于鴻

摘 要：小產(chǎn)權(quán)房是我國現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有制度的獨特產(chǎn)物，也是我國改革開放以來，隨著城市化的快速推進、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等產(chǎn)生的問題。近年來，小產(chǎn)權(quán)房屋的數(shù)量在農(nóng)村及城郊結(jié)合部呈現(xiàn)出迅速增長的趨勢，亂用地亂占地現(xiàn)象嚴重，對我國房地產(chǎn)經(jīng)濟市場造成了強烈的沖擊。我國應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的政策法規(guī)，加強對小產(chǎn)權(quán)房的監(jiān)管，調(diào)整房地產(chǎn)市場的結(jié)構(gòu)，促進我國房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；房地產(chǎn)市場；政府監(jiān)管

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.14.059

1 小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生背景及特征

1.1 產(chǎn)生的背景

在我國改革開放初期，小產(chǎn)權(quán)房屋就開始出現(xiàn)，只是當(dāng)時的數(shù)量較少，還沒有引起政府重視。近幾年來隨著中低收入階層的住房需求迅速增大，小產(chǎn)權(quán)房如雨后春筍般迅速發(fā)展，規(guī)模和面積迅速增大。盡管小產(chǎn)權(quán)房并沒有獲得我國法律認可，而且購買小產(chǎn)權(quán)房屋后，并不能獲得房產(chǎn)證明，面臨著較大的交易風(fēng)險。但由于小產(chǎn)權(quán)房在價格與入住條件等方面存在著絕對優(yōu)勢，滿足了大部分中低收入階層的需求。筆者認為，小產(chǎn)權(quán)房在我國的產(chǎn)生背景可以歸納為以下幾點。

1.1.1 城市化的快速發(fā)展

我國城市化的快速發(fā)展，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟快速發(fā)展的必然結(jié)果，這也使得大量農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)上來，這在一定程度上解決了城市化發(fā)展對勞動力的需求，但也加劇了城市的各種負擔(dān)。首當(dāng)其沖的就是對住房的需求，隨著需求的增加，房價也一路飆升。大量的中低層次消費者只能依靠購買價格相對低廉的小產(chǎn)權(quán)房來解決住房問題。

同時，小產(chǎn)權(quán)房的存在也可以實現(xiàn)多方的利益化。首先，小產(chǎn)權(quán)房的存在使得購房者得以用低廉的價格在房價極高的城市周邊解決住房問題；其次，小產(chǎn)權(quán)房也讓作為土地使用者的農(nóng)民或農(nóng)村集體獲得了更高的經(jīng)濟利益；最后，小產(chǎn)權(quán)房雖然并不合法，但是它也為政府解決了大部分中低層居民的住房問題，緩解了政府壓力。

1.1.2 城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是指以城市現(xiàn)代大工業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟兩種經(jīng)濟并存的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。由于大部分公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施上農(nóng)村與城市間存在較大差距，這就造成城市和農(nóng)村貧富差距過大、地區(qū)發(fā)展不均衡等問題。同時在城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)制度背景下，小產(chǎn)權(quán)房在城市與農(nóng)村的交界地區(qū)快速發(fā)展起來。

1.1.3 城市房價過高

近年來，城市的房地產(chǎn)價格大幅上漲，大部分中低層收入家庭普遍負擔(dān)不起如此高昂的房價。然而，國家近幾年加大了對農(nóng)村建設(shè)的投資力度，在農(nóng)村住房改造以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，農(nóng)村一些集體組織挖掘出一條新的“致富通道”，為了獲取更高的經(jīng)濟利益，這些農(nóng)村集體組織開始在農(nóng)村集體用地開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房屋，而這也正好迎合了低收入階層人群對于低價房屋的需求，甚至一部分人群將小產(chǎn)權(quán)作為第一住所使用。這種行為讓當(dāng)?shù)卮逦瘯吹搅诵‘a(chǎn)權(quán)房的利潤巨大，小產(chǎn)權(quán)房也因此被大規(guī)模地開發(fā)建設(shè)。

