管志利

摘要：作為反思和改進(jìn)傳統(tǒng)扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制的理論關(guān)照，協(xié)同治理理論框架可以為創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制提供啟發(fā)性思路。本文以協(xié)同治理為分析框架，深入分析當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作的突出影響因素，著重從過(guò)程協(xié)同、制度協(xié)同、主體協(xié)同、技術(shù)協(xié)同等方面助推精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制模式的重新調(diào)整與改革深化。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理；精準(zhǔn)扶貧；駐村幫扶

中圖分類(lèi)號(hào)：D035

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-5381（2017）01-0102-07

一、當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的建構(gòu)溯源

貧困是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)和精心籌劃。2014年1月25日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》提出要建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)扶真貧、真扶貧的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。根據(jù)《意見(jiàn)》提出的要求，精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制主要包括三個(gè)子機(jī)制：（1）建立健全精準(zhǔn)識(shí)別、信息聯(lián)網(wǎng)和動(dòng)態(tài)管理機(jī)制；（2）建立健全專(zhuān)項(xiàng)措施與識(shí)別結(jié)果的銜接機(jī)制；（3）建立健全幫扶工作落實(shí)機(jī)制。

2014年4月2日，國(guó)務(wù)院扶貧辦下發(fā)《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，指出精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制關(guān)涉六個(gè)方面的重點(diǎn)工作：（1）建檔立卡與信息化建設(shè)；（2）建立干部駐村幫扶工作制度；（3）培育扶貧開(kāi)發(fā)品牌項(xiàng)目；（4）提高扶貧工作的精準(zhǔn)性和有效性；（5）提高社會(huì)力量參與扶貧的精準(zhǔn)性、有效性；（6）建立精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制。據(jù)此可見(jiàn)，精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的內(nèi)容復(fù)雜，工作總量大，工作要求高。

2015年10月，十八屆五中全會(huì)《公報(bào)》提出：實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程和精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)扶貧由此上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2015年11月29日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》強(qiáng)調(diào)，健全精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制要抓好精準(zhǔn)識(shí)別、建檔立卡這兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

經(jīng)過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別，廣西有452萬(wàn)建檔立卡貧困人口，其中230萬(wàn)貧困人口居住在高寒山區(qū)、山區(qū)、石漠旱區(qū)等地區(qū)，貧困程度深、自我發(fā)展能力弱，扶貧攻堅(jiān)難度大。廣西近年著力推進(jìn)扶貧機(jī)制創(chuàng)新，全面推進(jìn)落實(shí)責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)“四到縣”，把扶貧開(kāi)發(fā)成效作為主要考核指標(biāo)，并提高其分值權(quán)重，取消部分貧困縣的GDP考核，加快建立更加突出扶貧導(dǎo)向的扶貧考核機(jī)制。但仍存在一些發(fā)展困境：貧困者的主體性和扶貧者的協(xié)同性沒(méi)有得到充分發(fā)揮，扶貧制度的效能也未能得到充分展現(xiàn)，扶貧過(guò)程存在精準(zhǔn)性不夠、公開(kāi)性不夠、參與性不足等問(wèn)題，扶貧資源和扶貧技術(shù)的整合效應(yīng)未能得到凸顯。由于多方面因素的疊加效應(yīng)，重構(gòu)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制成為當(dāng)前廣西脫貧攻堅(jiān)需要解決的迫切課題。

二、協(xié)同治理是精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制創(chuàng)新的新引擎

李漢卿強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理的理論基礎(chǔ)是協(xié)同學(xué)和治理理論，它具有治理主體的多元化、各子系統(tǒng)的協(xié)同性、自治組織間的協(xié)同、共同規(guī)則的制定等四個(gè)主要特征，其重要目標(biāo)是尋找影響社會(huì)治理效果的序參數(shù)，以促進(jìn)治理效果的改善。[1]任澤濤強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理的社會(huì)基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，前者指社會(huì)主體受到尊重和社會(huì)組織得以培育，后者指溝通平臺(tái)和主體間運(yùn)行機(jī)制的健全和完善。[2]田培杰通過(guò)對(duì)國(guó)外協(xié)同治理概念的追根溯源，指出“協(xié)同治理”就是政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民等利益相關(guān)者，為解決共同的社會(huì)問(wèn)題，以正式的方式進(jìn)行適當(dāng)互動(dòng)和作出決策，并各自為其結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，并因此具有公共性、多元性、互動(dòng)性、正式性、主導(dǎo)性、主動(dòng)性等六個(gè)特征。[3]吳春梅概括出協(xié)同治理的三個(gè)關(guān)鍵變量（網(wǎng)絡(luò)、協(xié)作、整合）和三大影響因素（外顯的利益狀況、內(nèi)隱的社會(huì)資本、共享的制度與信息技術(shù)）。[4]協(xié)同治理理論逐漸成為分析和解釋公共事務(wù)的重要理論框架，這一理論的涌現(xiàn)，為突破傳統(tǒng)扶貧工作機(jī)制的運(yùn)行困境提供了有益的思路啟示。更有學(xué)者通過(guò)對(duì)“以阿瑪?shù)賮喩瓰榇淼亩嗑S困貧困理論、以空間經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的空間貧困理論、強(qiáng)調(diào)多元決策中心的貧困治理理論”這三種貧困理論進(jìn)行理論推演，提出“五位一體”的貧困治理模式，并構(gòu)建出六大精準(zhǔn)扶貧作用機(jī)制。[5]168

