鄰避運(yùn)動(dòng)中公民利益表達(dá)問題與對策研究

摘 要：近年來，隨著鄰避型群體性事件的頻頻發(fā)生，有效治理鄰避運(yùn)動(dòng)帶來的問題成為各級政府需要面對的難題。本文通過對我國近五年來所發(fā)生的典型鄰避事件的分析，從公民利益表達(dá)的角度，通過分析這些事件的現(xiàn)狀及問題，并借鑒域外國家地區(qū)處理該類事件的經(jīng)驗(yàn)，提出了相應(yīng)的對策建議。本文探討了地方政府、企業(yè)和公民之間該如何平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧，以及整體利益與部分利益的關(guān)系，從而將鄰避運(yùn)動(dòng)變成一種可以統(tǒng)籌兼顧各方面利益、使社會(huì)環(huán)境得到改善的正面力量。

關(guān)鍵詞：鄰避運(yùn)動(dòng) 鄰避型典型事件 利益表達(dá) 對策建議

鄰避運(yùn)動(dòng)是指部分公民因擔(dān)心建設(shè)某些公共設(shè)施（如垃圾焚化場、核能發(fā)電站、高鐵、飛機(jī)場、精神病院、殯儀館等鄰避設(shè)施）對身體健康、生存環(huán)境和資產(chǎn)價(jià)值等帶來負(fù)面影響，滋生“不要建在我家后院（not in my backyard，NIMBY）”的心理而采取的集體反對甚至抗?fàn)幮袨閬磉M(jìn)行利益的表達(dá)的一種民間活動(dòng)。隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型、城市化的進(jìn)一步發(fā)展與居民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，我國鄰避運(yùn)動(dòng)發(fā)生幾率也大幅度的增長，政府如何處理鄰避運(yùn)動(dòng)是亟待解決的問題。[1]如果地方政府不正視鄰避運(yùn)動(dòng)，無法妥善處理鄰避運(yùn)動(dòng)，它必然會(huì)由單純民生運(yùn)動(dòng)發(fā)展成為一種政治沖突。[2]所以，研究鄰避運(yùn)動(dòng)治理是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是社會(huì)轉(zhuǎn)型期必須要化解的利益矛盾，是保證社會(huì)穩(wěn)定態(tài)勢的根本前提。基于此，本研究通過案例分析，來揭示鄰避運(yùn)動(dòng)中公民利益表達(dá)存在的問題，并提出相應(yīng)的對策建議，以幫助人們對鄰避運(yùn)動(dòng)的認(rèn)識(shí)，以及為我國鄰避運(yùn)動(dòng)問題的研究提供重要的啟示。

一、鄰避運(yùn)動(dòng)中公民利益表達(dá)現(xiàn)況

依據(jù)2009年《中國環(huán)境報(bào)》全年報(bào)道的鄰避運(yùn)動(dòng)案例有66起，幾乎每月有6起鄰避運(yùn)動(dòng)發(fā)生。[3]2010年之后，我國社會(huì)的總體穩(wěn)定形勢越來越好，但因鄰避設(shè)施問題而引發(fā)的群體性事件卻處于高發(fā)的狀態(tài)，公民利益表達(dá)渠道的不暢通導(dǎo)致最終選擇聚眾街頭抗議等極端的方式來表達(dá)自我的利益訴求，并且?guī)缀趺恳黄鹗录既藬?shù)眾多，聲勢浩大，顯現(xiàn)出政府管理者的應(yīng)對和控制能力的薄弱，使項(xiàng)目最終結(jié)果都是以當(dāng)?shù)卣纪Ｖ刮廴卷?xiàng)目從而平息民憤。[4]鄰避問題已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型中迫切需要解決的公共管理問題。