1.2 特征概括

1.2.1 數(shù)量大，范圍廣

我國小產(chǎn)權(quán)房不僅數(shù)量龐大，而且其分布也十分廣泛。無論是在北京、上海、廣州、深圳這樣的大城市，還是在洛陽、菏澤這樣的中小城市都隨處可見。根據(jù)2013年全國工商聯(lián)提供的一份大會發(fā)言中我們得到的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，累計已經(jīng)超過7.6億平方米。然而現(xiàn)如今小產(chǎn)權(quán)房面積已猛增至66億平方米，有8000多萬的人口在居住。例如北京，小產(chǎn)權(quán)房占據(jù)所有市場樓盤總量的20%以上，在北京四環(huán)以外，就是小產(chǎn)權(quán)房，可是北京都已經(jīng)發(fā)展到五環(huán)、六環(huán)了，房山縣、順義縣也都改名為房山區(qū)，順義區(qū)了，這也變相的使小產(chǎn)權(quán)房的不利位置轉(zhuǎn)變成為了非常有利的位置。在深圳，小產(chǎn)權(quán)房建筑可以占據(jù)深圳總建筑面積的半壁江山了。在有著“天下第一莊”之稱的石家莊，據(jù)不完全統(tǒng)計，石家莊正在銷售及潛在供應(yīng)的小產(chǎn)權(quán)房面積近360萬平方米，然而2011年石家莊商品住宅數(shù)量也僅僅只有427.56萬平方米。可見小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)規(guī)模巨大。

1.2.2 形式繁多，難以管制

小產(chǎn)權(quán)房在全國各地的存在形式多種多樣，主要包括舊城改造、建設(shè)城中村、城中村改造等等，使得今天國家對小產(chǎn)權(quán)房難以管制。盡管國家的相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件都已經(jīng)明確指出，小產(chǎn)權(quán)房是不合法的，但是大部分群眾仍然抱著總有一天小產(chǎn)權(quán)房會轉(zhuǎn)正的僥幸心理，準備購買小產(chǎn)權(quán)房，這樣既有房子住又可以節(jié)省開支，何樂而不為呢？政府為了抵制小產(chǎn)權(quán)房，先后發(fā)布各種政策，但是仍然有大量城中村、城郊村鎮(zhèn)打著建設(shè)社會主義新農(nóng)村的旗幟建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房。由于這些小產(chǎn)權(quán)房所處位置“隱蔽”，建筑規(guī)模較小，所以其建筑面積很難統(tǒng)計；而且，小產(chǎn)權(quán)房屋未辦理國家土地使用手續(xù)、未經(jīng)建設(shè)許可和出售許可，買賣雙方僅憑“購房協(xié)議書”無法保障小產(chǎn)權(quán)房的質(zhì)量和安全，國家也很難直接進行管制。

1.2.3 利益驅(qū)使，主體眾多

小產(chǎn)權(quán)房以其低廉的價格博得了幾乎囊括所有收入階層人們的喜愛。在北京、深圳等大城市，小產(chǎn)權(quán)房的主要需求群體就是外來務(wù)工人員和收入較低的群體，這些群體對小產(chǎn)權(quán)房的需求十分巨大，幾乎有50%的外來人口住在城中村。而在其他中小城市，例如長春、太原，在小產(chǎn)權(quán)房的需求者中就包括了許多低薪階層、公務(wù)員、大學(xué)畢業(yè)生等人群，當(dāng)然也不乏許多靠倒賣小產(chǎn)權(quán)房而獲利的私營業(yè)主。小產(chǎn)權(quán)房的供給者主要包括村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、私營業(yè)主、企業(yè)家等，由于缺少正規(guī)辦理各項許可證的渠道，缺少辦理正規(guī)手續(xù)的步驟，使得這些供給者能夠自定價格，達到個人利益最大化，因此小產(chǎn)權(quán)房在我國的猖獗與這些主體的個人利益得到實現(xiàn)有極大關(guān)聯(lián)。