基于此，本研究將精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制聚焦于協(xié)同治理視角之下，就有了邏輯自洽性，并能深化我們對(duì)現(xiàn)實(shí)的正確認(rèn)識(shí)和正確指導(dǎo)我們的行為。根據(jù)協(xié)同治理的理論特征，綜合各種扶貧治理框架的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建出精準(zhǔn)扶貧協(xié)同治理的改良分析模型（見(jiàn)圖1）。

如圖1所示，“協(xié)同動(dòng)因”指的是促成協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)的非環(huán)境因素，包括精準(zhǔn)扶貧主體行為的動(dòng)機(jī)、領(lǐng)導(dǎo)力和協(xié)同主體的相互依賴性?！皡f(xié)同引擎”指的是精準(zhǔn)扶貧協(xié)同行為的助動(dòng)力，包括網(wǎng)絡(luò)、協(xié)作、整合三個(gè)關(guān)鍵因素，其中：“網(wǎng)絡(luò)”是指能在平等合作的基礎(chǔ)上發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)化扶貧主體的力量；“協(xié)作”是指在外部環(huán)境提供的制度、信息、技術(shù)、資本的支持下，扶貧主體能在多種類(lèi)型的互動(dòng)激勵(lì)中實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效；“整合”是指協(xié)同治理要實(shí)現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)的有序性，通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)和善治能力以實(shí)現(xiàn)利益平衡、保障協(xié)作方向和確保治理績(jī)效。需要指出的是，這三大關(guān)鍵因素并不全然獨(dú)立存在，它們之間是相互滲透、相互影響的關(guān)系。受三大因素相互作用影響的“協(xié)同引擎”促發(fā)“協(xié)同行為”，后者是協(xié)同治理主體為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)所采取措施的集合體，二者共同構(gòu)成協(xié)同過(guò)程?！皡f(xié)同后果”則包括對(duì)扶貧主體的行為績(jī)效、考核評(píng)估、監(jiān)督問(wèn)責(zé)三個(gè)方面的內(nèi)容。精準(zhǔn)扶貧的協(xié)同治理實(shí)踐一開(kāi)始運(yùn)作，協(xié)同引擎即在外部環(huán)境的作用下為協(xié)同行為提供持續(xù)的推動(dòng)力；協(xié)同行為又為實(shí)現(xiàn)協(xié)同目標(biāo)提供實(shí)踐基礎(chǔ)，進(jìn)而引發(fā)協(xié)同治理直接后果的產(chǎn)生。

根據(jù)系統(tǒng)理論，該模型將協(xié)同治理放在一個(gè)復(fù)雜廣闊的社會(huì)環(huán)境中來(lái)考量，這些環(huán)境因素涉及政治、法律、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)、法治等方面。上述因素的影響貫穿協(xié)同治理過(guò)程始終，其影響滲透進(jìn)扶貧主體間的協(xié)作互動(dòng)關(guān)系中，并促發(fā)扶貧主體成員結(jié)構(gòu)的變化，扶貧主體也同時(shí)對(duì)外部環(huán)境產(chǎn)生影響。據(jù)此，把“協(xié)同治理”理論用于精準(zhǔn)扶貧的分析中，至少需要弄清如下問(wèn)題：誰(shuí)是貧困者？誰(shuí)是扶貧者？扶貧者該如何協(xié)同合作幫助貧困者？各種扶貧制度該如何產(chǎn)生協(xié)同效力？可以綜合采取哪些扶貧治理技術(shù)幫助貧困者走出貧困？貧困者從扶貧制度、扶貧主體、扶貧技術(shù)那里能得到什么，會(huì)發(fā)生怎樣的變化？其中任何一個(gè)問(wèn)題及其回答都會(huì)是一種動(dòng)態(tài)多樣、相對(duì)多維的綜合體。