基于此，本文主要分析了近五年來全國各地發(fā)生比較重大的群體性事件。這些事件幾乎每一起事件都人數(shù)眾多，聲勢浩大，無一例外的都是公民對鄰避設(shè)施帶來的負(fù)外部效應(yīng)而產(chǎn)生的反抗，并且具有一些基本的特點(diǎn)，即公民利益相關(guān)、公民情緒化參與、事件傳染快速及行為可控。

二、鄰避運(yùn)動(dòng)中公民利益表達(dá)存在的問題

（一）公民利益表達(dá)成本較高

現(xiàn)如今，我國的公民利益表達(dá)機(jī)制還不能達(dá)到國家治理能力現(xiàn)代化的要求，利益受損的群體以及社會(huì)的弱勢群體的利益訴求顯然很難通過正常的渠道來進(jìn)行有效的表達(dá)，我國公民尤其是弱勢群體承受過高的利益表達(dá)成本。從近年來的這些案例來看，一些鄰避型群體性事件從剛開始的“散步”演化成惡性沖突的過程并不是一蹴而就的，民眾嘗試從正常渠道來表達(dá)自我利益的訴求，采用網(wǎng)絡(luò)信息傳播，給政府寫信等低成本的表達(dá)方式，卻得不到解決方案甚至是沒有任何答復(fù)與回應(yīng)，從而地方政府錯(cuò)過了最佳處理問題的機(jī)會(huì)，造成不應(yīng)該出現(xiàn)的嚴(yán)重后果。過高的利益表達(dá)成本對公民來說失去了表達(dá)的能力和動(dòng)力，從而公民的利益訴求難以得到有效的傳達(dá)。

（二）公民利益表達(dá)渠道不暢通

所有的鄰避型群體性事件并不是空穴來風(fēng)，其實(shí)都是有一個(gè)發(fā)生發(fā)展的過程，剛開始都是因?yàn)楣竦臋?quán)利訴求與利益表達(dá)和現(xiàn)有體制發(fā)生摩擦，[5]幫助維權(quán)的機(jī)構(gòu)缺失，導(dǎo)致沒人幫助維權(quán)；維權(quán)途徑的缺失，導(dǎo)致沒有地方維權(quán)；話語權(quán)的缺失，導(dǎo)致在社會(huì)上發(fā)不出自己的聲音。例如在江蘇啟東事件中有報(bào)道稱，早在2005年就有數(shù)十位人大代表提交議案，但被擱置，在2010年又有市民向人民法院遞交了訴狀，而法院也未受理，等到嘗試正常渠道沒有作用后，民間抵抗才不斷升溫，最終導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。

（三）公民利益有效表達(dá)意識(shí)較弱

我國公民利益進(jìn)行有效表達(dá)的意識(shí)比較薄弱。參與者的目的主要是想保護(hù)自身生活領(lǐng)域，出于自利的目的，而不是全局的利益[6] 目前部分鄰避設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行會(huì)對周邊地區(qū)環(huán)境造成一定的污染，其中包含一定的有害物質(zhì)會(huì)對周邊民眾的身體健康造成一定的損害；并且周邊環(huán)境被污染進(jìn)而可能會(huì)使其民眾的房產(chǎn)價(jià)值受到影響，使他們的家庭財(cái)產(chǎn)受到較大的損失。進(jìn)而我國部分公民選擇集會(huì)以及“散步”游行等利益表達(dá)的方式，并且剛開始都是有序的，但是有些不法分子加入其中進(jìn)行蓄意的不法活動(dòng)，而一些民眾受到挑唆也會(huì)加入其中。但是其中有很多民眾其實(shí)根本不了解實(shí)際情況，只是盲目的參與進(jìn)來發(fā)泄自己的不滿情緒。這其實(shí)就是公民利益有效表達(dá)意識(shí)不強(qiáng)，而導(dǎo)致發(fā)生了不理性的行為。

（四）政府引導(dǎo)公民參與方式不當(dāng)