雖然小產(chǎn)權(quán)房近幾年發(fā)展速度迅猛，但因其缺乏生存環(huán)境，而且在政府已經(jīng)明文規(guī)定禁止小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)，并且出臺一些政策對小產(chǎn)權(quán)房屋進行改造，并且房地產(chǎn)價格也在理性回歸。在這樣的發(fā)展趨勢下，小產(chǎn)權(quán)房合理化已不再遙遠。

2 小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)存問題

小產(chǎn)權(quán)房在一定程度上緩解了一些城市中收入偏低人群的住房問題，增加了農(nóng)民的收入。但也給社會帶來了非常嚴重的影響，其影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 小產(chǎn)權(quán)房存量大

我國在北上廣深等一線城市就業(yè)的大部分人群，因為買房的壓力過大，大多都會把目光投向小產(chǎn)權(quán)房，價格的低廉吸引了相當(dāng)多的一部分人，不僅是在我國一線城市存在這類現(xiàn)象，在我國其他地區(qū)也同時存在此類問題，而正是因為大家對小產(chǎn)權(quán)房的追捧，和一些開發(fā)商借此機會鉆法律空子大肆地建造小產(chǎn)權(quán)房等諸多因素，導(dǎo)致現(xiàn)如今小產(chǎn)權(quán)房存量過盛的局面尤為突出。

2.2 沖擊房地產(chǎn)市場秩序

首先，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)抑制了大產(chǎn)權(quán)房的市場交易。面對高額的商品房，很多人對買房產(chǎn)生了恐懼。小產(chǎn)權(quán)的供應(yīng)使消費者們重新燃起了買房的熱情，也讓很多因高價無法購買房屋的消費者解決了燃眉之急。但對于開發(fā)商來說，小產(chǎn)權(quán)房的供應(yīng)也使得正規(guī)商品房的銷售量驟減。

其次，法不責(zé)眾的消費心理被不斷強化。在一些關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些調(diào)查把小產(chǎn)權(quán)房持有者動機取向分為金錢價值影響、基本住房改善、自然宜人環(huán)境、工作生活需要、認知興趣實現(xiàn)等五類動機。問卷結(jié)果明確顯示，大多數(shù)小產(chǎn)權(quán)房持有者在金錢價值取向的動機強度最高，很多持有者懷有“跟隨多數(shù)，法不責(zé)眾”的心態(tài)。

2.3 小產(chǎn)權(quán)房不合法

小產(chǎn)權(quán)房是對現(xiàn)行法律的公開違反，從諸多層面都違反了我國《憲法》和《土地管理法》，我國《憲法》第十條規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有，任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。法律法規(guī)上對小產(chǎn)權(quán)房的明文規(guī)定清晰可見，但還是有大多數(shù)的買賣者抱著“法不責(zé)眾”的心態(tài)，視法律法規(guī)于不顧，這也嚴重影響了法律的嚴肅性和權(quán)威性。

2.4 土地亂用現(xiàn)象嚴重

小產(chǎn)權(quán)房的供應(yīng)，從源頭上講可分為兩種：一種是擅自在集體建設(shè)用地上違法建造的房屋，另一種則是未經(jīng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，直接占用農(nóng)用地違法建造的房屋。一部分農(nóng)村集體組織在利益的驅(qū)動下，違背農(nóng)村土地使用規(guī)劃，扇子占用農(nóng)民耕地進行小產(chǎn)權(quán)房屋開發(fā)建設(shè)，使得農(nóng)村耕地面積大幅度減少，土地利用規(guī)劃失控。

