基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的現(xiàn)代大學(xué)治理體系與治理能力現(xiàn)代化研究

劉業(yè)進(jìn)　郝瑛

[摘要]縱觀我國30多年大學(xué)治理改革史，我國高校管理經(jīng)歷了由“制”到“治”的變遷，在由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代化治理的轉(zhuǎn)變過程中，主要矛盾在于財(cái)權(quán)、人事權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)的協(xié)調(diào)與平衡。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理為我國現(xiàn)代大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究提供了理論啟示，同時(shí)對如何落實(shí)大學(xué)自主權(quán)、如何厘定政府權(quán)力清單和大學(xué)權(quán)利負(fù)面清單，大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化設(shè)計(jì)有著實(shí)際理論支持?！岸嘀行闹卫怼焙汀柏?fù)面清單治理”模式將是未來我國高校治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。

[關(guān)鍵詞]新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；治理體系；治理能力

[基金項(xiàng)目]首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)2017高等教育研究課題重點(diǎn)項(xiàng)目“基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的現(xiàn)代大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”。

[作者簡介]劉業(yè)進(jìn)（1974-），男，管理學(xué)博士，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)公共管理學(xué)院教授；

郝瑛（1994-），女，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院碩士研究生（北京 100070）。

大學(xué)是實(shí)施教育的機(jī)構(gòu)，也是進(jìn)行研究的機(jī)構(gòu)。但是，大學(xué)之所以存在的主要原因，既不是單純向?qū)W生傳授知識(shí)，也不是單純地提供研究機(jī)會(huì)給院系的教師?！髮W(xué)存在的理由是，它把年輕人和老年人聯(lián)合在一起，對學(xué)術(shù)開展充滿想象力的探索，從而在知識(shí)和生命熱情之間架起橋梁?！凰谶@方面失敗的大學(xué)，就沒有存在下去的理由?！狝.N.懷特海，《教育的目的》

大學(xué)治理體系和治理能力建設(shè)在我國高等教育改革上具有極為重要的地位，它隨著其他領(lǐng)域改革取得進(jìn)展而逐漸走進(jìn)人們視野。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化是我國教育改革與發(fā)展的中心目標(biāo)，將在21世紀(jì)中國高等教育改革中扮演舉足輕重的角色。

自洪堡創(chuàng)立柏林大學(xué)以來，現(xiàn)代大學(xué)秉持“學(xué)術(shù)自由、教授治學(xué)、教學(xué)與科研相統(tǒng)一、培養(yǎng)學(xué)生的科學(xué)探索精神”理念。雖然我國的古代書院制度也在許多方面契合了現(xiàn)代大學(xué)尊崇學(xué)術(shù)自由的精神，但最終沒能形成獨(dú)立、規(guī)范、統(tǒng)一的辦學(xué)體制，最終中國書院制度在近代中國社會(huì)轉(zhuǎn)型中被徹底廢除，沒能為我國現(xiàn)代大學(xué)制度打下基礎(chǔ)；清末和民國時(shí)期，我國大學(xué)制度受西方國家的啟蒙取得一定程度發(fā)展。

R.麥克法夸爾.《劍橋中華人民共和國史——革命的中國的興起1949-1965》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1998年，第206-207頁。隨著1949年新中國建立，當(dāng)時(shí)受制于國家全盤性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，大學(xué)幾乎完全喪失獨(dú)立辦學(xué)自主權(quán)，從此與發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代大學(xué)制度漸行漸遠(yuǎn)；遲至改革開放以后，中國高等教育終于迎來大發(fā)展的春天，但由于制度變遷中的“路徑依賴”，此前長期形成的“官管官辦官評”的大學(xué)體制得以延續(xù)，自主辦學(xué)和學(xué)術(shù)自由受到“行政化”的嚴(yán)重侵蝕，以至于現(xiàn)代大學(xué)制度難以在中國生根落地。大學(xué)治理體系和治理能力的發(fā)展要體現(xiàn)大學(xué)的本質(zhì)和大學(xué)組織的運(yùn)行邏輯，而我國的大學(xué)管理卻長期偏離了大學(xué)邏輯，回歸大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由依然道阻且長。

