郭進(jìn)

[摘 要]公眾參與是推進(jìn)鄰避設(shè)施決策的有效途徑。本文以廣州番禺生活垃圾焚燒發(fā)電廠事件為例，從公眾參與主體、參與程度、參與形式、參與保障四個(gè)方面對(duì)鄰避設(shè)施決策中的公眾參與進(jìn)行了分析。

[關(guān)鍵詞]鄰避設(shè)施；決策；公眾參與

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.08.118

[中圖分類(lèi)號(hào)]C934 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）08-0-02

0 引 言

近年來(lái)，“鄰避”（Not In My Back Yard，NIMBY）一詞越來(lái)越受到國(guó)內(nèi)的廣泛關(guān)注。隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，諸如垃圾焚燒發(fā)電廠、信號(hào)站、高鐵站、石油化工廠等需求量不斷增加，但也遭到了公眾的抵制。一方面公眾期望政府提供這些基礎(chǔ)設(shè)施以提高生活質(zhì)量與品質(zhì)，另一方面因這些設(shè)施可能具有的潛在危害性，如影響身體健康、居住環(huán)境等，公眾拒絕其興建在自家附近，于是產(chǎn)生了所謂“鄰避情結(jié)”的矛盾心態(tài)。

鄰避現(xiàn)象最初產(chǎn)生于美國(guó)，1977年美國(guó)學(xué)者O'Hare提出“鄰避”（Not On My Block）的概念，而被學(xué)術(shù)界廣泛使用的NIMBY的說(shuō)法則出自于英國(guó)記者Emilie Travel Livezey。鄰避設(shè)施具有兩個(gè)明顯的特征：負(fù)外部性和成本收益的不平衡。由于公眾的“利己”主義，使在推進(jìn)有關(guān)鄰避設(shè)施項(xiàng)目的過(guò)程中，造成了民眾與政府之間的沖突。從學(xué)界的深入研究、各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，緩解和補(bǔ)償被看作是治理鄰避沖突的主要工具。而公眾參與作為一種制度性緩解的重要手段成為了學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)。暢通民意表達(dá)渠道，強(qiáng)化自上而下的決策過(guò)程及政治對(duì)話(huà)，有助于避免和化解鄰避沖突。事實(shí)上，鄰避設(shè)施選址是一個(gè)多目標(biāo)的決策問(wèn)題，建立參與式選址決策模式，使周?chē)用駞⑴c選址政策制定過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)鄰避設(shè)施選址多目標(biāo)的目的。同時(shí)，公眾參與要從制度化建設(shè)著手，提升參與的有效性和科學(xué)性。

隨著近些年公共部門(mén)不斷轉(zhuǎn)變其決策模式、公眾自身參與能力的提高，國(guó)內(nèi)鄰避設(shè)施的建設(shè)從最初的“一鬧就?！庇邢颉罢c公眾協(xié)商建成”的趨勢(shì)轉(zhuǎn)變。廣州番禺生活垃圾焚燒廠，即現(xiàn)在的廣州市第四資源熱力電廠項(xiàng)目，雖然在建設(shè)初期遭到了公眾抗議，但當(dāng)?shù)卣⑽催x擇“一鬧就?！保沁x擇引入公眾參與機(jī)制。因此，本文選擇此案例，對(duì)其項(xiàng)目決策中的公眾參與進(jìn)行分析，以期為我國(guó)有關(guān)鄰避設(shè)施的決策帶來(lái)一些有益啟示。

1 廣州番禺生活垃圾焚燒發(fā)電廠案例

2000年后，廣州番禺逐漸成為廣州“南拓”戰(zhàn)略的發(fā)展重心，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展及人口不斷增長(zhǎng)，生活垃圾的產(chǎn)量也日益增加，大大超出了當(dāng)?shù)乩盥駡?chǎng)的處理能力。在2002年，番禺區(qū)人民政府審批通過(guò)《番禺區(qū)生活垃圾處理系統(tǒng)規(guī)劃》。2006年8月，番禺生活垃圾焚燒廠選址確定為大石鎮(zhèn)會(huì)江村，并得到了廣州市規(guī)劃局的批準(zhǔn)。2009年2月，廣州市人民政府公開(kāi)發(fā)布了《關(guān)于番禺區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目工程建設(shè)的通告》，引起了選址周邊部分居民的關(guān)注。2009年8月起，反對(duì)興建垃圾焚燒發(fā)電廠的呼聲越來(lái)越高，引起了全國(guó)的廣泛關(guān)注，2009年12月，番禺區(qū)政府宣布項(xiàng)目暫停。

