文/沈陽市國土資源發(fā)展研究中心 鄭慧媛 程銘 李祚

沈陽市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中補償機制完善對策研究

文/沈陽市國土資源發(fā)展研究中心 鄭慧媛 程銘 李祚

沈陽市處于創(chuàng)建國家中心城市、加快實施沈陽經(jīng)濟區(qū)一體化戰(zhàn)略的關(guān)鍵時期。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展速度的不斷加快，城鎮(zhèn)化進程逐步提升，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市中來，農(nóng)村閑置宅基地現(xiàn)象嚴重，農(nóng)村人口與土地之間的關(guān)系產(chǎn)生了根本性的結(jié)構(gòu)變革，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)勢在必行。為了更好的發(fā)揮農(nóng)村宅基地補償對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的保障作用，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，研究制定合理的宅基地補償方式和補償標準，是推動農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，盤活沈陽市宅基地資源，進而實現(xiàn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用需要探索和研究的關(guān)鍵命題。本文在分析沈陽市農(nóng)村宅基地補償現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，科學(xué)分析了沈陽市農(nóng)村宅基地補償存在的問題，尋求完善沈陽市宅基地補償工作的途徑，并相應(yīng)的提出了具有針對性的對策建議，更好地為沈陽市農(nóng)村宅基地有效流轉(zhuǎn)提供了保障。

沈陽市農(nóng)村宅基地補償存在的問題

沈陽市目前的農(nóng)村宅基地補償方式按照《遼寧省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》實施。主要包括地上物補償、土地補償、安置補助費等。目前，沈陽市宅基地補償辦法和補償標準并不完善，農(nóng)民權(quán)益未得到合理的保障。具體問題如下：

1.補償辦法和標準由政府單方確定

宅基地的補償辦法和補償標準由政府部門單方制定，沒有遵循農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民作為土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的權(quán)利和意愿。

2.補償辦法忽視了農(nóng)民土地增值部分的收益

土地在社會經(jīng)濟發(fā)展中作為一種資本，具有自身增值的潛力。農(nóng)民在退出宅基地后，節(jié)省出建設(shè)用地指標用于開發(fā)建設(shè)，集體組織作為宅基地所有者，應(yīng)享有這部分收益的分配權(quán)。沈陽市農(nóng)村宅基地補償辦法中未涉及退出宅基地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)民收益問題，即土地增值收益問題。對農(nóng)民進行的補償以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價值而不是以土地價值為標準。這種土地補償?shù)霓k法剝奪了農(nóng)民增值部分的收益，宅基地的價值沒有得到合理體現(xiàn)，導(dǎo)致利益者的利益分配失衡。

3.農(nóng)地收益與征用后的土地收益差距較大

農(nóng)地征用被作為工業(yè)、商業(yè)或房地產(chǎn)業(yè)等非農(nóng)建設(shè)用地后的土地租金猛增，產(chǎn)生的收益與農(nóng)民土地收益形成了強烈的對比。這種反差侵害了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利，讓農(nóng)民心里無法平衡，也造成了許多土地糾紛和社會矛盾。隨著城市化進程的加快，農(nóng)村宅基地價值不斷提升，但在土地征用過程中，拆遷補償絕大部分歸村集體經(jīng)濟組織所有，農(nóng)民只限于地上附著物補償，形成事實上的村集體經(jīng)濟組織“賣地”，侵害農(nóng)民宅基地使用權(quán)問題，甚至引起利益沖突，這就狀況很難適應(yīng)城市化發(fā)展的需要。

沈陽市宅基地補償機制完善途徑選擇

1.健全利益表達機制，保障農(nóng)民話語權(quán)

沈陽市農(nóng)村宅基地的補償辦法和標準應(yīng)尊重利益主體，增加農(nóng)民的發(fā)言權(quán)。為使農(nóng)民享有應(yīng)有的權(quán)利，必須賦予退出宅基地農(nóng)民平等的談判地位和權(quán)利。一方面，村民大會在農(nóng)村宅基地補償中的關(guān)鍵問題上擁有決定權(quán)，而不是通過協(xié)商的方式?jīng)Q定；另一方面，在宅基地的補償方式上應(yīng)賦予農(nóng)民多樣化選擇的權(quán)利?？梢赃x擇一次性補償，如宅基地換房、宅基地換貨幣；也可以選擇分紅的方式，如將宅基地使用權(quán)入股，入市，享受收益。

