流動(dòng)攤販治理困境與反思

景明

[提要] 在城市化發(fā)展進(jìn)程中，城市管理工作面臨更多的問題。城市管理者與流動(dòng)攤販之間的社會(huì)矛盾激化引起公眾的高度關(guān)注。本文力求在立法、執(zhí)法、監(jiān)督中尋求緩解矛盾沖突的方法。在建設(shè)法制社會(huì)體系下，合理運(yùn)用法律，更好地調(diào)整公權(quán)與私權(quán)的矛盾沖突，維護(hù)城市秩序，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市管理者；流動(dòng)攤販；行政處罰法；執(zhí)法

本文系華北理工大學(xué)2016年度大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)計(jì)劃：“流動(dòng)攤販的治理困境與對(duì)策研究——以唐山市為例”階段性成果；指導(dǎo)教師：劉晨光

中圖分類號(hào)：F29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年3月22日

一、流動(dòng)攤販和城市管理問題

（一）流動(dòng)攤販產(chǎn)生的原因。隨著城市化進(jìn)程的加快，大量人口涌入城市就業(yè)，勞動(dòng)力供大于求，就業(yè)壓力逐漸增大，產(chǎn)生眾多下崗和無業(yè)人員，部分人選擇了加入到流動(dòng)攤販群體。流動(dòng)攤販投資少、成本低、風(fēng)險(xiǎn)小、收效快，成為低收入家庭和外來流動(dòng)人員的首選，加上其對(duì)市場的適應(yīng)性強(qiáng)，經(jīng)營內(nèi)容調(diào)整快、無稅收，只要經(jīng)營者頭腦靈活，肯吃苦，其收入養(yǎng)家糊口沒問題，收入好的流動(dòng)攤販甚至不低于企業(yè)白領(lǐng)。如此大的利益驅(qū)動(dòng)，使越來越多的人加入到流動(dòng)攤販的隊(duì)伍中去。廉價(jià)的消費(fèi)對(duì)于經(jīng)濟(jì)能力弱的學(xué)生、藍(lán)領(lǐng)群體來說更適合自己，所以流動(dòng)攤販存在一定受眾群體，產(chǎn)生了流動(dòng)攤販的發(fā)展經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（二）流動(dòng)攤販給城市管理帶來的問題。對(duì)于城市管理者來說，遍地開花的流動(dòng)攤販帶來更多的管理困難。（1）影響城市交通，導(dǎo)致交通不便。以唐山市為例，毗鄰華北理工大學(xué)建設(shè)路校區(qū)的煤醫(yī)道夜市是一道具有一定歷史的風(fēng)景，但是對(duì)于交通造成嚴(yán)重的堵塞，對(duì)于附近小區(qū)人們出行造成巨大困擾；（2）污染環(huán)境，影響居民生活。在華北理工大學(xué)建設(shè)路校區(qū)周圍存在大量的流動(dòng)攤販，這些流動(dòng)攤販中大部分以食品經(jīng)營為主，產(chǎn)生的油煙和垃圾嚴(yán)重影響到周邊的環(huán)境；（3）噪音擾民，影響正常生活。在流動(dòng)攤販聚集區(qū)，大量的流動(dòng)攤販叫賣聲加上顧客的聲音，更有甚者利用擴(kuò)音器、音箱等設(shè)備造成巨大噪音，嚴(yán)重影響周圍群眾的生活；（4）坑蒙百姓，危害其身心健康。流動(dòng)攤販成本廉價(jià)，同時(shí)流動(dòng)攤販為了更多的利益，缺斤短兩，從業(yè)人員沒有健康證明。其條件受限無法保證食品衛(wèi)生安全；（5）影響正常的經(jīng)濟(jì)秩序。流動(dòng)攤販拒絕繳費(fèi)和無營業(yè)執(zhí)照，銷售商品大部分不合格，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序；（6）浪費(fèi)和摧毀公共財(cái)物。流動(dòng)攤販為了自身利益占用城市公共交通，有時(shí)候還會(huì)破壞城市交通設(shè)施的綠化帶；（7）影響城市形象。隨著城市化腳步的加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施越來越完善，但是流動(dòng)攤販的存在，給城市的發(fā)展帶來了臟亂差，使城市魅力大打折扣。

