李小萍

(南昌大學 立法研究中心，江西南昌 330031)

對設區(qū)市立法權限之“城鄉(xiāng)建設與管理”的界定

李小萍

(南昌大學 立法研究中心，江西南昌 330031)

“城鄉(xiāng)建設與管理”是修訂后的《立法法》賦予設區(qū)市的一項立法權。由于該詞含義極具概括性，無論在《立法法》修訂過程中還是修訂之后，有關設區(qū)市的立法權的范圍爭論主要體現(xiàn)在“城鄉(xiāng)建設與管理”中。為此，文章梳理了現(xiàn)行相關立法和規(guī)范性文件中該詞的內涵，并考察了七個較大市至2014年的立法狀況，本文認為應在充分尊重設區(qū)的市立法權限的原則下，對“城鄉(xiāng)建設與管理”的內容應做廣義的理解，具體來說包括：城鄉(xiāng)規(guī)劃、公共設施建設，以及包括城鄉(xiāng)公共事業(yè)、公共設施和公共事務管理三個方面的市政管理。

設區(qū)的市；城鄉(xiāng)建設與管理；立法權限

2015年修訂《立法法》第72條規(guī)定：“設區(qū)的市可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)?！痹摋l列舉式地框定了設區(qū)的市的立法權限。但“城鄉(xiāng)建設與管理”的內涵帶有很強的不確定性。《立法法》的這一修訂能不能在實踐中發(fā)揮實效，需要我們明確其內涵和外延，避免各地因需要任意增加這些詞語的內容，出現(xiàn)紛繁各異的立法內容。本文擬從“城鄉(xiāng)建設與管理”的立法背景、學理解釋、以及立法法修改之前較大市相關立法的內容等方面，來考察設區(qū)的市“城鄉(xiāng)建設與管理”立法權的范圍。

一、《立法法》修訂過程中“城鄉(xiāng)建設與管理”內涵的變化

從詞義上看，“城鄉(xiāng)建設與管理”至少存在兩種理解：“城鄉(xiāng)建設與城鄉(xiāng)管理”、“城鄉(xiāng)建設與城鄉(xiāng)建設管理”。這兩種理解對于“城鄉(xiāng)管理”所覆蓋的事項差別甚大?！俺青l(xiāng)建設與城鄉(xiāng)建設管理”中，“城鄉(xiāng)建設與管理”所覆蓋的事項就遠遠小于“城鄉(xiāng)建設與城鄉(xiāng)管理”，因為后者除了包含對城鄉(xiāng)建設的管理，還包括城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、城鄉(xiāng)市政管理等等。

“城鄉(xiāng)建設與管理” 不僅從語義上容易引起歧義，爭論也體現(xiàn)在《立法法》修正過程中。根據2014年8月的修正案(草案)，除省會市、經濟特區(qū)所在地的市以及國務院批準的較大的市外，其他設區(qū)的市均享有較大的市地方立法權。草案第22條第3項對地方立法權的范圍限制作出規(guī)定：“較大的市制定地方性法規(guī)限于城市建設、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等城市管理方面的事項。”*參見北大法寶：《立法法修正案(草案)》。這時的“城市管理”是一個包容性的概念、上位概念，包含了城市建設、環(huán)境保護在內。2014年12月的二審草案，其中第26項建議為：將第63條改為第72條，第2款修改為：“較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城市建設、城市管理、環(huán)境保護等方面的事項，制定地方性法規(guī)，但法律對較大的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的除外?！边M而同時明確較大市的范圍：“本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經濟特區(qū)所在地的市，國務院已經批準的較大的市和其他設區(qū)的市?！币簿褪钦f在立法法修正案(草案二次審議稿)中，“城鄉(xiāng)管理”的內涵和外延又有了巨大變化，變身為與城市建設并列的概念。2015年3月《立法法》最終修訂為，“設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員……可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)”。這與二審草案中“管理”的內涵一致，盡管范圍并不限于城市，而是包括了城鄉(xiāng)。