本文試圖引入新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來研究大學(xué)治理體系與治理能力現(xiàn)代化，特別關(guān)注其中的制度變遷理論、相關(guān)利益者理論、產(chǎn)權(quán)理論、交易費(fèi)用理論等在現(xiàn)代大學(xué)改革和重建大學(xué)治理中的啟示。通過對我國教育體制改革變遷的文本梳理與國際高水平大學(xué)治理經(jīng)驗(yàn)的借鑒，試圖將其中的共性因素納入到統(tǒng)一理論分析框架中去，避免現(xiàn)代大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究流于經(jīng)驗(yàn)之談。

一、高等教育改革目標(biāo)：大學(xué)治理現(xiàn)代化

自洪堡創(chuàng)立柏林大學(xué)以來，現(xiàn)代大學(xué)承載著創(chuàng)造知識(shí)、傳授知識(shí)、培養(yǎng)人才、服務(wù)社會(huì)等重要功能。大學(xué)治理現(xiàn)代化的要求推動(dòng)大學(xué)治理現(xiàn)代化需要依循大學(xué)的邏輯，創(chuàng)造知識(shí)需要學(xué)術(shù)自由的治理環(huán)境，服務(wù)社會(huì)需要多元共治的治理體系。只有在符合教育規(guī)律、科研規(guī)律、學(xué)術(shù)規(guī)律的前提下，大學(xué)的發(fā)展才是健康可持續(xù)的。

“治理”是20世紀(jì)后興起的概念，治理強(qiáng)調(diào)多主體共同參與的多中心管理。只要有組織，就存在治理問題。在現(xiàn)代企業(yè)制度的研究中，公司治理往往分為內(nèi)部治理和外部治理，前者涉及到層級關(guān)系、各部門之間關(guān)系縱向橫向兩個(gè)維度問題，后者涉及到股東、消費(fèi)者、政府等公司外部的利益相關(guān)者。與此類似，大學(xué)治理同樣涉及內(nèi)部治理與外部治理：大學(xué)的內(nèi)部治理涉及到大學(xué)內(nèi)部各種權(quán)力之間的建構(gòu)，包括學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力、民主權(quán)力等；外部治理涉及到政府、社會(huì)、捐贈(zèng)人、校友、用人單位等利益相關(guān)者之間的相互關(guān)系。大學(xué)治理就是優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)外部利益相關(guān)者以達(dá)成大學(xué)的使命，使大學(xué)基業(yè)長青。

眭依凡，《論大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的調(diào)》，《現(xiàn)代大學(xué)教育》2011年第4期。

高等教育治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)把“堅(jiān)持完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)；我國教育行政管理部門把“加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為今后一個(gè)時(shí)期我國教育改革發(fā)展的行動(dòng)議題與中心目標(biāo)

袁貴仁：《深化教育領(lǐng)域綜合改革加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化——在2014年全國教育工作會(huì)議上的講話》，《中國民族教育》2014年第5期。

。大學(xué)自身發(fā)展及現(xiàn)實(shí)社會(huì)環(huán)境決定了高校對現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)具有強(qiáng)烈的內(nèi)在需求，對大學(xué)治理及制度建設(shè)問題的研究具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。在大學(xué)治理體系的外部環(huán)境當(dāng)中，政府治理、市場治理、社會(huì)治理是三個(gè)大學(xué)的利益相關(guān)者構(gòu)成的有機(jī)整體。大學(xué)的內(nèi)部環(huán)境是大學(xué)治理體系中的重要內(nèi)核，也是學(xué)術(shù)問題與行政問題的集中之地，大學(xué)內(nèi)部治理的首要原則是在學(xué)術(shù)問題上回歸學(xué)術(shù)本位；在行政權(quán)力問題上應(yīng)采取“管辦評分離”的去行政化治理模式。大學(xué)外部治理的核心問題是處理好政府與大學(xué)的關(guān)系、明確大學(xué)的行動(dòng)邊界，實(shí)行“負(fù)面清單”管理；充分發(fā)揮利用校友對學(xué)校的支持和監(jiān)督；在學(xué)術(shù)界、公眾和用人單位中形成良好的社會(huì)聲譽(yù)。