政府單方面將公共政策信息發(fā)布給公民，是一種被稱為是公共項(xiàng)目告知方式的公民參與方式，[6]比如說政府將重大事項(xiàng)進(jìn)行社會(huì)發(fā)布公示，而此時(shí)的公民就處于一個(gè)被動(dòng)接受信息的位置。并且政府采用的公布形式不恰當(dāng)，也沒有達(dá)到很好的傳遞效果。例如在2014年廣東茂名“民眾反對PX項(xiàng)目”事件中，茂名市政府積極向民眾科普PX項(xiàng)目相關(guān)知識(shí)，《茂名日報(bào)》隨后也發(fā)表了關(guān)于PX普及的一系列文章，但是這些文章只是單純的向公民普及PX項(xiàng)目的相關(guān)知識(shí)，而沒有提到該項(xiàng)目上馬的任何消息。這種集中打理的宣傳，只是茂名市政府單方面把他們認(rèn)為正確的信息一下子硬塞給民眾，卻沒有及時(shí)公布民眾真正所關(guān)注的問題。這種不恰當(dāng)?shù)姆绞綄?dǎo)致產(chǎn)生了許多不必要的誤解，損害了政府權(quán)威，增加了民眾對地方政府的不信任從而造成新的問題產(chǎn)生。

三、域外國家地區(qū)鄰避運(yùn)動(dòng)中公民利益表達(dá)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

1990年，美國政府緊急召開了設(shè)施設(shè)置國家研討會(huì)，用于總結(jié)過去十年美國設(shè)施建立失敗率高的原因，并由此制訂了一套設(shè)施設(shè)置準(zhǔn)則。美國政府提出以后建立臨避設(shè)施前必須要讓公民廣泛參與，以建立公民對政府公共設(shè)施建設(shè)的信任。如今的美國，每一位國會(huì)議員都有專門的辦公室以及助手來處理選民的投訴意見，這可以使選民直接的向議員們提出訴求，從而快速解決問題。并且美國公民對法律的認(rèn)同和服從程度很高，很多由鄰避問題產(chǎn)生的社會(huì)矛盾都可以直接通過司法途徑向法院提起訴訟從而快速有效的解決問題。

德國政府為了解決這類事件中公民利益表達(dá)的問題，特使聯(lián)邦議會(huì)和州議會(huì)等設(shè)立了申訴委員會(huì)。任何公民都可以將本人或群體共同關(guān)心的事務(wù)向申訴委員會(huì)申訴。不僅如此，政府為了方便公民申訴，特地開通了網(wǎng)絡(luò)在線處理申訴的服務(wù)，以及設(shè)立了電話申訴咨詢服務(wù)，有些州議會(huì)還舉辦咨詢活動(dòng)和建立議員接待日等，很好的指導(dǎo)公民采用正確的申訴方式進(jìn)行申訴。電子政務(wù)的快速發(fā)展為德國的申訴工作信息化建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)。[7]

法國為了處理類似的事件，則建立了“協(xié)調(diào)員制度”。協(xié)調(diào)員的存在是為了確?？梢蕴幚砉竦睦嬖V求問題，法國的協(xié)調(diào)員具有獨(dú)立的、權(quán)威的地位，因而可以有效地應(yīng)對公民利益的表達(dá)。協(xié)調(diào)員由總統(tǒng)直接任命，并且協(xié)調(diào)員只能擔(dān)任這一個(gè)職位，但是他擁有調(diào)查權(quán)、調(diào)停權(quán)、命令權(quán)、追訴權(quán)等七項(xiàng)權(quán)力；同時(shí)規(guī)定協(xié)調(diào)員在行駛職權(quán)時(shí)，有權(quán)利查詢除了有關(guān)國防、國家安全等內(nèi)容以外的所有行政文件或檔案。法國協(xié)調(diào)員的主要職責(zé)就是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)公民與各級政府、各級行政部門以及司法機(jī)關(guān)的矛盾和糾紛，這為解決法國的鄰避運(yùn)動(dòng)問題以及各類社會(huì)矛盾都奠定了良好的基礎(chǔ)。目前，歐盟成員國中已有 12 個(gè)國家建立了協(xié)調(diào)員制度。[8]