三、當(dāng)前廣西精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制存在的突出問(wèn)題

本研究從五個(gè)方面對(duì)廣西精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制存在的突出問(wèn)題做如下概括。

（一）扶貧對(duì)象識(shí)別機(jī)制不精準(zhǔn)

第一，自上而下的規(guī)?？刂朴绊懛鲐殞?duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別度?！斗鲐氶_(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案》強(qiáng)調(diào)“省負(fù)總責(zé)”，精準(zhǔn)識(shí)別的方法和程序也由此在“規(guī)?？刂啤钡那疤嵯逻M(jìn)行。這種自上而下、逐級(jí)分解的貧困識(shí)別辦法，造成能實(shí)際建卡的貧困戶數(shù)量小于實(shí)際數(shù)量，嚴(yán)重影響了精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)規(guī)劃、精準(zhǔn)實(shí)施和精準(zhǔn)成效，進(jìn)而導(dǎo)致貧困地區(qū)的和諧穩(wěn)定受到一定程度的影響。

第二，扶貧機(jī)構(gòu)及其工作者的工作能力離實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧有差距。一是體現(xiàn)在扶貧機(jī)構(gòu)本身的設(shè)置不盡合理，扶貧戰(zhàn)線工作人員的思想不穩(wěn)定，不利于精準(zhǔn)扶貧工作的有力推進(jìn)；二是體現(xiàn)在扶貧機(jī)構(gòu)的人員編制不盡合理，編制少、年輕人占比低、活力不足。三是體現(xiàn)在扶貧工作者監(jiān)管能力的懸浮化，只習(xí)慣于分出項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目的管理和監(jiān)管則流于隨意。四是體現(xiàn)在精準(zhǔn)識(shí)別過(guò)程中，即使采取住戶調(diào)查和村民評(píng)議結(jié)合的方式，依然難以減少“關(guān)系因素”和個(gè)人偏好的影響。

（二）干部駐村幫扶機(jī)制不健全

第一，駐村工作隊(duì)動(dòng)用扶貧資源的能力差異影響減貧效果。駐村工作隊(duì)爭(zhēng)取相關(guān)項(xiàng)目和資金對(duì)聯(lián)系村進(jìn)行幫扶，自治區(qū)、市、縣（市）存在資源和能力的差距，各部門(mén)之間也存在實(shí)力差距，甚至有些幫扶單位自身人數(shù)少、財(cái)力物力不足，甚至出現(xiàn)“貧困單位幫助貧困戶現(xiàn)象”，這可能會(huì)造成貧困村之間減貧進(jìn)程的差距加大。

第二，駐村工作隊(duì)的幫扶措施不足以建立良好的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制。駐村工作隊(duì)主要承擔(dān)資金引進(jìn)、技術(shù)支持、參與或主導(dǎo)貧困村的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，但由于有經(jīng)驗(yàn)干部派駐的不足、派駐人員的較快流動(dòng)性、扶貧效果監(jiān)督考核的缺乏等原因，制約了駐村幫扶效果的發(fā)揮。幫扶形式多為“輸血式”，或者熱衷于跑項(xiàng)目、跑資金以完成任務(wù)，或者送去慰問(wèn)金以解貧困戶燃眉之急，缺乏短期、中期、長(zhǎng)期幫扶措施的系統(tǒng)謀劃，缺乏有針對(duì)性的“造血式”扶貧措施。

第三，駐村工作隊(duì)在利益協(xié)調(diào)和利益聯(lián)結(jié)上的幫扶力度不足。駐村幫扶的多重主體性和多重利益交織性，使得駐村工作隊(duì)的利益協(xié)調(diào)能力成為駐村幫扶績(jī)效的重要影響因素。駐村工作隊(duì)動(dòng)用資源的能力、手段和力量有限，難以實(shí)現(xiàn)扶貧力度和扶貧需求的平衡。

（三）專(zhuān)項(xiàng)扶貧品牌與貧困識(shí)別結(jié)果的銜接機(jī)制不健全

雨露計(jì)劃、小額信貸、異地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償和產(chǎn)業(yè)扶貧是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的五大專(zhuān)項(xiàng)扶貧品牌，也可說(shuō)是專(zhuān)項(xiàng)扶貧措施與貧困識(shí)別結(jié)果相銜接的機(jī)制，但目前這個(gè)機(jī)制的發(fā)展還很不健全。

