周竹君 王健

摘 要：

糧食安全省長責(zé)任制是確保國家糧食安全的重大舉措，強化地方政府維護糧食安全責(zé)任的關(guān)鍵，但其實施成效受制于政府與市場、中央與地方、產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)三者的關(guān)系。新時期“五位一體”的發(fā)展理念和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方向，對糧食安全提出了新要求，省長責(zé)任制也面臨新的制度環(huán)境與轉(zhuǎn)變行業(yè)職能、提升治理能力的挑戰(zhàn)。梳理可能出現(xiàn)的實施難點，對于落實新形勢下糧食省長責(zé)任制具有現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：

糧食安全；省長負責(zé)制；省長責(zé)任制；制度內(nèi)涵；實施難點

中圖分類號：F320

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2017）04-0073-05

國際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.04.12

糧食安全省長責(zé)任制是1994年首次提出并運行的“米袋子”省長負責(zé)制的延續(xù)。此后十余年間，省長負責(zé)制在1998、2004、2006、2008、2010年等糧食市場波動的節(jié)點都曾被提及。伴隨著當前糧食市場出現(xiàn)的新形勢新問題，糧食調(diào)控面臨新轉(zhuǎn)型，2015年國務(wù)院出臺《關(guān)于建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》，再次強調(diào)了省一級政府責(zé)任。同年制定糧食安全省長責(zé)任制考核辦法，明確考核要求。與此前省長“負責(zé)制”不同，新形勢下實施省長“責(zé)任制”，所面臨的宏觀經(jīng)濟環(huán)境、糧食供求格局都發(fā)生了顯著變化。明確當前的糧食形勢變化及要求，通盤考慮全國統(tǒng)一市場，將更有效地發(fā)揮引導(dǎo)、支持和調(diào)控作用。

一、

糧食安全省長“負責(zé)制”的成效評價

1993年，由沿海省份糧食市場波動引發(fā)的全國性糧食市場波動，是出臺糧食安全省長負責(zé)制的重要原因。出臺目的是加強省級政府維護區(qū)域糧食供求平衡、市場穩(wěn)定的責(zé)任。具體而言，生產(chǎn)方面的責(zé)任是穩(wěn)定面積，提高單產(chǎn)，增加總產(chǎn)；收購方面的責(zé)任是掌握糧源，防止賣糧難，落實倉容建設(shè)，在收購價格和數(shù)量比例上有相應(yīng)要求；儲備方面的責(zé)任主要是建立省級儲備和省級糧食風(fēng)險基金，后者統(tǒng)籌用于生產(chǎn)、消費、流通等范圍；流通方面的責(zé)任是保持區(qū)域內(nèi)總量平衡。[1-2]1998年出臺的《關(guān)于進一步深化糧食流通體制改革的決定》，補充了糧食安全省長負責(zé)制在調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、消化糧食財務(wù)掛帳、完善糧食流通設(shè)施、購銷關(guān)系協(xié)調(diào)等方面的責(zé)任。2004年進一步提出了省長負責(zé)制在提高糧食綜合生產(chǎn)能力、建立對種糧農(nóng)民直接補貼機制、推進國有糧食企業(yè)改革等方面的責(zé)任。