如何實(shí)現(xiàn)“大學(xué)治理現(xiàn)代化”，落實(shí)到政策層面需要處理好政府行政部門的“權(quán)力清單”和辦學(xué)主體的“負(fù)面清單”，這是明確政府主管部門和辦學(xué)主體各自的行動(dòng)邊界的準(zhǔn)則的大事。在現(xiàn)代“治理”理念下，要從政府治理、市場治理、社會(huì)關(guān)系治理、學(xué)生治理的整體關(guān)系中認(rèn)清政府和其他利益相關(guān)者在大學(xué)治理體系中的地位和作用。我國大學(xué)實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，這一基本制度需要通過具體的制度安排來落實(shí)?，F(xiàn)代大學(xué)治理涉及有關(guān)各方的責(zé)任和權(quán)力邊界界定、委托-代理中的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇、組織中的激勵(lì)和約束機(jī)制、組織中的考核與評價(jià)、剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的配置等，這些問題使得我們有必要引入新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)作為理論工具來分析現(xiàn)代大學(xué)治理。

二、我國高校改革的制度變遷

我國高校體制改革在探索道路上進(jìn)展緩慢。迄今為止，有關(guān)教育體制改革的幾份關(guān)鍵性中央文件和法律的出臺(tái)，將中國高等教育制度變遷劃分成緊密銜接的三個(gè)階段，通過對以下三個(gè)階段的政策文本進(jìn)行梳理與分析，能夠更好地觀察大學(xué)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和理論創(chuàng)新的響應(yīng)，以及對大學(xué)的邏輯和本質(zhì)的追問。

（一）起步階段：簡政放權(quán)、擴(kuò)大自主權(quán)（1978—1989）

1979年12月，復(fù)旦大學(xué)校長蘇步青等人發(fā)起了一次呼吁行動(dòng)，“政府給高校一點(diǎn)辦學(xué)自主權(quán)”，這次呼吁引起了文化大革命結(jié)束后、改革開放初政府在教育領(lǐng)域的第一次重視。當(dāng)時(shí)國內(nèi)高校體制的管理模式高度集權(quán)化，隨著改革開放政策在我國逐步實(shí)施和推進(jìn)，這種制約教育發(fā)展的落后局面亟需打破，由此開啟了以“擴(kuò)大高校自主權(quán)”為重點(diǎn)的高校管理體制改革。

鑒于教育的一個(gè)重要功能是探索未知、創(chuàng)造新理論和新思想，而普遍的國家教育對人的同化，對有益的多樣性起到了消解作用，那么一個(gè)“統(tǒng)得過死”的管理體制就是值得質(zhì)疑的。

約翰·密爾：《論自由》，北京：商務(wù)印書館，1959年，第126-127頁。1985年5月27日《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（簡稱《1985年決定》）的頒布，開啟了我國高等教育體制改革史上具有里程碑意義的篇章，《決定》指出：“當(dāng)前在政府與大學(xué)的關(guān)系上存在的突出問題，即在管理權(quán)限的劃分上，政府“對高等學(xué)校統(tǒng)得過死”，從而導(dǎo)致高?！叭狈?yīng)有的活力”

汪永銓：《關(guān)于政府對高等教育的管理》，《教育發(fā)展研究》1988年第4期。。與此同時(shí)，中央向地方分權(quán)：“為了調(diào)動(dòng)各級政府辦學(xué)的積極性，實(shí)行中央、省、中心城市三級辦學(xué)體制”。文件補(bǔ)充規(guī)定，針對不同的高校，依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況可以再增加其他權(quán)力，這為以后繼續(xù)擴(kuò)大大學(xué)自主權(quán)留下了政策操作空間。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院于1986年3月12日制定了《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》，對國家教育委員會(huì)、國務(wù)院有關(guān)部門以及省級政府對高等教育的管理職責(zé)進(jìn)行了界定，并明確了高校自主權(quán)的八大具體內(nèi)容，高校體制改革朝著簡政放權(quán)、擴(kuò)大高校自主權(quán)邁進(jìn)了一步。