一是“雨露計(jì)劃”與貧困識(shí)別結(jié)果相銜接的機(jī)制不健全。雨露計(jì)劃是最直接、最有效的到戶項(xiàng)目，力圖通過(guò)現(xiàn)金補(bǔ)助的方式，鼓勵(lì)貧困家庭的新生勞動(dòng)力通過(guò)職業(yè)教育掌握一技之長(zhǎng)，提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。這種教育扶貧模式對(duì)精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)工作帶來(lái)嚴(yán)峻考驗(yàn)，如考驗(yàn)建檔立卡數(shù)據(jù)庫(kù)的真實(shí)程度、檔案資料是否齊全、信息能否共享、政策宣傳工作是否扎實(shí)、審核認(rèn)定是否高效、補(bǔ)貼對(duì)象是否偏離建檔立卡目標(biāo)人群等，伴隨著改革的深入推進(jìn)，教育扶貧工作在這些方面都存在一定問(wèn)題，甚至一些本可規(guī)避的問(wèn)題也成了問(wèn)題。

二是小額信貸和貧困識(shí)別結(jié)果相銜接的機(jī)制不健全。扶貧小額信貸工作意在幫窮人融資，用于凡能促進(jìn)貧困戶增加收入、改善生產(chǎn)生活條件和提高自我發(fā)展能力的項(xiàng)目。地方政府與金融部門(mén)的通力合作，通過(guò)信用體系和風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)，引導(dǎo)金融資金投入扶貧開(kāi)發(fā)。但由于信息和政策傳達(dá)不及時(shí)，國(guó)家宏觀政策和金融放貸機(jī)構(gòu)的效率走低，管理機(jī)制與實(shí)際操作不對(duì)稱(chēng)等原因，導(dǎo)致信貸資金供給渠道狹窄、發(fā)放緩慢，小額信貸的推廣效果有限等不良后果。

三是異地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償和貧困識(shí)別對(duì)象相銜接的機(jī)制不健全。廣西“十三五”實(shí)現(xiàn)貧困人口易地扶貧搬遷安置100萬(wàn)的目標(biāo)以及廣西全區(qū)被納入國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)范圍，這都為改善農(nóng)村貧困群眾生產(chǎn)生活條件，拓展增收渠道、脫貧致富創(chuàng)造了有利條件。但異地搬遷依然存在是否留得住、有發(fā)展、能致富的問(wèn)題，以及對(duì)貧困群眾的搬遷意愿了解不夠等問(wèn)題。

四是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困識(shí)別對(duì)象相互嵌入的機(jī)制不健全。受到自身技術(shù)、管理、資金的局限和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響，實(shí)施扶貧產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)與貧困群體沒(méi)有形成利益共同體，沒(méi)有形成完善的多元主體參與互動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)與扶貧處于一定的脫嵌狀態(tài)；產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目申請(qǐng)、考核、驗(yàn)收與監(jiān)督體系不完善，項(xiàng)目制建設(shè)其短、平、快的目標(biāo)追求而降低了產(chǎn)業(yè)扶貧績(jī)效。

（四）精準(zhǔn)扶貧金融服務(wù)機(jī)制不完善

一是金融扶貧政策效力還需提高。廣西貧困地區(qū)農(nóng)民居住分散、資金匱乏，不少農(nóng)民并不缺乏脫貧致富點(diǎn)子和能力，而是缺乏金融支持。為加強(qiáng)金融支持扶貧開(kāi)發(fā)，廣西推出金融精準(zhǔn)扶貧“套餐”，對(duì)“建檔立卡貧困戶和專(zhuān)業(yè)大戶，國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣、滇桂黔石漠化片區(qū)縣注冊(cè)成立且直接帶動(dòng)建檔立卡貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的扶貧龍頭企業(yè)和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織”給予不同額度的全額貸款貼息補(bǔ)助。然而，金融支持力度的加大與扶貧貸款貼息資金的大量滯留形成鮮明對(duì)比，石漠化地區(qū)農(nóng)村信用擔(dān)保體系建設(shè)和信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制也遠(yuǎn)未能滿足農(nóng)村金融發(fā)展的需要。

二是扶貧資金整合和資金到戶困難。由于扶貧資金使用的嚴(yán)格限制，縣級(jí)自主權(quán)不大，導(dǎo)致扶貧資金未能得到及時(shí)、有效和合理的使用。這一方面導(dǎo)致有些扶貧資金因?yàn)槲茨苷业胶侠碛行У捻?xiàng)目而導(dǎo)致年度“剩余”，另一方面進(jìn)入扶貧產(chǎn)業(yè)的龍頭產(chǎn)業(yè)、合作社未能獲得扶貧資金，很多貧困戶又沒(méi)有能力借貸和使用扶貧款。

