淺談土地增減掛鉤的問題與創(chuàng)新

代秀華

摘 要：新形勢下，社會發(fā)展對我國城鄉(xiāng)土地合理布局提出了新要求。在創(chuàng)新之路上我們必須有套路、有辦法，不能盲目規(guī)劃。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)作為我國節(jié)約土地資源、建設(shè)新農(nóng)村和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的兩項(xiàng)重要政策，在目標(biāo)導(dǎo)向、參與主體、政策對象等方面存在部分疊合一致性，但在價值觀念、政策資源以及激勵機(jī)制等方面又存在沖突與不協(xié)調(diào)性。按照協(xié)同學(xué)觀點(diǎn)，應(yīng)建立多主體參與機(jī)制、有效資源整合機(jī)制、考核評價機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)政策之間的協(xié)同發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地增減掛鉤；問題；創(chuàng)新途徑

社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要全體人民群眾的共同努力，打造最美城鄉(xiāng)、實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展、穩(wěn)定發(fā)展，需要科學(xué)有序的布局。從2004年國務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》正式提出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤以來，國務(wù)院、國土資源部等多部委對土地增減掛鉤工作出臺了系列文件，多省市、多地區(qū)深入開展了試點(diǎn)工作，如今己經(jīng)取得了良好效果，極大地促進(jìn)了科學(xué)合理利用土地資源，有效緩解了建設(shè)用地供需矛盾，有力支持了新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。但是，土地增減掛鉤在實(shí)踐中也遇到不少突出問題。當(dāng)前如何有效打破土地增減掛鉤的瓶頸，有效推進(jìn)土地增減掛工作就成了值得重點(diǎn)研究的問題，現(xiàn)就土地增減掛工作中存在的瓶頸問題及解決辦法談點(diǎn)看法。

一、存在的問題

1.資源配置不均

資源配置問題是實(shí)現(xiàn)良好發(fā)展的關(guān)鍵問題，資源是有限的，如何利用這些有限的資源實(shí)現(xiàn)最大化惠民，是應(yīng)該經(jīng)過權(quán)威、科學(xué)的、公開的論證的。目前的增減掛鉤指標(biāo)規(guī)模是通過上級行政審批的方式來控制，這種行政性的控制方式使得很多地區(qū)獲得了增減掛鉤的“優(yōu)惠政策”，如成都市在災(zāi)后重建期間，掛鉤指標(biāo)可以不受規(guī)模限制；而一些發(fā)展較快的地區(qū)，建設(shè)用地指標(biāo)需求量大，但由于行政性指標(biāo)規(guī)?？刂贫鵁o法獲取足夠的掛鉤指標(biāo)。這種掛鉤指標(biāo)非市場化分配模式可能會導(dǎo)致資源低效配置和浪費(fèi)。

2.資金壓力大

資金方面也是我們應(yīng)該注意的重要方面，資金運(yùn)行的科學(xué)性、合理性都是我們應(yīng)該重點(diǎn)研究和追蹤的問題。增減掛鉤指標(biāo)只能在試點(diǎn)縣域范圍內(nèi)封閉使用，這使得用地需求、級差地租釋放、指標(biāo)配置效率等受到很大的限制。一般來說，拆舊區(qū)與建新區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距越大，增減掛鉤項(xiàng)目的需求越強(qiáng)。但不論是在發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，增減掛鉤運(yùn)行都存在資金壓力問題。發(fā)達(dá)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，建設(shè)用地需求量大，進(jìn)行農(nóng)村土地整理成本也相應(yīng)較髙；欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地需求量較小，土地級差地租釋放不充分，這就可能導(dǎo)致資金回收困難。此外，掛鉤指標(biāo)交易范圍的限制會造成指標(biāo)區(qū)域間的不匹配，極大地降低了指標(biāo)資本化效率。