這一時(shí)期是我國改革開放的黃金時(shí)期，思想解放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治氣氛寬松，這些有利因素自然會(huì)惠及教育領(lǐng)域改革。盡管這次教育改革的持續(xù)時(shí)間不到五年，但初步進(jìn)行了卓有成效的改革探索與實(shí)踐，使政府開始重新審視大學(xué)與政府之間的權(quán)力關(guān)系，教育行政管理權(quán)力下移，首次明確了高校自主權(quán)的具體內(nèi)容。

（二）縱深推進(jìn)：管辦評分離、自主權(quán)落實(shí)（1989—2010）

中國改革經(jīng)過短暫的徘徊以后，隨著鄧小平同志南方視察講話發(fā)表，中國改革重回快車道，一個(gè)標(biāo)志性事件是2001年中國被批準(zhǔn)加入世貿(mào)組織，由此中國更加融入全球分工體系，與國際社會(huì)的經(jīng)濟(jì)和文化交流更加緊密。隨著“建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”目標(biāo)的確立，全社會(huì)也對高等教育提出了相應(yīng)改革要求。1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》（簡稱《1993年綱要》），是我國改革開放以來教育史上的第一部綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件。文件提出“在政府與大學(xué)的層面上”要確立“政府宏觀管理、學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的體制”；對調(diào)整大學(xué)與政府關(guān)系提出由單一的“行政管理”方式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^其他手段進(jìn)行“宏觀管理”的方式。隨后1995年3月18日頒布的《中華人民共和國教育法》對學(xué)校“法人資格”進(jìn)行了明確；1998年制定的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》關(guān)于高等教育體制改革方面提出繼續(xù)實(shí)行“共建、調(diào)整、合作、合并”的方針。1999年起實(shí)施的《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格”，并確認(rèn)高校擁有七項(xiàng)自主權(quán)。其最卓著的貢獻(xiàn)是高校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定更加具體細(xì)化，遺憾的是，由于制度變遷中的制度慣性和路徑依賴，這些權(quán)力的落實(shí)差強(qiáng)人意。而且，從“負(fù)面清單”管理的目標(biāo)模式來看，針對辦學(xué)主體提出的這七項(xiàng)自主權(quán)在性質(zhì)上是一份“正面清單”而不是“負(fù)面清單”。這一時(shí)期的高等教育改革步伐落后于經(jīng)濟(jì)改革。

從改革力度上來說，這與上一階段有些差距，但是從內(nèi)容上來說，這一階段是極為豐富和廣泛的，頒布了一系列教育法律法規(guī)和政策文件，主要以政府規(guī)制調(diào)整和大學(xué)自主權(quán)落實(shí)為主題。由于國家“拉力”、學(xué)校內(nèi)部“動(dòng)力”和社會(huì)“推力”三種力量的同時(shí)缺乏，中國大學(xué)處于一種“進(jìn)一步改革等待”狀態(tài)中。

錢穎一：《大學(xué)治理：美國、歐洲、中國》，《清華大學(xué)教育研究》2005年第5期。

（三）高等教育改革徘徊期（2010年至今）

隨著國家經(jīng)濟(jì)、政治等體制改革的不斷深化，大學(xué)改革面臨新的發(fā)展環(huán)境和機(jī)遇，尤其是我國十八屆三中全會(huì)提出的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)和十八屆四中全會(huì)提出的“全面推進(jìn)依法治國”的戰(zhàn)略，對高校管理體制提出了更高要求。國務(wù)院于2010年7月29日頒布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，《綱要》提出“隨著國家事業(yè)單位分類改革推進(jìn)，探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實(shí)際存在的行政級別和行政化管理模式”?！毒V要》措辭非常明確即“取消”學(xué)校行政級別。2013年十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對“深化教育領(lǐng)域綜合改革”提出了具體指導(dǎo)意見，“深入推進(jìn)管辦評分離，擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化國家教育督導(dǎo)，委托社會(huì)組織開展教育評估監(jiān)測。健全捐資激勵(lì)等制度，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育”。這一階段受到新治理理念的影響，政府和大學(xué)關(guān)系在形式和內(nèi)涵上作出了新的表述，但受制于新一輪意識(shí)形態(tài)收緊，這一階段的高等教育改革實(shí)際上處于徘徊期。