三是扶貧貸款創(chuàng)新執(zhí)行乏力。由于政府扶貧風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償力度的不足，農(nóng)村種養(yǎng)業(yè)等相關(guān)扶貧項(xiàng)目存在自然災(zāi)害等不可預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)他們?nèi)狈δ芰?yīng)對(duì)。各金融機(jī)構(gòu)基于貸款風(fēng)險(xiǎn)的考慮，扶貧貸款創(chuàng)新動(dòng)力不足，均以審慎的態(tài)度對(duì)待“三權(quán)”抵押貸款，農(nóng)民貸款難現(xiàn)象依然存在。

（五）扶貧資源整合機(jī)制不完善

第一，缺乏強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)制。扶貧工作已由資金投入擴(kuò)展到技術(shù)、信息、服務(wù)、人力、人才培訓(xùn)，但還缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)制，部門(mén)之間合力不夠，不少是各自為陣，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力弱，需要進(jìn)一步強(qiáng)化市（縣）扶貧辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的權(quán)威與手段。

第二，扶貧資源難以實(shí)現(xiàn)有效的整合和配置。一方面，先天的資源劣勢(shì)使扶貧資源難以配置，用以幫助貧困人口脫貧的產(chǎn)業(yè)技術(shù)無(wú)處生根，產(chǎn)業(yè)的空心化也使得社會(huì)資金難以進(jìn)入；另一方面，各級(jí)政府部門(mén)都有自己的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)，基層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資金難。

第三，扶貧開(kāi)發(fā)工作與農(nóng)村其它建設(shè)項(xiàng)目缺乏有效銜接。它們之間的工作聯(lián)系、項(xiàng)目對(duì)接、資金整合相互之間協(xié)調(diào)不夠，社會(huì)幫扶體系還未完全形成；部分行業(yè)、部門(mén)和單位對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的思想認(rèn)識(shí)、重視程度和工作力度不同，實(shí)際效果差異性也較大，存在不平衡狀況。

四、協(xié)同治理視角下精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的重構(gòu)

據(jù)圖1的模型，協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于對(duì)“協(xié)同引擎”的調(diào)控。首先，由于網(wǎng)絡(luò)、協(xié)作、整合等變量對(duì)實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理起著關(guān)鍵作用，也由于這些關(guān)鍵變量又受到參與主體的利益狀況、社會(huì)資本、相關(guān)制度和信息技術(shù)等因素的深刻影響，精準(zhǔn)扶貧的協(xié)同治理就必須加強(qiáng)對(duì)這些關(guān)鍵變量及其影響因素的適當(dāng)調(diào)控。

其次，由于協(xié)同引擎三大關(guān)鍵因素的相互滲透與相互作用，精準(zhǔn)扶貧的協(xié)同治理須當(dāng)以優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)、協(xié)作互動(dòng)機(jī)制、功能整合為路徑，構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)各有分工和聚焦的六大機(jī)制：政府聚焦“精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制、精準(zhǔn)扶持機(jī)制、精準(zhǔn)管理機(jī)制、精準(zhǔn)考核機(jī)制”，市場(chǎng)聚焦“以貧困戶為核心的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制”，社會(huì)聚焦“扶貧動(dòng)員參與激勵(lì)機(jī)制”。[5]144它們協(xié)調(diào)配合、共同作用于精準(zhǔn)扶貧全過(guò)程，而其中的任一機(jī)制又需要更低層次的子機(jī)制予以配合。由此，協(xié)同治理視角下的精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的創(chuàng)新應(yīng)構(gòu)建包括過(guò)程協(xié)同、制度協(xié)同、主體協(xié)同、技術(shù)協(xié)同在內(nèi)的四大協(xié)同機(jī)制。

（一）過(guò)程協(xié)同：針對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的復(fù)雜性、綜合性、變易性，建立完善精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的過(guò)程協(xié)同機(jī)制，以優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)