在亞洲地區(qū)，日本是最早出現(xiàn)鄰避運(yùn)動(dòng)的國家，隨后，臺(tái)灣、香港等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也相繼開始出現(xiàn)。已有30多年鄰避運(yùn)動(dòng)歷史的臺(tái)灣，政府已形成了一套完整的運(yùn)作模式，公民們知道如何才可以表達(dá)自己的利益訴求。并且政府還制定了《環(huán)境影響評估法》。企業(yè)在建立項(xiàng)目之前如果不進(jìn)行相關(guān)信息的公開，則屬于違法行為，該項(xiàng)目建設(shè)就不能進(jìn)行。臺(tái)灣現(xiàn)存的大型垃圾焚化場有20余座，其在早年建立時(shí)，無一例外的遭到選址周邊居民反對。為了得到公民的理解和支持，政府制訂了一系列的親民政策，制定了一套嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、政策宣傳引導(dǎo)、建立公民利益保障制度等。例如，一些垃圾焚化場設(shè)立周邊會(huì)有網(wǎng)球場、游泳池、圖書館等等公共設(shè)施的建立，他們都將免費(fèi)或者低價(jià)的提供給周邊民眾使用。還有政策規(guī)定，在臺(tái)灣，焚化場每燃燒一噸垃圾就必須拿出200新臺(tái)幣來進(jìn)行周邊居民利益損失的補(bǔ)償。現(xiàn)如今，公民不會(huì)在像當(dāng)初一樣對鄰避設(shè)施進(jìn)行反對和抗?fàn)帯?/p>

總結(jié)這些國家的成功做法，以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒：第一，提供多樣、便捷的公民利益表達(dá)渠道；第二，建立權(quán)威的公民利益表達(dá)處理機(jī)構(gòu)；第三，構(gòu)建快速、有效的公民利益表達(dá)機(jī)制；第四，完善的公民利益保障制度等。上述幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)對優(yōu)化我國鄰避運(yùn)動(dòng)中公民利益表達(dá)具有借鑒意義，啟示政府需要建立健全我國的利益表達(dá)體系，并為構(gòu)建我國鄰避運(yùn)動(dòng)中公民利益表的制度提供了重要的思想養(yǎng)料。

四、優(yōu)化我國鄰避運(yùn)動(dòng)中公民利益表達(dá)的對策建議

（一）應(yīng)構(gòu)建低成本的公民利益表達(dá)機(jī)制

構(gòu)建低成本的公民利益表達(dá)機(jī)制對推進(jìn)我國治理能力現(xiàn)代化具有很重要的作用。[9]利益表達(dá)是作為一種公民政治參與行為，它可以促進(jìn)社會(huì)的和諧，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。由鄰避運(yùn)動(dòng)引發(fā)的群體性事件的社會(huì)影響大、一定程度上破壞了社會(huì)的穩(wěn)定，公眾關(guān)注度十分高，從而對地方政府處理這類事件時(shí)提出了很高的要求。降低公民利益表達(dá)的成本，讓利益受損者、社會(huì)弱勢群體有機(jī)會(huì)表達(dá)自我訴求是亟待解決的問題。促進(jìn)信息公開，從而降低信息獲取成本；建立健全我國的信訪機(jī)制，貼近民意，使普通民眾都有機(jī)會(huì)表達(dá)意見，從而降低意見表達(dá)經(jīng)濟(jì)成本；建立專門的公民利益表達(dá)部門，減少上級審批等過程，與民意實(shí)現(xiàn)直接的對接，形成良性互動(dòng)，從而減少利益表達(dá)的時(shí)間成本等。由此，政府才能實(shí)現(xiàn)與民意的直接對接，構(gòu)建低成本的公民利益表達(dá)機(jī)制，在項(xiàng)目決策中充分的吸收、整合民意，及時(shí)回應(yīng)公民的利益訴求，以便最大程度的減少鄰避型群體性事件的發(fā)生