（三）城市管理存在的問題。城市管理行政執(zhí)法局簡稱“城管”，是中國城市管理中的綜合行政執(zhí)法部門。城市管理行政執(zhí)法是城市管理的重要組成部分，其執(zhí)法依據(jù)是1996年頒布的《行政處罰法》以及各個(gè)地方的地方性法律規(guī)范。城管執(zhí)法職責(zé)之一是貫徹實(shí)施國家及本市有關(guān)城市管理方面的法律、法規(guī)及規(guī)章，治理和維護(hù)城市管理秩序，同時(shí)城管執(zhí)法是將城市管理相關(guān)的法律集于一身的綜合執(zhí)法模式。但是，我們國家沒有統(tǒng)一的城市管理執(zhí)法制度或者法律，所以在整體上沒有統(tǒng)一性，對(duì)于執(zhí)法對(duì)象的行政行為缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。

調(diào)查結(jié)果顯示，城市執(zhí)法中存在以下問題：（1）城管執(zhí)法程序不規(guī)范。城管執(zhí)法程序性是城管執(zhí)法公正性的必要條件。缺乏執(zhí)法程序性，執(zhí)法的公正性就難以保障；（2）部分城管素質(zhì)低下。部分執(zhí)法成員缺失公正心、作風(fēng)不正，利用公權(quán)力牟取私利。執(zhí)法過程中以言代法、以權(quán)代法，嚴(yán)重的損害城市執(zhí)法隊(duì)伍形象；（3）暴力執(zhí)法。城管暴力執(zhí)法有眾多原因，執(zhí)法缺乏程序化、素質(zhì)低下、執(zhí)法觀念落后等導(dǎo)致暴力執(zhí)法，群眾對(duì)于暴力執(zhí)法的態(tài)度十分反感；（4）落后的城市執(zhí)法觀念。我們國家正在建設(shè)法治國家，社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期，城管執(zhí)法存在一定落后性，不能與時(shí)俱進(jìn)，導(dǎo)致執(zhí)法效果銳減。

二、流動(dòng)攤販治理困境

（一）從流動(dòng)攤販方面。第一，流動(dòng)攤販存在一定的流動(dòng)性。流動(dòng)攤販沒有固定的銷售地點(diǎn)，無法從根本上解決流動(dòng)攤販的存在；第二，流動(dòng)攤販成本的廉價(jià)性。一套簡單餐飲設(shè)備加上一輛三輪車就能做流動(dòng)攤販，沒收流動(dòng)攤販工具不能阻止流動(dòng)攤販的繼續(xù)經(jīng)營，只會(huì)催生流動(dòng)攤販對(duì)城管的怨念；第三，流動(dòng)攤販人員的復(fù)雜性。流動(dòng)攤販的組成人員部分來自本地，熟悉當(dāng)?shù)貓?zhí)法人員，人情關(guān)系導(dǎo)致執(zhí)法的困難；第四，流動(dòng)攤販人員的素質(zhì)低。流動(dòng)攤販的組成成員大部分來自無業(yè)人員，沒有較高的法律素質(zhì)，對(duì)于自己的違法行為沒有自我意識(shí)，反而認(rèn)為執(zhí)法人員故意刁難，甚至發(fā)生暴力抗法。

（二）從城管執(zhí)法方面。第一，城市管理受人力資源制約。城管數(shù)量不能和流動(dòng)攤販相比，遍地開花的流動(dòng)攤販擁有龐大的基數(shù)，城管人員數(shù)量受限，不能做到面面俱到；第二，城管受執(zhí)法時(shí)間限制。城管也需要休息，而流動(dòng)攤販尋找城管休息時(shí)間出攤，逃避管理；第三，城管執(zhí)法缺乏群眾基礎(chǔ)。作為公權(quán)力站在強(qiáng)勢一方，得不到群眾的支持；第四，城管執(zhí)法缺乏合法性和程序性；第五，復(fù)雜的人情關(guān)系是執(zhí)法的阻礙；第六，政策問題。政策返還制度，使得城管執(zhí)法為了政績，并不會(huì)為徹底解決流動(dòng)攤販問題付出努力。

三、深層次分析兩種利益的對(duì)立

從更深層次上探討，其實(shí)流動(dòng)攤販和城管代表了兩個(gè)不同的利益階層，且是相互對(duì)立的階層，是公權(quán)和私權(quán)的對(duì)立。

