沈開(kāi)舉，陳曉濟(jì),2

（1.鄭州大學(xué)，河南鄭州 450001；2.浙江警察學(xué)院，浙江杭州 310053）

·法律園地

分享經(jīng)濟(jì)視角下網(wǎng)約車政府規(guī)制問(wèn)題研究

沈開(kāi)舉1，陳曉濟(jì)1,2

（1.鄭州大學(xué)，河南鄭州 450001；2.浙江警察學(xué)院，浙江杭州 310053）

網(wǎng)約車是“互聯(lián)網(wǎng)+”的產(chǎn)物，是一種有別于“經(jīng)典市場(chǎng)交易”和“科層式企業(yè)”的新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)。網(wǎng)約車服務(wù)通過(guò)對(duì)閑置資源的社會(huì)化再利用，實(shí)現(xiàn)了車輛的“去專用化”，使用而非占有的資源配置方式更易實(shí)現(xiàn)，在提高資源使用率、構(gòu)建差異化服務(wù)體系、推進(jìn)交通出行領(lǐng)域供給側(cè)改革等方面發(fā)揮了積極作用，是分享經(jīng)濟(jì)在全球范圍的一次生動(dòng)實(shí)踐?！毒W(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》套用舊有出租車規(guī)制模式，以“類比規(guī)制”的方式對(duì)網(wǎng)約車實(shí)施監(jiān)管，制約了分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從法律上看，傳統(tǒng)出租車行業(yè)與新興網(wǎng)約車行業(yè)的利益之爭(zhēng)本質(zhì)上是既得權(quán)與發(fā)展權(quán)的沖突，政府對(duì)出租車的行政許可并不意味其可以免于網(wǎng)約車的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)網(wǎng)約車設(shè)置相對(duì)寬松的準(zhǔn)入門檻和規(guī)制模式，并不構(gòu)成對(duì)出租車平等保護(hù)權(quán)的侵犯，創(chuàng)新網(wǎng)約車政府規(guī)制模式具有現(xiàn)實(shí)依據(jù)和法律正當(dāng)性。

網(wǎng)約車；分享經(jīng)濟(jì)；規(guī)制創(chuàng)新；平等權(quán)

一、問(wèn)題的提出

人類社會(huì)的每次重大技術(shù)變革和創(chuàng)新，在改變傳統(tǒng)社會(huì)生活方式的同時(shí)往往會(huì)沖擊傳統(tǒng)行業(yè)的利益格局，引發(fā)不同程度的紛爭(zhēng)和博弈，帶來(lái)新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政府治理與規(guī)制的議題。網(wǎng)絡(luò)預(yù)約車（以下簡(jiǎn)稱網(wǎng)約車）作為“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的一種服務(wù)創(chuàng)新產(chǎn)品，短期內(nèi)在全球迅猛發(fā)展，打破了出租車行業(yè)的社會(huì)資源配置模式，使得傳統(tǒng)的關(guān)系結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)、供需結(jié)構(gòu)乃至社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)和邏輯都發(fā)生了重大改變。一方面以網(wǎng)約車為代表的分享經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品層出不窮，這種以互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的自發(fā)秩序?qū)扔挟a(chǎn)業(yè)格局不啻一種創(chuàng)造性破壞，另一方面現(xiàn)行規(guī)范對(duì)此一籌莫展，往往陷入過(guò)度管制抑或管制不足的兩難窘境。[1](p47)分享經(jīng)濟(jì)視角下網(wǎng)約車政府規(guī)制，不應(yīng)簡(jiǎn)單地將其視為傳統(tǒng)行業(yè)的互聯(lián)網(wǎng)化并沿用舊有規(guī)制策略，以“類比規(guī)制”的方式施加傳統(tǒng)監(jiān)管，否則經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展會(huì)漸漸變緩甚至停滯不前。從《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）以及各地出臺(tái)的具體實(shí)施細(xì)則來(lái)看，這種擔(dān)憂不無(wú)道理。

新經(jīng)濟(jì)中政府規(guī)制的最大障礙在于規(guī)制主體往往會(huì)被傳統(tǒng)行業(yè)所俘獲，傾向于利用現(xiàn)有的規(guī)制理念和規(guī)制手段制定具體政策，從而限制了新興行業(yè)的發(fā)展。“國(guó)家對(duì)于新興行業(yè)或市場(chǎng)創(chuàng)新的規(guī)制應(yīng)立基于該行業(yè)或創(chuàng)新自身的特性，而非出于對(duì)其他競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)和從業(yè)人員的父愛(ài)主義?！盵2](p120)《暫行辦法》認(rèn)為網(wǎng)約車就是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約的出租車，與傳統(tǒng)出租車沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，立法導(dǎo)向是實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)約車的“收編”，將網(wǎng)約車“出租車化”管理的意圖非常明顯，這種規(guī)制模式是與網(wǎng)約車等新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)發(fā)展的內(nèi)在邏輯相沖突的。分享經(jīng)濟(jì)視域下網(wǎng)約車政府規(guī)制已經(jīng)超越了其問(wèn)題本身，規(guī)制政策的價(jià)值取向不僅是提出問(wèn)題的解決辦法，更應(yīng)該順應(yīng)分享經(jīng)濟(jì)未來(lái)的發(fā)展方向，[3](p287)為新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)I造健康環(huán)境，提高政府在新經(jīng)濟(jì)形態(tài)中的治理能力和治理水平。

目前，我國(guó)對(duì)網(wǎng)約車的研究主要集中在法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共行政學(xué)等領(lǐng)域，其中，法律視角的既有文獻(xiàn)多限于時(shí)事評(píng)論、宏觀政策研討和對(duì)政府行政許可權(quán)限以及交通部《暫行辦法》征求意見(jiàn)稿等方面的探討，[4](p60-68)少有文獻(xiàn)從微觀層面入手，深入分析網(wǎng)約車迥異于出租車的運(yùn)營(yíng)模式和關(guān)系結(jié)構(gòu)，進(jìn)而回答傳統(tǒng)出租車規(guī)制模式是否適合新興網(wǎng)約車發(fā)展、對(duì)網(wǎng)約車放松規(guī)制是否構(gòu)成對(duì)出租車行業(yè)的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和法律平等保護(hù)權(quán)的侵犯等法律基本問(wèn)題，而這些問(wèn)題是網(wǎng)約車政府規(guī)制中的元問(wèn)題，直接關(guān)涉政府對(duì)網(wǎng)約車的基本態(tài)度以及規(guī)制政策的頂層設(shè)計(jì)。