針對《立法法修正案(草案)》存在的多種理解，第十二屆全國人民代表大會法律委員會在全國人大會議期間，對設區(qū)的市地方立法權限作了相應說明?！胺晌瘑T會經研究認為：‘城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項’，范圍是比較寬的。比如，從城鄉(xiāng)建設與管理看，就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施建設、市政管理等”*《第十二屆全國人民代表大會法律委員會關于中華人民共和國立法法修正案(草案)審議結果的報告》，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2015年第2期。。這是目前關于“城鄉(xiāng)建設與管理”最為權威的解讀。權威解讀僅是縮小了“城市建設與管理”的范圍，但并沒有確定該詞的內涵：城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施建設、市政管理這三個詞是不是有確定內涵和外延？“城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施建設、市政管理等”，這里的“等”是“等內等”還是“等外等”呢？因此，權威解讀也沒能消除實踐中的爭論。對于城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施建設、市政管理這三個詞的內涵需要從相關法律規(guī)范中來尋找。對于“等”的理解從該報告中可以略知一二。該報告緊接著指出：“從目前49個較大的市已制定的地方性法規(guī)涉及的領域看，修正案草案規(guī)定的范圍基本上都可以涵蓋?！?同①。那么，之前較大市的地方性法規(guī)都涉及到哪些領域、覆蓋了哪些范圍？這需要我們統(tǒng)計，然后才能回答這里的“等”是“等內等”還是“等外等”。

由于“城鄉(xiāng)建設與管理”內容不很確定，實踐中，一些原較大市人大的同志主張“城鄉(xiāng)建設與管理”的表述意味著對設區(qū)的市的立法權的事項并無嚴格限制，可視為《立法法》對設區(qū)的市立法權的松綁。那么，十二屆全國人大法律委員會報告中所說的“城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施建設、市政管理等”到底包括哪些事項？這里有必要考察相關立法中“城鄉(xiāng)建設與管理”的內涵，以及之前較大的市的立法事項。

二、相關法規(guī)中“城鄉(xiāng)建設與管理”的內涵

我國尚無“城鄉(xiāng)建設與管理”的專門立法，該詞通常出現(xiàn)在行政管理中。對于十二屆人大法律委員會報告中指出的“城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施建設、市政管理”的范圍，需要在相關法律法規(guī)、規(guī)范性文件中找尋。

(一)城鄉(xiāng)規(guī)劃的范圍

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃的專門性法律，該法規(guī)定了城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃的內容。其中第17條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內容應當包括：城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域范圍，各類專項規(guī)劃等?！钡?8條規(guī)定：“鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的內容應當包括：規(guī)劃區(qū)范圍，住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場所等農村生產、生活服務設施、公益事業(yè)等各項建設的用地布局、建設要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產保護、防災減災等的具體安排。鄉(xiāng)規(guī)劃還應當包括本行政區(qū)域內的村莊發(fā)展布局?！标P于“城鄉(xiāng)規(guī)劃”的范圍應是將這兩條結合起來理解，城市中的建設業(yè)、房地產、集貿市場的規(guī)劃等都屬此之列。

(二)基礎設施建設的范圍

通過北大法寶的法規(guī)檢索，沒有查詢到關于“基礎設施建設”的專門系統(tǒng)化的法律規(guī)定。與“基礎設施建設”直接相關的是《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見(國發(fā)〔2013〕36號)》這一規(guī)范性文件。根據《立法法》，由國務院辦公廳發(fā)布的文件屬于“黨政機關公文”。根據《黨政機關公文處理工作條例》第3條和第8條的規(guī)定，“黨政機關公文是黨政機關實施領導、履行職能、處理公務的具有特定效力和規(guī)范體式的文書，是傳達貫徹黨和國家方針政策，公布法規(guī)和規(guī)章，指導、布置和商洽工作，請示和答復問題，報告、通報和交流情況等的重要工具。”黨政機關公文可以分為決議、決定、意見等種類。其中“意見”“適用于對重要問題提出見解和處理辦法?！?/p>

鑒于國務院規(guī)范性文件是在我國歷史和現(xiàn)實中被采用的、發(fā)揮重要作用的行政管理方式，特別是在社會急劇轉型和社會快速發(fā)展時期，《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見(國發(fā)〔2013〕36號)》關于“城市基礎設施建設”的界定和列舉有助于理解“城鄉(xiāng)基礎設施”的范圍。該意見強調“圍繞重點領域，促進城市基礎設施水平全面提升”，其中重點領域涉及“民生、城市安全、投資拉動效應明顯”的方面?；A設施的重點領域包括城市道路交通基礎設施、城市網管、垃圾和污水處理設施、生態(tài)園林四個大方面。具體來說，城市道路交通基礎設施包括公共交通基礎設施建設、城市道路橋梁建設改造、城市步行和自行車交通系統(tǒng)建設四個方面；城市網管包括城市供水、污水、雨水、燃氣、供熱、通信等各類地下網管的建設改造、城市供水、排水、防澇和防洪設施建設、城市電網建設；垃圾和污水處理設施包括城市污水處理設施建設和城市生活垃圾處理設施建設；生態(tài)園林建設方面主要指城市公園建設。