從糧食安全省長負責(zé)制的運行效果看，各地普遍加強了糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的土地管理、耕地保護和農(nóng)業(yè)投資，糧食播種面積和產(chǎn)量迅速增長，對于充實糧食供給、穩(wěn)定糧食市場起到了積極作用。[3]但實施成效距離政策目標仍有差距，主要原因如下：一是糧食流通體制存在雙軌制弊端。省長負責(zé)制出臺之際，糧食市場處于購銷雙軌制向市場化改革邁進的階段，糧食流通體制表現(xiàn)為經(jīng)營和價格的“雙軌制”。國家糧食儲備體系沒有從經(jīng)營部門分離，國有糧食部門和企業(yè)既承擔(dān)政府宏觀調(diào)控任務(wù)，也開展經(jīng)營業(yè)務(wù)，政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性經(jīng)營“兩條線運行”相互交織，強化了利益共同體的行為。也導(dǎo)致了巨額虧損掛賬，客觀上削弱了地方政府穩(wěn)定糧食市場的職能；二是中央政府與地方政府“委托—代理”關(guān)系的內(nèi)生性矛盾。中央與地方政府在糧食流通環(huán)節(jié)存在事權(quán)不清、職責(zé)不明等問題，由于信息不對稱、目標不一致，地方政府在落實與動用地方糧食儲備方面缺乏激勵，而傾向于將責(zé)任轉(zhuǎn)移到中央一級。在開放經(jīng)濟的市場機制下，糧食流通的安全必然是全國統(tǒng)一市場的安全，這顯然超出了地方政府所能調(diào)控的范圍，權(quán)、責(zé)、利的不對稱也導(dǎo)致了省級政府難以履行平衡糧食供求總量的職責(zé)。盡管省際間糧食流通計劃調(diào)撥已經(jīng)取消，但省內(nèi)各縣仍然實行計劃調(diào)撥，出于計劃經(jīng)濟條件下的思維定勢，地方政府將“自求平衡”落實為“自給自足”，進而出現(xiàn)分省決策、各自為政的后果，偏離了政策制定的初衷，在部分地區(qū)加重了市場封鎖的狀況；[4]三是多級責(zé)任主體難以形成合力。地方糧食儲備與糧食風(fēng)險基金都存在省市縣三級體系，致使調(diào)控主體較多，產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)的激勵不一致。[5-6]加之糧食市場剛剛放開，市場功能脆弱，糧價處于波動狀態(tài)，各級政府對于糧食供求關(guān)系變化的敏感度不同，調(diào)控目標不可避免發(fā)生沖突，利益協(xié)調(diào)難度較大，非但沒有達到預(yù)期的調(diào)控效果，反而加劇了糧食市場的緊張形勢。

由于上述歷史環(huán)境與條件限制，以及糧食宏觀調(diào)控經(jīng)驗的不足，省長負責(zé)制在流通和宏觀調(diào)控方面的成效不如生產(chǎn)的貢獻顯著。這同時也反映出該制度的實施效果取決于政府與市場、中央與地方、產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)三組關(guān)系。

二、

新形勢下糧食安全省長“責(zé)任制”實施環(huán)境與制度設(shè)計

相較于上一時期（主要是1994—2010年期間）的糧食安全省長“負責(zé)制”，新形勢下（2015年至今）糧食安全省長“責(zé)任制”在實施背景、制度目標及內(nèi)容上都有所區(qū)別，也賦予了新的制度內(nèi)涵。

1.制度背景

2004年實施糧食托市收購政策以來，糧食生產(chǎn)、收購、儲備、流通等產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)都呈現(xiàn)出新的特征：

一是生產(chǎn)環(huán)節(jié)，生產(chǎn)向主產(chǎn)區(qū)集中、產(chǎn)量向產(chǎn)能轉(zhuǎn)變兩大趨勢強化。當前，糧食生產(chǎn)向主產(chǎn)區(qū)集中趨勢愈加明顯，突出表現(xiàn)為糧食生產(chǎn)邊界北移，東北三省糧食生產(chǎn)功能得到進一步強化。主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國產(chǎn)量提高到75%以上，銷區(qū)則降至低于6%，糧食產(chǎn)銷“兩極化”加劇，保持供求平衡的矛盾加大。新時期“五位一體”新發(fā)展理念和全國耕地保護戰(zhàn)略調(diào)整對糧食安全戰(zhàn)略將產(chǎn)生深遠影響。2017年下發(fā)的《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，明確了加強耕地保護和改進占補平衡的總體目標，耕地占補平衡省際間國家統(tǒng)籌的條件，耕地保護的各層級責(zé)任將上升到全國層面。東北作為耕地資源富集地區(qū)，在國家統(tǒng)籌補充耕地戰(zhàn)略下，必將承擔(dān)補充耕地職能，糧食生產(chǎn)的功能將進一步增強。此外，新型糧食安全戰(zhàn)略明確提出要“確保產(chǎn)能”，政策導(dǎo)向從“刺激增產(chǎn)”向“產(chǎn)能安全”轉(zhuǎn)變，要求糧食生產(chǎn)從單純對“量”的控制轉(zhuǎn)為“質(zhì)”與“量”并重，從紅線約束轉(zhuǎn)為對耕地內(nèi)在生態(tài)潛力的重視。不管是紅線約束還是耕地產(chǎn)能的潛力開發(fā)，國土空間均衡下的耕地保護策略都將對以省際為邊界的糧食安全省長責(zé)任提出新的挑戰(zhàn)。