二、何謂網(wǎng)約車：分享經(jīng)濟(jì)視野下的再定義

目前，我國(guó)網(wǎng)約車政府規(guī)制基本形成了以《暫行辦法》為基本架構(gòu)，北上廣等特大城市、大城市和中小城市略有差異的地方網(wǎng)約車規(guī)制格局。在此過(guò)程中呈現(xiàn)的分享經(jīng)濟(jì)政府規(guī)制問(wèn)題，法治如何促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展、如何促進(jìn)創(chuàng)新等議題，仍是尚需探討和凝聚共識(shí)的話題。而網(wǎng)約車概念是網(wǎng)約車政府規(guī)制的邏輯起點(diǎn)并進(jìn)而會(huì)影響到具體的規(guī)制模式，故有進(jìn)一步澄清的必要。

1.《暫行辦法》及部分地方實(shí)施細(xì)則對(duì)網(wǎng)約車的定義及其差異性分析。

（1）我國(guó)對(duì)網(wǎng)約車的現(xiàn)行定義。

《暫行辦法》第2條第2款規(guī)定，“網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)服務(wù)，是指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。”《暫行辦法》認(rèn)為網(wǎng)約車本質(zhì)上仍是出租車的一種，其與傳統(tǒng)出租車的區(qū)別無(wú)非是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約而已，二者區(qū)別的關(guān)鍵在于“互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)”和“非巡游”兩個(gè)方面，因此仍應(yīng)延續(xù)既有出租車的規(guī)制模式。這種定義成為《暫行辦法》的邏輯起點(diǎn)并構(gòu)成當(dāng)前網(wǎng)約車規(guī)制思路和模式的基礎(chǔ)，也是部分城市規(guī)定的網(wǎng)約車須“當(dāng)?shù)靥?hào)牌、本地戶口”的重要原因。

《暫行辦法》通過(guò)設(shè)置網(wǎng)約車平臺(tái)公司、車輛、駕駛員的準(zhǔn)入條件，在法律上構(gòu)建了與傳統(tǒng)出租車別無(wú)二致的規(guī)制模式。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：網(wǎng)約車與出租車運(yùn)營(yíng)所要求的許可證件種類和數(shù)量完全一致，需要“三證”齊全；①網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)者須取得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)許可證》，車輛需取得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證》，司機(jī)需取得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證》，這與《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》設(shè)定的出租車行業(yè)的《道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證》《道路運(yùn)輸證》和《道路運(yùn)輸從業(yè)人員從業(yè)資格證》具有相同性，征求意見(jiàn)稿中的名稱也與出租車行業(yè)的證件名稱一致。服務(wù)車輛具備合法營(yíng)運(yùn)資質(zhì)，購(gòu)買營(yíng)運(yùn)車輛相關(guān)保險(xiǎn)；平臺(tái)公司與司機(jī)簽訂勞動(dòng)合同或者協(xié)議，后者實(shí)際上成為前者的雇員；報(bào)廢和退出經(jīng)營(yíng)與出租車同樣遵循60萬(wàn)公里或8年的標(biāo)準(zhǔn)；城市人民政府可以對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行數(shù)量管控……

從各地已經(jīng)發(fā)布的網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則來(lái)看，對(duì)網(wǎng)約車的定義基本上都延續(xù)了《暫行辦法》的規(guī)定，沒(méi)有區(qū)別。但在具體的車輛和駕駛員的許可條件中，各地均在《暫行辦法》外增設(shè)了不同標(biāo)準(zhǔn)，絕大部分城市對(duì)網(wǎng)約車的牌照、駕駛證注冊(cè)地、車輛價(jià)格、軸距等的詳細(xì)規(guī)定（表1），強(qiáng)化和提高了網(wǎng)約車的準(zhǔn)入門檻，事實(shí)上起到了制約網(wǎng)約車發(fā)展的作用。

（2）我國(guó)網(wǎng)約車準(zhǔn)入條件的差異性分析。

從各地的實(shí)施細(xì)則來(lái)看，對(duì)駕駛員戶籍的規(guī)定和對(duì)車輛價(jià)格、軸距的限定成為新政備受質(zhì)疑的重要原因。一般來(lái)講，對(duì)網(wǎng)約車的車輛、司機(jī)方面設(shè)定更高門檻，將導(dǎo)致車輛供給和駕駛?cè)藬?shù)量的減少，進(jìn)而造成網(wǎng)約車車費(fèi)增長(zhǎng)，出行效率降低。對(duì)各地網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，不同準(zhǔn)入門檻的制定，既與城市的人口、車輛容量和道路環(huán)境等的承受能力有關(guān)，也與傳統(tǒng)出租車行業(yè)所承載的各項(xiàng)公共職能受到網(wǎng)約車的沖擊情況有關(guān)，還與各地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和政府提供公共出行的能力和水平以及公共服務(wù)供需狀況及各地政府對(duì)分享經(jīng)濟(jì)的包容度有關(guān)。

綜合考慮人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境以及公共服務(wù)等因素，可以將地方政府對(duì)網(wǎng)約車的準(zhǔn)入條件大致分為三類：

表1 《暫行辦法》與網(wǎng)約車地方實(shí)施細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比表