當然，《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見(國發(fā)〔2013〕36號)》僅列舉的是重點領域，但由此我們可以看出，基礎設施與日常生活息息相關的方面，包括水電氣供應的設施，也包括垃圾、污水、洪澇處理與排泄設施，還包括提升生活質量的公園建設。隨著社會生活的發(fā)展，城市基礎設施的范圍也必然會擴大。

(三)市政管理的范圍

雖然各個城市都有市政管理部門，但我國并沒有以“市政管理”冠名的立法。從各地市政管理部門的職能來看，市政管理的對象主要是基礎設施，表現(xiàn)為“市容與環(huán)境衛(wèi)生”，這也是各地“城市管理條例”立法所包含的主要內容。例如，《長沙市城市管理條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱城市管理，是指為滿足廣大市民生活和工作需要，人民政府及其相關行政管理部門依法對城市公共設施和道路交通、市容環(huán)衛(wèi)、環(huán)境保護、園林綠化等公共事務、秩序進行管理的活動?！薄稄V州市城市管理綜合執(zhí)法條例》第5條規(guī)定：“城市管理綜合執(zhí)法機關行使市容環(huán)境衛(wèi)生、城市綠化、城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政、環(huán)境保護等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權?！笨梢?，廣州市人大常委會所理解的城市管理包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市綠化、城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政、環(huán)境保護等方面。

從學理上看，市政管理包括對城市公共事業(yè)、公共設施、公共事務的管理。其中，城市公共事業(yè)管理主要包括對城市教育、科技、文化、衛(wèi)生的管理；城市公共設施管理主要是對城市公共設施的管理，主要是對市政設施、供水設施、公交設施、園林設施、環(huán)衛(wèi)設施的管理。城市公共事務管理包括城市基礎設施的投資和維護，提供和加強就業(yè)崗位，社會保障服務，興辦和支持教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，及時發(fā)布有關社會信息，為社會公眾生活質量的提高和參與公共事務提供有力的保障和創(chuàng)造相關的條件。

從上述對“城市管理”范圍的有限列舉可以看出，各個城市管理條例主要事項覆蓋的是城市公共設施的管理。那么城市公共設施管理方面的立法在城市整體立法中占著何種比重？換個角度，之前立法法所規(guī)定的較大市的立法實際包括哪些方面？這種自我限制的立法是否恰當？特別是《立法法》修改后，設區(qū)的市立法權限做了列舉式的框定，這種將市政管理僅僅局限于城市環(huán)境與市容是否可行？下文這里結合原較大的市的立法狀況來進行分析。

三、原較大的市立法狀況

《立法法》修正前，較大的市共有三類：27個省會市、18個經國務院批準的較大的市、4個經濟特區(qū)所在地的市。為了讓統(tǒng)計結果清晰明了又具有覆蓋性和地域的代表性，本文選取了廣州市、成都市、武漢市、西安市、沈陽市、蘇州市、杭州市共計7個城市的立法情況來進行分析；同時為了明確對法規(guī)進行分類的標準，本文將廣州市、成都市的具體法規(guī)列舉出來；以它們至2014年12月底制定的、現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)作為樣本來進行統(tǒng)計分析(見表1、表2、表3)。為了明確具體法規(guī)的類別歸屬，以下各表都是根據上文現(xiàn)行相關法規(guī)中“城市建設與管理”的內容來進行歸類和統(tǒng)計。由于法規(guī)立法目的涉及多個方面，分類時以法條中第一項為準。例如，《廣州市森林公園管理條例》第1條規(guī)定：“為規(guī)范森林公園的規(guī)劃、建設和管理，保護、培育和利用森林風景資源，改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展森林旅游事業(yè)”。該條例立法目的既包括規(guī)范森林公園的規(guī)劃、建設與管理，也包括森林風景資源的保護、生態(tài)環(huán)境的改善，從前者看該條例屬于城鄉(xiāng)建設與管理，從后者看屬于環(huán)境保護，本文按第一項立法目的進行分類。

