劉浩莉，馬麗亞

（黑龍江八一農(nóng)墾大學會計學院，大慶 163319）

資源型城市發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)視角的稅源管理策略
——以大慶市為例

劉浩莉，馬麗亞

（黑龍江八一農(nóng)墾大學會計學院，大慶 163319）

基于資源型城市經(jīng)濟轉型和社會發(fā)展方向改變對稅收“蓄水池”產(chǎn)生巨大沖擊的客觀實際，結合稅務經(jīng)濟理論和大慶市可持續(xù)發(fā)展對財政稅收的特定需求，采用實地調(diào)研、總結歸納和判斷推理等方法，介紹了稅源管理相關概念，概要闡述了稅源管理的職責任務，著重剖析了資源型城市轉型發(fā)展進程中稅源管理出現(xiàn)的各種主要問題，并有針對性地提出以支持資源型城市可持續(xù)發(fā)展為前提的稅源管理策略。

資源型城市；稅源管理；大慶市

稅源管理，通常指由稅務機關對所轄區(qū)域稅源開展培育、挖掘、征繳、監(jiān)控并實施相應的納稅服務等管理活動或過程。稅源管理是稅務機關的日常重要工作任務，是稅收征收任務得以順利完成的基礎保障。在實踐中，各級各類稅務機關均設置稅源管理機構，專司日常稅源管理基礎工作，并協(xié)調(diào)征管、稽查等相關部門共同實施稅源管理。對于資源型城市而言，其經(jīng)濟類型和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，決定了稅源結構和方向的變化，隨之出現(xiàn)稅源管理職責和任務的變化，需要各稅務機關引起高度重視并積極應對。

1 稅源及其管理現(xiàn)狀

1.1 稅源的涵義

稅源有廣義和狹義之分。廣義的稅源，是指可以產(chǎn)生稅收的所有經(jīng)濟活動和事項，即所謂的國民經(jīng)濟。在稅收基本理論中強調(diào)經(jīng)濟決定稅收，稅收產(chǎn)生于國民經(jīng)濟，沒有國民經(jīng)濟，稅收就成為無源之水無本之木。狹義的稅源，是指稅務機關直接管轄范圍內(nèi)富有納稅義務的單位和個人，即稅務轄區(qū)的納稅人。長期以來的稅源管理實踐表明，全國范圍內(nèi)的國稅、地稅機關開展的稅源管理，均屬于狹義概念范疇，這可從各級各類稅務機關稅源管理機構的崗位工作職責上得以驗證。

1.2 稅源管理職責

1.2.1 稅源管理機構設置

中國政府機構編制臃腫全世界聞名，稅務機關自不例外。大慶市國稅和地稅機關機構設置同樣堪稱健全、完善，稅源管理也設有專門機構，如圖1所示：

圖1 大慶市稅務機關組織機構及稅源管理體系Fig.1Daqing city tax authority organization and tax source management system

從實踐調(diào)查看，大慶市、區(qū)兩級稅務機關都針對稅收管理職能需要，配備了齊全完整的機構部門，分工明確，各司其職。其中，設立了專門的稅源管理科（股），充分體現(xiàn)了稅務機關對稅源管理的高度重視。

1.2.2 稅源管理的基本職責與任務

稅務機關設置稅源管理機構，如地級市稅務局內(nèi)設立稅源管理科，其內(nèi)部根據(jù)所在地區(qū)企業(yè)的性質分為個體和企業(yè)、內(nèi)資和外資等實施分別管理。管理科的科員即稅收管理員，他們都有各自管理的企業(yè)，負責這些企業(yè)的日常管理。從實際情況看，地稅機關的稅源管理部門主要負責組織實施綜合性稅收征管法律、法規(guī)和規(guī)章制度，研究制定有關稅收征管制度和辦法；指導稅務登記、征管質量考核、納稅申報和稅收資料的管理；管理普通發(fā)票；指導個體工商戶和集貿(mào)市場稅收征管；牽頭負責納稅評估綜合性制度、辦法的制定、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作；負責納稅評估的組織實施工作；負責納稅服務、日常稅源基礎管理、日常管理性檢查及其綜合制度、辦法的制定；負責征管軟件和除涉及增值稅征管以外的稅控器具的推廣和應用工作；負責稅務代理工作的監(jiān)督、管理、指導；承辦領導交辦的其他工作[1]。

