趙東海

新形勢下地稅征管體制改革的實(shí)踐及應(yīng)對

趙東海

2015年12月25日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化國稅、地稅征管體制改革方案》（以下簡稱《深改方案》），直指目前我國稅收征管體制“痛點(diǎn)”，提出6大類31項具體任務(wù)，既為深化稅收征管體制改革指明了方向，又向地稅部門提出了全新使命。

一、稅收征管新形勢，地稅面臨新變化

自1994年國、地稅分設(shè)以來，國、地稅征管體制建設(shè)成效顯著，但隨著時代發(fā)展，國地稅職責(zé)不夠清晰、執(zhí)法不夠統(tǒng)一、辦稅不夠便利等問題日益凸顯。中央適時推出《深改方案》，各項改革舉措有序推進(jìn)，對地稅部門的功能定位產(chǎn)生深刻影響。

（一）地稅主體稅種發(fā)生重大變化

1.主體稅種發(fā)生變化。自推行“分稅制”以來，營業(yè)稅一直以來是地稅第一稅種，但全面營改增后，營業(yè)稅已退出歷史舞臺。伴隨著“兩代”業(yè)務(wù)的開展，地稅部門開始負(fù)責(zé)部分增值稅的征收工作。

2.稅收結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。隨著營改增的逐步擴(kuò)面，營業(yè)稅占地稅稅收比重逐年下降。而全面營改增后，支撐地方稅收快速增長的引擎不復(fù)存在，營業(yè)稅占比幾乎下降至零，地稅部門稅收收入結(jié)構(gòu)也發(fā)生明顯變化。

3.地稅稅種仍會變化。隨著財稅體制改革的推進(jìn)，企業(yè)所得稅、個人所得稅等將會出現(xiàn)新變化，資源稅、房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅改革也不斷推進(jìn)和提上議事日程，地稅部門的征收稅種將會持續(xù)調(diào)整。

（二）地稅稅費(fèi)征管抓手日漸弱化

1.“以票控稅”抓手喪失。地稅部門“以票控稅”的抓手基本失去。對于未按規(guī)定繳納土地使用稅、房產(chǎn)稅、所得稅、土地增值稅的納稅人，地稅部門難以通過傳統(tǒng)發(fā)票監(jiān)控手段督促其申報繳納稅款。

2.漏征漏管風(fēng)險加大。由于國地稅數(shù)據(jù)共享相對滯后等因素影響，地稅跟蹤監(jiān)管納稅人的難度增大、效能降低，漏征漏管的風(fēng)險也隨之增大，可能導(dǎo)致部分地方稅費(fèi)流失。

3.地稅征管難題顯現(xiàn)。地稅將逐步以面向自然人稅收管理為主，征管方式面臨征管對象量多難管、法律制度支持不夠、信息系統(tǒng)保障缺乏等難題。另外，隨著“兩代”業(yè)務(wù)的開展，增值稅的征收管理、系統(tǒng)應(yīng)用及減免審批等也使地稅部門面臨新風(fēng)險。

（三）稅收共治局面有待創(chuàng)新

1.綜合治稅效果仍需提升。目前綜合治稅和信息共享工作取得了一定成效，但受共享數(shù)據(jù)時效性滯后、共享力度不夠等因素制約，信息獲取壁壘依然存在，條塊分割現(xiàn)象仍然突出，稅收共治多部門聯(lián)動合力尚未形成。

2.信用體系建設(shè)尚待完善。納稅人的信用記錄尚未全面建立，納稅信用在社會信用體系中的基礎(chǔ)性作用尚未得到有效發(fā)揮，全社會對納稅信用的認(rèn)同尚顯不足，誠信機(jī)制和失信懲戒機(jī)制尚未健全。

3.助力地方經(jīng)濟(jì)有待創(chuàng)新。由于獲取優(yōu)質(zhì)第三方數(shù)據(jù)存在難度，在稅收數(shù)據(jù)深刻反映地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況方面，未能發(fā)揮應(yīng)有作用。通過稅收共治，助力地方經(jīng)濟(jì)、服務(wù)政府決策、增強(qiáng)治理能力，尚有待進(jìn)一步創(chuàng)新。

