文/沈陽市國土資源發(fā)展研究中心 孔令蘇 李玉芳 荀文會 李洪濤

生態(tài)文明建設(shè)視角下的“十三五”土地整治規(guī)劃研究
——以沈陽市為例

文/沈陽市國土資源發(fā)展研究中心 孔令蘇 李玉芳 荀文會 李洪濤

生態(tài)文明建設(shè)是中國特色社會主義事業(yè)的重要內(nèi)容， 2015年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出要“加快推進(jìn)國土綜合整治”， 2016年12月26日，《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020）》由國務(wù)院下發(fā)并實施，各地土地整治規(guī)劃編制工作已經(jīng)全面啟動，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，基于生態(tài)文明建設(shè)，與時俱進(jìn)、科學(xué)合理地開展土地整治規(guī)劃編制, 是“十三五”期間土地整治工作的一項艱巨任務(wù)。本文以沈陽市為例，結(jié)合生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，總結(jié) “十二五”土地整治規(guī)劃生態(tài)環(huán)境整治措施及存在問題，探討 “十三五”土地整治規(guī)劃生態(tài)文明建設(shè)的重點問題，旨在為更好地進(jìn)行土地整治規(guī)劃編制工作提供參考。

“十二五”土地整治規(guī)劃生態(tài)環(huán)境整治措施

1. 積極推行生態(tài)友好型土地整治

沈陽市“十二五”土地整治規(guī)劃力求推行生態(tài)友好型土地整治，將生態(tài)安全理念貫穿土地整治全過程，實施原生態(tài)景觀保護(hù)工程。土地整治活動要保護(hù)現(xiàn)有生態(tài)要素和景觀要素，降低對原始生態(tài)環(huán)境的干擾。積極實施生物多樣性保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、自然和人文景觀保護(hù)、景觀風(fēng)貌提升工程，提高土地覆蓋的鑲嵌性及生態(tài)景觀服務(wù)功能。加強了生態(tài)景觀型土地整治技術(shù)的應(yīng)用。提出土地整治工程應(yīng)將規(guī)劃設(shè)計與生態(tài)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)和景觀設(shè)計相結(jié)合，推廣生態(tài)型新技術(shù)、新材料和新工藝在土地整治中的應(yīng)用，做到點、線、面協(xié)調(diào)統(tǒng)一，構(gòu)筑物的造型及色彩與自然協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2. 著力構(gòu)建基礎(chǔ)性生態(tài)網(wǎng)絡(luò)

沈陽市“十二五”土地整治規(guī)劃重視構(gòu)建基礎(chǔ)性生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。在土地整治活動中首先加強了生態(tài)建設(shè)的宏觀控制。注重區(qū)域生態(tài)功能協(xié)調(diào)，切實按照生態(tài)功能區(qū)劃進(jìn)行城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)布局。其次加強了生態(tài)核心區(qū)保護(hù)與建設(shè)。優(yōu)先保護(hù)濕地、沼澤、灘涂等自然濕地、重點保護(hù)半自然生境，本地植物多樣性較高、特有物種群落和生境、自然遺留地、文化遺產(chǎn)保護(hù)等區(qū)域，增加自然區(qū)域面積，可持續(xù)地保存、維護(hù)和發(fā)展具有國家及國際意義的生態(tài)系統(tǒng)，形成生態(tài)核心區(qū)。最后合理布設(shè)了景觀生態(tài)廊道。加強生態(tài)修復(fù)和重建，構(gòu)建耕地、林草、水系、綠帶等生態(tài)廊道，連接殘存自然、半自然生境，加強各生態(tài)系統(tǒng)之間的有機聯(lián)系，提高景觀連通性。

3. 大力恢復(fù)與重建退化生態(tài)系統(tǒng)

沈陽市“十二五”土地整治規(guī)劃對恢復(fù)與重建退化生態(tài)系統(tǒng)提出了具體措施。在水土流失綜合治理方面，堅持規(guī)模治理、集中治理、連續(xù)治理，積極運用工程措施、生物措施和耕作措施，綜合整治水土流失，有效遏制由于自然因素和人為活動造成的水土流失。在風(fēng)蝕沙化土地防治方面。深入建設(shè)喬灌草相結(jié)合的防風(fēng)固沙體系，防止流沙蔓延和擴展。擴大人工種草面積，通過采取改良草地、圍欄封育等生物和工程措施，對沙化土地進(jìn)行有效保護(hù)和恢復(fù)。在水環(huán)境保護(hù)方面。繼續(xù)實施主要污染物排放總量控制，加強衛(wèi)工河生態(tài)化改造，深入開展遼河、渾河沈陽段等流域水環(huán)境綜合整治，促進(jìn)水質(zhì)改善。