流動(dòng)攤販?zhǔn)腔鶎由鐣?huì)生存的一種方式，代表著社會(huì)部分底層群眾生存方式，可以為他們帶來經(jīng)濟(jì)收入養(yǎng)家糊口，同時(shí)是公民的私權(quán)力。首先，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，流動(dòng)攤販?zhǔn)巧鐣?huì)主義市場經(jīng)濟(jì)必不可少的一部分，因?yàn)榱鲃?dòng)攤販?zhǔn)驱嫶蟮娜后w，現(xiàn)在政府并不能解決這部分人的生存問題，所以自力更生做流動(dòng)攤販?zhǔn)瞧炔坏靡堰x擇；其次，從流動(dòng)攤販服務(wù)的群體來看，社會(huì)中存在數(shù)量龐大的低收入群體，對(duì)于這些人地?cái)傁M(fèi)是更理性的選擇。對(duì)于經(jīng)濟(jì)水平還處于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的初級(jí)階段，攤販經(jīng)濟(jì)是其中的重要角色。

城市管理是公權(quán)的代表，同時(shí)代表城市現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程。城管為城市做出了巨大貢獻(xiàn)，一個(gè)城市的發(fā)展離不開秩序，城管是秩序的守護(hù)者之一。城管不止是打擊小商小販的權(quán)力機(jī)構(gòu)。雖然站在人情的角度我們并不認(rèn)可城管的做法，可是站在發(fā)展和秩序的角度，城管的存在為我們帶來了諸多好處，為社會(huì)發(fā)展帶來積極的一面。

兩種價(jià)值的對(duì)立，消除任何一方對(duì)于社會(huì)都是不利的。中和兩種價(jià)值的沖突，公權(quán)與私權(quán)通過博弈互相讓步，不能一味地追求發(fā)展而脫離現(xiàn)實(shí)。

四、從法律角度反思

（一）立法方面。從《行政處罰法》到地方法規(guī)，并沒有實(shí)質(zhì)性的解決問題，而是出現(xiàn)眾多法律交叉問題。立法目的并沒有得到實(shí)現(xiàn)，出現(xiàn)立法和執(zhí)法的斷層現(xiàn)象。交叉化管理導(dǎo)致城管管理的都是社會(huì)矛盾比較突出的部分，所以也經(jīng)常看到群眾對(duì)于城管的否認(rèn)。

（二）執(zhí)法和監(jiān)督。城管執(zhí)法缺乏監(jiān)督，導(dǎo)致執(zhí)法效果大大削弱，而且無法克制暴力執(zhí)法的發(fā)生，權(quán)力沒有約束就會(huì)存在濫用。程序正義更能約束權(quán)力，保護(hù)弱勢群體利益。城市管理執(zhí)法局現(xiàn)行的財(cái)政返還制度更加加深執(zhí)法者的權(quán)利濫用，亂罰款、亂收費(fèi)的現(xiàn)象層出不窮，違背立法者初衷，引發(fā)更深的社會(huì)矛盾。同一部門掌管執(zhí)法和監(jiān)督權(quán)利，這樣就會(huì)滋生監(jiān)督不力和權(quán)利濫用的現(xiàn)象。合理地使用監(jiān)督權(quán)，才能保障公權(quán)力不會(huì)被濫用。

（三）整體體系。法律的運(yùn)行是一個(gè)完整的體系，城市管理行政執(zhí)法局擁有執(zhí)法權(quán)，同時(shí)自己監(jiān)督自己，這是在法律中不合理的存在，不能保障監(jiān)督權(quán)的合理使用。城市管理缺乏一定監(jiān)督，并且行政復(fù)議并不能得到很好利用。從立法、執(zhí)法、司法、守法到監(jiān)督，一個(gè)完整的體系才可以保證權(quán)利和義務(wù)公平、公正。權(quán)力和監(jiān)督一體化就會(huì)出現(xiàn)“官官相護(hù)”現(xiàn)象。背離了立法的初衷，離立法意圖越來越遠(yuǎn)。一部好的法律應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)制執(zhí)法的程序合法性和內(nèi)容合法性。對(duì)于公法，法無允許皆禁止，約束公權(quán)力，才能更好地保障私權(quán)。

