生態(tài)文明建設(shè)背景下的政府環(huán)境審計(jì)研究

齊蓓蓓

[摘要]為進(jìn)一步提高環(huán)境審計(jì)工作的成效，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，本文從闡述生態(tài)文明建設(shè)和政府環(huán)境審計(jì)的關(guān)系入手，歸納總結(jié)生態(tài)文明建設(shè)對(duì)政府環(huán)境審計(jì)工作提出的新要求，對(duì)如何在生態(tài)文明建設(shè)背景下實(shí)施政府環(huán)境審計(jì)的方法和途徑進(jìn)行了深入分析和探討。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)文明；環(huán)境；審計(jì)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展和人口數(shù)量的增加，我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題日益突現(xiàn)。環(huán)境問(wèn)題已成為我國(guó)國(guó)家治理領(lǐng)域的熱點(diǎn)問(wèn)題，環(huán)境的保護(hù)和改善逐漸被各級(jí)政府所重視。本屆政府提出的國(guó)家治理的目標(biāo)之一是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明。作為政府組成部門(mén)的國(guó)家審計(jì)部門(mén)，在國(guó)家治理中發(fā)揮著重要的作用。作為政府審計(jì)類(lèi)型之一的政府環(huán)境審計(jì)，具有獨(dú)立的監(jiān)督和評(píng)價(jià)職能，具備權(quán)威性和強(qiáng)制性，在政府保護(hù)和管理生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮著積極作用，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。

一、生態(tài)文明建設(shè)與政府環(huán)境審計(jì)的關(guān)系

政府環(huán)境審計(jì)推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。政府審計(jì)是國(guó)家治理和建設(shè)重要工具，政府環(huán)境審計(jì)是國(guó)家推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。在生態(tài)文明建設(shè)這個(gè)系統(tǒng)工程中，政府環(huán)境審計(jì)通過(guò)審計(jì)的監(jiān)督、鑒證、評(píng)價(jià)職能，發(fā)揮其揭示環(huán)境問(wèn)題、評(píng)價(jià)環(huán)境管理效果、監(jiān)督環(huán)保資金使用和環(huán)保政策執(zhí)行的作用，以促進(jìn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策的落實(shí)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保障國(guó)家環(huán)境安全，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。政府環(huán)境審計(jì)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明。環(huán)境審計(jì)要以實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明為審計(jì)目標(biāo)，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督達(dá)到遏制污染環(huán)境、浪費(fèi)資源等危害環(huán)境的行為、促進(jìn)推行科學(xué)、有效的環(huán)境保護(hù)政策和污染治理措施，保障環(huán)境保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。在生態(tài)文明建設(shè)的視角下研究政府環(huán)境審計(jì)，用生態(tài)文明建設(shè)的理念構(gòu)建新的環(huán)境審計(jì)模式，有助于解決我們政府環(huán)境審計(jì)目前存在的問(wèn)題，更有效的實(shí)施政府環(huán)境審計(jì)，發(fā)揮政府環(huán)境審計(jì)在我國(guó)國(guó)家治理和生態(tài)文明建設(shè)中的作用，促進(jìn)得經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”的目標(biāo)。

二、生態(tài)文明建設(shè)對(duì)政府環(huán)境審計(jì)的新要求

近年來(lái)，我國(guó)審計(jì)署和地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)積極組織實(shí)施節(jié)能減排、水污染防治、退牧還草、土地管理和污水垃圾處理等多項(xiàng)環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目，在污染防治、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展不可缺少的力量。如何進(jìn)一步發(fā)揮政府環(huán)境審計(jì)在國(guó)家治理和生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用，生態(tài)文明建設(shè)對(duì)政府環(huán)境審計(jì)提出了新的要求：

一是在政府環(huán)境審計(jì)工作部署上，應(yīng)提高責(zé)任意識(shí)、增強(qiáng)憂患意識(shí)、加強(qiáng)宏觀意識(shí)。黨的十八大做出了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署，作為國(guó)家治理“免疫系統(tǒng)”的審計(jì)機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)以人民福祉、民族未來(lái)為己任，以建設(shè)美麗中國(guó)為目標(biāo)，在審計(jì)工作中堅(jiān)定資源環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的理念，加大環(huán)境審計(jì)力度，時(shí)刻關(guān)注生態(tài)環(huán)境底線和紅線，將政府環(huán)境審計(jì)的工作思路統(tǒng)一到生態(tài)文明建設(shè)這個(gè)系統(tǒng)工程上來(lái)。