二是儲備環(huán)節(jié)，其復(fù)雜性長期存在，新體制下“老”問題再度重現(xiàn)，新老問題交織，有積重難返之困難。1998年，中央與地方糧食分級儲備、獨立決策的運行機制建立，兩級儲備在糧食事權(quán)上有了明確劃分，但托市收購政策的常年啟動扭曲了市場機制。目前糧源過度集中在中央一級，中央政府在儲備監(jiān)管、市場調(diào)控、財政負擔(dān)等方面責(zé)任過大，地方政府在調(diào)控手段、倉儲能力、監(jiān)管職能、經(jīng)費支持等方面都相對較弱。按照中央儲備糧管理有關(guān)條例規(guī)定，當局部地區(qū)出現(xiàn)糧食供給短缺或“賣糧難”時，主要通過地方儲備糧調(diào)節(jié)；當較大范圍出現(xiàn)糧食供不應(yīng)求或“賣糧難”時，通過中央儲備糧調(diào)控。但中央和地方對市場變化的理解和市場信號反應(yīng)也不盡一致，儲備作為糧食市場價格波動的“熨平”機制，沒有充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，在穩(wěn)定糧價的時機和力度上難以協(xié)同發(fā)力。

三是流通環(huán)節(jié)，提高產(chǎn)銷銜接效率的任務(wù)艱巨。從糧食流通體制改革進展看，地方國有糧企的虧損包袱基本解決，其壟斷收購的主渠道作用逐漸弱化，多元主體的市場力量增強，減少了改革阻力。全國糧食大流通的格局已經(jīng)形成，北糧南運物流通道橫跨多省，區(qū)域市場的平衡狀況相互影響。無論產(chǎn)區(qū)還是銷區(qū)，追求局部范圍的平衡是一種不經(jīng)濟的行為，其效果事倍功半。若以同一標準衡量不同區(qū)域在糧食生產(chǎn)、儲備與流通的責(zé)任，不僅不可取，也不利于建立省際之間穩(wěn)定的產(chǎn)銷合作關(guān)系。隨著糧食產(chǎn)銷運距拉大，流量增加，產(chǎn)業(yè)鏈延長，糧食流通問題更為間接和隱蔽，質(zhì)量安全風(fēng)險易發(fā)，影響集中，地方政府必須加強對該環(huán)節(jié)的監(jiān)管措施，保障供給質(zhì)量。

2.制度目標

在外部環(huán)境趨于復(fù)雜、市場不確定性增強的情況下，穩(wěn)定糧食市場價格、防范糧食市場風(fēng)險的難度加大，糧食安全省長責(zé)任制的政策含義在原有基礎(chǔ)上進一步拓展。上一輪糧食安全省長“負責(zé)制”的核心在于解決市場波動問題，搞好糧食總量平衡、管好地方儲備、規(guī)范市場秩序都是實現(xiàn)這一目標的具體內(nèi)容。新一輪糧食安全省長“責(zé)任制”的核心是，在維護區(qū)域糧食市場穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，構(gòu)建更高層次、更高質(zhì)量、更高效率的糧食安全保障體系。

由省長“負責(zé)制”改為“責(zé)任制”，意在強化這一制度安排的法律性質(zhì)，為地方政府依法治糧提供操作依據(jù)。這也能夠更好發(fā)揮政府作用，改變地方政府在糧食問題上對中央政府的過分依賴，激勵地方政府提高主動性和積極性。同時，這與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求相適應(yīng)，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要，轉(zhuǎn)變管理思維，加強政府監(jiān)管，提升政府治理能力，創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。

3.制度設(shè)計

糧食安全省長“責(zé)任制”解決的是政府執(zhí)行層面的問題，是規(guī)范政府與市場關(guān)系的重要手段。從制度設(shè)計上反映了如下幾方面考慮：