表1總結(jié)了我國高等教育改革三個(gè)階段的制度變遷與成果?？傮w上，當(dāng)前我國大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)狀況遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，這根源于受到整個(gè)社會(huì)制度環(huán)境制約，高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的依據(jù)、根本途徑等若干重大理論問題沒有準(zhǔn)確定位，

鐘秉林，《關(guān)于大學(xué)“去行政化”幾個(gè)重要問題的探析》，《中國高等教育》2010年第9期。從而在現(xiàn)實(shí)中難以形成可操作性制度。

三、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)（NIE）視角下的大學(xué)治理現(xiàn)代化

大學(xué)是一個(gè)由專家操持的行會(huì)；大學(xué)又是供需雙方交易的市場；大學(xué)是一個(gè)民主社會(huì)；大學(xué)是一個(gè)企業(yè)；大學(xué)是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)；大學(xué)是地方政府的一個(gè)部門；大學(xué)是一個(gè)教堂；大學(xué)是真善美、是文化的守護(hù)者；大學(xué)是一個(gè)社區(qū)……現(xiàn)代大學(xué)具有以上這些描述的諸種特征，但又都不是其中任何一種。大學(xué)是看起來什么都是又什么都不是的組織，管理這樣一種特殊組織需要“實(shí)用多元策略”。

張維迎：《探尋大學(xué)制度創(chuàng)新的突破口——談北大改革對中國高等教育的意義》，《高等教育研究》2003年第23期。企業(yè)通過生產(chǎn)產(chǎn)品和服務(wù)獲得利潤，市場選擇企業(yè)的準(zhǔn)則是利潤法則，那些維持正利潤的企業(yè)可以長期留存，而長期負(fù)利潤的企業(yè)必然在嚴(yán)酷的市場競爭中被淘汰。企業(yè)是市場上可交易產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)者，它以利潤為目的并受制于利潤法則的檢驗(yàn)。大學(xué)不同于企業(yè)。大學(xué)是知識(shí)生產(chǎn)者和文化傳承者，考核方法是聲譽(yù)，那些實(shí)現(xiàn)大學(xué)使命，知識(shí)創(chuàng)新成績卓著、培養(yǎng)高質(zhì)量學(xué)生的大學(xué)得以維持高聲譽(yù)，這樣的大學(xué)得到更多的政府資助和私人捐贈(zèng)，得以基業(yè)長青；相反，在競爭性辦學(xué)體制下，那些沒能實(shí)現(xiàn)大學(xué)使命，創(chuàng)新能力不足和培養(yǎng)學(xué)生不受社會(huì)歡迎的大學(xué)，則會(huì)在競爭中被淘汰（或被兼并）。

知識(shí)生產(chǎn)具有特殊性，因此大學(xué)無法用利潤法則來考核，大學(xué)內(nèi)部也難以用簡單的計(jì)時(shí)或計(jì)件辦法來考核，于是需要一套獨(dú)特的評估大學(xué)績效的外部評價(jià)制度和內(nèi)部考核制度；只有形成良好治理結(jié)構(gòu)，才能實(shí)現(xiàn)大學(xué)的理念——?jiǎng)?chuàng)造知識(shí)、傳授知識(shí)、傳承人類文明，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。

劉業(yè)進(jìn)：《國家租金激勵(lì)與中國大學(xué)治理》，《現(xiàn)代大學(xué)教育》2006年第4期。

因?yàn)橹R(shí)生產(chǎn)的特殊性，大學(xué)治理不完全等同于企業(yè)治理。知識(shí)生產(chǎn)是面對不確定性未知領(lǐng)域的探索，因此學(xué)術(shù)自由是大學(xué)治理的核心要求。“大學(xué)的邏輯”首先是學(xué)術(shù)自由。張維迎：《大學(xué)的邏輯》增訂版，北京：北京大學(xué)出版社，2006年?；貧w大學(xué)的邏輯的一個(gè)重要途徑就是校長治校、教授治學(xué)。這勢必要求破除中國大學(xué)頑固的官本位邏輯。

產(chǎn)權(quán)理論表明，產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)上是一套激勵(lì)與約束機(jī)制，組織中承擔(dān)不確定性一方對剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的控制是組織演化出來的一種激勵(lì)安排。對于國家資源來說，產(chǎn)權(quán)不可能完全清楚界定而出現(xiàn)公共域以及私人的“福利攫取”，作為一種替代性的制度安排——“國家租金激勵(lì)”在實(shí)際社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮作用