二是以促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)為目標(biāo)，把生態(tài)文明的理念融入到各項(xiàng)審計(jì)工作，使環(huán)境審計(jì)內(nèi)容常態(tài)化I樹(shù)立生態(tài)文明建設(shè)的全局觀，建立多部門(mén)合作機(jī)制，整合審計(jì)資源，提高環(huán)境審計(jì)效率，增強(qiáng)環(huán)境審計(jì)效果。

三是要充分發(fā)揮政府環(huán)境審計(jì)在推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用，就必須加強(qiáng)對(duì)重大生態(tài)建設(shè)工程項(xiàng)目和特殊資源開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目的全過(guò)程跟蹤審計(jì)。因?yàn)榄h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)存在于項(xiàng)目建設(shè)的整個(gè)周期，這就要求審計(jì)人員介入項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)階段，對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)控、全方位跟蹤，通過(guò)審計(jì)預(yù)警，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)糾正，從而防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，保障環(huán)境安全。

四是服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境審計(jì)應(yīng)以環(huán)境績(jī)效審計(jì)為重點(diǎn)。生態(tài)文明建設(shè)背景下的政府環(huán)境審計(jì)工作應(yīng)該更加關(guān)注各種生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)、清潔能源和可再生能源的開(kāi)發(fā)利用、資源的節(jié)約和良性循環(huán)使用、落后產(chǎn)能的及時(shí)退出等，僅僅依靠環(huán)境財(cái)務(wù)審計(jì)和財(cái)務(wù)合規(guī)性審計(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)要求。環(huán)境績(jī)效審計(jì)是目前政府環(huán)境審計(jì)發(fā)展的趨勢(shì)和方向，是更高層次、更全面的審計(jì)，涵蓋了審計(jì)的鑒證、評(píng)價(jià)、監(jiān)督職能。

三、生態(tài)文明建設(shè)背景下實(shí)施政府環(huán)境審計(jì)的途徑

（一）增強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)理念

在政府工作部署上，提高生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任意識(shí)、增強(qiáng)環(huán)境問(wèn)題憂患意識(shí)。徹底摒除重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輕環(huán)境保護(hù)，重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)輕環(huán)境指標(biāo)，不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)的片面增長(zhǎng)和稅收增加的錯(cuò)誤理念。要有宏觀意識(shí)、整體意識(shí)、全局意識(shí)，在環(huán)境問(wèn)題上要堅(jiān)決打破地方保護(hù)主義的壁壘，重視環(huán)境審計(jì)和環(huán)境審計(jì)結(jié)果的執(zhí)行，積極的配合環(huán)境審計(jì)，對(duì)環(huán)境審計(jì)查出的問(wèn)題要積極徹底的整改。

（二）加強(qiáng)政府環(huán)境審計(jì)制度建設(shè)

政府環(huán)境審計(jì)的基礎(chǔ)和前提是制度建設(shè)。我國(guó)應(yīng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂，讓政府環(huán)境審計(jì)有法可依；應(yīng)該在國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則中增加環(huán)境審計(jì)的內(nèi)容或者單獨(dú)制定環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則，以明確政府環(huán)境審計(jì)的對(duì)象、程序、范圍、內(nèi)容、具體實(shí)施、與其他部門(mén)的協(xié)調(diào)合作關(guān)系、法律責(zé)任等，作為政府環(huán)境審計(jì)的工作指南：應(yīng)該建立環(huán)境績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)辦法，統(tǒng)一環(huán)境審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，作為環(huán)境審計(jì)的技術(shù)支撐，提高審計(jì)結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）構(gòu)建政府環(huán)境審計(jì)大格局

1、環(huán)境審計(jì)常態(tài)化。一是在審計(jì)項(xiàng)目的安排上，審計(jì)機(jī)關(guān)要將環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目納入審計(jì)項(xiàng)目年度計(jì)劃中，每年安排環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目。二是將環(huán)境審計(jì)的內(nèi)容融入到所有專(zhuān)業(yè)審計(jì)當(dāng)中。企業(yè)審計(jì)要關(guān)注企業(yè)環(huán)保主體責(zé)任的落實(shí)情況、節(jié)能減排和清潔生產(chǎn)推進(jìn)情況、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)情況等；金融審計(jì)要關(guān)注金融行業(yè)的信貸資金投向是否按照生態(tài)文明建設(shè)的要求執(zhí)行“綠色信貸”政策，將生態(tài)保護(hù)、污染治理效果和符合環(huán)境檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)作為信貸審批的重要前提；財(cái)政審計(jì)要關(guān)注有關(guān)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金、生態(tài)工程建設(shè)項(xiàng)目資金的使用和管理情況，關(guān)注財(cái)政支出對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的作用；投資審計(jì)要關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目是否執(zhí)行防治污染設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、施工、投產(chǎn)的“三同時(shí)”制度，關(guān)注防治污染設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況；經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境方面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，關(guān)注投資決策失誤和管理不當(dāng)造成的環(huán)境問(wèn)題、節(jié)能減排的指標(biāo)和環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目是否完成以及招商引資項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。