表1 至2014年底部分較大的市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)立法數(shù)量分析(單位：件)*統(tǒng)計來源：北大法寶網，最后訪問時間2016年6月6日。

①這里的法規(guī)總量的統(tǒng)計去掉了本市人大及其常委會修改、廢止法規(guī)的決定，以及北大法寶上重復統(tǒng)計的法規(guī)。

表2 至2014年底廣州市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)匯總*法規(guī)名稱前均冠以“廣州市”；“人大”為“人民代表大會”的縮寫，“常委會”為“常務委員會”的縮寫。另外，數(shù)量是以發(fā)布時間為準。下表成都市亦同。統(tǒng)計來源：北大法寶網，最后訪問時間2016年5月26日。

表3 至2014年底成都市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)匯總*統(tǒng)計來源：北大法寶網，最后訪問時間2016年6月2日。

從統(tǒng)計、整理的結果看，按照現(xiàn)有相關法規(guī)所包含的內容，對各地城市管理所涉及的立法事項可理解作如下界定：(1)第十二屆全國人民代表大會法律委員會的立法說明認為“城鄉(xiāng)建設與管理”包含“城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施建設、市政管理等”，統(tǒng)計結果表明這里的“等”應該理解為“等外等”。這樣才能與“從目前49個較大的市已制定的地方性法規(guī)設計的領域看，修正案草案規(guī)定的范圍基本上都可以涵蓋”*《第十二屆全國人民代表大會法律委員會關于中華人民共和國立法法修正案(草案)審議結果的報告》，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2015年第2期。這一結論一致。(2)對“城鄉(xiāng)建設與管理”到底應包括哪些內容？有學者提出，應根據《地方組織法》的規(guī)定來確定城鄉(xiāng)建設與管理的范圍，即包括“在政治、經濟、教育、科技、衛(wèi)生等等這些方面的職權”。*孫瑩：《〈立法法〉修改對省會城市立法權的影響》，載《“地方立法論壇·立法法的修改對地方立法的影響”研討會論文集》(2015年10月17日，南京)，第69頁。但也有學者反對這種對“城鄉(xiāng)建設與管理”的擴大解釋，認為“城鄉(xiāng)建設與管理”具有相對明晰的邏輯邊界和規(guī)范內涵，主張從實踐中明確其內容。*參見鄭毅：《對我國〈立法法〉修改后若干疑難問題的詮釋與回應》，載《政治與法律》2016年第1期。

需要明確的是，行政實踐中權力并不等于行政立法權，行政部門的職權既可能來源于上級立法機關的立法，也可能來源于所在市的立法。例如，設區(qū)的市的行政部門具有稅務方面的職權，但卻無相應的立法權。學者孫瑩根據《地方組織法》第8條和第44條的重疊部分，確定了“城鄉(xiāng)建設與管理”包括“在政治、經濟、教育、科技、衛(wèi)生等等這些方面”，但這里的“等等”同樣需要進一步界定，而界定的標準是什么也需要進一步明確。

四、初步的結論：設區(qū)的市“城鄉(xiāng)建設與管理”立法權的可能范圍

第一，“城鄉(xiāng)規(guī)劃”是“城鄉(xiāng)建設與管理”的基礎性內容。城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設、管理的前提和基礎，城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設與管理的內容之一是在立法法修改過程中始終都是沒有異議的。至于城鄉(xiāng)規(guī)劃的具體內容，在《城市規(guī)劃法》第17、18條都有列舉。對于設區(qū)的市而言，如何兼顧城市的地形地貌、歷史文化和未來發(fā)展方向，避免各地城鄉(xiāng)建設中千篇一律，應是設區(qū)的市城鄉(xiāng)規(guī)劃立法權的具體運用空間。