以“精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制”為例，識(shí)別方法、識(shí)別過(guò)程、識(shí)別結(jié)果的協(xié)同配合體現(xiàn)出“精準(zhǔn)識(shí)別”這一過(guò)程協(xié)同的邏輯。一是識(shí)別方法要精準(zhǔn)?？山梃b廣東“望聞問(wèn)切”法、貴州畢節(jié)“四看”法，建檔立卡做到“六有”，即“有村情檔案；有問(wèn)題臺(tái)賬；有項(xiàng)目清單；有村級(jí)規(guī)劃；有領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系、單位幫扶、干部駐村臺(tái)賬；有村級(jí)綜合信息監(jiān)管平臺(tái)和增收計(jì)劃、脫貧時(shí)限。二是識(shí)別過(guò)程要公開(kāi)公正。堅(jiān)持自上而下和自下而上的民主識(shí)別相結(jié)合，接受群眾監(jiān)督，把識(shí)“真貧”落到實(shí)處。嘗試采用參與式識(shí)別的辦法，把識(shí)別貧困人口的權(quán)力交給基層民眾，讓同村老百姓按他們自己的標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別誰(shuí)是窮人，讓所有貧困村、貧困戶都能被識(shí)別和確定。三是識(shí)別結(jié)果要?jiǎng)討B(tài)共享。一方面，在把貧困者的貧困信息、需求信息輸入數(shù)據(jù)庫(kù)以后，要與社會(huì)各界的扶貧資源、幫扶意愿進(jìn)行對(duì)接共享，以便為扶貧主體和扶貧對(duì)象提供幫扶通道、政策咨詢和技術(shù)查詢等相關(guān)服務(wù)；一方面，要加強(qiáng)貧困村信息終端服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，培養(yǎng)或配備村級(jí)信息員，建立短期更新的詳盡扶貧檔案，實(shí)現(xiàn)資源共享和動(dòng)態(tài)管理。

（二） 制度協(xié)同：促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧治理制度之間的良性互動(dòng)，形成政策互動(dòng)互補(bǔ)，建立精準(zhǔn)扶貧的制度協(xié)同機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧主體協(xié)同效應(yīng)的良性調(diào)控和協(xié)同治理后果的有效調(diào)控

影響精準(zhǔn)扶貧績(jī)效的核心和關(guān)鍵因素是精準(zhǔn)幫扶，其次是農(nóng)戶信息管理和考核扶貧成果，邊緣因素為陽(yáng)光操作管理和扶貧事權(quán)管理。[7]基于此，精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制需要充分發(fā)揮下述制度的協(xié)同作用。

1.完善駐村幫扶制度

一是落實(shí)和完善干部駐村工作制度。做到每個(gè)貧困村都有駐村幫扶工作隊(duì)，每個(gè)貧困戶都有幫扶責(zé)任人，并建立駐村幫扶工作隊(duì)、貧困戶幫扶責(zé)任人數(shù)據(jù)庫(kù)；二是做好干部選派工作。借鑒貴州經(jīng)驗(yàn)①①“貴州經(jīng)驗(yàn)”是針對(duì)不同類(lèi)型的村莊派駐特色扶貧工作隊(duì)，即：“科技干部配產(chǎn)業(yè)村、經(jīng)濟(jì)干部配貧困村、政法干部配亂村、黨政干部配難村和退休干部回原村”。，針對(duì)貧困村需求派駐特色工作隊(duì)，選派政治素質(zhì)高、工作能力較強(qiáng)、富有扶貧經(jīng)驗(yàn)的中青年干部參加駐村幫扶工作，并明確其職責(zé)分工、幫扶項(xiàng)目、效果考核和問(wèn)責(zé)制度等。三是加強(qiáng)相關(guān)利益主體的協(xié)調(diào)力度。協(xié)調(diào)貧困者、扶貧單位、項(xiàng)目資金單位的復(fù)雜利益關(guān)系，并將他們的責(zé)任和義務(wù)規(guī)范化；協(xié)助基層組織貫徹落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策；積極參與各項(xiàng)扶貧開(kāi)發(fā)工作。四是建立健全人才培訓(xùn)與激勵(lì)機(jī)制。建立健全駐村干部的選拔、培訓(xùn)、管理、考核、激勵(lì)、保障等制度，加強(qiáng)駐村工作隊(duì)的規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)駐村干部幫扶長(zhǎng)期化、制度化和規(guī)范化。

2.健全專(zhuān)項(xiàng)品牌與識(shí)別結(jié)果的銜接制度

突出抓好“雨露計(jì)劃”與貧困識(shí)別結(jié)果相銜接的機(jī)制。首先，在對(duì)象審核過(guò)程中既要緊扣建檔立卡貧困家庭，又要注意補(bǔ)助對(duì)象是可在家庭戶籍所在地申請(qǐng)的中高職在校學(xué)生；其次，定期和不定期的監(jiān)督檢查雨露計(jì)劃政策的是否得到全面落實(shí)。再次，補(bǔ)足審核認(rèn)定程序信息化手段，從而提高認(rèn)定效率和縮短認(rèn)定時(shí)間，破除對(duì)雨露學(xué)員的規(guī)范統(tǒng)計(jì)和跟蹤服務(wù)的盲點(diǎn)。