2、多部門(mén)聯(lián)合審計(jì)。環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目要更好的服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)，必須爭(zhēng)取與生態(tài)文明建設(shè)直接相關(guān)環(huán)保、規(guī)劃、國(guó)土、財(cái)政等部門(mén)的支持和配合，打破壁壘，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)合作。常態(tài)化的環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目，可以與政府有關(guān)職能部門(mén)建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、成果開(kāi)發(fā)利用機(jī)制等，共同協(xié)商解決環(huán)境問(wèn)題的辦法、探討保護(hù)資源環(huán)境的措施，提高政府相關(guān)部門(mén)對(duì)環(huán)境審計(jì)的認(rèn)可度，從而充分運(yùn)用審計(jì)成果，提高環(huán)境審計(jì)的質(zhì)量、效果和效率，發(fā)揮環(huán)境審計(jì)在生態(tài)文明建設(shè)中應(yīng)有的作用。

3、全過(guò)程跟蹤審計(jì)。加強(qiáng)對(duì)重大生態(tài)建設(shè)工程項(xiàng)目和特殊資源開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目的全過(guò)程跟蹤審計(jì)，要求審計(jì)人員介入項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)階段，對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)控、全方位跟蹤，通過(guò)審計(jì)預(yù)警，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)糾正，從而防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，保障環(huán)境安全；加強(qiáng)對(duì)重要環(huán)境保護(hù)政策制定和執(zhí)行過(guò)程的全過(guò)程跟蹤審計(jì)，將政策措施的制定與貫徹落實(shí)情況緊密結(jié)合起來(lái)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)保政策措施不合理、不科學(xué)、不能適用于實(shí)際的問(wèn)題和漏洞，進(jìn)行修正和彌補(bǔ)，再將完善后的環(huán)保政策措施拿到實(shí)踐中檢驗(yàn)。環(huán)境審計(jì)的關(guān)口前移，可以從源頭上把關(guān)，減少資源環(huán)境的損失，有利于促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

（四）全面推行環(huán)境績(jī)效審計(jì)

拓展環(huán)境審計(jì)的內(nèi)容，在環(huán)境合規(guī)性審計(jì)和環(huán)境財(cái)務(wù)審計(jì)的基礎(chǔ)上，全面推行環(huán)境績(jī)效審計(jì)。將環(huán)境績(jī)效審計(jì)運(yùn)用于環(huán)境保護(hù)資金審計(jì)，在審查環(huán)境保護(hù)資金籌集、管理、使用合規(guī)性的基礎(chǔ)上評(píng)價(jià)環(huán)境保護(hù)資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，審查環(huán)境保護(hù)資金的投入量、產(chǎn)生的效益、達(dá)到的效果，以加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)資金的管理、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)資金的合理使用：將環(huán)境績(jī)效審計(jì)運(yùn)用于環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目審計(jì)，在審查環(huán)境保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目是否按照規(guī)定投資、建設(shè)、驗(yàn)收和運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)環(huán)境保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)、污染治理、垃圾處理、節(jié)能減排等目標(biāo)，是否達(dá)到了預(yù)期的效果，是否符合成本效益性原則：將環(huán)境績(jī)效審計(jì)運(yùn)用于環(huán)境保護(hù)政策審計(jì)，在審查環(huán)境保護(hù)政策措施是否得到落實(shí)和執(zhí)行的基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)環(huán)境保護(hù)政策的科學(xué)性、合理性、可操作性和有效性，促進(jìn)科學(xué)有效的環(huán)境保護(hù)政策的制定和推行、以及有缺陷的環(huán)境保護(hù)政策的改進(jìn)和完善；將環(huán)境績(jī)效審計(jì)運(yùn)用于環(huán)境管理系統(tǒng)審計(jì)，評(píng)價(jià)環(huán)境管理系統(tǒng)的成本效益、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)建立有效的環(huán)境管理系統(tǒng)防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；將環(huán)境績(jī)效審計(jì)運(yùn)用于環(huán)境責(zé)任履行審計(jì)，通過(guò)評(píng)價(jià)環(huán)境保護(hù)任務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況來(lái)審查環(huán)境責(zé)任的履行情況，促進(jìn)環(huán)保責(zé)任的切實(shí)履行。