”。[3]因此，在明確自然資源屬于國(guó)家所有的情況下，一方面，國(guó)家必須利用自然資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這就要充分利用市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)私法上的權(quán)利配置規(guī)范充分實(shí)現(xiàn)自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值；另一方面，國(guó)家在利用自然資源的同時(shí)，也必須考慮自然資源是全民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)和條件，具有社會(huì)保障和生態(tài)保障功能，必須保持和提升自然資源的社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。然而，在自然資源利用實(shí)踐中，人類個(gè)體或政府的行為往往是短視的，對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的盲目追求總是以犧牲全民的公共生態(tài)利益為代價(jià)。盡管是“人類的能力和需要，而不僅僅是自然的存在，創(chuàng)造了資源的價(jià)值”，[4]但是人類必須清楚意識(shí)到，在一定的時(shí)空中，某種或某一類自然資源的總量都是有限的，即使是可再生資源，如果不合理利用和管理，可利用的資源數(shù)量也會(huì)越來(lái)越少，不僅會(huì)出現(xiàn)資源短缺，而且會(huì)造成生態(tài)環(huán)境惡化，良性循環(huán)就會(huì)變成惡性循環(huán)。因此，與一般財(cái)產(chǎn)相比，對(duì)自然資源的利用和管理就更需要全民統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動(dòng)，更需要仰賴全民共同制定的制度規(guī)范，否則極易陷于“公地悲劇”或“反公地悲劇”的困境，導(dǎo)致自然資源配置不公和利用低效，[5]損害全民的公共利益。正因如此，英國(guó)學(xué)者李哈維指出，在資源實(shí)行“公有”的情況下，由于資源的使用僅限于一定社群的成員內(nèi)部，這些成員將很有可能制定（正式或非正式的）管理、監(jiān)督和使用規(guī)則，防止資源濫用和退化，防止出現(xiàn)“公地悲劇”的發(fā)生。[6]我國(guó)自然資源國(guó)家所有權(quán)主體的全民性為全民統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動(dòng)提供了條件和保障。在自然資源國(guó)家所有權(quán)行使過(guò)程中，必須切實(shí)貫徹和維護(hù)自然資源國(guó)家所有權(quán)主體全民性的要求，從全民整體利益，包括經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益和生態(tài)利益協(xié)調(diào)發(fā)展的高度出發(fā)，由全民共同制定自然資源配置、利用、利益分享以及管理等相關(guān)規(guī)則，建構(gòu)起富有效率、體現(xiàn)公平、保護(hù)環(huán)境的自然資源利用秩序和管理秩序，實(shí)現(xiàn)自然資源經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）國(guó)有自然資源收益應(yīng)由全民共享

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，對(duì)作為最重要的生產(chǎn)資料和生活資料的自然資源實(shí)行公有制，建立自然資源國(guó)家所有權(quán)制度，其目的就是為了防止自然資源過(guò)度集中于私人之手，形成自然資源私人壟斷，進(jìn)而產(chǎn)生剝削，危害全民公共利益。因此，自然資源國(guó)家所有權(quán)的行使應(yīng)始終以促進(jìn)社會(huì)公共福利為宗旨，保障自然資源收益歸全民公平共享。正是在此意義上，有學(xué)者認(rèn)為全民所有與其說(shuō)是一種民法上的所有權(quán)形式，不如說(shuō)是一種確保全民可平等地享用或享受其利益的一種制度措施，是確保社會(huì)中重要財(cái)產(chǎn)合理利用和實(shí)現(xiàn)社會(huì)平衡與持續(xù)發(fā)展的策略，其重要意義在于它的制度價(jià)值。[7]為此，自然資源國(guó)家所有權(quán)的行使應(yīng)按“全民共同意志”進(jìn)行，應(yīng)由全民共同決定自然資源由誰(shuí)利用、如何利用以及收益如何分配等問(wèn)題，充分尊重和保障全民在自然資源國(guó)家所有權(quán)行使中的主體性和自主性。

總之，作為全民生產(chǎn)和生活資料的最終來(lái)源和生態(tài)條件，“資源能否得到高效利用、收益能否得到公平分配，直接決定社會(huì)的發(fā)展前景和公正度，實(shí)乃關(guān)乎國(guó)家發(fā)展、人民福祉的重大公共事務(wù)。”[5]因此，自然資源必須掌握在全民手中，由全民所有，由全民對(duì)其利用、管理和分配進(jìn)行共同決策，這就是我國(guó)建立自然資源國(guó)家所有權(quán)制度的宗旨和目的。

三、自然資源國(guó)家所有權(quán)主體全民性的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