3 小產(chǎn)權(quán)房問題成因

3.1 政府相關(guān)部門監(jiān)管不力

雖然國務(wù)院針對小產(chǎn)權(quán)房問題已做出部署，要求國土資源部和住建部成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)對小產(chǎn)權(quán)房屋的全面摸查和清理。但是，政府有關(guān)部門并沒有從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房屋問題，政府未能有效控制城市高昂的房屋價格，至少在價格方面，小產(chǎn)權(quán)房依然有著自己的生存空間。而且，政府在小產(chǎn)權(quán)房屋開發(fā)建設(shè)的過程中，存在著一定的行政不作為現(xiàn)象，首先，政府未在小產(chǎn)權(quán)房屋出現(xiàn)之前做好防范治理工作；其次，現(xiàn)如今，小產(chǎn)權(quán)房屋已成氣候，面對經(jīng)濟利益，大部分農(nóng)村基層干部對小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)“亮綠燈”，甚至積極為開發(fā)商提供土地、優(yōu)惠政策等支持開發(fā)；最后，由于政府并沒有對小產(chǎn)權(quán)房屋采取嚴格的排查，大部分中低收入階層的群眾抱著僥幸心理購買小產(chǎn)權(quán)房屋，有需求就會有供給，這也無疑變相為小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)提供了群眾基礎(chǔ)。

3.2 房價虛高

近年來，我國房地產(chǎn)業(yè)迅速崛起，為我國城市建設(shè)水平的提高和城市居民的住房條件的改善起到?jīng)Q定性作用。由于政府把主要精力集中在推動城市住房市場化上，使得城市農(nóng)村之間的房價差距也迅速拉大，城市房屋再經(jīng)過媒體新聞層層炒作，導(dǎo)致我國城市房價虛高。城市房地產(chǎn)價格過高，普通群眾因為住房問題無法解決，導(dǎo)致大家把目光紛紛移向了價格低廉的小產(chǎn)權(quán)房。

3.3 土地法律不健全

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度有諸多缺陷。我國農(nóng)村土地的主權(quán)設(shè)置并不明確，雖然我國農(nóng)村土地名義上是農(nóng)村集體所有，但是對于集體的概念，并沒有明確的解釋說明，這也就導(dǎo)致，在有機會利用土地賺取高額經(jīng)濟利益時，每一位農(nóng)民都希望獲得利益，又不愿意為土地損失負責(zé)。因此，帶來的結(jié)果必然是，小產(chǎn)權(quán)房的不合法。土地不僅是一種資源，也是一項重要的財產(chǎn)。雖然，農(nóng)村土地的擁有者——農(nóng)村集體組織和土地開發(fā)商是農(nóng)村土地開發(fā)的貢獻者，但是經(jīng)濟利益的誘惑，使得農(nóng)民對土地有強烈的占有意識、經(jīng)營意識，而小產(chǎn)權(quán)房屋則是成為了為農(nóng)民和土地開發(fā)商帶來經(jīng)濟利益的有效途徑。

3.4 土地規(guī)劃不完善

從2006年至今，我國對新農(nóng)村建設(shè)的腳步從未停歇，解決不完善的土地規(guī)劃所帶來的問題是一項艱巨的任務(wù)，需要慢慢推進，不能急于求成。我國部分地區(qū)，在缺乏用地建設(shè)規(guī)劃的情況下，對土地盲目開發(fā)，也沒有相關(guān)部門的審批手續(xù)，這些因素就給小產(chǎn)權(quán)房留下了很大發(fā)展的空間，未經(jīng)土地正規(guī)轉(zhuǎn)化就把農(nóng)業(yè)用地私自作為建設(shè)用地使用，在農(nóng)業(yè)用地上建造房屋，并將除自居房屋以外，其他多余的房屋出售給城鎮(zhèn)居民，一些村民和村干部發(fā)現(xiàn)利潤極其可觀，便抵擋不住金錢帶來的誘惑，大肆的建造一些住宅作為小產(chǎn)權(quán)房進行買賣。甚至，有一些村干部，以各種“合理”的名義建造小產(chǎn)權(quán)房屋，對外出售為自己帶來經(jīng)濟利益。這種隨意占用農(nóng)業(yè)用地進行小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的行為，嚴重影響了我國土地利用規(guī)劃制度的完善。