3.復(fù)墾監(jiān)管困難

復(fù)墾的質(zhì)量也是土地管理完整過程的重要方面，如果監(jiān)管不到位，很有可能導(dǎo)致前期工作浪費(fèi)，后期沒有實(shí)際效果。增減掛鉤實(shí)施中對宅基地復(fù)墾耕地的監(jiān)管存在現(xiàn)實(shí)障礙：一是偏遠(yuǎn)的農(nóng)村宅基地零星分散，拆舊后復(fù)墾有一定周期，靠人工力量進(jìn)行監(jiān)管的難度非常大、成本非常高；二是實(shí)地調(diào)研經(jīng)驗(yàn)表明，靠人工尋找、核對復(fù)墾區(qū)、復(fù)墾地塊的過程十分艱難，更不用說對大量復(fù)墾地塊進(jìn)行有效檢查；三是單靠國土管理部門對復(fù)墾耕地進(jìn)行監(jiān)管是不現(xiàn)實(shí)的，也是不科學(xué)的，國土管理部門既是增減掛鉤的執(zhí)行者，又是驗(yàn)收者，其監(jiān)管效果不理想。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些地方沿著路邊（能行車）的宅基地都復(fù)墾為耕地了，而路邊以外的地方并沒有按時、按質(zhì)、按量復(fù)墾，這對實(shí)現(xiàn)土地的優(yōu)質(zhì)利用有很大阻礙。

二、完善措施

1.合理的成本約束

在進(jìn)行增減掛鉤之前，要進(jìn)行有效的預(yù)測評估，提高效率，改變一切影響工作效率的舊模式、舊方法。增減掛鉤實(shí)施除了要堅(jiān)持建設(shè)用地總量不增、耕地總量不減這兩個約束條件外，還應(yīng)考量與指標(biāo)數(shù)量正向變化的伴生性運(yùn)作成本。掛鉤指標(biāo)的產(chǎn)生都伴隨相應(yīng)的成本投入，因此，其規(guī)模不可能被無限放大?？梢酝ㄟ^提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以合理的成本約束實(shí)現(xiàn)規(guī)?？刂颇繕?biāo)。

2.市內(nèi)跨縣交易

靈活交易能夠釋放活力，達(dá)到意想不到的效果。以前的模式很可能在現(xiàn)代化發(fā)展的社會中不再適應(yīng)，必須進(jìn)行針對性的改革。建議增減掛鉤指標(biāo)可以在地級市和副省級城市范圍內(nèi)，跨區(qū)縣（包括縣級市）交易使用。在我國，市級是最高一級土地出讓的財(cái)政主體，同時擁有對縣級財(cái)政主體足夠的控制力，并能通過轉(zhuǎn)移支付政策平衡指標(biāo)流動帶來的發(fā)展水平差距。如果指標(biāo)在省內(nèi)跨市交易，省級財(cái)政是靠稅收的“死”財(cái)政，轉(zhuǎn)移支付能力較弱，容易造成區(qū)域性發(fā)展不平衡；若在縣級內(nèi)部交易，指標(biāo)需求會明顯降低，土地級差收益釋放不充分，成本和收益均處于不經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。所以，允許掛鉤指標(biāo)市內(nèi)跨縣交易，既能夠保證指標(biāo)需求和效益，又可以通過市級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付適當(dāng)干預(yù)。

3.建立高效監(jiān)管機(jī)制

一個高效的監(jiān)管體制可以為增減掛鉤工作提供活力和有效的后備力量，我們應(yīng)該注重這方面的改革和建設(shè)。一是建立國土、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、人社等多部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，扭轉(zhuǎn)國土部門只管耕地面積的弊端，規(guī)避其既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”的現(xiàn)狀；二是充分調(diào)動社會參與和第三方獨(dú)立評估機(jī)制，重點(diǎn)對復(fù)墾耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測和監(jiān)管，同時對參與農(nóng)民群體進(jìn)行滿意度測評，從而避免增減掛鉤實(shí)施中存在的形式主義和弄虛作假現(xiàn)象；三是建立“3S”（RS、GPS、GIS）技術(shù)的空中監(jiān)管機(jī)制，提高空中巡查力度和技術(shù)水平，解決人工查勘、驗(yàn)收的高成本、低效率問題。

三、結(jié)語

總之，土地增減掛鉤在新形勢下、新要求下應(yīng)運(yùn)而生，是符合當(dāng)下發(fā)展現(xiàn)狀的，但是對于復(fù)雜的實(shí)際問題，還需要有很多方面的改進(jìn)。這是一項(xiàng)有利于優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，保護(hù)土地資源，加快新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有效途徑。試點(diǎn)實(shí)踐也證明，土地增減掛鉤的做法是可行的，也是有效的，我們要繼續(xù)打造好這個平臺，落實(shí)好這個利國利民的政策，在實(shí)施過程中不斷探索、創(chuàng)新。