自然資源屬于國(guó)家所有即全民所有，然而，國(guó)內(nèi)外歷史經(jīng)驗(yàn)表明，“全民所有”和“國(guó)家所有”的權(quán)利結(jié)構(gòu)意味著所有權(quán)主體不可避免地會(huì)出現(xiàn)“虛位”現(xiàn)象，全民雖然是自然資源的最終所有者，卻無(wú)法直接行使所有權(quán)，而國(guó)家實(shí)際也是個(gè)抽象的概念，同樣無(wú)法代表全民直接行使所有權(quán)。盡管我國(guó)物權(quán)法和自然資源單行法均明確規(guī)定只能由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)。但是由于自然資源類型多樣，數(shù)量龐大，國(guó)務(wù)院實(shí)際上難以有效行使國(guó)家所有權(quán)。在具體實(shí)踐中，沒(méi)有得到明確授權(quán)的地方政府、資源職能管理部門或國(guó)有企業(yè)卻是事實(shí)上行使國(guó)有自然資源所有權(quán)的主體，也是事實(shí)上支配國(guó)有自然資源收益的主要主體。自然資源屬于國(guó)家所有，而在實(shí)踐中常常卻變成了政府所有、部門所有、地方所有。而我國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)政府和職能部門行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的外部監(jiān)督機(jī)制又缺乏規(guī)定，特別是沒(méi)有建立有效的民主監(jiān)督機(jī)制。在此情況下，國(guó)有自然資源往往被當(dāng)作個(gè)別地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府部門追求利益的主要財(cái)富。

由此可見(jiàn)，在我國(guó)自然資源國(guó)家所有權(quán)的具體制度建構(gòu)和具體制度實(shí)踐中，作為自然資源國(guó)家所有權(quán)真正主體的全民都存在“缺位”或“虛置”現(xiàn)象，全民的共同意志和公共利益在國(guó)家所有權(quán)行使中沒(méi)有得到應(yīng)有的體現(xiàn)和保障，這不僅背離自然資源國(guó)家所有權(quán)制度的立法宗旨，而且導(dǎo)致自然資源國(guó)家所有權(quán)制度所設(shè)定的防止資源壟斷、防止資源浪費(fèi)以及實(shí)現(xiàn)全民公共福祉的目標(biāo)落空。那么，自然資源國(guó)家所有權(quán)的行使應(yīng)如何體現(xiàn)全民的共同意志和保障全民的共同利益呢？筆者認(rèn)為最根本的路徑應(yīng)當(dāng)是建立能夠體現(xiàn)自然資源屬于“全民所有”的民主制度和民主程序，集中全民的共同意志，并將這種共同意志體現(xiàn)到自然資源國(guó)家所有權(quán)及其行使過(guò)程中。只有通過(guò)民主制度和民主程序，全民才能要求具體行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的主體依法對(duì)自然資源進(jìn)行合理利用和管理，尊重人民的意志，遵從人民的指令，忠于人民的利益，接受人民的監(jiān)督?？梢哉f(shuō)，“沒(méi)有完善的民主制度，沒(méi)有健全的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的機(jī)制，就不會(huì)有真正意義上的、全民所有性質(zhì)的國(guó)家所有權(quán)?！盵1]

那么，應(yīng)當(dāng)如何建立這種民主制度和民主程序呢？筆者認(rèn)為，自然資源國(guó)家所有即全民所有的性質(zhì)決定：以全國(guó)人大為基本框架建立行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的民主制度和民主程序，既是自然資源國(guó)家所有權(quán)的內(nèi)在要求，也是人民代表大會(huì)制的應(yīng)有之義。通過(guò)全國(guó)人大的民主制度和民主程序，全民的共同意志和利益能夠有效反映到自然資源國(guó)家所有權(quán)建構(gòu)和行使中，真正實(shí)現(xiàn)自然資源國(guó)家所有即全民所有的立法旨意，并且通過(guò)這種民主制度和民主程序的建構(gòu)，自然資源國(guó)家所有權(quán)也能夠有效解決主體“虛置”和“代理”問(wèn)題，從抽象走向具體，從“神話”變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。具體而言，筆者認(rèn)為全國(guó)人大應(yīng)該制定《自然資源國(guó)家所有權(quán)行使法》，從以下幾個(gè)方面建立自然資源國(guó)家所有權(quán)行使的民主程序，保障全民成為自然資源國(guó)家所有權(quán)的真正主體：

（一）明確規(guī)定全國(guó)人大為全民行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的意志機(jī)關(guān)

《自然資源國(guó)家所有權(quán)行使法》應(yīng)明確規(guī)定全國(guó)人大為全民行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的意志機(jī)關(guān)，明確規(guī)定全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的下列權(quán)能：（1）立法權(quán)能。全國(guó)人大必須行使自然資源立法權(quán)，建立以自然資源開(kāi)發(fā)利用為中心內(nèi)容的私法秩序與以保障自然資源合理利用為中心的管理秩序。（2）管理權(quán)能。明確規(guī)定全國(guó)人大有權(quán)對(duì)自然資源進(jìn)行民主決策和民主管理。（3）分配權(quán)能。明確規(guī)定全國(guó)人大必須依法確立國(guó)有自然資源收益分配的實(shí)體條件和程序機(jī)制，保障自然資源收益歸全民公平共享。（4）監(jiān)督權(quán)能。明確規(guī)定全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)行使進(jìn)行民主監(jiān)督，防止國(guó)家所有權(quán)的行使違背全民公共意志和利益。