4 小產(chǎn)權(quán)房合理化的對策建議

4.1 改進政府監(jiān)管制度

首先，政府應(yīng)加強對相關(guān)行政部門人員的思想培訓(xùn)，提高工作人員對小產(chǎn)權(quán)房的認知程度。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借以新農(nóng)村建設(shè)的名義，輔助開發(fā)商建造小產(chǎn)權(quán)房，很大程度是自身意識薄弱，對于小產(chǎn)權(quán)房的認知高度不夠，所以政府應(yīng)采取相應(yīng)規(guī)制的培訓(xùn)，提升行政人員意識。其次，政府應(yīng)嚴格對土地利用進行管控。在土地利用的審批程序上嚴格把控，不得出現(xiàn)未經(jīng)審批就可隨意占用耕地建造房屋的現(xiàn)象。再次，也要宏觀調(diào)控好城市商品房的價格波動，使房價趨于平穩(wěn)。最后，政府應(yīng)加大對住房保障體系的建設(shè)，同時予以回購部分小產(chǎn)權(quán)房屋用于保障性住房，或者政府承租后向受保障對象出租。這不僅促進了小產(chǎn)權(quán)房的合理化趨勢，也大大提高了小產(chǎn)權(quán)房的利用率，解決不少因為買房難而生活壓力大的部分群眾，不管是從社會建設(shè)角度考慮，還是從民生角度考慮，此做法都非?？尚?。

4.2 調(diào)整房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)

2016年我國重要的經(jīng)濟問題之一就是房地產(chǎn)市場問題，現(xiàn)在我國房地產(chǎn)高庫存、低銷量現(xiàn)象極為嚴重，即使在這樣嚴峻的情形下，房價一直飆升，便導(dǎo)致了小產(chǎn)權(quán)房的增多。作為嚴重的影響因素來說，房地產(chǎn)市場應(yīng)有節(jié)制的利用土地，不能盲目建造，應(yīng)配合當(dāng)?shù)卣块T，根據(jù)所在地區(qū)的發(fā)展情況調(diào)整好房屋價格，以清除部分庫存為主，進行自我結(jié)構(gòu)的重新整合，開創(chuàng)社會與自身共贏的新局面。

4.3 健全土地法律規(guī)制

小產(chǎn)權(quán)房的合法化將會是健全我國土地法律規(guī)制的重要一步。我國近期提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”、“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”等戰(zhàn)略，意在打破城鄉(xiāng)壁壘，縮小城鄉(xiāng)差距，促進農(nóng)村和城市生產(chǎn)要素合理分布、協(xié)調(diào)發(fā)展。

首先，必須從法律上明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體。如今，我國農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊，還沒有實現(xiàn)土地使用和保護的責(zé)任制。而且，在農(nóng)村土地使用過程中各主體間的利益摩擦和相互間的權(quán)利爭奪，所以在加快制度改革時，確權(quán)很重要。

其次，要將使用權(quán)作為農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的中心，在政策法規(guī)的制定過程中，要深入研究農(nóng)村土地使用權(quán)制度，堅持農(nóng)村土地物權(quán)化，完善農(nóng)村土地收益權(quán)和處置權(quán)。

最后，要改革和完善我國現(xiàn)行的土地征收制度，禁止以國家征收的名義進行商業(yè)開發(fā)，損害農(nóng)民的利益。將農(nóng)用地分等級劃分，并制定相對應(yīng)的征收標準，必須做到征收土地整個過程公開透明，最大程度維護農(nóng)民合法權(quán)益。

4.4 完善土地利用規(guī)劃

首先，土地的利用要遵守法律規(guī)定，符合土地利用規(guī)劃。其次，在房地產(chǎn)市場土地供應(yīng)量大大增加的情況下，要充分注意集體土地的特殊性，對于集體土地的開發(fā)，要符合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展環(huán)境、征求組織成員意見。最后，要通過完善土地利用規(guī)劃，縮小城市農(nóng)村之間的壁壘，城市土地利用規(guī)劃標準要充分結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的集體土地規(guī)劃情況，以嚴格的標準進行土地利用規(guī)劃與審批，以免導(dǎo)致集體建設(shè)用地的成為現(xiàn)代化建設(shè)的工具。

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