（二）應(yīng)建立平等有效的公民參與方式、拓寬公民參與渠道

在信息對稱的基礎(chǔ)上，建立政府、企業(yè)和公眾之間真正的參與和溝通機(jī)制，摒除形式主義。政府需要保持民意表達(dá)機(jī)制和渠道的暢通，使得利益相關(guān)公眾真正參與，利益訴求得到正常表達(dá)。充分保障公民的參與，尊重公民的各項(xiàng)權(quán)益，保障公民在鄰避設(shè)施設(shè)置決策中享有平等參與權(quán)，而不是采用有選擇性的參與。地方政府如果可以前期拓展公民參與渠道，在爭議出現(xiàn)后進(jìn)行充分討論，尊重民意，就不至于導(dǎo)致事件激化升級。[10]在鄰避事件中，政府與民眾應(yīng)積極互動(dòng)交流。首先，政府應(yīng)完善公民參與的渠道與方式，將公民參與的可能途徑告知民眾，并且大力發(fā)展公開制度，其中包含信息和制度的公開。其次，建立健全項(xiàng)目計(jì)劃過程中的聽證制度、公開制度和專家咨詢制度，進(jìn)而使公民參與的渠道得到拓寬能夠更好的來表達(dá)公民利益的訴求，從而實(shí)現(xiàn)公民的平等地位。

（三）應(yīng)培養(yǎng)公民樹立正確的參與意識(shí)

我國公民缺乏一個(gè)正確的參與意識(shí)的引導(dǎo)。在很多鄰避型群體性事件中，很大一部分民眾是基于從眾心理，更有甚者只是為了發(fā)泄心中的某些不滿而去參與其中。因此，為使公民的參與能力得到提高，必須使公民擁有正確的參與意識(shí)。在公共項(xiàng)目制定過程中，政府應(yīng)當(dāng)使公民認(rèn)清項(xiàng)目的具體細(xì)節(jié)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)公民應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，避免因責(zé)任分配不清而導(dǎo)致的民眾心理誤區(qū)；另一方面也要善于引導(dǎo)民眾采用正確的公共參與方式，加強(qiáng)公民理性參與的相關(guān)知識(shí)補(bǔ)給。并且不能忘了網(wǎng)絡(luò)信息傳播的重要作用，通過客觀的、公正的信息傳遞和發(fā)布，積極的引導(dǎo)我國公民的理性參與。

（四）應(yīng)建立政府、企業(yè)和公民的合作伙伴關(guān)系

建立良好的政府、企業(yè)、公民的合作伙伴關(guān)系，提高三者的共同理性。政府、企業(yè)和公民是利益共同體，而不是對立的敵人。政府需要站在中立的角色開通協(xié)商性對話渠道，[11]和企業(yè)一起將相關(guān)信息都對公眾開放，即建立信息公開透明的機(jī)制，從而打消公眾的疑慮和不解，為公民利益表達(dá)創(chuàng)造基礎(chǔ)。在可以預(yù)見的未來，鄰避設(shè)施所涉及的范圍將可能越來越廣。在民眾生產(chǎn)生活的許多方面鄰避運(yùn)動(dòng)問題都已滲透，應(yīng)通過對鄰避的理念和鄰避運(yùn)動(dòng)中公民利益表達(dá)存在問題的分析，從而來提高公民對我國鄰避運(yùn)動(dòng)問題的關(guān)注和理解，通過政府政策的出臺(tái)和企業(yè)技術(shù)的進(jìn)步，來建立和完善公民參與機(jī)制，減少鄰避設(shè)施周邊公民所要承擔(dān)的負(fù)外部成本，最終形成解決這一問題的最佳決策，以實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和公民的三贏局面。

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作者簡介

林涵（1995—）女，漢族，湖南長沙人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，2014級本科生，行政管理專業(yè)。