第一類是以北上廣深為代表的特大城市。這些城市的人口、車輛和環(huán)境的壓力較大，較早實(shí)行了機(jī)動(dòng)車牌照管制政策，政府擔(dān)憂網(wǎng)約車的大量增加會(huì)導(dǎo)致人口和車輛的進(jìn)一步聚集，因此通過(guò)車輛條件和駕駛員條件的許可準(zhǔn)入，設(shè)定了最為嚴(yán)格的網(wǎng)約車準(zhǔn)入門檻。北京、上海兩城市不僅設(shè)定了嚴(yán)格的車輛條件（北京通過(guò)車輛軸距和排量雙重限制），而且規(guī)定只有北京戶籍（北京駕駛證）和上海戶籍的司機(jī)才能從事網(wǎng)約車服務(wù)，排除了持居住證的司機(jī)進(jìn)入網(wǎng)約車服務(wù)的可能。①?gòu)姆缮戏治?，這種對(duì)司機(jī)戶籍的規(guī)定是具有法律依據(jù)的，根據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，網(wǎng)約車既然屬于出租車，就必須遵守現(xiàn)行《北京市出租汽車管理?xiàng)l例》和《上海市出租汽車管理?xiàng)l例》規(guī)定的只有本地戶口的駕駛員方能從事出租汽車營(yíng)運(yùn)服務(wù)的規(guī)定。因此，《暫行辦法》將網(wǎng)約車出租車化的規(guī)制模式使得上述城市要求網(wǎng)約車駕駛員具有本地戶口的規(guī)定取得了表面上的“合法性”。在駕駛員條件上，廣深兩地則允許持符合條件居住證的駕駛員成為網(wǎng)約車司機(jī)，但廣州同時(shí)規(guī)定駕駛員需持廣州市駕駛證，而廣州駕駛證與廣州戶口之間具有高度關(guān)聯(lián)性，似乎也將數(shù)量較大的駕駛員排除在外。比較來(lái)看，深圳無(wú)論是對(duì)車輛條件的限定（較少未規(guī)定混合動(dòng)力和純電動(dòng)車輛續(xù)航里程限制的城市）還是對(duì)駕駛員條件的限定，在特大城市中都較為寬松，這一方面與深圳本身就是一座外來(lái)人口占多數(shù)的城市歷史有關(guān)，也與深圳政府對(duì)網(wǎng)約車的包容有關(guān)。

第二類是南京、杭州等為代表的省會(huì)城市。這些城市在規(guī)定較為嚴(yán)格的車輛準(zhǔn)入條件的同時(shí)，允許持符合條件的居住證或臨時(shí)居住證的司機(jī)進(jìn)入網(wǎng)約車服務(wù)。將南京、杭州等經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市與沈陽(yáng)、長(zhǎng)春等經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力較大的城市相比較，可以發(fā)現(xiàn)沈陽(yáng)、長(zhǎng)春兩地?zé)o論是對(duì)車輛條件還是對(duì)駕駛員條件的規(guī)定，都比南京、杭州等更為嚴(yán)格，車輛條件上甚至超過(guò)了北上廣深等特大城市的限定，比如沈陽(yáng)規(guī)定車輛軸距不小于2700毫米、排量不小于1.8升，購(gòu)置稅的計(jì)稅價(jià)格在12萬(wàn)元以上且三項(xiàng)必須同時(shí)滿足，北京、上海對(duì)車輛軸距的要求為2600毫米即可，且未規(guī)定車輛價(jià)格。長(zhǎng)春（征求意見(jiàn)稿）中車輛價(jià)格不低于15萬(wàn)元的規(guī)定在全國(guó)都不多見(jiàn)。沈陽(yáng)、長(zhǎng)春兩個(gè)城市無(wú)論是人口、車輛壓力、交通領(lǐng)域的公共服務(wù)能力以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度，均與長(zhǎng)三角城市具有較大差距，但在對(duì)待網(wǎng)約車的準(zhǔn)入上，設(shè)定了更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，這使我們有理由質(zhì)疑政策的包容性和開(kāi)放性，可能考慮更多的是對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)的保護(hù)。

第三類是中小城市。中小城市在人口、車輛、道路、環(huán)境等方面的壓力較小，基本公共服務(wù)水平也處于逐步提升的階段，理應(yīng)制定較為寬松的網(wǎng)約車準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，以充分釋放分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，激活市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在出行領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，彌補(bǔ)公共服務(wù)的不足。但從筆者梳理的部分城市來(lái)看，無(wú)論是車輛標(biāo)準(zhǔn)還是駕駛員標(biāo)準(zhǔn)，并沒(méi)有與大城市有明顯差異，甚至在某些方面更為嚴(yán)格，比如金華市既規(guī)定了車輛價(jià)格，還規(guī)定了駕駛員本市戶籍、非本市戶籍須在本市取得《浙江省居住證》滿1年或本市在繳且連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)滿2年等。政策制定明顯反映出了政府對(duì)待網(wǎng)約車的包容度和對(duì)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度。

政府對(duì)網(wǎng)約車的擔(dān)憂主要有兩方面：一是大量私家車進(jìn)入網(wǎng)約平臺(tái)會(huì)加劇交通擁堵、環(huán)境污染等“城市病”。暫且不提國(guó)內(nèi)很多城市設(shè)定了限牌、限號(hào)措施，市場(chǎng)機(jī)制本身就能調(diào)節(jié)私家車的進(jìn)入規(guī)模，無(wú)單可接時(shí)私家車自然會(huì)減少供給，出行高峰時(shí)段私家車的進(jìn)入恰好解決了打車難的頑疾。允許私家車和兼職司機(jī)進(jìn)入網(wǎng)約車平臺(tái)對(duì)控制我國(guó)汽車保有量所起的作用并不明顯，有購(gòu)車需求的消費(fèi)者不會(huì)太關(guān)注是否允許私家車進(jìn)入的問(wèn)題，而欲從事兼職司機(jī)而決定購(gòu)車的消費(fèi)者數(shù)量也不會(huì)太多，否則他們可能更愿意從事專職網(wǎng)約車。二是認(rèn)為私家車的安全問(wèn)題得不到保障。當(dāng)前分享經(jīng)濟(jì)規(guī)制中的“泛安全化”現(xiàn)象值得反思和警惕，安全問(wèn)題往往成為否定分享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的重要理由，除車輛安全外，網(wǎng)約車安全問(wèn)題主要指向駕駛員對(duì)乘客人身和財(cái)產(chǎn)的侵犯，媒體個(gè)案式的報(bào)道并不足以支持兼職網(wǎng)約車比出租車或?qū)Ｂ毦W(wǎng)約車更危險(xiǎn)這種主張。相反，網(wǎng)約平臺(tái)的“雙向評(píng)價(jià)”機(jī)制和大數(shù)據(jù)傳播模式能將安全隱患迅速傳遞給其他乘客和監(jiān)管部門。將安全問(wèn)題與網(wǎng)約車綁定在一起就如同將假冒偽劣與電子商務(wù)綁定在一起進(jìn)而否定其價(jià)值一樣荒謬。網(wǎng)約車安全問(wèn)題的關(guān)鍵恰恰在于政府監(jiān)管是否到位，車輛安全檢查和司機(jī)背景審查是否真正落到實(shí)處，是否為網(wǎng)約車定制了個(gè)性化的保險(xiǎn)。①美國(guó)加利福尼亞州公共事業(yè)委員會(huì)專門為交通網(wǎng)絡(luò)公司車輛定制的全程保險(xiǎn)覆蓋這種保險(xiǎn)產(chǎn)品值得借鑒：將網(wǎng)約車服務(wù)劃分為三個(gè)時(shí)段，分別設(shè)定了每個(gè)時(shí)段的保險(xiǎn)要求。時(shí)段1是司機(jī)打開(kāi)APP等候接單的期間；時(shí)段2是指司機(jī)接單后、乘客上車前的期間（司機(jī)駕車前去接乘客的過(guò)程）；時(shí)段3是指乘客上車后到下車的時(shí)段。這意味著，只要司機(jī)打開(kāi)網(wǎng)約平臺(tái)的APP，其駕駛和運(yùn)送服務(wù)全程都有責(zé)任保險(xiǎn)覆蓋。（參見(jiàn)：王軍.美國(guó)如何管理網(wǎng)絡(luò)約租車[EB/OL].http：//opinion.caixin.com/2015-07-15/100829095.html.2015-7-15）因此，認(rèn)為私家車進(jìn)入將會(huì)帶來(lái)城市病加劇和安全問(wèn)題進(jìn)而將其排除在外的理由并不成立，現(xiàn)行《暫行辦法》設(shè)定的規(guī)制格局以及各地政府設(shè)置的準(zhǔn)入條件，通過(guò)賦予平臺(tái)公司牌照引入了新的競(jìng)爭(zhēng)者，對(duì)私家車進(jìn)入做出諸多限制，仍是舊有出租車規(guī)制理念的延續(xù)。

