祝志芬

（湖北師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，湖北 黃石 435002）

湖北城市義務(wù)教育均衡發(fā)展研究

祝志芬

（湖北師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，湖北 黃石 435002）

基于湖北三個城市中小學(xué)擇校問卷調(diào)查結(jié)果，發(fā)現(xiàn)湖北城市義務(wù)教育非均衡的問題較為顯性。實證分析制約湖北義務(wù)教育均衡發(fā)展的因素主要有經(jīng)濟(jì)性因素、制度性因素、管理性因素和政策性因素等四個方面，并對湖北城市義務(wù)教育的均衡發(fā)展進(jìn)行了思考。

城市；義務(wù)教育；均衡發(fā)展

一、湖北城市義務(wù)教育非均衡發(fā)展的基本情況

雖然我國義務(wù)教育多年來堅持的配置原則是 “免試、就近入學(xué)”，充分彰顯了我國義務(wù)教育公平、公正的原則，但各地城市義務(wù)教育擇校治理難以突破現(xiàn)象成為亟待解決的熱點問題之一。筆者以省會城市武漢、鄂西部城市宜昌、鄂東南工業(yè)城市黃石為問卷調(diào)查的樣本城市，對湖北省城市義務(wù)教育擇校情況進(jìn)行了問卷調(diào)查，隨機(jī)發(fā)放的有效問卷回收率96%共5038份，其中擇校生1309個，所占比例為25.9%。調(diào)查結(jié)果表明湖北城市義務(wù)教育擇?，F(xiàn)象比較嚴(yán)重，義務(wù)教育非均衡發(fā)展問題較為顯性，并且發(fā)現(xiàn)湖北城市義務(wù)教育擇校具有以下特征：第一，省會城市與地級市的擇校存在明顯差異，前者明顯高于后者，且小學(xué)擇校比中學(xué)的擇校比例更高；第二，擇校的客觀因素偏多，擇校發(fā)生率與學(xué)生家長年齡、職業(yè)、學(xué)歷等相關(guān)；第三，雖然擇校方式呈現(xiàn)了多樣化，但每個家庭對擇校成本的代價與感受各有所不同；第四，擇校行為發(fā)生率與家庭收入密切相關(guān)，收入越高的家庭更偏好擇校，且擇校成本也相對較高[1]。筆者從教育社會學(xué)角度分析湖北城市義務(wù)教育擇?，F(xiàn)象發(fā)現(xiàn)：向上社會流動是刺激家庭或?qū)W生擇校行為的動機(jī)，擇校行為的形成主要由教育層化與個體發(fā)展需求所促成。擇校行為的方式是家庭文化資本、經(jīng)濟(jì)資本和社會資本的集合體現(xiàn)[2]。

湖北城市義務(wù)教育擇校主要原因是地區(qū)之間、校際之間的中小學(xué)的辦學(xué)歷史、辦學(xué)條件、師資隊伍、教學(xué)設(shè)施、升學(xué)率、社會聲譽(yù)等方面存在差異，有些差異很大，導(dǎo)致家長為獲得優(yōu)質(zhì)想盡辦法為子女擇校，而以上這些差異是義務(wù)教育的非均衡發(fā)展所致。近年來，為促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，湖北省實行撤并部分中小學(xué)進(jìn)行布局調(diào)整，較大程度上改善了義務(wù)教育的城鄉(xiāng)差異，但城市義務(wù)教育非均衡發(fā)展的現(xiàn)象并未見明顯好轉(zhuǎn)，成為當(dāng)前城市義務(wù)教育發(fā)展亟待解決的重要問題之一[3]。

二、制約湖北城市義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要因素分析

有關(guān)義務(wù)教育非均衡發(fā)展的原因分析，已有的研究主要包括三個方面：一是從宏觀層次進(jìn)行分析論述，如生產(chǎn)力水平、城鄉(xiāng)二元體制、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人口地域分布、文化思想觀念等[4]；二是中觀層次的因素，如教育財政投入、教育政策選擇、教育管理體制、教育資源分配、家庭及學(xué)校社會資本、重點學(xué)校制度等[5]；三是微觀層次的因素，如教師流動不暢、教育政策執(zhí)行不力、應(yīng)試教育阻力、教育資源閑置浪費、流動兒童入學(xué)壁壘、優(yōu)質(zhì)高等教育需求向優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育需求的納什均衡信息博弈傳遞等[6]。以上分析基本上囊括了所有影響因素，但對影響義務(wù)教育均衡發(fā)展每方面因素的具體揭示并不多，筆者結(jié)合湖北的實際情況，對影響湖北城市義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要因素按照其重要程度進(jìn)行區(qū)分。