稅源管理科的主要工作任務是承擔區(qū)轄區(qū)內(nèi)重點稅源的日常管理、稅源監(jiān)控與服務工作。負責對重點稅源戶籍調(diào)查核實、調(diào)整變化管理，以及發(fā)票管理、信息采集、催報催繳、調(diào)查核實、任務執(zhí)行、欠稅管理、反避稅調(diào)查、宣傳輔導以及檔案管理；承辦領導交辦的其他工作。

有的稅務機關還專門設立“重點稅源管理科（局）”，負責對轄區(qū)內(nèi)年納稅額在50萬元以上以及總局、省局、市局定點聯(lián)系的重點稅源納稅人的稅收政策宣傳輔導和信息服務；負責對重點稅源納稅人的戶籍管理，開展戶籍巡查、稅收調(diào)查、涉稅信息采集、征管檔案等日?；A征管工作；負責催報催繳、清繳欠稅、送達文書，提醒納稅人及時足額繳納稅款和報送涉稅資料信息，督導納稅人按照稅務機關要求安裝、使用稅控裝置；負責重點稅源納稅人的日常監(jiān)控，對納稅人申報真實性、發(fā)票使用、減免和備案等稅收政策執(zhí)行情況進行日常監(jiān)控，開展非居民稅收管理，并配合納稅評估專業(yè)分局開展工作；負責及時準確的編制、報送各類重點稅源數(shù)據(jù)和資料；負責研究重點稅源企業(yè)經(jīng)營情況、行業(yè)特點、盈利模式，掌握相關產(chǎn)業(yè)政策，開展稅收收入分析預測，上報重點稅源分析資料，監(jiān)控稅負、物耗、成本費用率等預警指標，防范重點稅源流失和執(zhí)法風險，保障主體稅源的穩(wěn)定等任務[2]。

2 稅源管理存在的問題

在中國，稅源管理普遍存在著稅收成本增加、職能不清和稅收信息溝通不暢等現(xiàn)象。資源型城市除了這些共存問題外，重點需解決稅源管理范圍受限、稅收政策落地難和納稅服務缺乏等突出問題。

2.1 稅源管理范圍受限

受宏觀環(huán)境影響，我國各級各類稅務機關的稅源管控始終都是與征管、檢查平行或同等重要的三大重點工作之一，體現(xiàn)出稅務機關對稅源開發(fā)建設和管理的高度重視[3]。但從其職責范圍看，現(xiàn)行的稅源管理工作始終都以稅款征收為“中軸”，即稅源管理服務于稅款征收。以重點稅源管理部門為例，其崗位職責可概括為轄區(qū)內(nèi)重點稅源的日常管理、稅源監(jiān)控與服務等三大類工作，包括重點稅源戶籍調(diào)查核實、調(diào)整變化管理，以及發(fā)票管理、信息采集、催報催繳、調(diào)查核實、任務執(zhí)行、欠稅管理、反避稅調(diào)查、宣傳輔導以及檔案管理等[4]。顯然，這些工作都是針對納稅人開展的，是敦促納稅人自覺遵從稅收法規(guī)政策和積極履行納稅義務。所以，起稅源管理僅僅立足于實際發(fā)生稅源的管控，缺乏對潛在稅源開發(fā)，不著眼培育新企業(yè)。一旦面臨城市轉型，產(chǎn)業(yè)重新“洗牌”，稅務將束手無策。