（二）完善全國(guó)人大授權(quán)行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的制度

《自然資源國(guó)家所有權(quán)行使法》首先應(yīng)明確規(guī)定必須根據(jù)法律授權(quán)行使國(guó)家所有權(quán)的原則，未經(jīng)法律明確授權(quán)，任何主體不得擅自行使國(guó)家所有權(quán)。其次，由于國(guó)有自然資源數(shù)量龐大、類型多樣、功能不一，完全由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)顯得不切實(shí)際。因此，應(yīng)根據(jù)物權(quán)法第45條第2款后半句的規(guī)定，完善自然資源國(guó)家所有權(quán)授權(quán)行使制度和程序，根據(jù)具體情況，對(duì)地方政府、行政主管部門或國(guó)有企業(yè)行使國(guó)家所有權(quán)進(jìn)行明確授權(quán)，并明確規(guī)定這些主體代表國(guó)家行使所有權(quán)的方式、程序和效力等內(nèi)容。

（三）建立重大國(guó)有自然資源利用項(xiàng)目報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大批準(zhǔn)的程序機(jī)制

對(duì)于重大的自然資源開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目，國(guó)務(wù)院在做出決策前應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人大審議決定，以便更加直接地反映人民的意志，維護(hù)人民的利益。因此，《自然資源國(guó)家所有權(quán)行使法》應(yīng)當(dāng)在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立重大自然資源利用項(xiàng)目決策報(bào)告批準(zhǔn)程序機(jī)制，明確規(guī)定國(guó)務(wù)院等行使國(guó)家所有權(quán)的主體需要報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大審議批準(zhǔn)的重大自然資源開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目的范圍、報(bào)請(qǐng)的方式、程序和效力等內(nèi)容。

（四）建立全國(guó)人大監(jiān)督自然資源國(guó)家所有權(quán)行使的程序機(jī)制

《自然資源國(guó)家所有權(quán)行使法》應(yīng)在明確規(guī)定全國(guó)人大對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)行使享有監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上，建立全國(guó)人大行使監(jiān)督權(quán)的程序機(jī)制，保障全國(guó)人大順利完成對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)行使過(guò)程的監(jiān)督使命。

1.在全國(guó)人大設(shè)立監(jiān)督自然資源國(guó)家所有權(quán)行使的專門委員會(huì)

在全國(guó)人大設(shè)立監(jiān)督國(guó)家所有權(quán)行使的專門委員會(huì)，作為全國(guó)人大常委會(huì)下設(shè)的專職常設(shè)機(jī)構(gòu)，代表全國(guó)人大具體履行監(jiān)督職責(zé)，由其負(fù)責(zé)自然資源國(guó)家所有權(quán)的立法監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督，負(fù)責(zé)定期聽(tīng)取并審核國(guó)務(wù)院關(guān)于自然資源國(guó)家所有權(quán)行使情況的報(bào)告等。應(yīng)當(dāng)賦予專門監(jiān)督委員會(huì)在監(jiān)督中擁有特定的問(wèn)題調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、問(wèn)責(zé)權(quán)、建議權(quán)等。

2.建立全國(guó)人大監(jiān)督自然資源國(guó)家所有權(quán)行使的程序機(jī)制

在設(shè)立專門監(jiān)督委員會(huì)的基礎(chǔ)上，建立監(jiān)督委員會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的程序機(jī)制，明確規(guī)定監(jiān)督委員會(huì)對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)行使進(jìn)行監(jiān)督的范圍、方式及效力等，將監(jiān)督自然資源國(guó)家所有權(quán)行使的權(quán)力制度化和程序化。

3.建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大報(bào)告自然資源國(guó)家所有權(quán)行使情況的機(jī)制

應(yīng)當(dāng)明確要求國(guó)務(wù)院就自然資源國(guó)家所有權(quán)行使的總體情況定期向全國(guó)人大匯報(bào)，接受全國(guó)人大監(jiān)督。國(guó)務(wù)院的報(bào)告應(yīng)當(dāng)能夠反映一定時(shí)期自然資源國(guó)家所有權(quán)行使的總體情況，特別是對(duì)國(guó)有自然資源保護(hù)、處分、收益及其使用情況是否符合法律規(guī)定、是否符合全民公共利益，應(yīng)予詳細(xì)匯報(bào)，全國(guó)人大可以對(duì)國(guó)務(wù)院的報(bào)告進(jìn)行審議和表決。

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Abstract： The legislative expression about natural resources belonging to “the stateowned， that is， to the whole people”， is not only a direct provision for the nature of the national ownership to natural resources， but also is a clear expression about the state ownership of natural resources. Stateowned natural resources ultimately belong to the people； the exercising of state ownership to natural resources must be consistent with the common will and interests of all. Confirming that the state is the owner of stateowned natural resources benefits the exercise of ownership of the whole people， as well as the protection and realization of public welfare. Through National People's Congress， a democratic system/democratic procedure， the common will and interests by all people can be reflected and incarnated in the construction and exercise of the national ownership to natural resources， to maintain the consistency of stateowned and ownership of all people. Keywords： Natural resources， State ownership， Ownership， Owned by the whole people.

Key words： Natural resources； State ownership； Ownership； Owned by the whole people

責(zé)任編輯：李祖杰鄧衛(wèi)紅