一是增強部門聯(lián)動，形成激勵機制。一方面，糧食產(chǎn)業(yè)鏈上的行政管理部門多，涉及面廣，建立高層次協(xié)作機制反映了糧食問題事關(guān)全局的重要地位；另一方面，隨著糧食產(chǎn)業(yè)邊界的延伸及其與其他產(chǎn)業(yè)的交叉融合，如建設(shè)高標準農(nóng)田，耕地質(zhì)量提升，完善農(nóng)業(yè)補貼，引導(dǎo)新型經(jīng)營主體發(fā)展，一、二、三產(chǎn)業(yè)融合，糧食風(fēng)險基金使用等，農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革框架內(nèi)的多項工作，都需要部門橫向協(xié)作機制。由13個部委負責(zé)落實的分部門考核機制，體現(xiàn)了不同部門各司其職、各負其責(zé)的特點。這種責(zé)任聯(lián)動，既非區(qū)域分割，也非責(zé)任分散，而是紅線式的制度。

二是落實責(zé)任主體，提高可操作性。糧食安全省長“責(zé)任制”的出臺增加了定性和定量考核機制，并對責(zé)任主體、范圍及考核標準進行了細化、量化和硬化，明確了增強糧食可持續(xù)生產(chǎn)能力，保護種糧積極性，增強地方糧食儲備能力，保障糧食市場供應(yīng)，確保糧食質(zhì)量安全，落實保障措施等6個方面63項評價指標。其中，定量評價達56項。對指標內(nèi)容的層層分解將糧食安全每個環(huán)節(jié)都置于有效的監(jiān)督之下，進一步規(guī)范了考核評價體系，有利于省長責(zé)任制考核評價的落實。[7]

三是結(jié)合區(qū)域優(yōu)勢，體現(xiàn)考核重點。在落實地方糧食儲備及管理、完善糧食調(diào)控及監(jiān)管體系兩方面共13項指標上，非產(chǎn)區(qū)的分值明顯高于產(chǎn)區(qū)，強調(diào)了糧食儲備和調(diào)控等產(chǎn)后環(huán)節(jié)安全；在糧食生產(chǎn)、落實收購兩方面共23項指標上，產(chǎn)區(qū)的分值高于非產(chǎn)區(qū)，強調(diào)其保持、提升糧食產(chǎn)能的重點方向。在糧食安全質(zhì)量監(jiān)管、糧食風(fēng)險基金管理上，產(chǎn)區(qū)與非產(chǎn)區(qū)的分值相同?？己思殑t的分值設(shè)計符合區(qū)域在糧食產(chǎn)業(yè)鏈上的角色定位，體現(xiàn)了差異化的考核目標。[8]

三、

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下糧食安全省長“責(zé)任制”實施難點

與糧食安全省長負責(zé)制實施的困難相比，由于宏觀經(jīng)濟體制機制的改革，糧食市場的健全與完善，部分原有體制內(nèi)的制約已經(jīng)弱化，比如地方國有糧食企業(yè)改革；部分爭議仍亟待解決，比如糧食收儲體制問題。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的宏觀戰(zhàn)略背景也對糧食安全省長責(zé)任制考核帶來了挑戰(zhàn)，實施難點具體如下：

1.

處理好中央政府、產(chǎn)區(qū)政府與非產(chǎn)區(qū)政府的關(guān)系

糧食區(qū)域性生產(chǎn)、全國性消費的特征將繼續(xù)加深，不同類型的糧食產(chǎn)銷區(qū)對市場調(diào)控也各有側(cè)重，明確中央政府、產(chǎn)區(qū)政府與非產(chǎn)區(qū)政府三者的目標取向是落實糧食安全省長責(zé)任制的關(guān)鍵。

一是中央對地方的激勵。在糧食儲備、流通、市場調(diào)控領(lǐng)域，中央與地方的責(zé)任不可能絕對分開。目前，由于常年啟動糧食托市政策，全社會糧食總庫存以政策性糧食為主，政策性糧食又以中央儲備糧為主，造成地方儲備糧在糧食儲備體系中占比過小，糧食市場風(fēng)險集中在中央政府層面，且部分糧食事權(quán)的不合理界定影響了地方政府搞活糧食市場的積極性。從目前完善糧食收儲制度的思路和方向看，隨著玉米收儲制度改革，中央事權(quán)將適度縮小，中央與地方的糧食儲備格局將發(fā)生改變。如何激勵地方政府調(diào)動市場積極性，落實其應(yīng)盡職責(zé)，完善地方儲備體系，同時又不過分承擔(dān)其職能范圍以外的事權(quán)，需要中央政府統(tǒng)籌明確事權(quán)范圍，保持事權(quán)與財權(quán)的相對平衡，界定好在糧食儲備調(diào)控方面的主次地位，協(xié)調(diào)穩(wěn)定區(qū)域糧食市場與建立全國統(tǒng)一市場的目標。