2.2 優(yōu)惠政策不落地遏制了稅源增長

在財政與經(jīng)濟關系上，大慶多年陷入“大財政小經(jīng)濟”或“先財政后經(jīng)濟”的慣性思維模式。本末倒置的管理思想，破壞了經(jīng)濟健康有序發(fā)展[5]。于是，經(jīng)常出現(xiàn)政府財政困窘就征收“過頭稅”甚至為了幫助省完成稅收任務而“以查代征”等現(xiàn)象，不遵循“財政忍一時風平浪靜，經(jīng)濟退一步地動山搖”的發(fā)展硬道理，經(jīng)濟發(fā)展成為財政稅收的墊腳石。作為大慶非油經(jīng)濟主力軍的民營企業(yè)，被民間戲稱為“生的多死的快”（每年注冊新增數(shù)量與關停解散數(shù)量相當），與缺乏稅收政策支持不無關聯(lián)。根據(jù)國務院批準的方案，2005年后大慶市所有工業(yè)企業(yè)全部享受增值稅轉型政策，大慶沒有執(zhí)行；方案要求大慶執(zhí)行中發(fā)〔2003〕11號文件規(guī)定，對大慶中央和地方企業(yè)的歷史欠稅予以豁免，大慶也沒落實；指示參照西部大開發(fā)政策（國發(fā)〔2000〕33號）對大慶市新辦企業(yè)在2020年以前減按15%稅率征收大慶新辦企業(yè)所得稅，或參照關于老少邊窮地區(qū)新辦企業(yè)三年內(nèi)減征或免征所得稅規(guī)定（財稅字〔1994〕001號），對大慶市新辦企業(yè)在3年內(nèi)免征所得稅，大慶還是沒有執(zhí)行。同時，方案決定進一步放寬信貸條件，準許大慶設立融資租賃公司開展融資租賃業(yè)務，國家開發(fā)性金融機構建立資源型城市可持續(xù)發(fā)展貸款板塊，擴大政策性貸款資金規(guī)模，降低貸款利率，延長貸款使用年限。但大慶至今未引入國家開發(fā)銀行和中國進出口銀行，僅有中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行仍嚴格按照規(guī)定負責辦理國家糧棉油等主要農(nóng)副產(chǎn)品的國家專項貸款和收購貸款。上述問題存在由來已久，多因政府缺乏必要的財稅政策落實督查體系，客觀上放任了政策權力機構我行我素所致。其結果造成政府不愿意承認但卻客觀存在的打壓民營經(jīng)濟發(fā)展，阻礙非油資源開發(fā)和民族制造業(yè)進步，意味著大慶接續(xù)和替代稅源前景不容樂觀。

2.3 缺乏以服務養(yǎng)稅源的管理意識

實踐證明，納稅人普遍的切身感受是恐懼稅務。這雖然有顧忌自身物質財富被迫持續(xù)流出的原因，但更多是來自稅務執(zhí)法問題。其中最主要的就是嚴重缺乏應有的納稅服務。即使稅務辦稅服務大廳的普通工作人員（含協(xié)稅員），面對企業(yè)辦稅人員傲慢無禮已司空見慣，甚至動輒橫眉怒目，呵斥訓罵；稅收管理員極少入戶調(diào)研和為納稅人排憂解難，多數(shù)在辦公室坐等審核申報表；稅源管理人員入戶多是開展帶有明顯檢查色彩的納稅評估、稅負調(diào)查等。在大慶，全市企業(yè)幾乎無一獲得延期納稅批復的，減免稅優(yōu)惠申請也往往遭受冷遇。這都是納稅服務不到位的具體體現(xiàn)，頗令納稅人反感，只是敢怒不敢言地忍氣吞聲。

總之，抓牢納稅戶數(shù)量及其增減變化，納稅戶經(jīng)營及成果與其納稅結果是否同步、同向、同比變動，在以票控稅政策環(huán)境下納稅戶是否依規(guī)使用發(fā)票，是否及時足額繳納稅款，有無欠、逃、避稅等，是各級各類稅務機關稅源管理部門的根本任務。這充分體現(xiàn)了稅源管理中監(jiān)控多于服務、稅源監(jiān)控是根本而納稅服務是輔助和配合的突出問題。