2.建立健全農(nóng)村房地產(chǎn)評估機制，加快建立宅基地評價體系、明確評價標準

對農(nóng)村宅基地進行經(jīng)濟補償需要對明確農(nóng)村宅基地價格，然而，沈陽市缺乏與宅基地相關(guān)的評價標準和評價體系，無法評定其價值。因此，加快建立合理有效的農(nóng)村宅基地價格評定體系尤為重要，這也為加快宅基地的流轉(zhuǎn)做鋪墊。

3.健全宅基地補償機制，用土地的市場價值作為農(nóng)民土地補償?shù)臉藴?/p>

在對農(nóng)民退出宅基地進行補償時，農(nóng)村宅基地在地上物價值補償?shù)耐瑫r，不僅要考慮到其它的經(jīng)濟損失，比如搬遷，臨時安置所產(chǎn)生的諸多費用，更應(yīng)結(jié)合土地的市場價值，對農(nóng)民土地補償給予一定的傾斜，提高農(nóng)民的土地補償標準。

沈陽市農(nóng)村宅基地補償機制完善對策

1.采用多樣化的農(nóng)村宅基地補償方式

多樣化的補償方式，可以為農(nóng)民提供更多的選擇權(quán)，更好地保障農(nóng)民的權(quán)益，提高農(nóng)民的積極性，加快農(nóng)村宅基地退出的速度。

(1)貨幣補償。貨幣補償是對自愿退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)民通過貨幣的形式進行的補償，并且補償之后不再對其進行其他補償。

(2)建設(shè)性補償。這種補償是通過鼓勵農(nóng)民整體搬遷到環(huán)境好，交通便利的地點，統(tǒng)一建設(shè)新的住宅小區(qū)的方法，補償退出宅基地所產(chǎn)生損失的補償方式，即輔助補償。

(3)實物補償。這種補償是一種宅基地的重新分配調(diào)整，比如申請城市保障性住房等形式，對退出農(nóng)民進行補償。

2.完善沈陽市農(nóng)村宅基地補償標準

農(nóng)村宅基地的補償標準應(yīng)根據(jù)農(nóng)民的退出方式，制定相應(yīng)的補償標準。針對于通過置換等方式轉(zhuǎn)變居住地點的農(nóng)民，應(yīng)通過計算損失程度來補償；針對完全退出的農(nóng)民，一般通過提供保障性住房的方式給與補償。不論哪種方式，補償標準都不能低于農(nóng)民退出之前的生活水平，應(yīng)該在保障農(nóng)民生活水平提升的前提下制定標準。

(1)對于重新安置宅基地農(nóng)戶的補償標準。宅基地是農(nóng)民賴以生存的居住用地，作為農(nóng)民最重要的生存保障，大多數(shù)農(nóng)民一般都不會放棄宅基地，因此，宅基地退出過程中，大多數(shù)農(nóng)民會選擇重新安置宅基地的補償方式，也就是集中居住。這種形式的補償標準應(yīng)該在計算宅基地本身價值的基礎(chǔ)上，兼顧宅基地置換過程中的損失。也就是不但要通過現(xiàn)金補償其損失，也要同等置換與原來價值相同新的住房。這樣不但能夠提高農(nóng)民的生活水平也實現(xiàn)了宅基地有效利用。

補償?shù)木唧w內(nèi)容。補償?shù)木唧w內(nèi)容應(yīng)該從失地農(nóng)民物質(zhì)和精神兩個層面來進行補償，綜合考慮村民的損失程度。因此，在進行農(nóng)村宅基地補償過程中，應(yīng)綜合考慮，提高村民對農(nóng)村宅基地補償?shù)臐M意程度，推進農(nóng)村宅基地退出的進程。

標準的制定方法。在置換標準制定中，應(yīng)該充分保障農(nóng)民的生活水平不要降低，即使是置換的面積小于原來的宅基地，也要保障其它基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境的提升。

實施措施。土地管理部門牽頭，統(tǒng)籌布局；開通專項審批通道，及時變更產(chǎn)權(quán)，并且在宅基地置換之后要及時進行住房變更登記，保障農(nóng)民合法權(quán)益。在具體的實施過程中，存在宅基地置換房屋和宅基地換地，自行建造住房，這兩種形式。

(2)對于完全退出宅基地農(nóng)戶的補償。目前農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地仍然有較大的不舍，完全退出宅基地的農(nóng)民很少，這種情況的農(nóng)民一般常年在城市打工定居，應(yīng)該在城鎮(zhèn)提供相應(yīng)的保障性住房或者經(jīng)濟適用房，保障其安置。針對這種情況補償標準制定時，要充分根據(jù)農(nóng)民自身的需求，如果其不想獲得住房安置，也可以通過現(xiàn)金的形式給與補償，但是一定要在確定其有一定在城市生活實力之下才可實行。