（一）經(jīng)濟(jì)性因素：省域內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的差異

隨著國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)性增長，國家生產(chǎn)力布局調(diào)整已向中部地區(qū)展開，2011年以來湖北城市經(jīng)濟(jì)社會綜合發(fā)展速度呈增長趨勢,跨入中等發(fā)展水平行列，但在湖北省域內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)社會綜合發(fā)展水平存在一定的差異。從以下圖表一中可得出，2011-2015年省會城市武漢的生產(chǎn)總值分別是宜昌的3.16、3.19、3.21、3.22、3.21 倍， 是黃石的 7.30、7.69、7.91、8.26、8.19倍，期間宜昌的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也遠(yuǎn)高于黃石，分別為2.31、2.41、2.46、2.57、2.54倍。從空間分布格局來看，2011—2015年湖北省域內(nèi)省會城市武漢的經(jīng)濟(jì)社會綜合發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于地級城市宜昌、黃石，湖北西部城市的經(jīng)濟(jì)社會綜合發(fā)展水平優(yōu)于鄂東城市。從時序變化情況來看，2011—2015年省會城市的經(jīng)濟(jì)社會綜合發(fā)展水平與地級城市宜昌、黃石均呈快速發(fā)展的趨勢，其時序特征呈先擴(kuò)大后縮小的明顯變化過程。湖北城市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，必然會導(dǎo)致省域內(nèi)義務(wù)教育的教育需求和有效供給也存在較大的差異，從而致湖北省城市義務(wù)教育發(fā)展的極不平衡。在國家財政、地方財政有限的撥款教育經(jīng)費條件下，現(xiàn)有教育資源供給是很難以滿足義務(wù)教育的起點公平、過程公平以及結(jié)果公平的需求[7]。由于現(xiàn)階段教育結(jié)果公平實現(xiàn)的難度最大，教育過程公平的實現(xiàn)方式大多以考試的形式體現(xiàn)，已基本被社會認(rèn)同，因此，教育起點公平就成為了社會聚集的焦點。既然優(yōu)質(zhì)教育資源的需求與供給之間存在著天然的不平衡，不可能人人享受有同樣質(zhì)量同樣水平的教育，而許多人為了獲取優(yōu)質(zhì)教育資源就會絞盡腦汁進(jìn)行擇校，制造一種人為的、新的不平衡。

表1：2011—2015湖北三城生產(chǎn)總值、教育支出基本情況

（二）制度性因素：地方財政教育經(jīng)費投入的差異

2006年6月，新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》明確規(guī)定，義務(wù)教育經(jīng)費投入實行“國務(wù)院和地方各級人民政府共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實的體制。農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費，由各級人民政府根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定分項目、按比例分擔(dān)?！盵8]當(dāng)前我國義務(wù)教育投入體制模式是以中央、省級政府為主，地方財政投入為輔。就義務(wù)教育公用經(jīng)費而言，在中央、省級政府分項目、按比例分擔(dān)的前提下，從圖表一中可得出，由于各個地方財政收入存在差距，對義務(wù)教育的投入也將必然存在差異。

2011—2015年省會城市武漢的教育支出水平較高，逐步達(dá)到國家規(guī)定的20%標(biāo)準(zhǔn)線，分別是宜昌的1.85、1.69、1.77、1.47、1.41 倍，是黃石的 2.34、3.14、3.91、3.29、3.77 倍，期間宜昌的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也遠(yuǎn)高于黃石，分別為1.27、1.86、2.20、2.24、2.29倍，但離20%的標(biāo)準(zhǔn)還有一定的差距。從空間分布格局來看，2011—2015年湖北省域內(nèi)省會城市武漢的教育支出水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于地級城市宜昌、黃石，湖北西部城市的教育支出水平也遠(yuǎn)優(yōu)于鄂東城市。從時序變化情況來看，2011—2015年省會城市武漢的教育支出水平與地級城市宜昌、黃石均呈快速增長的趨勢，其時序特征呈先擴(kuò)大后縮小的明顯變化過程。但結(jié)合上述的生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)分析來看，武漢生產(chǎn)總值高出宜昌、黃石好幾倍，三城市的教育支出水平也存差異，但差異沒有前者突出。由以上數(shù)據(jù)可得知，各級地方政府的義務(wù)教育投資份額在一定程度上決定了當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育發(fā)展的水平，如果財政收入差距越大，教育支出水平差異也越大。如果省域內(nèi)各城市財政轉(zhuǎn)移支付的均衡沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮調(diào)控能力，那么實際上，隨著時間的前移省域內(nèi)區(qū)域間的義務(wù)教育非均衡發(fā)展的差距將會繼續(xù)拉大。