另外，部分城市通過(guò)嚴(yán)格的戶籍制度設(shè)置了網(wǎng)約車駕駛員的準(zhǔn)入門檻，陷入以“身份”而不是“行為”進(jìn)行管理的老路中去，顯然與中央政府戶籍制度改革的大方向相悖，也可能帶來(lái)憲法平等權(quán)保護(hù)的學(xué)理問(wèn)題。同時(shí)在車輛軸距、排量、價(jià)格等方面設(shè)置的門檻也與中央倡導(dǎo)小排量、自主品牌（符合相關(guān)軸距、排量的主流車型大部分是合資車型，自主品牌車輛往往占據(jù)低端市場(chǎng)）的政策取向相背離，這也是地方實(shí)施細(xì)則備受質(zhì)疑和詬病的原因之一。

因此，《暫行辦法》將網(wǎng)約車出租車化管理的模式導(dǎo)致網(wǎng)約車的內(nèi)涵和外延都過(guò)于狹窄，實(shí)際上將分享經(jīng)濟(jì)中最具代表的私家車和兼職司機(jī)排除在外。②對(duì)此問(wèn)題監(jiān)管部門的態(tài)度很明確，交通部長(zhǎng)楊傳堂曾表示：永遠(yuǎn)不許私家車當(dāng)專車（參見(jiàn)：黃海蕾.《交通部長(zhǎng)：私家車永不許當(dāng)專車》，《京華時(shí)報(bào)》，2015年3月13日A14版）。如果說(shuō)《暫行辦法》打開(kāi)了中國(guó)網(wǎng)約車合法化的大門，那也同時(shí)在法律上關(guān)上了私家車和兼職司機(jī)進(jìn)入網(wǎng)約車的另一扇窗。

2.比較與借鑒：美國(guó)對(duì)網(wǎng)約車的定義。

分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在全球都是一個(gè)新課題，中國(guó)網(wǎng)約車發(fā)展過(guò)程中遇到的監(jiān)管挑戰(zhàn)一度也是美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)同樣面對(duì)的難題?？疾烀绹?guó)相關(guān)政策的制定，探究其立法思路和立法維度，可以為我們提供比較的樣本，美國(guó)根據(jù)網(wǎng)約車特點(diǎn)為其量身定制的新的監(jiān)管模式為我們提供了另外的視角。

在網(wǎng)約車誕生地的美國(guó)，傳統(tǒng)出租車行業(yè)同樣是高度規(guī)制的行業(yè)，一開(kāi)始以Uber為代表的網(wǎng)約車在全美同樣受到多地出租車司機(jī)、政府的抵制和訴訟，執(zhí)法部門起初也將私家車的網(wǎng)約服務(wù)作為非法營(yíng)業(yè)行為進(jìn)行查處。美國(guó)許多地方的監(jiān)管和立法機(jī)構(gòu)都在探討如何界定網(wǎng)約車的法律地位，如何將其納入監(jiān)管，從而提升公眾使用網(wǎng)約車的安全性。在經(jīng)過(guò)“禁止——討論——合理規(guī)制”的路線后，[5](p126)以Uber誕生地加利福尼亞州為代表，許多地方創(chuàng)設(shè)了網(wǎng)約車發(fā)展的法案。美國(guó)聯(lián)邦上訴法院法官波斯納（Posner）在2016年10月7日做出的“Uber案”（Illinois Transportation Trade Association，et al.v. City of Chicago）的終審判決，從法理上論證了網(wǎng)約車的合法性基礎(chǔ)，[6](p3)標(biāo)志著美國(guó)網(wǎng)約車政府規(guī)制基本格局的正式確立。

加利福尼亞州經(jīng)過(guò)詳細(xì)的調(diào)查和論證后，認(rèn)為網(wǎng)約車具有明顯地縮短乘客等待時(shí)間、價(jià)格便宜、出行體驗(yàn)多元等特點(diǎn)，[7](p703)創(chuàng)造了一種不同于出租車的全新市場(chǎng)，網(wǎng)約車與出租車之間是一種互補(bǔ)關(guān)系，進(jìn)而創(chuàng)設(shè)了包括準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、安全審核在內(nèi)的有別于出租車的新型“交通網(wǎng)絡(luò)公司”（TNC，Transportation Network Company），以此區(qū)別于傳統(tǒng)的出租車（Taxicab）、具有固定線路的班車（PSC，Passenger-stage Company）和預(yù)約包租車（TCP，Charter-party Carrier）。