二是產(chǎn)銷區(qū)域合作的激勵。不同類型產(chǎn)銷省份資源稟賦各異，保持糧食總量與分品種的供求平衡離不開市場機制的作用。中央政府對糧食流通工作的底線目標是“種糧賣得出、吃糧買得到”，即不允許發(fā)生農(nóng)民賣糧難，不允許出現(xiàn)糧食供應(yīng)脫銷斷檔。根據(jù)產(chǎn)銷區(qū)域的特定類型，產(chǎn)區(qū)側(cè)重于“種糧賣得出”，銷區(qū)側(cè)重于“吃糧買得到”。產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)責(zé)任越大，儲備責(zé)任也相應(yīng)越大，而財力相對不足，產(chǎn)糧機會成本長期得不到補償。非產(chǎn)區(qū)在強化其產(chǎn)能底線的基礎(chǔ)上，仍然有相當大的比重依靠產(chǎn)區(qū)調(diào)糧，且財力相對充足。如果產(chǎn)區(qū)利益受損的局面得不到扭轉(zhuǎn)，提升產(chǎn)能和保障儲備的積極性受到挫傷，對全局性糧食安全必然造成負面影響。差異化考核方式提供了區(qū)域合作的制度基礎(chǔ)，如何防止再度出現(xiàn)分省決策各自為政，創(chuàng)造產(chǎn)銷合作的良性環(huán)境，實現(xiàn)產(chǎn)區(qū)利益補償，需要產(chǎn)區(qū)和非產(chǎn)區(qū)達成共識，把握好局部與全局、短期與長期的關(guān)系，建立在更大區(qū)域范圍實現(xiàn)供求平衡的長期發(fā)展思路。

三是省市縣多級分解責(zé)任的落實。分級細化有利于落實責(zé)任，然而，過細的分級管理可能出現(xiàn)多級調(diào)控主體的問題，影響糧食跨區(qū)域的有效流通。另外，具體到省內(nèi)細化為兩級責(zé)任還是三級責(zé)任，調(diào)控意圖能否準確傳達，避免政令不一、執(zhí)行不力的問題；隨著行政職能的轉(zhuǎn)變與宏觀經(jīng)濟體制機制改革的深化，如何減少制度性交易成本，防止出現(xiàn)擾亂市場行為，避免糧食市場“一管就死、一放就亂”的現(xiàn)象，在實際操作過程中都有待檢驗。

2.

建立與經(jīng)濟社會市場需求相適應(yīng)的動態(tài)儲備機制

目前，糧食儲備體系的問題包括：品種結(jié)構(gòu)及區(qū)域布局不盡合理；糧食儲備中有相當部分屬于滯銷品種或品質(zhì)不佳，不符合市場需求；收儲企業(yè)沒有輪換經(jīng)營權(quán)，不能根據(jù)市場變化適時輪換，往往喪失最佳的輪換機會，降低儲備調(diào)控的效用。其中也涉及到如下關(guān)鍵問題：

一是糧食流通體制深化改革。2016年，玉米收儲制度實行“價補分離”改革后，以政府為主導(dǎo)的收儲面臨調(diào)整。糧食儲備承載的多重功能中，地方儲備承擔(dān)哪些功能，需要在糧食流通體制改革頂層設(shè)計，統(tǒng)籌好中央與地方糧食儲備調(diào)節(jié)的分工與協(xié)作，包括合理儲備規(guī)模等。此外，地方國有糧食企業(yè)作為地方政府實行政策性業(yè)務(wù)的代理人，承擔(dān)政策性收儲的首要功能定位仍將持續(xù)。沒有改革到位的地方國有糧食企業(yè)可能會再次強化政企不分的局面，不利于其他市場主體的發(fā)展。如何避免政企不分的現(xiàn)象，取決于地方國有糧食企業(yè)未來改革的方向和定位。