二、《深改方案》緊抓貫徹，地稅積極全力實(shí)踐

為應(yīng)對后營改增時代新變化，地稅積極要主動地圍繞《深改方案》的目標(biāo)原則，在理順征管職責(zé)劃分、轉(zhuǎn)變征收管理方式、構(gòu)建稅收共治格局等三個方面進(jìn)行積極實(shí)踐。

（一）深化國、地稅合作，探索理順征管職責(zé)

1.前端聯(lián)合辦稅，服務(wù)深度融合。目前廣州國、地稅已共建11個聯(lián)合辦稅服務(wù)廳、50個能通辦雙方業(yè)務(wù)的辦稅服務(wù)廳，設(shè)置聯(lián)合自助辦稅終端110臺、“24小時國地稅自助辦稅廳”20個，讓納稅人“進(jìn)一家門、辦兩家事”；在電子辦稅方面，已實(shí)現(xiàn)電子繳稅協(xié)議互認(rèn)，已共建“廣州稅務(wù)”微信公眾服務(wù)號，共同為納稅人提供納稅服務(wù)。

2.后續(xù)協(xié)同管理，征管緊密互助。廣州國、地稅已建立聯(lián)席會議制度,定期交流通報，；建立稅收征管信息交換制度，實(shí)現(xiàn)稅收信息共享；建立納稅信用級別動態(tài)管理專項制度，聯(lián)合評定納稅人信用等級；聯(lián)合進(jìn)行欠稅公告、催報催繳公告，國地稅征管緊密銜接。

3.系統(tǒng)互連互通，信息開放共享。廣州國、地稅已實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)“互聯(lián)互通”，雙方人員均可按崗位權(quán)限互訪并辦理相應(yīng)業(yè)務(wù)。在此基礎(chǔ)上，全面開通金稅三期系統(tǒng)下發(fā)庫數(shù)據(jù)共享，涵蓋金稅三期核心系統(tǒng)所有業(yè)務(wù)領(lǐng)域，在全省率先實(shí)現(xiàn)國地稅涉稅信息實(shí)時共享。

（二）加強(qiáng)風(fēng)險管理導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變征收管理方式

1.搭建風(fēng)險管理架構(gòu)，完善后續(xù)管理體系。廣州地稅已確立稅收風(fēng)險管理工作機(jī)制，成立稅收風(fēng)險防控管理中心，統(tǒng)籌落實(shí)全市風(fēng)險防控管理工作，初步形成“集中風(fēng)控、計劃統(tǒng)籌、統(tǒng)一識別、按戶歸集、扎口推送、閉環(huán)管理”的稅收風(fēng)險管理體系。

2.開發(fā)風(fēng)險評估系統(tǒng)，規(guī)范風(fēng)險管理流程。廣州地稅已構(gòu)建稅收風(fēng)險管理評估系統(tǒng)，為稅收風(fēng)險計劃管理、數(shù)據(jù)整備、指標(biāo)模型管理、應(yīng)對反饋、監(jiān)督評價等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)提供了系統(tǒng)支撐，為風(fēng)險管理流程的規(guī)范化實(shí)施提供了重要載體，為管、評、查的有效聯(lián)動提供了有力手段。

3.推進(jìn)數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，提升數(shù)據(jù)應(yīng)用成效。廣州地稅大力推動市政府將涉稅信息交換共享納入績效考核，有效強(qiáng)化了第三方涉稅數(shù)據(jù)的共享利用。2015年，通過第三方涉稅數(shù)據(jù)采集，開展稅收風(fēng)險管理，增加稅收收入23.6億元，大數(shù)據(jù)管稅水平進(jìn)一步明顯提升。