以加州2013年9月率先頒布的網(wǎng)約車公司合法化法案為例，該法案明確界定了TNC：TNC是指在加州境內(nèi)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用平臺(tái)連接乘客和私家車主，提供交通服務(wù)的法人公司、合伙企業(yè)、個(gè)體或其他形式的企業(yè)組織。[8](p2-10)與《暫行辦法》迥異的是，美國(guó)網(wǎng)約車一般規(guī)定TNC（平臺(tái)公司）不得擁有自己的車輛，它們只是提供信息服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，接入的車輛只能是私家車。TNC不必像出租車公司那樣申請(qǐng)公共道路運(yùn)輸許可，只需申請(qǐng)TCP項(xiàng)下更為寬松的P類許可，接入TNC的私家車主也無(wú)須申請(qǐng)任何行政許可。為保護(hù)乘客和公眾安全，TNC須承擔(dān)嚴(yán)格的司機(jī)背景審查義務(wù)，包括犯罪記錄、交通事故、酗酒、吸毒等多項(xiàng)內(nèi)容，并且對(duì)不符合條件的司機(jī)采取嚴(yán)格的“零容忍”政策。私家車主除滿足背景審查外無(wú)須任何許可，車輛除進(jìn)行安全檢查外也無(wú)須額外許可。為更好保障乘客安全，加州還創(chuàng)設(shè)了覆蓋網(wǎng)約車不同時(shí)段的全新保險(xiǎn)產(chǎn)品。①2015年7月1日州國(guó)民議會(huì)關(guān)于TNC保險(xiǎn)要求的新法生效實(shí)施，將網(wǎng)約車服務(wù)劃分為四個(gè)時(shí)段，并分別設(shè)定了每個(gè)時(shí)段的保險(xiǎn)要求。公共事業(yè)委員會(huì)要求TNC確保接入其平臺(tái)的每輛車，在提供服務(wù)時(shí)就每件與車輛和司機(jī)有關(guān)的事故享有保險(xiǎn)金額不低于100萬(wàn)美元的商業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)（參見(jiàn)：Protect our future with Mercury's insurance for Ride-Hailing Drivers.https://www.mercuryinsurance.com/ride-hailing-insurance/ california.html）目前這種網(wǎng)約車立法模式成為美國(guó)網(wǎng)約車政府規(guī)制的主流模式。

3.分享經(jīng)濟(jì)視角下網(wǎng)約車再定義。

移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)的發(fā)展是網(wǎng)約車等新興分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，對(duì)網(wǎng)約車概念的審視，必須立基于互聯(lián)網(wǎng)背景下的分享經(jīng)濟(jì)視角。分享經(jīng)濟(jì)語(yǔ)境中的網(wǎng)約車是具有促成短暫且分散供需意愿雙方的分享行為，滿足了臨時(shí)性的分散雇傭與就業(yè)問(wèn)題，為盤活閑置的社會(huì)資源提供了便利。政府可以利用分享經(jīng)濟(jì)提供基本公共服務(wù)，同時(shí)也可以作為政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富再分配的一種補(bǔ)充手段。[3](p228)

第一，網(wǎng)約車通過(guò)大規(guī)模盤活經(jīng)濟(jì)剩余使得激發(fā)經(jīng)濟(jì)效益成為可能?！胺窒斫?jīng)濟(jì)，是指公眾將閑置資源通過(guò)社會(huì)平臺(tái)與他人分享，進(jìn)而獲得收入的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象?！盵9](p16)分享經(jīng)濟(jì)的核心要素之一就在于經(jīng)濟(jì)剩余帶來(lái)的資源閑置，經(jīng)濟(jì)剩余在企業(yè)層面表現(xiàn)為閑置庫(kù)存和閑置產(chǎn)能，在個(gè)人層面表現(xiàn)為閑置資金、閑置物品以及閑置時(shí)間。激活經(jīng)濟(jì)剩余，是社會(huì)財(cái)富增長(zhǎng)的一個(gè)新途徑，也是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)新動(dòng)力。[10](p36)以往經(jīng)濟(jì)剩余以碎片化的方式分散存在，整合成本高，但互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以低成本將大量剩余經(jīng)濟(jì)整合到專業(yè)平臺(tái)上重新形成規(guī)?；墓┙o，為滿足多元化的需求提供了可能。

分享經(jīng)濟(jì)視角下網(wǎng)約車的魅力恰恰在于對(duì)已有“閑置”資源的重新整合，以市場(chǎng)機(jī)制形成新供給，實(shí)現(xiàn)供需之間的精準(zhǔn)對(duì)接，產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)效益。網(wǎng)約車模式的最大貢獻(xiàn)在于實(shí)現(xiàn)了車輛的“去專用化”，在不改變?cè)隽浚ú淮罅吭黾映鲎廛嚭推渌步煌üぞ撸┑那疤嵯隆凹せ畲媪俊保ㄉ鐣?huì)閑置車輛和駕駛員在高峰時(shí)段上路）從而增加“流量”（車輛的供給）來(lái)解決高峰時(shí)段的供需矛盾，在全社會(huì)范圍內(nèi)大規(guī)模實(shí)現(xiàn)供需匹配，是一種典型的“按需供給”模式和簡(jiǎn)單有效的商業(yè)解決方案的集合。網(wǎng)約車平臺(tái)規(guī)?；┙o的產(chǎn)生，能夠彌補(bǔ)高峰時(shí)段公共交通的供給不足，是供給側(cè)改革在出行領(lǐng)域的體現(xiàn)。

表2 不同性質(zhì)車輛運(yùn)力補(bǔ)充場(chǎng)景對(duì)比

以此觀之，《暫行辦法》本質(zhì)上只是增加了新的出租公司經(jīng)營(yíng)者，并沒(méi)有改變“牌照特許車輛”和“租賃車輛”的弊端，在“量、率、質(zhì)、果”等方面都無(wú)法充分發(fā)揮分享經(jīng)濟(jì)在整合社會(huì)閑置資源、提供新供給的價(jià)值（見(jiàn)表2）。