（四）法律目的。從法理上來講，立法的主要目的并不是為了懲罰而是預(yù)防，法律主要指導(dǎo)人們?nèi)绾稳プ鍪虑?，是一種具體可預(yù)見性、可控性的期待。同時(shí)，必須加大對(duì)法律的宣傳，讓流動(dòng)攤販了解法律從而規(guī)制他們的行為，達(dá)到教育的目的，減少矛盾沖突的暴力化。從法的作用來說，法是對(duì)個(gè)人行為的指導(dǎo)，對(duì)他人行為的評(píng)價(jià)、教育和對(duì)違法犯罪的懲罰。城管不僅要對(duì)流動(dòng)攤販進(jìn)行強(qiáng)制管理，更重要的是教育和指導(dǎo)。

（五）法律本質(zhì)。法律受社會(huì)發(fā)展的制約，存在著一定的僵硬性和滯后性，死板的執(zhí)行法律與立法目的并不符合。自由和秩序是法的兩個(gè)目的，自由是最高目標(biāo)，秩序是法的前提。自由應(yīng)當(dāng)有一定的限度，法律就是其限度和范圍。人們有在城市中謀生的權(quán)利，但是不能凌駕于法律之上，要遵守法律規(guī)定。有一定制約，才能保障社會(huì)的秩序和穩(wěn)定。法律與經(jīng)濟(jì)是密不可分的，法的本質(zhì)是由社會(huì)物質(zhì)生活條件所決定的，法律的制定應(yīng)該結(jié)合現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)?！吧姹揪褪侨说母?，而自由是其權(quán)利，秩序?yàn)槠浔Ｕ?，只有在法律體系下有秩序的自由發(fā)展的經(jīng)濟(jì)才能持續(xù)?！?/p>

五、流動(dòng)攤販治理改進(jìn)辦法

（一）從城管角度來看。首先，合理的使用公權(quán)力，并且接受監(jiān)督；其次，應(yīng)當(dāng)給予流動(dòng)攤販更多的教育和引導(dǎo)，而非行政處罰。從流動(dòng)攤販的角度，謀生也要遵循城市的秩序，不能不管不顧只考慮自己的利益。

（二）從立法角度來看。流動(dòng)攤販經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)必不可少的一部分，不能為了發(fā)展一味打擊流動(dòng)攤販，這是與社會(huì)發(fā)展背道而馳的方法。法律的本質(zhì)是由社會(huì)物質(zhì)生活條件所決定的，法律應(yīng)與現(xiàn)實(shí)結(jié)合，為了城市發(fā)展而剝奪他人謀生的權(quán)利不可取，同時(shí)不利于社會(huì)穩(wěn)定。大量的下崗和失業(yè)人員，會(huì)導(dǎo)致更多違法犯罪發(fā)生。

（三）從執(zhí)法角度來看。城管部門可以仿效交警做法，對(duì)于執(zhí)法過程全程執(zhí)法記錄儀記錄；執(zhí)法記錄可以有效地阻止暴力執(zhí)法的發(fā)生，有利于提升執(zhí)法部門的公信力。對(duì)于流動(dòng)攤販進(jìn)行登記積分制，并且對(duì)懲罰結(jié)果進(jìn)行公示。對(duì)于不同的流動(dòng)攤販區(qū)別對(duì)待，嚴(yán)懲屢教不改者，保護(hù)服從秩序的守法者。

（四）從監(jiān)督角度看。建立合理并且完善的信訪機(jī)制，把監(jiān)督權(quán)從執(zhí)法部門獨(dú)立出去，維護(hù)公權(quán)的公信力。一是簡化舉報(bào)程序；二是降低舉報(bào)成本；三是保護(hù)舉報(bào)者隱私，積極調(diào)動(dòng)群眾力量，監(jiān)督執(zhí)法，讓人民當(dāng)家作主。

（五）從城市規(guī)劃角度看。在城市規(guī)劃中，留下一部分地方專門供給流動(dòng)攤販；聯(lián)合社區(qū)、學(xué)校等單位為流動(dòng)攤販尋找合理時(shí)間和空間為他們生存提供便利條件。流動(dòng)攤販?zhǔn)巧鐣?huì)很大一部分群體的謀生之道，不能忽視他們的存在，固定時(shí)間、固定地點(diǎn)，加上不定時(shí)檢查，對(duì)于流動(dòng)攤販登記積分制，使其自覺維護(hù)城市的衛(wèi)生和食品安全，促進(jìn)城市和諧、有序發(fā)展。

主要參考文獻(xiàn)：

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