（三）管理性因素：中小學(xué)校布局結(jié)構(gòu)不合理

由于我國實施多年的人口計劃政策，近幾年來我國義務(wù)教育階段普遍存在中小學(xué)在校生逐漸減少的現(xiàn)象，許多地區(qū)出現(xiàn)小學(xué)校點過多、中小學(xué)在校生少等現(xiàn)象。從圖表二中可看出，2011—2015年，武漢、宜昌、黃石義務(wù)教育階段在校生和校數(shù)變化特征為：中小學(xué)學(xué)校數(shù)量總體呈現(xiàn)先趨減后平穩(wěn)的變化趨勢，但中小學(xué)在校生的變化趨勢不同。其中武漢小學(xué)在校生呈現(xiàn)逐年增加，宜昌和黃石小學(xué)在校生呈現(xiàn)先銳減后慢增的變化趨勢。武漢、宜昌兩市初中在校生都呈逐步減少的趨勢，黃石初中在校生在2012年出現(xiàn)銳減外，其他年份生源波動不大，基本與人口變化趨勢保持一致。

由于在加快工業(yè)化建設(shè)步伐、城鎮(zhèn)化的社會背景下，湖北也出現(xiàn)農(nóng)村人口大量涌入城市務(wù)工，尤其是省會城市武漢，隨著涌入人口的增多，隨遷子女也會增加，武漢小學(xué)生人數(shù)劇增，特別是工業(yè)、商業(yè)密集區(qū)小學(xué)生人數(shù)增加幅度較大。隨著隨遷子女年齡的增長且受到升學(xué)政策影響，許多隨遷子女在中學(xué)期間選擇回家鄉(xiāng)讀書，故武漢中學(xué)在校生出現(xiàn)逐年減少的趨勢。以上數(shù)據(jù)表明，湖北省城市義務(wù)教育階段存在部分小學(xué)需要合理撤點并校，初中辦學(xué)規(guī)模急需擴(kuò)大，布點不足，辦學(xué)條件有待補(bǔ)充改善等問題，總之，當(dāng)前湖北城市義務(wù)教育存在教育布局結(jié)構(gòu)、生源結(jié)構(gòu)的非均衡狀況。

表2：2011—2015湖北三城中小學(xué)校園點、在校生基本情況

（四）政策性因素：教育資源配置的差異

20世紀(jì)80年代，在我國人口多、底子薄，全國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，義務(wù)教育經(jīng)費、師資隊伍、教學(xué)設(shè)備很有限的社會條件下，在要辦好所有中小學(xué)是不可能的，黨中央根據(jù)當(dāng)時國情決定先集中力量辦好一批條件較好的中小學(xué)為重點學(xué)校、示范學(xué)校。隨著義務(wù)教育普及化迅速發(fā)展，建設(shè)重點學(xué)校、示范學(xué)校的教育政策違背義務(wù)教育均衡發(fā)展的弊病逐步凸顯出來，盡管不久被取消，但因?qū)嵤┻@一教育政策人為地造成了校際間的差距，在短期內(nèi)甚至很長時間內(nèi)難以縮小、彌補(bǔ)。因此，造成義務(wù)教育非均衡發(fā)展的最主要的、最直接的因素是政府頒布實施的教育政策，在一定程度上從制度層面導(dǎo)致了義務(wù)教育階段教育資源配置的失衡。2001年《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》規(guī)定了教師配備標(biāo)準(zhǔn)，核定了中小學(xué)教師編制，城市小學(xué)階段師生比為1∶19.0，城市初中階段師生比為1∶13.5。據(jù)統(tǒng)計，2014年宜昌市普通小學(xué)在校學(xué)生達(dá)15.82萬人，普通中學(xué)人數(shù)有13.91萬人，專任教師分別有1.11萬人、1.33萬人，小學(xué)和中學(xué)師生比分別為1∶14.3和1∶10.5。2014年，黃石市小學(xué)在校生186369人，專任教師11527人，中學(xué)在校生63833人，專任教師5331人，小學(xué)和中學(xué)師生比分別為1∶16.2和1∶12.0。顯然，湖北宜昌、黃石的義務(wù)教育階段教師配置均已達(dá)到并略超國家標(biāo)準(zhǔn)，但兩市的教師配備標(biāo)準(zhǔn)仍然存在較大差距。