3 接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)視角的稅源管理

3.1 資源型城市可持續(xù)發(fā)展提出的稅源管理要求

發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，是資源型城市可持續(xù)發(fā)展中需著力解決的關鍵問題。即資源型城市需根據(jù)資源可采儲量、開采量和可開采期等客觀環(huán)境，合理確定在進入“興盛期”或“成熟期”，即應制定落實以礦產(chǎn)資源替代或接續(xù)產(chǎn)業(yè)為核心的城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃。興盛期是礦產(chǎn)資源開采量和創(chuàng)造GDP能力接近和達到旺盛頂峰并能持續(xù)維持高產(chǎn)的時期；持續(xù)開采時間越長，資源可采儲量下降速度越快，資源型城市隨之進入低產(chǎn)量、高成本的衰退期，直至步入采空挖空的枯竭期。如果可持續(xù)發(fā)展不能及時跟進，資源城市必將隨著資源枯竭而陷入衰亡，成為難以維系的“死城”、“鬼城”。資源型城市因資源而生，但不可因資源枯竭而亡。資源的不可再生性決定其枯竭不可逆轉，但城市集聚著幾十萬、幾百萬甚至上千萬人口的生存安全和就業(yè)安置，還涉及到政府機器、基礎設施、公共資源和資產(chǎn)運營。所以，成熟期資源型城市發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)和枯竭型城市再生發(fā)展是十分迫切而重要的任務。可持續(xù)發(fā)展的首要任務是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉型，繼而牽涉到城市基礎設施改造升級、社區(qū)建設、礦區(qū)二次開發(fā)和新商圈打造等一系列城市建設問題。經(jīng)濟結構重塑必然對稅收結構產(chǎn)生影響，于是產(chǎn)生一系列稅源結構調(diào)整的新要求。

3.1.1 稅務派出機構重設

伴隨新經(jīng)濟區(qū)建設，原在礦區(qū)和礦產(chǎn)品加工區(qū)、礦業(yè)服務區(qū)設立的稅務派出機構——稅務所面臨撤并重組，而新的產(chǎn)業(yè)集聚地、商業(yè)區(qū)（街）需要重新選址設立新的稅務機構，包括新社區(qū)的稅務分局和產(chǎn)業(yè)集聚地的稅務所等。

3.1.2 稅源管理方向轉移

以往的稅源管理方向，多集中于采礦業(yè)和礦產(chǎn)品加工、礦區(qū)生產(chǎn)服務等納稅人，主要地方稅種為資源稅，稅務機關及稅務人員對業(yè)主和業(yè)戶經(jīng)營狀況，對業(yè)戶稅種結構、稅源分布、納稅動態(tài)都掌握的十分清楚。隨著接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，原來的資源稅將退出稅源管理范圍。稅源管理部門將面臨全部新注冊的業(yè)戶，需要重新測定企業(yè)增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅負和城市維護建設稅等稅負水平和評估企業(yè)負稅能力，確立稅源管理策略。

3.2 資源型城市稅源管理要點

3.2.1 積極為政府出謀劃策

從經(jīng)濟決定稅收理論看，發(fā)展礦產(chǎn)資源接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，就是發(fā)展接續(xù)替代稅源。稅務系統(tǒng)都有政協(xié)委員或人大代表，每年兩會召開也特邀稅務系統(tǒng)主要領導列席會議。所以，稅務機關參政議政有廣闊渠道。稅務機關應該組織稅源管理科、政策法規(guī)科、征管科等重要部門和稅務經(jīng)濟專家學者，共同談論研究發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)類型、方向、重點和布局等策略，從稅源管理實踐角度，總結和挖掘經(jīng)濟發(fā)展資源潛力，找尋新興產(chǎn)業(yè)落腳點，形成調(diào)研報告、提案和政府建議，通過兩會平臺傳遞給地方黨委和政府。黨政班子一向高度重視稅務部門的意見和建議落實。3.2.2扭轉稅源管理思想