第二，“基礎設施建設與管理”是“城鄉(xiāng)建設與管理”的重要內容。結合現(xiàn)有法規(guī)和《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見(國發(fā)〔2013〕36號)》，城鄉(xiāng)基礎設施建設與管理至少應包括以下事項：(1)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)管理，如城市園林、綠化、垃圾收集與處理、戶外廣告、占道經營等設施與服務的管理；(2)排水供水方面，如自來水生產與供水、雨水排放、污水排放與處理等設施與服務的管理，這一類的管理又與防洪防汛方面的管理結合在一起；(3)能源供應方面，如有關煤氣、天然氣、燃油、熱力與供暖等設施與服務的管理；(4)交通運輸方面，如公路、機場、港口、橋梁、隧道、公共交通、出租汽車等設施與服務的管理；(5)郵電通訊方面，如固定電話、有線電視、廣播網絡等的管理。

第三，包括“城鄉(xiāng)公共事業(yè)、公共設施和公共事務管理”的市政管理是“城鄉(xiāng)建設與管理”的應有內容。其實，城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)基礎設施建設與管理作為“城鄉(xiāng)建設與管理”的內容學界是沒有異議的，爭議出現(xiàn)在“市政管理”到底包含哪些內容?，F(xiàn)有的立法主要涉及的是公共設施的管理、市容環(huán)境等部分公共事務的管理。本文認為，這樣的界定太局限，市政管理還應包含公共事業(yè)管理。

城市管理是城鄉(xiāng)管理的一個部分，學理上對城市管理內涵的界定有助于明確城鄉(xiāng)管理的內涵。在城市管理學中，學者們主張將城市管理分為廣義和狹義兩種：狹義的城市管理，又稱為“市政管理”，主要指城市政府對城市公共事業(yè)、公共設施和公共事務進行管理；此處狹義城市管理與第十二屆全國人大法律委員會權威解釋的“市政管理”字面上一致。*廣義的城市管理概念，廣到什么程度，理論與實踐并不完全一致。參見劉廣珠等編著：《城市管理學》，清華大學出版社2014年版，第22頁。也就是說，城市管理應包含城市公共事業(yè)管理、城市公共設施管理和城市公共事務管理。城市公共事業(yè)主要包括對城市教育、科技、文化、衛(wèi)生；城市公共設施主要是市政設施、供水設施、公交設施、園林設施、環(huán)衛(wèi)設施。城市公共事務管理包括城市基礎設施的投資和維護，提供和加強就業(yè)崗位，社會保障服務，興辦和支持教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，及時發(fā)布有關社會信息，為社會公眾生活質量的提高和參與公共事務提供有力的保障和創(chuàng)造相關的條件。這三者具有極強的關聯(lián)性，分別在教科文衛(wèi)、基礎設施方面存在交叉。由于公共設施管理已包含在上文“基礎設施建設與管理”中，故對“教科文衛(wèi)”的管理列入“城鄉(xiāng)建設與管理”中。

按此，廣州市的立法重新整理如表4，成都市亦有10個法規(guī)應歸入“城鄉(xiāng)建設與管理”，*這10個法規(guī)是：道路交通方面：《成都市非機動車管理條例》《成都市摩托車管理規(guī)定》《成都市〈中華人民共和國河道管理條例〉實施辦法》；教育方面：《成都市職業(yè)教育促進條例》《成都市法制宣傳教育條例》；衛(wèi)生方面：《成都市社會急救醫(yī)療管理規(guī)定》《成都市〈中華人民共和國獻血法〉實施辦法》；體育方面：《成都市體育條例》；科技方面：《成都市科學技術進步條例》；城市建設管理方面：《成都市建筑施工現(xiàn)場監(jiān)督管理規(guī)定》。7個城市的立法重新歸類整理如表5。七個城市中，除了武漢市“城市建設與管理”類立法占該市全部立法1/3弱以外，其他城市均超過1/3，成都市達到1/2。

表4 重新調整后至2014年底廣州市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)匯總*統(tǒng)計來源：北大法寶網，最后訪問時間2016年6月8日。

表5 重新調整后至2014年底部分較大的市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)立法數(shù)量分析(單位：件)*統(tǒng)計來源：北大法寶網，最后訪問時間2016年6月9日。