二是政府如何履行監(jiān)管職責(zé)，防范各類風(fēng)險。地方政府往往會從利益最大化出發(fā)而不是根據(jù)市場需要來決定糧食儲備吞吐，或是由于多層調(diào)控主體出現(xiàn)決策和實施的滯后，造成儲備機制與市場脫節(jié)、不能按照市場需求靈活調(diào)節(jié)的情況。在多元主體已經(jīng)形成的競爭市場，不恰當?shù)男姓深A(yù)可能造成市場調(diào)節(jié)功能讓位于政府調(diào)控的結(jié)果，地方政府須適應(yīng)市場與政策變化，建立與消費需求相適應(yīng)的區(qū)域性儲備管理體制和輪換方式，充分調(diào)動糧食市場各類主體的積極性。

四、政策建議

糧食安全省長責(zé)任制的制度安排，既是實施國家糧食安全戰(zhàn)略的要求，也是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段政府與市場關(guān)系的必然調(diào)整。須結(jié)合糧食行業(yè)形勢變化和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展客觀規(guī)律和市場需求，加快轉(zhuǎn)變政府職能，提升治理能力，促進糧食市場有序發(fā)展和糧食大流通的形成。

第一，完善省長責(zé)任制考核機制。一是進一步明確考核導(dǎo)向。糧食安全保障應(yīng)由產(chǎn)區(qū)與非產(chǎn)區(qū)共同維護，建立協(xié)作機制。產(chǎn)區(qū)從保障產(chǎn)量向產(chǎn)能轉(zhuǎn)變，銷區(qū)強化底線責(zé)任，平衡區(qū)穩(wěn)定產(chǎn)能、防止銷區(qū)化。二是提高對糧食流通環(huán)節(jié)的考核權(quán)重。一方面，重點加大對糧食產(chǎn)銷區(qū)域合作的考核，確保省際之間糧食流通不受限制，鼓勵產(chǎn)銷區(qū)域發(fā)揮優(yōu)勢、互利共贏，建立跨區(qū)域、多元化合作的常態(tài)機制；另一方面，加大對質(zhì)量安全的約束性、基礎(chǔ)性要求，提高糧油產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管監(jiān)測環(huán)節(jié)的考核權(quán)重，強化地方安全責(zé)任。三是強化縣一級政府責(zé)任。在考核機制設(shè)計上，盡可能減少考核層級，探索建立糧食責(zé)任的省直管縣制度。四是動態(tài)調(diào)整考核制度。今年是實施責(zé)任制的首考之年，未來可根據(jù)考核落實情況及效果，動態(tài)調(diào)整3～5年期考核目標任務(wù)。

第二，加強糧食流通管理體制改革頂層設(shè)計。一是理順市場與政府的關(guān)系。完善糧食價格形成機制，發(fā)揮市場價格信號對生產(chǎn)、流通和消費的導(dǎo)向作用，減少對市場的直接干預(yù)，充分調(diào)動糧食各類生產(chǎn)經(jīng)營主體積極性；二是進一步理順中央與地方的關(guān)系。重點明確流通責(zé)任，即糧食流通安全必須且只能是統(tǒng)一市場的安全，流通環(huán)節(jié)應(yīng)由中央與地方政府共同負責(zé)，協(xié)同處理好穩(wěn)定糧食市場和價格等關(guān)鍵性、全局性事務(wù)。如，中央政府研究確定主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的合理儲備規(guī)模；改革地方儲備糧管理辦法，為地方儲備糧發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用創(chuàng)造條件；淡化對儲備企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)的考核要求，重點增強對國有糧食企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的考核指標；落實地方政府對區(qū)域內(nèi)糧食應(yīng)急保供、風(fēng)險管控、規(guī)范市場秩序、優(yōu)化競爭環(huán)境的責(zé)任。

第三，營造公平的糧食市場環(huán)境。結(jié)合發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和依法治糧的要求，按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、屬地政府管理的原則，創(chuàng)新加強市場監(jiān)管，有效規(guī)范糧食行政權(quán)力的行使，增強市場主體責(zé)任意識，切實減輕企業(yè)負擔(dān)。在各級財政項目建設(shè)扶持政策上，給予不同所有制糧食企業(yè)平等國民待遇，創(chuàng)造糧食流通改革良好環(huán)境。強化糧食行業(yè)運行監(jiān)測分析與情況發(fā)布，加強事前控制和事中監(jiān)督，提高地方政府糧食市場調(diào)控和監(jiān)管能力。

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