突出抓好“異地搬遷”與貧困識(shí)別結(jié)果相銜接的機(jī)制。2016年3月《“十三五”廣西脫貧攻堅(jiān)財(cái)政投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制工作方案》，把“異地扶貧搬遷”放在脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)支持的社會(huì)事業(yè)的第一位，這跟空間貧困理論對(duì)空間地理因素的關(guān)注是一致的。應(yīng)該通過(guò)優(yōu)化整合資源，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的角度進(jìn)行空間扶持，繼續(xù)深化拓展已成功實(shí)施的易地扶貧搬遷“四種新模式”，即“依托新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、旅游產(chǎn)業(yè)、工業(yè)園區(qū)進(jìn)行扶貧易地搬遷安置”，同時(shí)通過(guò)金融扶持、產(chǎn)業(yè)扶持、教育扶持、就業(yè)扶助和困難救助等途徑強(qiáng)化移民搬遷的后續(xù)扶持。

突出抓好“產(chǎn)業(yè)扶貧”與貧困識(shí)別結(jié)果相銜接的機(jī)制。著力抓好扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃工作，深入實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧到村到戶工程，使特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)覆蓋到大部分貧困戶；著力抓好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的引進(jìn)培育和農(nóng)民合作社建立健全工作；著力抓好扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的服務(wù)工作，為其發(fā)展提供技術(shù)、信息和市場(chǎng)等相關(guān)服務(wù)；借鑒貴州六盤(pán)水經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)貧困戶資產(chǎn)收益扶持制度試點(diǎn)和扶貧資金直接到村試點(diǎn)工作；借鑒浙江“遂昌模式”，創(chuàng)新社會(huì)組織模式，打通網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施“最后一公里”以及“農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城”和“消費(fèi)品下鄉(xiāng)”雙向通道，發(fā)揮農(nóng)村電商扶貧的積極作用。

3.完善金融服務(wù)制度

金融的本質(zhì)就是幫有錢(qián)人理財(cái)、幫缺錢(qián)人融資，要服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，同時(shí)要關(guān)注信任、杠桿和風(fēng)險(xiǎn)等因素。精準(zhǔn)扶貧需要通過(guò)金融扶貧制度實(shí)現(xiàn)多方融資以解決貧困者的資金短缺問(wèn)題。一是發(fā)揮政策性金融的主導(dǎo)和引領(lǐng)作用，二是扶持發(fā)展農(nóng)村新型金融組織，三是加強(qiáng)金融扶貧生態(tài)環(huán)境建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)防范。

4.強(qiáng)化精準(zhǔn)考核制度

首先，構(gòu)建對(duì)扶貧對(duì)象、扶貧資金、幫扶主體的動(dòng)態(tài)化、制度化的精準(zhǔn)管理機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象的有進(jìn)有出，真正打通扶貧項(xiàng)目資金進(jìn)村入戶“最后一公里”；其次，構(gòu)建精準(zhǔn)監(jiān)督機(jī)制，做到“扶貧攻堅(jiān)開(kāi)發(fā)到哪里，強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)支農(nóng)資金發(fā)放到哪里，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里”，全程精準(zhǔn)監(jiān)督扶貧工作各項(xiàng)流程，整治和預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪；再次，構(gòu)建對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的精準(zhǔn)考核機(jī)制，對(duì)扶貧機(jī)構(gòu)、幫扶主體進(jìn)行扶貧績(jī)效考核，逐步建立以考核結(jié)果為導(dǎo)向的激勵(lì)和問(wèn)責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、陽(yáng)光扶貧和廉潔扶貧。

（三）主體協(xié)同：有效發(fā)揮政府和其他扶貧主體的主觀能動(dòng)性，建立精準(zhǔn)扶貧的主體協(xié)同治理機(jī)制，形成扶貧開(kāi)發(fā)新合力，以深化協(xié)作互動(dòng)機(jī)制，這是解決廣西現(xiàn)階段扶貧問(wèn)題的關(guān)鍵

由于反貧困治理結(jié)構(gòu)主體的多中心化和精準(zhǔn)扶貧工程的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，要求必須統(tǒng)籌整合各類(lèi)要素，提高多元主體協(xié)同扶貧的能力，以市場(chǎng)化機(jī)制和社會(huì)建設(shè)相結(jié)合的方式推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，[8]構(gòu)建“政府―市場(chǎng)―社會(huì)―社區(qū)―農(nóng)戶”五位一體的協(xié)同治理模式，以協(xié)同多方力量和激勵(lì)社會(huì)廣泛參與。