第二，網(wǎng)約車實(shí)現(xiàn)了車輛的“去專用化”，“使用而非占有”成為可能。在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上，人們不再把所有權(quán)看作是獲取產(chǎn)品和服務(wù)的最佳方式，越來(lái)越多的人采取一種合作的思維方式，傾向于暫時(shí)獲得或與他人分享產(chǎn)品或服務(wù)。網(wǎng)約車打破了傳統(tǒng)出租車的專用化壁壘，拼車、快車、預(yù)訂座位的互聯(lián)網(wǎng)巴士等網(wǎng)約車服務(wù)借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，讓沉睡中的社會(huì)資源重新流動(dòng)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了按需分配的社會(huì)資源再分配模式，使得“使用而非占有”更易實(shí)現(xiàn)（資產(chǎn)所有和使用相分離早已有之，但移動(dòng)技術(shù)極大地降低了交易成本），有助于改變大城市私家車大量增長(zhǎng)的狀況。

第三，網(wǎng)約車等分享經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了生產(chǎn)方式由大規(guī)模單一中心向去中心化的個(gè)性化定制方向發(fā)展。相比于前兩次工業(yè)革命塑造的以“單一中心、大規(guī)模、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”為主要特征的模式，網(wǎng)約車等分享經(jīng)濟(jì)去中心化的價(jià)值網(wǎng)絡(luò)更加注重提供個(gè)性化的產(chǎn)品和服務(wù)。[9](p前言,XXIII)網(wǎng)約車瞄準(zhǔn)當(dāng)前出行市場(chǎng)痛點(diǎn)和乘客多元化的需求，基于大數(shù)據(jù)進(jìn)行精準(zhǔn)匹配，為民眾提供了多樣化、個(gè)性化的出行選擇，比如一對(duì)一的面向高端市場(chǎng)的專車（神州專車）、采取低價(jià)策略的快車（滴滴快車），還有一對(duì)一或一對(duì)二的出行路線相同的拼車（同城拼車、跨區(qū)域拼車）以及面向一對(duì)多用戶在規(guī)定路線預(yù)訂座位的互聯(lián)網(wǎng)巴士（小豬巴士）等。

網(wǎng)約車是出行市場(chǎng)中一場(chǎng)深刻的經(jīng)濟(jì)革命和社會(huì)革命，它改變了原有出租車經(jīng)營(yíng)服務(wù)的組織模式和分工方式，改變了原有的資源配置模式，使得傳統(tǒng)的關(guān)系結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)、供需結(jié)構(gòu)乃至于治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)和邏輯都發(fā)生了重大改變，這決定了出租車規(guī)制模式無(wú)法用于網(wǎng)約車的監(jiān)管，《暫行辦法》將網(wǎng)約車納入出租車規(guī)制體系無(wú)疑是削足適履，必然會(huì)對(duì)網(wǎng)約車的健康發(fā)展帶來(lái)障礙和制約。

基于上述認(rèn)識(shí)，本文討論的網(wǎng)約車服務(wù)是以移動(dòng)互聯(lián)平臺(tái)和大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)，將社會(huì)閑置車輛、閑置司機(jī)和公眾出行需求有機(jī)整合，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與他人分享，實(shí)現(xiàn)車輛供給和用車需求的高效精準(zhǔn)匹配，為公眾提供高效、便捷、個(gè)性、及時(shí)和多元的出行服務(wù)，其典型代表是順風(fēng)車、快車、拼車、兼職網(wǎng)約車等非專門化的網(wǎng)約車。

三、免于競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、平等權(quán)、發(fā)展權(quán)：網(wǎng)約車政府規(guī)制中的法律三題分析

“關(guān)涉公共資源配置和公共利益的重大問(wèn)題被掩蓋在相對(duì)狹隘的高度技術(shù)化的法律問(wèn)題之下，這必然會(huì)侵蝕法律規(guī)定與其所立基的經(jīng)濟(jì)理性之間的有效聯(lián)系，導(dǎo)致革新和守成之間的激烈對(duì)抗。”[2](p130)實(shí)踐中網(wǎng)約車遭遇最大的反對(duì)力量來(lái)自于傳統(tǒng)出租車行業(yè)及其既得利益者。出租車公司和出租車司機(jī)對(duì)網(wǎng)約車的“仇視”源于一個(gè)樸素的判斷：出租車代價(jià)頗高的（部分城市出租車牌照動(dòng)輒百萬(wàn)計(jì)）行政許可應(yīng)得到政府的保護(hù)，牌照許可是政府保證出租車行業(yè)免于充分競(jìng)爭(zhēng)的法律承諾?；诖?，出租車司機(jī)罷運(yùn)、占道乃至毆打網(wǎng)約車司機(jī)等事件屢有發(fā)生，某種程度上甚至上升為影響社會(huì)穩(wěn)定的群體性事件。那么，出租車行業(yè)的這種訴求是否具有正當(dāng)性？對(duì)出租車的行政許可是否創(chuàng)設(shè)了一種免于競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利？法律如何對(duì)待既得權(quán)利與發(fā)展權(quán)利之間的沖突與平衡？對(duì)這些基本問(wèn)題的厘清，直接關(guān)涉網(wǎng)約車政府規(guī)制模式的定位。

1.免于競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利：出租車的行政許可是否意味著可以免于網(wǎng)約車的競(jìng)爭(zhēng)？

從法律上看，政府對(duì)出租車的行政許可實(shí)際上是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，沒(méi)有許可便無(wú)權(quán)擁有一輛合法運(yùn)營(yíng)的出租車，基于此的財(cái)產(chǎn)權(quán)也就無(wú)從談起，但需要明確的是，“財(cái)產(chǎn)權(quán)”中并不包括免于競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。

波斯納在“Uber案”終審判決中曾指出：咖啡店運(yùn)營(yíng)許可證的頒發(fā)并不意味著授予被許可人阻止他人開(kāi)茶館的權(quán)利。當(dāng)一項(xiàng)允許在某個(gè)市場(chǎng)以特定方式運(yùn)營(yíng)的許可證構(gòu)成財(cái)產(chǎn)權(quán)利時(shí)，并不意味著有免于競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利伴隨其中。就如同一項(xiàng)專利授予專利權(quán)人的是制造和銷售該專利產(chǎn)品的專屬權(quán)，但其無(wú)權(quán)阻止一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者發(fā)明一項(xiàng)并未侵權(quán)的替代產(chǎn)品，即使該替代產(chǎn)品會(huì)減損該專利權(quán)人的利潤(rùn)。[6](p3)政府對(duì)出租車的行政許可只是意味著被許可人可以合法擁有并運(yùn)營(yíng)出租車，但并不能以此主張?jiān)撛S可使出租車行業(yè)可以免于競(jìng)爭(zhēng)，也不意味著政府承諾以法律的方式排除其他競(jìng)爭(zhēng)性的出行方式。