縱觀前述，稅務機關始終將稅源管理目標定位于轄區(qū)納稅人。眾所周知，納稅人是稅收管轄區(qū)已然注冊設立的經(jīng)濟實體組織，他們只能在一定資源范疇內(nèi)開展經(jīng)濟活動并創(chuàng)造稅收。稅務機關將稅源管理局限于納稅人，勢必忽略未開發(fā)領域資源的稅收創(chuàng)造力量，也有悖于財政經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。只有國民經(jīng)濟才能創(chuàng)造稅收，如果不著力開發(fā)新資源形成新產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，稅務目光只緊緊盯死現(xiàn)有納稅人，是榨不出多少稅收“油水”的，相反卻很容易削弱當前納稅人的經(jīng)濟運行能力，甚至會造成侵蝕企業(yè)資本，最終抑制企業(yè)規(guī)模擴張和資本擴張，導致稅源萎縮。所以，稅務機關應在抓好納稅人稅源管控基礎上，重點做好兩方面關鍵工作：一是幫助現(xiàn)有納稅人發(fā)展，培育現(xiàn)有稅源；二是開拓新經(jīng)濟增長點，培植新稅源。

（1）立足服務培育持續(xù)性稅源

持續(xù)性稅源，是稅務轄區(qū)持續(xù)經(jīng)營的納稅人可以永續(xù)提供的稅源。常言道：世上沒有不散的宴席。企業(yè)可以維持幾十年甚至上百年，但幾乎沒有能夠永不衰敗的企業(yè)案例。但作為稅務機關，有責任幫助企業(yè)做到盡量維持長久。有企業(yè)在就有稅源。為此，稅務機關應清醒認識到自己的兩大使命——征稅和服務。納稅服務，即稅務機關根據(jù)稅收法律法規(guī)和相關政策規(guī)定，以促進納稅人依法履行納稅義務和尊重納稅人行使權利為前提，以提高納稅人納稅遵從度和降低稅收風險為目的，為納稅人全面提供規(guī)范、便捷、實效、經(jīng)濟的各項服務措施的總稱。稅務機關同納稅人之間的稅收征納關系絕非是“債權債務”關系，納稅人用自己的投資創(chuàng)造自己的物質財富，在不同經(jīng)濟環(huán)節(jié)分別割舍其中一部分交給政府，既作為其占用國家資源與環(huán)境的回報代價，也可以看成是為國家做出的物質貢獻。稅務機關是政府授權的稅款征收與管理機關，本身就寓含著稅源管理。納稅服務不僅要向企業(yè)對待客戶一樣，把納稅人看成是無償貢獻稅收的“上帝”，在日常辦稅過程中態(tài)度和藹，熱誠接待和虛心辦理各項稅收事務，輔導辦稅人員填制有關表項和材料。管理員要經(jīng)常入戶，積極通報和宣傳最新稅收政策，指導納稅人申請享受相關優(yōu)惠政策，切實保證優(yōu)惠政策落地；還要在納稅人納稅確有困難情況下，主動提示納稅人辦理延期申報或延期納稅申請；企業(yè)出現(xiàn)非正常損失，提醒其辦理備案或申報稅前扣除等。這種既代表國家履行征稅職責，又代表稅務機關實施人文關懷，是稅源管理的重要工作，是密切稅企關系并降低稅收風險的法寶。

（2）促轉型培植新稅源

隨著礦產(chǎn)資源采挖進程加快，新興產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟風起云涌。但產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟并非如礦產(chǎn)資源企業(yè)那樣，純粹依賴資源存在。換言之，只要礦產(chǎn)資源可采儲量存在，礦區(qū)經(jīng)濟就能正常運營。而非資源型產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟運營，依賴于市場，依存于經(jīng)營管理戰(zhàn)略，并伴隨著同業(yè)競爭威脅。所以，投資商在進駐地、投資方向選擇上有迷茫，在資本運營中有顛簸，在籌資融資上有坎坷，在業(yè)務經(jīng)營與會計核算上有困惑。對此，稅務機關不應“等稅”，即坐在辦公室等注冊企業(yè)登門辦理登記和申報，然后盯住人家不放。而應利用工作機遇介紹新區(qū)經(jīng)濟資源和稅收相關政策，開放稅務代理服務，還可以運用稅務局（所）網(wǎng)絡平臺，宣傳招商引資政策信息，指派經(jīng)政策執(zhí)行授權的專人接受投資商咨詢；對于區(qū)域內(nèi)的投資商特別是原服務礦區(qū)和利用礦區(qū)資源設施的企業(yè)，需要轉型發(fā)展或投資于新領域發(fā)展的企業(yè)，應借助稅務執(zhí)法、召開訪談會等機會，指導其轉型投資方向。這樣，一來可以穩(wěn)定固有稅源不外流，二來能夠通過擴充企業(yè)經(jīng)濟促進高端服務業(yè)發(fā)展而開創(chuàng)新稅源[6]。