第一，提高政府履行貧困治理職能的行動(dòng)能力。重點(diǎn)是整合政策措施，集中各行業(yè)各系統(tǒng)的力量共同發(fā)力，可借鑒河南蘭考縣逐步形成的“五輪驅(qū)動(dòng)、五級(jí)聯(lián)動(dòng)、打造一個(gè)平臺(tái)、鍛煉一支隊(duì)伍”的工作格局，打好財(cái)政、稅收、土地、社保等政策組合拳，明確“一村一業(yè)一單位，一戶一策一干部”政策目標(biāo)。

第二，拓展企業(yè)、合作社等市場(chǎng)主體的扶貧績(jī)效。充分發(fā)揮企業(yè)作用，積極引導(dǎo)企業(yè)家以無(wú)償和低成本形式參與貧困區(qū)建設(shè)，通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)、開(kāi)辦職業(yè)技術(shù)學(xué)校、建立扶貧基金等方式為精準(zhǔn)扶貧貢獻(xiàn)力量，承擔(dān)市場(chǎng)主體責(zé)任；創(chuàng)新具有合作性質(zhì)的集體幫扶機(jī)制，實(shí)行有利于貧困人群的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈政策；建立貧困村村級(jí)扶貧資金項(xiàng)目，以提升村級(jí)治理貧困的能力。

第三，強(qiáng)化社會(huì)組織和社區(qū)資源的扶貧力量。通過(guò)整合社會(huì)資源和社區(qū)資源，尤其是教育培訓(xùn)資源和網(wǎng)絡(luò)信息資源，以釋放人才紅利和拓寬社會(huì)資本。社會(huì)組織在扶貧開(kāi)發(fā)中要充分扮演好參與者、推動(dòng)者、監(jiān)督者的角色；開(kāi)展內(nèi)容豐富的群眾集體活動(dòng)，并利用網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)增強(qiáng)村民之間的交流互信，不斷拓寬貧困群眾的社會(huì)資本，增強(qiáng)貧困群眾的自我發(fā)展能力。

（四）技術(shù)協(xié)同：發(fā)揮政府治理技術(shù)、利用協(xié)商民主技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、引進(jìn)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)源頭、過(guò)程與末端的因素共享和綜合治理，建立精準(zhǔn)扶貧的技術(shù)協(xié)同機(jī)制，以促進(jìn)整合功能的發(fā)揮

第一，推進(jìn)扶貧資源配置決策的民主化法治化。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的技術(shù)靶向是此前扶貧開(kāi)發(fā)的瞄準(zhǔn)目標(biāo)偏離和精英捕獲問(wèn)題。[9]為破解困局，須積極探索扶貧資金項(xiàng)目管理改革，推進(jìn)基層協(xié)商民主，實(shí)現(xiàn)民主科學(xué)決策，按照“村決策、鄉(xiāng)審批、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、縣監(jiān)管”程序組織實(shí)施，把扶貧項(xiàng)目資源的決策權(quán)交給貧困人群，建立扶貧公共設(shè)施的可持續(xù)使用與維護(hù)機(jī)制，真正維護(hù)貧困群體的利益。

第二，搭建基于大數(shù)據(jù)思維的社會(huì)扶貧信息服務(wù)平臺(tái)。構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的大數(shù)據(jù)支持機(jī)制，將貧困戶、貧困村的脫貧需求信息與社會(huì)各界的扶貧資源、幫扶意愿進(jìn)行有效對(duì)接，加強(qiáng)求職與招聘的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)社會(huì)扶貧資源的精準(zhǔn)化配置以提高扶貧績(jī)效。同時(shí)順應(yīng)大數(shù)據(jù)分析的挑戰(zhàn)，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作理念、組織方式、扶貧方式（尤其是產(chǎn)業(yè)扶貧及其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)）等的深層次變革。[9]

第三，加強(qiáng)對(duì)技術(shù)人才和新型職業(yè)農(nóng)民的培育。協(xié)同扶貧組織推動(dòng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員到貧困地區(qū)創(chuàng)業(yè)發(fā)展，加大鄉(xiāng)土技術(shù)人才培育，鼓勵(lì)外出優(yōu)秀人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，最大限度釋放人才“紅利”；拓寬農(nóng)民信息化培訓(xùn)渠道，依托職業(yè)技術(shù)院校、兩廣協(xié)作模式等各類(lèi)培訓(xùn)資源，培育新型職業(yè)農(nóng)民，組織培訓(xùn)人員進(jìn)村入戶開(kāi)展有針對(duì)性和實(shí)用性的技能培訓(xùn)，最終實(shí)現(xiàn)提升貧困人口可行能力的目的。

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責(zé)任編輯：李祖杰