雖然出租車的行政許可并不意味著被賦予了免于競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，但實(shí)際上政府通過(guò)設(shè)置較高的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量管控、出租車市場(chǎng)政府指導(dǎo)定價(jià)和燃油補(bǔ)貼等多種方式對(duì)出租車行業(yè)進(jìn)行“饑餓管理”，使得出租車行業(yè)仍然獲得了部分競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)。這種在理論上站不住腳的保護(hù)，恰恰是造成今天出租車打車難、拒載、服務(wù)質(zhì)量低等痼疾難以根除的重要原因。出租車經(jīng)營(yíng)管理體制改革之所以成為一塊尚未啃掉的“硬骨頭”，原因是多方面的，但改革絕不該強(qiáng)化這種競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)，而應(yīng)著眼于如何去打破這種保護(hù)，這才是出租車行業(yè)改革的關(guān)鍵。另外，需要指出的是，“（傳統(tǒng)出租車）司機(jī)的罷工、占道乃至和網(wǎng)約車司機(jī)的沖突，更多指向的是‘份子錢’居高不下、工作時(shí)間長(zhǎng)、強(qiáng)度大等問(wèn)題，而這些問(wèn)題長(zhǎng)期存在，只是隨著網(wǎng)約車的出現(xiàn)進(jìn)一步凸顯?！盵11](p53)但問(wèn)題的根源并不在網(wǎng)約車，也不應(yīng)將板子打在網(wǎng)約車身上。

實(shí)踐告訴我們，“在政府監(jiān)管部門和出租車企業(yè)雙重利益支持下，高度管制的政府治理模式很難改革，顯然是符合公共選擇邏輯的?！盵12](p61)在既得利益團(tuán)體的裹挾下，出租車市場(chǎng)高度規(guī)制的治理模式具有內(nèi)在不斷強(qiáng)化的動(dòng)力和趨勢(shì)，除非出行模式和管理技術(shù)上有重大突破，否則很難打破現(xiàn)有的規(guī)制格局。網(wǎng)約車的出現(xiàn)開(kāi)辟了新的出行模式和管理技術(shù)，這不僅僅是分享出行的一次成功嘗試，同時(shí)也為出租車經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革提供了難得的契機(jī)。政府如能善用，極有可能帶來(lái)一場(chǎng)出租車體制的革命，以較低的成本突破傳統(tǒng)出租車行業(yè)改革的障礙，在全球治理中樹(shù)立成功范例。

2.法律平等保護(hù)：網(wǎng)約車不同的規(guī)制模式是否構(gòu)成對(duì)出租車平等保護(hù)權(quán)的侵犯？

這個(gè)問(wèn)題與出租車是否享有免于競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利緊密相關(guān)。在反對(duì)給予網(wǎng)約車合法身份和認(rèn)為網(wǎng)約車應(yīng)納入出租車規(guī)制模式的意見(jiàn)中，一個(gè)非常重要的聲音是網(wǎng)約車“對(duì)出租汽車市場(chǎng)造成不公平競(jìng)爭(zhēng)”，①《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》起草說(shuō)明中明確將“對(duì)出租汽車市場(chǎng)造成不公平競(jìng)爭(zhēng)”作為網(wǎng)約車暴露的突出問(wèn)題之一。網(wǎng)絡(luò)不應(yīng)成為網(wǎng)約車“法外之地”的理由，監(jiān)管也不應(yīng)區(qū)別對(duì)待，政府應(yīng)該對(duì)網(wǎng)約車實(shí)施與傳統(tǒng)出租車相同的嚴(yán)格監(jiān)管，[13]否則就是在法律上對(duì)出租車行業(yè)的歧視，是對(duì)出租車行業(yè)平等保護(hù)權(quán)的侵犯。

筆者以為，上述主張只是簡(jiǎn)單地從字面上解讀了“法律平等保護(hù)”，認(rèn)為市場(chǎng)中的每一個(gè)新進(jìn)入者都必須遵守適用于既有參與者的規(guī)制，否則就是對(duì)既有參與者法律上平等權(quán)的侵犯。這種理解是不全面的，照此解釋，那些基于科技創(chuàng)新和管理進(jìn)步帶來(lái)的成本低于現(xiàn)有市場(chǎng)主體的潛在參與者將永遠(yuǎn)不能參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，除非監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠制定規(guī)則來(lái)消除這些新興市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)時(shí)的任何成本優(yōu)勢(shì)，但這將嚴(yán)重?fù)p害消費(fèi)者的權(quán)益，并減緩甚至阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實(shí)踐中，大量網(wǎng)上購(gòu)物平臺(tái)的發(fā)展并沒(méi)有在法律上構(gòu)成對(duì)實(shí)體店平等保護(hù)權(quán)的侵犯，恰恰相反，網(wǎng)上購(gòu)物的繁榮發(fā)展迫使實(shí)體店通過(guò)提升顧客購(gòu)物體驗(yàn)、提高服務(wù)品質(zhì)來(lái)留住并吸引消費(fèi)者，促進(jìn)了傳統(tǒng)商業(yè)的服務(wù)轉(zhuǎn)型。

上文敘及分享經(jīng)濟(jì)視角下網(wǎng)約車服務(wù)與出租車服務(wù)之間的迥異之處，足以證明對(duì)網(wǎng)約車奉行相對(duì)寬松的規(guī)制模式具有正當(dāng)性。正如波斯納所言：“對(duì)于不同產(chǎn)品或服務(wù)，不能總是要求適用完全相同的監(jiān)管規(guī)則，這樣的要求既無(wú)憲法依據(jù)，更有悖常識(shí)?！盵6](p6)當(dāng)前，放松規(guī)制成為一股席卷全球的公共行政改革浪潮，簡(jiǎn)政放權(quán)也是中國(guó)政府堅(jiān)定的改革方向，在網(wǎng)約車之前，許多城市就放松了對(duì)出租車運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管限制，網(wǎng)約車的出現(xiàn)雖非這種放松規(guī)制的直接原因，但確實(shí)提供了難得的契機(jī)。網(wǎng)約車的不同規(guī)制政策構(gòu)成對(duì)出租車平等保護(hù)權(quán)侵犯的認(rèn)識(shí)既無(wú)助于網(wǎng)約車的發(fā)展，也可能使剛被激活的出租車改革重新歸于沉寂。