面對(duì)公眾的不斷質(zhì)疑，番禺區(qū)政府并沒(méi)有選擇終止項(xiàng)目，首先開(kāi)展了為期半年的全民大討論。2010年1月13日，政府通過(guò)南方網(wǎng)、金羊網(wǎng)等網(wǎng)站進(jìn)行公眾意見(jiàn)征詢(xún)活動(dòng)，4月9日，邀請(qǐng)“阿加西”“巴索風(fēng)云”兩位代表到廈門(mén)參觀垃圾焚燒發(fā)電廠。番禺民眾還積極提出有關(guān)垃圾處理的方案，如在一些社區(qū)進(jìn)行“垃圾分類(lèi)”試驗(yàn)，得到了廣州市政府的支持并進(jìn)行推廣。2011年4月12日，番禺區(qū)政府公布包括大石鎮(zhèn)會(huì)江村、大崗鎮(zhèn)裝備基地、沙灣鎮(zhèn)西坑尾等5個(gè)備選地址，即“五選一方案”，符合國(guó)家規(guī)定的至少三個(gè)備選方案的規(guī)定。此次為期2個(gè)月的公開(kāi)收集意見(jiàn)針對(duì)番禺區(qū)居民，反映渠道有電話(huà)、番禺區(qū)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)、電子郵箱、書(shū)信4種方式。2012年7月23日，廣州番禺生活垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目進(jìn)行第一次環(huán)評(píng)公示，選址大崗裝備基地，此次環(huán)評(píng)的主要目的是讓公眾獲取相關(guān)項(xiàng)目信息。2012年11月20日，番禺區(qū)政府進(jìn)行第二次環(huán)評(píng)公示，公布了意見(jiàn)反饋渠道，并在現(xiàn)場(chǎng)張貼項(xiàng)目信息公示，對(duì)村民、村委進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)差。在此期間，廣州市政府及番禺區(qū)政府開(kāi)展了各項(xiàng)問(wèn)政活動(dòng)、學(xué)術(shù)論壇、一些相關(guān)條例也逐步出臺(tái)，同時(shí)，還成立了公眾咨詢(xún)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督委員會(huì)。2013年5月，廣州市第四資源熱力電廠，即廣州番禺生活垃圾焚燒廠，項(xiàng)目環(huán)評(píng)項(xiàng)目獲得審批，為期4年多的番禺事件最終落下帷幕。

2 鄰避設(shè)施決策中的公眾參與

2.1 公眾參與的主體

決策要想獲取公眾接受就必須有公眾參與，同時(shí)決策者還要能識(shí)別出與此決策相關(guān)的利益群體。由于鄰避設(shè)施的影響范圍有一定的地理性，在此范圍內(nèi)的一般公眾可稱(chēng)之為直接利益相關(guān)者，在此范圍以外的一般公眾稱(chēng)之為間接利益相關(guān)者。此外，那些具有合法性?xún)?yōu)勢(shì)的組織或個(gè)人，如環(huán)保組織和專(zhuān)家，由于他們具有一定專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性，因此，在鄰避項(xiàng)目決策中將會(huì)扮演重要角色。在番禺生活垃圾焚燒項(xiàng)目中，當(dāng)?shù)孛癖娂按?、?zhuān)家學(xué)者是此次鄰避設(shè)施項(xiàng)目決策中的公眾參與主體，而反對(duì)焚燒的公眾代表，隨著項(xiàng)目選址的改變而改變，具有一定的暫時(shí)性，不能長(zhǎng)久持續(xù)的參與其中，缺乏了第三方實(shí)體機(jī)構(gòu)的常態(tài)化參與。

2.2 公眾參與的程度

根據(jù)阿恩斯坦提出的階梯理論，將公眾參與的程度劃分為8個(gè)層次，即操縱、治療（非參與）；告知、咨詢(xún)、安撫（象征性參與）；合作關(guān)系、授權(quán)、公民控制（完全參與）。番禺事件前期公眾參與度幾乎為零，政府與公眾缺乏有效溝通的途徑，雙方信息不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致番禺區(qū)民眾強(qiáng)烈反對(duì)。此后，政府開(kāi)始審視解決問(wèn)題的途徑，采取措施進(jìn)行補(bǔ)救。民意調(diào)查、座談會(huì)等形式表明政府對(duì)民眾的態(tài)度由“告知”變?yōu)椤白稍?xún)”，實(shí)現(xiàn)了公眾參與從無(wú)到有的轉(zhuǎn)變，然而其參與程度則是象征性的，程度較低。