劉業(yè)進(jìn)：《國家租金激勵(lì)與中國大學(xué)治理》，《現(xiàn)代大學(xué)教育》2006年第4期。。在目前我國高等教育體制下，國家租金激勵(lì)具體體現(xiàn)為行政等級制度和物質(zhì)刺激的勞動(dòng)報(bào)酬制度。激勵(lì)校長和書記的國家租金（表現(xiàn)為行政等級和相應(yīng)的物質(zhì)報(bào)酬）容易使他們把學(xué)校的管理當(dāng)成手段而不是價(jià)值本身，出現(xiàn)校長/書記跑官要官，不思學(xué)校經(jīng)營管理的現(xiàn)象。作為大學(xué)消費(fèi)者和協(xié)作生產(chǎn)者的學(xué)生一方的聲音在大學(xué)治理中還十分微弱，雖然近些年的高校收費(fèi)改革提高了學(xué)費(fèi)在總教育經(jīng)費(fèi)中的比重，但學(xué)生在大學(xué)治理體系中的參與微不足道。知識(shí)傳承固然具有某種服務(wù)售賣的特征，但是同時(shí)卻也是一個(gè)消費(fèi)者共同參與生產(chǎn)的過程。學(xué)生在大學(xué)消費(fèi)教育服務(wù)不同于消費(fèi)一般市場上的服務(wù)和產(chǎn)品，由他們“所帶來的資源、激勵(lì)和技能與產(chǎn)出實(shí)現(xiàn)的水平密切相關(guān)，產(chǎn)出總是共同生產(chǎn)的產(chǎn)出”。學(xué)生作為消費(fèi)生產(chǎn)者又是共同生產(chǎn)者，沒有消費(fèi)者的生產(chǎn)性活動(dòng)，（知識(shí)傳承）的任何價(jià)值都實(shí)現(xiàn)不了

王占軍：《大學(xué)去行政化，一場充滿不滿定性的改革》，《大學(xué)（學(xué)術(shù)版）》2010年第6期。。大學(xué)治理的有效性是以產(chǎn)權(quán)制度、公平競爭和遵循知識(shí)生產(chǎn)特殊規(guī)律為前提的。大學(xué)經(jīng)費(fèi)籌措的多元化來源要求實(shí)行利益相關(guān)者共同治理。政府、個(gè)人和基金會(huì)捐贈(zèng)、企業(yè)合作投入與捐贈(zèng)、學(xué)費(fèi)等多元收入渠道不僅僅有助于大學(xué)獲得資源，更重要的是，它也會(huì)帶來治理的轉(zhuǎn)變，特別是個(gè)人和基金會(huì)捐贈(zèng)、企業(yè)合作投入捐贈(zèng)，那些辦學(xué)質(zhì)量高、社會(huì)聲譽(yù)好的大學(xué)經(jīng)常能得到他們的捐贈(zèng)，所以當(dāng)捐贈(zèng)在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)中占有份額越來越不可忽視的時(shí)候，來自捐贈(zèng)者挑選壓力也構(gòu)成對大學(xué)提升辦學(xué)質(zhì)量的促進(jìn)力量。