3.2.3 加強政策落地，增強稅源信心

古語有云：欲先取之必先予之。既然稅務機關將登記納稅人作為稅源管理對象和目標，就需要著力為轄區(qū)企業(yè)積極爭取優(yōu)惠稅收政策，并切實保證政策落地。通過稅收政策刺激經(jīng)濟快速發(fā)展，稅源隨之繁榮昌盛。這就是財政稅收與經(jīng)濟關系理論要求，也是當代稅務經(jīng)濟的重要原理。資源型城市應顛覆以往官僚執(zhí)政思想，樹立“大經(jīng)濟小財政”或“先經(jīng)濟后財政”理念，財政預算向生產(chǎn)性支出傾斜，堅定不移地支持新興經(jīng)濟開發(fā)和基礎設施改造升級，并積極爭取國家財稅優(yōu)惠政策反哺接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，要求中直礦產(chǎn)企業(yè)（集團）繳納“可持續(xù)發(fā)展儲備金”，專門用于非公經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展補助、礦區(qū)基礎設施、社區(qū)美化和環(huán)境修復治理等建設[7]。同時，建議國家逐步取締給各地稅務機關核定征收任務指標和按其完成任務指標考核獎勵制度，杜絕以查代征做法。最后，主張國家充分考慮資源型城市耗盡生命風險為國家戰(zhàn)略無私奉獻的功勛回報，積極為其轉型和增強再生能力“輸血”，將之盡快建設成國家稅收的新生力軍[8]。為此，要允許其復制上海自貿(mào)區(qū)稅收政策，并本著“特事特辦”原則，制定關于增值稅先征后返、即征即退和企業(yè)所得稅執(zhí)行西部大開發(fā)地區(qū)優(yōu)惠政策以及最后10年資源稅完全歸屬礦區(qū)城市政府專用于可持續(xù)發(fā)展建設等專門政策。

4 結論

大慶作為資源型城市，發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)建設美好家園是實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展必由之路，也是稅源建設和管理的必然選擇。城市轉型帶動稅源轉向及稅源管理轉型。稅務機關應培養(yǎng)稅源管理創(chuàng)新理念，植根于新興經(jīng)濟開發(fā)、培育和建設之中，擴大非公產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，扶持小微企業(yè)和全民創(chuàng)業(yè)，擴充納稅人數(shù)量，并不斷加強納稅服務意識，提高經(jīng)濟發(fā)展助力功能，共同建設魅力城市和美好家園，讓經(jīng)濟發(fā)展提供源源不斷的稅收。

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Tax Source Management Strategy of the Premise of Supporting the Sustainable Development of Resource-based Cities——Taking Daqing City as an Example

Liu Haoli，Ma Liya
（College of Accounting，Heilongjiang Bayi Agricultural University，Daqing 163319）

Based on the fierce strike on tax reservoir caused by the economy transformation and change in development directions of the resource-based cities，combing tax economy theory and satisfying the particular needs of Daqing’s sustainable development for fiscal taxes，multiple methods such as on-the-spot investigation，conclusion，classifications and reasonable inference were used to introduce the relative definitions to tax source management，briefly analyze the responsibilities and duties for tax source management，emphatically analyze the major problems of tax source management coming up from the transformation of resource-development cities and finally propose tax source management suggestions on the premise of supporting the sustainable development of resource-based cities.

resource-based cities；tax source management；Daqing

F810.42

A

1002-2090（2017）03-0101-05

10.3969/j.issn.1002-2090.2017.03.023

2016-08-12

接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展視角的大慶市稅源管理研究（DQGB2016112）。

劉浩莉（1972-），女，副教授，東北農(nóng)業(yè)大學畢業(yè)，現(xiàn)主要從事稅法方面的研究工作。