2.3 公眾參與的形式

公民參與的形式是整個(gè)公民參與過(guò)程中非常關(guān)鍵的一環(huán)。判斷參與形式是否有效的標(biāo)準(zhǔn)，一是選擇的參與形式是否能夠?yàn)楣娞峁┤?、可靠的信息；二是政府與公眾之間是否進(jìn)行了有效溝通。番禺事件中政府通過(guò)座談會(huì)、隨機(jī)訪(fǎng)談、問(wèn)卷調(diào)查等形式，確實(shí)引導(dǎo)了部分民眾進(jìn)行參與，同時(shí)，公眾提出的政策建議，如垃圾分類(lèi)也得到了回應(yīng)與支持。但人們也可以看出所謂的民眾代表，并非真正代表最終選址周邊的居民，此外，問(wèn)卷調(diào)查的對(duì)象覆蓋面不夠，樣本較小，公眾的大多數(shù)反饋意見(jiàn)也只是得到了有選擇的回應(yīng)。

2.4 公眾參與的保障

公眾參與的發(fā)揮需要一系列的制度性保障和非制度性保障。現(xiàn)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)》中，對(duì)公眾參與只是做出了一些原則性要求，具體方面沒(méi)有明確表述。番禺事件中，公眾咨詢(xún)監(jiān)督管理委員針對(duì)的只是垃圾分類(lèi)處理，沒(méi)有相關(guān)的垃圾焚燒項(xiàng)目公民參與的制度化設(shè)計(jì)。此外，媒體在番禺事件中發(fā)揮了一定的作用，而非政府組織，如環(huán)保團(tuán)體的參與度較低。發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)表明，第三方組織有效引導(dǎo)公民參與鄰避設(shè)施項(xiàng)目決策中，能夠推動(dòng)鄰避設(shè)施決策的實(shí)施。

3 結(jié) 語(yǔ)

廣州番禺事件，一方面表明政府在有關(guān)鄰避項(xiàng)目決策中開(kāi)始逐漸轉(zhuǎn)變決策模式，體現(xiàn)了一種參與式治理的趨向，另一方面也反映了目前我國(guó)鄰避設(shè)施決策中的公眾參與程度比較低，相關(guān)的制度保障與非制度保障仍需加強(qiáng)。如何有效實(shí)施鄰避設(shè)施項(xiàng)目決策以應(yīng)對(duì)鄰避現(xiàn)象，仍是目前公共管理者面臨的一大難題，而公眾參與在鄰避決策過(guò)程中的重要性不言而喻。因此，作為決策者，政府需要保證公眾參與到整個(gè)鄰避設(shè)施決策過(guò)程中，還需要通過(guò)完善相關(guān)制度與非制度建設(shè)，使整個(gè)公眾參與的過(guò)程更加科學(xué)化、合理化、制度化。

主要參考文獻(xiàn)

[1]M O'Hare. “Not on my block you dont”—Facility Siting and Strategic Importance of Compensation[R].1977.

[2]何艷玲.“鄰避沖突”及其解決：基于一次城市集體抗?fàn)幍姆治鯷J].公共管理研究，2006（00）.

[3]湯京平.鄰避型環(huán)境沖突管理的制度與策略——以理性選擇與交易成本理論分析六輕建廠與拜耳投資案[J].政治科學(xué)論叢，1999（10）.

[4]婁勝華，姜姍姍.“鄰避運(yùn)動(dòng)”在澳門(mén)的興起及治理——以美沙酮服務(wù)站選址爭(zhēng)議為個(gè)案[J].中國(guó)行政管理，2012（4）.

[5]劉小魏，姚德超.新公民參與運(yùn)動(dòng)背景下地方政府公共決策的困境與挑戰(zhàn)——兼論“鄰避”情緒及其治理[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2014（2）.

[6]Sherry R Arnstein. A Ladder of Citizen Participation[J].Journal of the American Planning Association，1969（4）.