就我國目前的高等教育體制而言，政府作為目前高校的主要出資人對高校擁有核心控制權(quán)，這一控制權(quán)通過委托代理的方式實(shí)現(xiàn)。這里實(shí)際上的委托代理鏈條是：納稅人-政府-高校。雖然去行政化作為改革目標(biāo)已提出來多年，但我國高等學(xué)校目前實(shí)際上有不同的行政級別，副部級、廳局級、處級……，書記/校長的任命和選拔權(quán)由上一級黨的組織部門行使。從初始委托人到作為代理人的黨的各級組織部門，再到作為代理人的校長/書記，經(jīng)過一個(gè)漫長的層層委托-代理過程。實(shí)際上這個(gè)委托代理鏈自建立起的那一天，納稅人作為初始委托人并不能像一個(gè)自然人那樣談判和監(jiān)督。各級代理人是否努力實(shí)現(xiàn)委托人的利益實(shí)際上依賴的不是初始委托人的監(jiān)督和行使“退出”權(quán)的威脅。但回到大學(xué)起源，大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)是非常顯著的，政府對大學(xué)的資助并不意味著政府對大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，大學(xué)中的決策機(jī)構(gòu)如“大學(xué)理事會(huì)”具有幾乎完全的學(xué)術(shù)、人事和行政決策權(quán)。高等教育發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，在政府與大學(xué)之間建立一個(gè)類似“教育協(xié)調(diào)委員會(huì)”的咨詢協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，更有利于政府對大學(xué)管理，同時(shí)又不妨礙大學(xué)的自主權(quán)。這類協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的主要功能是向大學(xué)表達(dá)教育的公共利益性質(zhì)，向地方政府提供高等教育資源，對高等教育機(jī)構(gòu)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和預(yù)算進(jìn)行評估。它扮演的主要是信息統(tǒng)計(jì)發(fā)布、政策咨詢與撥款預(yù)算評估者角色德里克·博克：《走出象牙塔——現(xiàn)代大學(xué)的社會(huì)責(zé)任》，杭州：浙江教育出版社，2001年。。

知識(shí)作為一種對于國家與人類的進(jìn)步起著十分重要的作用卻又無法定價(jià)的產(chǎn)品，市場常常只對不那么遠(yuǎn)期的回報(bào)有投資動(dòng)機(jī)；此外，高等教育在保持社會(huì)階層垂直流動(dòng)性方面發(fā)揮著舉足輕重的作用，所以政府扶持高等教育是必要的。政府是大學(xué)的利益相關(guān)者之一。大學(xué)的知識(shí)生產(chǎn)還有一個(gè)特性，即知識(shí)通常表現(xiàn)為創(chuàng)造者個(gè)人的業(yè)績，在學(xué)術(shù)界，每個(gè)人的個(gè)人表現(xiàn)和信號是比較透明的，個(gè)人的成果在外界都可以看到。這意味著大學(xué)治理要利用外部市場

田漢族：《從行政化到去行政化：大學(xué)管理本質(zhì)的回歸》，《高校教育管理》2011年5月。。最好的辦法是“同行評價(jià)”，而這又要求一個(gè)規(guī)范的學(xué)術(shù)界，一個(gè)由眾多有助于學(xué)術(shù)創(chuàng)新的學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)組成的學(xué)術(shù)群落。知識(shí)創(chuàng)造還意味著不僅僅是繼承原有的知識(shí)，還要?jiǎng)?chuàng)造新知識(shí)、新思想，這需要?jiǎng)?chuàng)造的自由，因此大學(xué)治理需要保證學(xué)術(shù)自由和思想自由。

四、積極的轉(zhuǎn)變：邁向“多中心”和“負(fù)面清單”治理

我國高等教育治理正在向治理體系和治理能力現(xiàn)代化方向轉(zhuǎn)變。一般認(rèn)為，現(xiàn)代大學(xué)應(yīng)具備以下特征：第一，有效反映大學(xué)法人地位和利益相關(guān)者的組織屬性；第二，它能夠體現(xiàn)大學(xué)治理主體通過委托代理關(guān)系形成的契約化管理；第三，它強(qiáng)調(diào)大學(xué)法人財(cái)產(chǎn)的合法、有效、有利使用；第四，尊重大學(xué)各利益相關(guān)者的權(quán)利；第五，有能力整合利益之間的沖突龔怡祖：《漫說大學(xué)治理結(jié)構(gòu)》，《復(fù)旦教育論壇》2009年第3期。。負(fù)面清單模式正是為這一問題提供了根本解決辦法?！柏?fù)面清單”治理理念所體現(xiàn)的是（高校）“法無禁止即可為”的法治理念。負(fù)面清單模式擴(kuò)展了經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)決策的信息基礎(chǔ)，從而能夠充分發(fā)揮高校自主辦學(xué)的活力?？傊?fù)面清單視角從理論上回答了政府與大學(xué)的關(guān)系，以及現(xiàn)代大學(xué)治理中大學(xué)本身的行動(dòng)邊界問題，確定行政部門權(quán)力正面清單和大學(xué)自主權(quán)的負(fù)面清單對于現(xiàn)代大學(xué)治理體系的建構(gòu)具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)操作意義。