3.利益之爭(zhēng)：實(shí)然既得權(quán)利與應(yīng)然發(fā)展權(quán)利的沖突與平衡。

網(wǎng)約車規(guī)制的本質(zhì)在于利益之爭(zhēng)，而法是利益沖突的調(diào)整工具和判斷標(biāo)準(zhǔn)，“在既得利益與新的利益轉(zhuǎn)化為既得權(quán)利與發(fā)展權(quán)利的法學(xué)術(shù)語(yǔ)之后，利益沖突問(wèn)題即可轉(zhuǎn)化為既得權(quán)利與發(fā)展權(quán)利的權(quán)利沖突這一法學(xué)命題?！盵14](p16)《暫行辦法》作為當(dāng)前網(wǎng)約車最主要的部門規(guī)章，應(yīng)正確應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)既得權(quán)利與新興網(wǎng)約車行業(yè)發(fā)展權(quán)利之間的沖突和平衡。

網(wǎng)約車出現(xiàn)之前，出租車行業(yè)的利益沖突主要是出租車經(jīng)營(yíng)企業(yè)與駕駛員之間關(guān)于“份子錢”過(guò)高、勞動(dòng)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)等方面，這種沖突基本上限于出租車行業(yè)內(nèi)部的管理部門、公司、駕駛員之間的傳統(tǒng)矛盾。網(wǎng)約車的出現(xiàn)使得這種沖突和博弈更加復(fù)S化，出租車行業(yè)內(nèi)部的沖突被淡化，并激化了與網(wǎng)約車之間的行業(yè)沖突。網(wǎng)約車的發(fā)展加大了出行領(lǐng)域的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，出租車駕駛員與網(wǎng)約車駕駛員的利益沖突引致出租車經(jīng)營(yíng)者必須減少“份子錢”來(lái)安撫駕駛員群體，經(jīng)營(yíng)者利益的受損進(jìn)而帶來(lái)政府不得不降低出租車特許經(jīng)營(yíng)的費(fèi)用，從而產(chǎn)生了政府收入減少和稅費(fèi)流失問(wèn)題。

隱含在這些問(wèn)題背后的是如何看待新經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的實(shí)然既得利益受損。這一問(wèn)題必須放在實(shí)然既得利益與應(yīng)然發(fā)展權(quán)利之間的關(guān)系中來(lái)看待?！度嗣袢?qǐng)?bào)》曾言：“網(wǎng)招‘專車’掙的什么錢？掙的就是正常出租車服務(wù)缺失的溢價(jià)”，[15]出租車行業(yè)的既得利益本質(zhì)上是政府通過(guò)較高的市場(chǎng)準(zhǔn)入帶來(lái)的少部分主體壟斷特許經(jīng)營(yíng)權(quán)創(chuàng)造的收益，這種壟斷形成了利益固化的藩籬，排除了其他主體分享出行服務(wù)的機(jī)會(huì)，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展使得網(wǎng)約車具備了分享這種利益的現(xiàn)實(shí)條件，公民享有平等發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展權(quán)利是社會(huì)進(jìn)步的必然結(jié)果，也是中國(guó)夢(mèng)的應(yīng)有內(nèi)涵。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展必然伴隨著利益的不斷調(diào)整和重新分配，從某種程度上講，改革正是打破既得利益集團(tuán)賦予公民不斷分享發(fā)展權(quán)利的過(guò)程，應(yīng)然既得權(quán)利的喪失和利益的重組具有內(nèi)在正當(dāng)性和合理性。出租車改革難題的破解之道，恰恰在于要引入外部的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破既得利益格局，以新業(yè)態(tài)發(fā)展權(quán)利的保障推動(dòng)傳統(tǒng)利益集團(tuán)的瓦解，形塑兩種業(yè)態(tài)融合發(fā)展的新格局。

四、結(jié)語(yǔ)

十八屆五中全會(huì)公報(bào)明確指出“發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)”，這意味著分享經(jīng)濟(jì)正式列入黨和國(guó)家的戰(zhàn)略規(guī)劃，但無(wú)論是從《暫行辦法》還是各地網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則來(lái)看，網(wǎng)約車政府規(guī)制都與分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念相距甚遠(yuǎn)。網(wǎng)約車政府規(guī)制關(guān)涉多方利益主體，既涉及央地關(guān)系等體制性問(wèn)題，也帶來(lái)政府部門、網(wǎng)約車平臺(tái)及司機(jī)、傳統(tǒng)出租車行業(yè)以及普通民眾等直接利益相關(guān)者之間的紛爭(zhēng)和博弈。政府在分享經(jīng)濟(jì)規(guī)制中如何確立正確的政策選擇和角色定位，積極擁抱分享經(jīng)濟(jì)，暢通并有效整合各利益主體的話語(yǔ)表達(dá)機(jī)制、利益達(dá)成機(jī)制和互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)下的全新表決機(jī)制，既是當(dāng)前以網(wǎng)約車為代表的分享經(jīng)濟(jì)能否創(chuàng)新發(fā)展的前提，也是政府對(duì)新經(jīng)濟(jì)治理能力和治理水平的體現(xiàn)。顯而易見(jiàn)的是，政府規(guī)制模式只有緊扣經(jīng)濟(jì)發(fā)展脈搏，具有沖破既有的利益固化藩籬的勇氣和理性自覺(jué)，不斷更新規(guī)制理念，正確定位政府角色，尊重市場(chǎng)力量，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新中的決定性作用，才能跟得上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的節(jié)奏，成為社會(huì)創(chuàng)新的推動(dòng)者。

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責(zé)任編輯 王京

D922.296

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1003-8477（2017）05-0135-09

沈開(kāi)舉（1962—），男，鄭州大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；陳曉濟(jì)（1978—），男，鄭州大學(xué)博士研究生，浙江警察學(xué)院副教授。