（三）推進(jìn)涉稅信息共享，協(xié)同合作促進(jìn)共治

1.實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，推進(jìn)綜合治稅。廣州地稅加強(qiáng)第三方涉稅數(shù)據(jù)分析利用，2016年1-6月，共實(shí)現(xiàn)向12個部門、單位提供涉稅數(shù)據(jù)6大類共111.66萬條，獲取10個部門、單位的第三方數(shù)據(jù)資源40類共578.31萬條。

2.實(shí)施委托代征，完善稅收管理。廣州地稅逐步建立地“政府主導(dǎo)、地稅主管、部門合作、街鎮(zhèn)實(shí)施、社會參與”的社會綜合協(xié)稅共治管理機(jī)制，委托街道外來暫住人員管理服務(wù)中心代征個人出租屋的相關(guān)稅費(fèi)，委托街道實(shí)施零散稅源委托代征，在個人出租屋和零散稅源的征管上均已取得較好的成效。

3.探索稅收共治，筑實(shí)征管基礎(chǔ)。廣州地稅與中山大學(xué)聯(lián)合開展數(shù)學(xué)建模和風(fēng)險管理前沿探索；與廣州市注冊稅務(wù)師協(xié)會聯(lián)合組織開展培訓(xùn)；與國稅聯(lián)合推動廣州市納稅人協(xié)會成立，為搭建征納溝通橋梁，密切征納關(guān)系打下良好基礎(chǔ)。

在“六一”兒童節(jié)之際，湖北省松滋市地稅局30余名愛心爸爸、愛心媽媽來到結(jié)對幫扶的楊林市鎮(zhèn)臺山小學(xué)和大河北小學(xué)開展“放飛夢想播灑陽光讓閱讀點(diǎn)亮人生”主題黨日活動，與留守兒童們孩子們共度屬于自己的節(jié)日。（圖/文：松滋地）

三、應(yīng)對深改新課題，確立科學(xué)新思路

面對《深改方案》進(jìn)一步深入實(shí)施帶來的新課題，廣州地稅認(rèn)真謀劃新布局，科學(xué)確立新思路。

（一）加快轉(zhuǎn)型應(yīng)對新挑戰(zhàn)，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)大格局

1.加快轉(zhuǎn)型應(yīng)對新挑戰(zhàn)，夯實(shí)基礎(chǔ)適應(yīng)新環(huán)境。地稅部門應(yīng)牢牢把握中央關(guān)于“加快房地產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅改革”的精神，實(shí)現(xiàn)信息管稅和綜合治稅“兩輪驅(qū)動”，加快轉(zhuǎn)型應(yīng)對新挑戰(zhàn)。一方面，以“金稅三期”為依托，加快從“以票控稅”向信息管稅轉(zhuǎn)變的步伐；另一方面，利用地方優(yōu)勢強(qiáng)化綜合治稅，保障地方財政收入穩(wěn)步增長。

2.發(fā)揮稅費(fèi)統(tǒng)征高效率，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)大格局。根據(jù)《深改方案》要求，地稅部門應(yīng)以貼近地方管理為立足點(diǎn)，著力發(fā)揮地方稅費(fèi)統(tǒng)征統(tǒng)管、協(xié)調(diào)一致的優(yōu)勢，積極服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)大格局；同時發(fā)揮稅收大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，深刻反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，服務(wù)社會管理和宏觀決策，為增強(qiáng)地方政府治理能力提供有力支撐。

后格賴斯學(xué)派和Bach一致認(rèn)為，雖然話語的語用充實(shí)意義(明意/隱意)已超過嚴(yán)格意義上的所言，卻不能劃入到所含范疇。一方面，后格賴斯學(xué)派基于關(guān)聯(lián)原則，認(rèn)為話語本身具有語義不確定性，需在給定的語境中加以確定。明意是話語邏輯形式的引申意義，是所言的一部分。［7］而另一方面，Bach認(rèn)為所言和隱意概念的內(nèi)涵有所不同，在語言交際中“有不明示的意義，但沒有不明示的所言”［4］144。隱意作為交際意義的一部分，是通過語用擴(kuò)展，隱式地進(jìn)行交流的。［8］據(jù)此，這種意義不能成為所言的一部分。