三、湖北城市義務(wù)教育均衡發(fā)展的思考

湖北城市義務(wù)教育非均衡發(fā)展的問題解決必須確保四個堅持：一是堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)；二是堅持以義務(wù)教育公平為取向；三是堅持以促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展為核心；四是堅持以推進(jìn)素質(zhì)教育為主題。實際上就是要從源頭進(jìn)行消除或轉(zhuǎn)化義務(wù)教育的非均衡發(fā)展，必須要落腳于均衡配置經(jīng)費、師資和校舍等資源，這是義務(wù)教育均衡發(fā)展的前提基礎(chǔ)。在義務(wù)教育財政投入體制以市級統(tǒng)籌為主的條件下，參照湖北義務(wù)教育均衡發(fā)展的評估指標(biāo)，實行同步規(guī)劃、同步使用、同步建設(shè)原則，各市區(qū)內(nèi)中小學(xué)校按生均配置教師資源，城市義務(wù)教育階段學(xué)校不僅都能按照城市小學(xué)的師生比1∶19的崗位設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，基本實現(xiàn)配齊、配足各學(xué)科合格教師外，而且要以需求、實踐和問題為導(dǎo)向，為各類教師專業(yè)搭建成長平臺，提升他們?yōu)榱x務(wù)教育服務(wù)的專業(yè)能力。同時，要按生均配置校舍和教學(xué)設(shè)施。如生均校舍建筑面積、生均用地面積、綠化用地面積、生均體育運(yùn)動場館面積、生均教學(xué)及輔助用房面積、生均圖書冊數(shù)、生均教學(xué)儀器設(shè)備值、以及每百名學(xué)生擁有計算機(jī)臺數(shù)等。對已達(dá)標(biāo)的學(xué)校保持發(fā)展現(xiàn)狀，不削減，有條件的情況下可適當(dāng)追加。對未達(dá)標(biāo)的學(xué)校要加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，對特別困境的學(xué)校給予政策的傾斜。

還要落腳于深入推進(jìn)義務(wù)教育階段學(xué)校的轉(zhuǎn)型發(fā)展和內(nèi)涵建設(shè)，這是義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵和核心。義務(wù)教育學(xué)校轉(zhuǎn)型發(fā)展和內(nèi)涵建設(shè)要按照《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，從片面強(qiáng)調(diào)學(xué)生學(xué)業(yè)成績轉(zhuǎn)向科學(xué)的、全面素質(zhì)教育、從標(biāo)準(zhǔn)化培養(yǎng)轉(zhuǎn)向個性化培養(yǎng)、從外延發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設(shè)與外延發(fā)展并重[9]。確立“一切為了學(xué)生，為了一切學(xué)生，為了學(xué)生的一切”的教育服務(wù)理念和“為了每一個孩子的健康快樂成長”的教育成長理念，各中小學(xué)學(xué)校應(yīng)當(dāng)把“為了每一個學(xué)生的終身發(fā)展”作為一切工作的出發(fā)點、落腳點，充分關(guān)注、研究學(xué)生，為了每一個孩子的健康成長和快樂學(xué)習(xí)，堅持義務(wù)教育關(guān)愛，走內(nèi)涵式的個性化義務(wù)教育發(fā)展道路。

總之，在具有湖北特色的義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估制度指導(dǎo)下，辦好每一所中小學(xué)校，關(guān)心每一個學(xué)生的健康成長。只有公眾滿意度較高的義務(wù)教育，讓家庭自律地放棄擇校行為，才能從源頭上徹底治理義務(wù)教育擇校問題，只有以基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、教育質(zhì)量一體化、師資配備均衡化為義務(wù)教育發(fā)展目標(biāo)，走均衡發(fā)展的道路，才能真正實現(xiàn)義務(wù)教育的起點公平。

[1]祝志芬.湖北城市義務(wù)教育擇校的調(diào)查研究[J].教育研究與實驗，2015，（4）：73.

[2][3]祝志芬.湖北城市義務(wù)教育擇?，F(xiàn)象的社會學(xué)分析[J].湖北師范大學(xué)學(xué)報，2016，（3）：70.

[4]劉寶生.推進(jìn)省域義務(wù)教育均衡發(fā)展的思考與建議[J].教育科學(xué)，2008，（2）：7.

[5]張東嬌.義務(wù)教育均衡發(fā)展的社會資本障礙及其政府治理[J].北京師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2008，（2）：24-32.

[6]杜東東.義務(wù)教育均衡發(fā)展問題研究田[J].江西教育科研，2007，（9）：16-19.

[7]陳京軍，李三福.我國區(qū)域義務(wù)教育均衡發(fā)展研究的問題分析[J].湖南科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012，（4）：109.

[8]祝志芬.中國義務(wù)教育保障制度的發(fā)展及其完善研究[D].華中科技大學(xué)，2011.

[9]焦小峰，倪閩景.論如何推進(jìn)上海義務(wù)教育高位均衡發(fā)展[J].教育發(fā)展研究，2012，（12）：25.

湖北教育廳項目“湖北城市義務(wù)教育擇校研究”（14G327）

祝志芬（1976- ）女，湖北武漢人，湖北師范大學(xué)副教授，博士，主要從事社會保障研究。