土地整治規(guī)劃實施過程中存在的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題

1. 生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識不強

土地整治規(guī)劃實過程中生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識不強，對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識程度的評價可以包括土地整治活動的前中后三個階段，首先，土地整治活動前期幾乎沒有進(jìn)行相應(yīng)的環(huán)境影響評價；其次，土地整治規(guī)劃實施過程中，多強調(diào)新增耕地規(guī)模、農(nóng)用地整治規(guī)模、農(nóng)村建設(shè)用地整治規(guī)模、宜耕后備土地開發(fā)規(guī)模等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，較為普遍的存在重“數(shù)量”輕“質(zhì)量”的情況。再次，土地整治項目實施后，缺乏定量的土地整治生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)及評價體系，土地整治項目驗收對生態(tài)環(huán)境建設(shè)質(zhì)量審核重視不夠，土地整治項目實施后的生態(tài)環(huán)境影響評價、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險監(jiān)測與風(fēng)險防治投入不足。

2. 土地整治實施過程中的生態(tài)問題考慮不夠

土地整治活動在開展的過程中，使用大型機械施工、速效化學(xué)材料等技術(shù)手段來提高土地整治效率和短期效益的土地整治模式，在一定程度上對生態(tài)環(huán)境造成了不利影響。無論是未利用地開發(fā)活動、農(nóng)用地整治及建設(shè)用地整治活動，大型施工機械對表土層的碾壓，爆破、機械噪音等對生物棲息地的擾動，施工過程中的揚塵等都給土壤結(jié)構(gòu)、生物多樣性等帶來了直接或間接的負(fù)面效應(yīng)。同時，不合理的土地整治項目布局及施工時間，不完善的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施等也會對不同尺度的生態(tài)景觀格局和生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生負(fù)面影響。

3. 生態(tài)環(huán)境監(jiān)測及評價機制亟需建立

土地整治規(guī)劃實施過程中，對土地整治生態(tài)環(huán)境風(fēng)險識別與監(jiān)測工作關(guān)注較少，缺乏相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與預(yù)警機制。在過多的追求“數(shù)量”及短期“經(jīng)濟(jì)效益”的土地整治活動中，土地整治的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險意識淡薄。同時對生態(tài)效益及影響的評價多停留在針對固定項目的定性分析上，缺乏項目間的比對分析及定量評價體系，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境影響的監(jiān)測和評價結(jié)果客觀性不強，亟需建立相對應(yīng)的監(jiān)測及生態(tài)效益評價機制。

生態(tài)文明建設(shè)視角下的土地整治規(guī)劃重點

1. 充分理解新常態(tài)下生態(tài)文明建設(shè)要求

土地整治作為調(diào)整“三生”空間的重要抓手和平臺，是優(yōu)化國土空間格局的基本手段，在編制過程中，要凸顯“綠色化”土地整治，加強土地整治實施對景觀格局和對生物多樣性的保護(hù)，加大退化、污染土地治理力度，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局。要將土地整治與精準(zhǔn)扶貧結(jié)合起來。注重土地整治促進(jìn)全面建設(shè)小康社會的重要作用，著力改善經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，增強貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

2. 充分踐行創(chuàng)新理念在生態(tài)文明建設(shè)中的應(yīng)用

生態(tài)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展關(guān)鍵在于創(chuàng)新。以理論創(chuàng)新為基礎(chǔ)，制度創(chuàng)新為保障，科技創(chuàng)新為手段，結(jié)合土地整治管理新模式和土地整治實施新途徑，不斷創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)的理論基礎(chǔ)、管理模式、實施路徑、監(jiān)管方法，構(gòu)建“生態(tài)+土地整治”的可持續(xù)發(fā)展模式，土地整治實施前，建立風(fēng)險評價體系，對可能發(fā)生的生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行預(yù)警，土地整治實施過程中，對產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)及時改正，建立項目生態(tài)效益評價體系，采取定性與定量相結(jié)合的評價方式，保障土地整治規(guī)劃實施過程中的生態(tài)環(huán)境科學(xué)監(jiān)管、評價與保護(hù)。

3.充分考慮土地整治規(guī)劃目標(biāo)和內(nèi)容的調(diào)整

“十三五”土地整治規(guī)劃的編制應(yīng)認(rèn)真落實土地適宜性評價等前期工作，深入開展宏觀生態(tài)環(huán)境風(fēng)險識別、評價與預(yù)測的理論研究及實踐。在此基礎(chǔ)上調(diào)整土地整治規(guī)劃目標(biāo)和內(nèi)容，在土地整治規(guī)劃目標(biāo)方面，應(yīng)積極實施土地整治的“數(shù)-量”平衡，優(yōu)化土地整治指標(biāo)體系，調(diào)整各類型土地整治項目的結(jié)構(gòu)。在土地整治規(guī)劃內(nèi)容方面，要加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳，改進(jìn)土地整治工程、生物措施，優(yōu)化土地整治施工程序，加強土地整治實施后的生態(tài)環(huán)境定量評價工作，科學(xué)的認(rèn)識土地整治過程中生態(tài)環(huán)境演化的客觀規(guī)律，科學(xué)合理的做好“十三五”土地整治規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。