良好的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)能夠尊重各利益相關(guān)者的利益訴求。既能在大學(xué)外部協(xié)調(diào)政府的管控權(quán)與大學(xué)自主權(quán)的關(guān)系，規(guī)范政府對大學(xué)的管理，鼓勵(lì)更多的民間教育組織參與到大學(xué)治理中，形成“多中心治理”，又能在大學(xué)內(nèi)部克服大學(xué)泛行政化的現(xiàn)象，杜絕行政權(quán)力獨(dú)大的局面，賦予學(xué)術(shù)群體實(shí)質(zhì)性學(xué)術(shù)權(quán)力，維護(hù)大學(xué)各利益相關(guān)者的權(quán)利，才能真正讓各利益相關(guān)者擁有參與權(quán)與話語權(quán)，賦予核心利益相關(guān)者（教職工、學(xué)生等）決策權(quán)，形成大學(xué)依法自主辦學(xué)，教育家治校、教授治學(xué)，民主監(jiān)管下的完善的多元化治理結(jié)構(gòu)。政府“權(quán)力清單”和大學(xué)權(quán)利“負(fù)面清單”為達(dá)致上述目標(biāo)給出了具體的改革路線圖。

隨著共同治理理念的興起，社會(huì)各利益相關(guān)者參與大學(xué)辦學(xué)的愿望日益強(qiáng)烈，構(gòu)建“共治”為核心的現(xiàn)代大學(xué)制度以達(dá)成共識(shí)?，F(xiàn)代大學(xué)外部治理打破了政府對高校的單一管制與管理的格局，形成大學(xué)外部治理主體間多元參與、協(xié)同合作、平等溝通的新型關(guān)系，有助于化解政府干預(yù)的“泛行政化”與社會(huì)參與“表層化”等困境。同時(shí)，大學(xué)、政府與社會(huì)之間實(shí)現(xiàn)權(quán)力合理配置和運(yùn)行規(guī)范有序，堅(jiān)持程序正當(dāng)原則，通過規(guī)范有效的治理程序?qū)崿F(xiàn)主體間清晰的權(quán)力、責(zé)任和自主權(quán)界定，形成相互制衡、運(yùn)行協(xié)調(diào)的治理框架。

美國著名的教育家和加利福尼亞公立高等教育系統(tǒng)的構(gòu)建者克拉克·克爾（ClarkKerr）說：當(dāng)代美國大學(xué)新興模式的任務(wù)是“多元化”。治理理念的核心要義在于主體多元性、權(quán)力均衡性、協(xié)同合作性和程序法治性，是對傳統(tǒng)大學(xué)制度與運(yùn)行機(jī)制的有效突破，實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)、外部權(quán)力主體間關(guān)系的重組與優(yōu)化。

Clark.Kerr，Governanceandfunctions，JournaloftheAmericanAcademyofArtsandSciences，1970，p.115-116。以共治手段重塑大學(xué)與政府、社會(huì)、市場之間的權(quán)力關(guān)系。由“制”到“治”的變遷是代表執(zhí)政理念與執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，是由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理的有效途徑，權(quán)力主體由“一元”變?yōu)椤岸嘣保瑱?quán)力結(jié)構(gòu)由“命令—服從”的縱向權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)向“協(xié)調(diào)—平衡”的橫向權(quán)力關(guān)系，治理方式由“控制”轉(zhuǎn)向“協(xié)調(diào)”

周光禮：《從管理到治理：大學(xué)章程再定位》，《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期。?，F(xiàn)代化大學(xué)治理理念下我們應(yīng)將大學(xué)視為各利益相關(guān)者締結(jié)的多元契約網(wǎng)，搭建開放合作、多元互動(dòng)的外部治理媒介平臺(tái)。應(yīng)加大高校與社會(huì)組織的合作力度，確保各利益相關(guān)者參與大學(xué)治理的自主性與獨(dú)立性，高校與社會(huì)的合作是辦學(xué)功能的基本要求，是大學(xué)發(fā)展尋求資源依賴的必然選擇，同時(shí)確保其治理的多樣性和有效性。