3.推進(jìn)征管規(guī)范化管理，實(shí)現(xiàn)征管高質(zhì)效目標(biāo)。前瞻性地對新《稅收征管法》（征求意見稿）進(jìn)行探討研究，按照還責(zé)還權(quán)于納稅人的改革思路，突出管理創(chuàng)新；推行執(zhí)法考核與征管系統(tǒng)相匹配的執(zhí)法管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法管理由繁易簡、嚴(yán)密監(jiān)控，促進(jìn)稅收執(zhí)法行為和內(nèi)部管理行為全面規(guī)范。

（二）構(gòu)建自然人征管體系，深化稅收風(fēng)險管理

1.構(gòu)建自然人征管體系，優(yōu)化自然人征管流程。建立適用于自然人納稅人的稅收征管信息平臺，構(gòu)建合理有效的財產(chǎn)收入監(jiān)控制度，建立自然人納稅人識別號制度，完善現(xiàn)金交易信息共享制度和大額現(xiàn)金報告制度；優(yōu)化自然人稅收征管流程，針對群體數(shù)量大、分散度高等特點(diǎn)，設(shè)計有別于法人企業(yè)的便捷化、人性化的辦稅通道。

2.深化分類分級管理，完善人力資源配置。科學(xué)對納稅人進(jìn)行分類分級，對企業(yè)納稅人按規(guī)模和行業(yè)，對自然人納稅人按收入和資產(chǎn)實(shí)行分類管理，兼顧國際稅收等特定業(yè)務(wù)；優(yōu)化地稅系統(tǒng)編制結(jié)構(gòu)，調(diào)整完善與強(qiáng)化地稅征管職責(zé)相匹配、與提高稅收治理能力相適應(yīng)的人力資源配置，集中力量向征管一線傾斜，努力提高編制使用效益。

3.切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險管理，努力打造“智慧稅務(wù)”。加快完善稅收風(fēng)險管理方案，對重大風(fēng)險事項進(jìn)行專項管理，集中研發(fā)“稅收風(fēng)險特征庫”,對日常征管工作中的各類業(yè)務(wù)進(jìn)行實(shí)時監(jiān)督；以電子文檔管理系統(tǒng)和風(fēng)險控制管理平臺為基礎(chǔ)，智能搜挖、排序和推送稅收風(fēng)險，打造“智慧稅務(wù)”，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)管稅”。

1.發(fā)揮國地稅各自優(yōu)勢，推動融合、整合、聚合。探索建立國稅、地稅合作常態(tài)化機(jī)制，讓納稅人和人民群眾有更多獲得感；打造國稅、地稅聯(lián)合服務(wù)升級版，推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)國稅、地稅聯(lián)合進(jìn)戶稽查，實(shí)行涉稅信息一次采集、按戶存儲、共享共用，解決納稅人資料重復(fù)報送等問題。

2.建立納稅人信用記錄，加強(qiáng)社會信用體系建設(shè)。全面建立納稅人信用記錄，充分發(fā)揮納稅信用在社會信用體系中的基礎(chǔ)性作用；加強(qiáng)納稅信用等級評價結(jié)果應(yīng)用，對納稅信用好的納稅人，開通辦稅綠色通道，提供更多便利，對進(jìn)入稅收違法“黑名單”的當(dāng)事人，嚴(yán)格稅收管理，與相關(guān)部門依法聯(lián)合實(shí)施懲戒。

3.著力發(fā)揮乘法效應(yīng)，形成共治強(qiáng)大合力。拓展跨部門稅收合作，以“一照一碼”改革為契機(jī)，擴(kuò)大與工商、質(zhì)監(jiān)等部門合作范圍和領(lǐng)域，以二手房交易為立足點(diǎn)，與國土、房管部門聯(lián)合深化全方位合作；加強(qiáng)稅法普及教育，推動稅法教育納入國民教育體系，深化稅務(wù)部門與教育部門的合作。