從依法治國和依法行政的角度看，任何權力的行使必有其規(guī)則依據。城市管理的各事項都需要進行立法。根據《立法法》第八條的規(guī)定，設區(qū)的市對只能制定法律的事項不具有立法權。除此之外，對于設區(qū)的市的立法權限來說，最為主要也最為重要的是與省一級的立法權限的如何劃分問題。在省與設區(qū)的市的立法權限之間，應強調充分尊重設區(qū)的市的立法權限的原則。一方面，《立法法》修訂后，設區(qū)的市立法權限僅限于城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護三項。因此，在這三項上，省與設區(qū)的市立法事項重疊。從效力上看，由于“設區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行”，設區(qū)的市的地方性法規(guī)與省、自治區(qū)人大常委會的地方性法規(guī)具有相同的法律效力。另一方面，《立法法》賦予設區(qū)的市的有限的立法權限目的是“適應地方的實際需要”*參見2015年3月8日全國人民代表大會常務委員會副委員長李建國在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上關于《中華人民共和國立法法修正案(草案)》的說明。。因此，在具有相同立法事項的省與設區(qū)的市之間省級立法主體應當保持適當?shù)闹t抑性。

雖然筆者主張對設區(qū)市關于“城鄉(xiāng)建設與管理”的內容做廣義的界定，但并不能涵蓋此前已經存在的所有立法。這里還有一個問題需要解決，即原 49 個享有立法權的三類較大市已經制定的但不屬于“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”三類事項的地方性法規(guī)效力延續(xù)問題。修訂后的《立法法》第72條第6款規(guī)定的是“繼續(xù)有效?！边@一規(guī)定雖然維護了法律體系的穩(wěn)定性，但完整的立法權應該包括立、改、廢三個方面，在本文的主旨范圍內該款仍有未解決的余留問題：隨著社會生活的發(fā)展變化，對于超出設區(qū)市立法權范圍的地方性法規(guī)誰有改和廢的權力？對此問題應遵循以下邏輯來解決：根據《立法法》第45條“法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會”，對屬于《立法法》第72條第6款的地方性法規(guī)，應由全國人大常委會以立法解釋的形式明確。同時，參照《立法法》第73條第2款的規(guī)定，“在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止?！币虼?，這里仍應由三類較大市來行使修改或廢止的權限。具體來說可分為以下兩種情況: 一是，對于因上位法修改或實際情況變化需要修改的立法，應由較大市對其進行必要的修改，但不得節(jié)外生枝地增加設區(qū)市立法權限范圍以外的事項；二是，因上位法的修改或者實際情況變化導致無繼續(xù)維持效力的必要的立法，應由較大市對其進行廢止。

在充分尊重設區(qū)的市立法權限的原則下，“城鄉(xiāng)建設與管理”的內容應做廣義的理解，具體來說包括：城鄉(xiāng)規(guī)劃方面、公共設施方面，以及公共事業(yè)和公共事務在內的市政管理三個方面。做這種廣義的理解既符合《立法法》的修訂目的，也符合現(xiàn)代治理觀念，有利于政府與社會共同參與、共同管理。除此之外，《立法法》修訂之前的三類較大市仍繼續(xù)有效的地方性法規(guī)，對這些法規(guī)的修改和廢止權仍應由較大市行使。

[責任編輯：魏治勛]

Subject:Definition Legislative Competence of Urban-rural Construction and Management of City with Districts

Author & unit:LI Xiaoping

(Center of Legislation Research， Nanchang University, Nanchang Jiangxi 330031,China)

The legislative competence is the foundation of legislative institution enforcing legitimate act. The city with districts have the legislative competence in urban-rural construction and management after the amendment of the legislative law. The meaning of urban-rural construction and management is so general, that the controversy about the scope of the legislative power of the city with districts are mainly around it. Focusing on the word urban-rural construction and management, The article reviews the connotation in the current relevant legislation and normative documents，and examines the legislative status of seven larger cities to the year 2014. The conclusion is the legislative competence of urban-rural construction and management of city with districts should be broadly defined under the principle of fully respecting the legislative competence of city with districts, and specifically, it includes the urban-rural planning, the urban-rural public facility construction, as well as the municipal management about urban-rural public utilities, public facilities and public affairs management.

city with districts; urban-rural construction and management; legislative competence

2017-02-23

本文系2015年度江西省高校人文社科重點研究基地招標課題《設區(qū)的市立法權問題研究》(13100204)的階段性成果。

李小萍(1974-)，女，湖北宜城人，法學博士，南昌大學立法研究中心研究人員，南昌大學法學院副教授，主要研究方向：法理學、憲法基礎理論的研究。

D901

A

1009-8003(2017)03-0044-07