劉 亮，呂萬剛，付志華，慎承允，蘇建蛟

新時期我國體育體制的理性化重塑
——研究路徑回顧與分析框架探索

劉 亮1、2，呂萬剛1，付志華1，慎承允2，蘇建蛟2

從黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，到黨的十八屆五中全會將建設(shè)“健康中國”上升為國家戰(zhàn)略，中國已進(jìn)入全面深化改革的新時期，體育也置身于一個嶄新的價值體系中被重新考量。2014年1月，《人民日報》連發(fā)5篇體育系列報道，直指體育改革核心問題；2017年1月，《新華社》開年時評，聚焦體育主管部門集行政、事業(yè)、社團(tuán)、企業(yè)職能于一身的體制“牢籠”。2017年3月，國家體育總局局長茍仲文在全國政協(xié)十二屆五次會議體育界別聯(lián)組會議總結(jié)發(fā)言時表示，“體育出現(xiàn)的問題主要是體制問題”。新時期的體育改革已不再是業(yè)務(wù)層面的局部調(diào)整，而將面臨著體制重塑的“自我革命”。

1 文獻(xiàn)回顧：我國體育體制改革的主要研究路徑

體育體制改革作為與經(jīng)濟(jì)社會體制改革相伴而生的問題，一直受到學(xué)界的關(guān)注。前期研究以體育行政主管部門于1986年、1993年、2000年和2002年發(fā)布的4次關(guān)于體育改革的重要文件為背景①，圍繞“如何破除封閉的體制”、“如何與經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)”以及“如何建立具有中國特色的社會主義體育新體制”等問題，形成了清晰的研究脈絡(luò)。由于體育體制改革是一項(xiàng)涉及多學(xué)科領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，為能準(zhǔn)確地找出前期成果間的邏輯關(guān)系，在此嘗試將共性與歷時性分析相結(jié)合，重點(diǎn)從橫向的關(guān)聯(lián)和學(xué)科互動中進(jìn)行文獻(xiàn)梳理。

1.1 經(jīng)濟(jì)學(xué)研究路徑

與中國經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)踐相對應(yīng)，理論界的研究也是源于對“體育如何適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)”這一主題的關(guān)注。對該類問題的討論始終聚焦于“市場機(jī)制”這一核心，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角對體育體制中存在的深層次問題和矛盾進(jìn)行解讀與探索。從最初把體育看成是“上層建筑”，到承認(rèn)體育具有“生產(chǎn)性”，再到提出體育“市場化”，學(xué)界的認(rèn)識經(jīng)歷了一個深入分析和不斷反思的發(fā)展過程。在這一過程中，學(xué)者們對體育的“上層建筑”與“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”屬性、社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系、市場機(jī)制與計劃機(jī)制的最佳結(jié)合點(diǎn)等問題進(jìn)行了辨析［24，31］，從而在“體育具有生產(chǎn)性”這一點(diǎn)上達(dá)成共識，但同時也帶來了“體育能否進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)”以及“市場經(jīng)濟(jì)介入程度”的討論［46］。

一類觀點(diǎn)對引入“市場機(jī)制”持謹(jǐn)慎的保留態(tài)度。有研究認(rèn)為，體育不是單純的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，不能單純按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，且市場經(jīng)濟(jì)也有其自身的弱點(diǎn)和缺陷，難以實(shí)現(xiàn)社會利益最大化［16］；在社會主義市場經(jīng)濟(jì)時代，體育的本質(zhì)屬性應(yīng)當(dāng)是事業(yè)性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)按照事業(yè)單位的方式去組織、運(yùn)作和管理［7］；市場機(jī)制的引入削弱甚至剝奪了社會成員的基本體育權(quán)利，“體育市場化”的結(jié)果將弱化體育在中國特色社會主義建設(shè)中的作用［3］。另一類觀點(diǎn)則對引入“市場機(jī)制”持積極樂觀的態(tài)度。有研究指出，傳統(tǒng)行政壟斷的體育體制存在“產(chǎn)權(quán)模糊”問題，與市場的要求產(chǎn)生沖突［5］；“體育與其他公共事業(yè)的屬性不同，更加接近于私人用品，通過市場機(jī)制配置資源才最有效率”［39］；將體育作為一種公共產(chǎn)品靠政府養(yǎng)起來在理論、政策和法律上都難以成立［20］。此類觀點(diǎn)贊成體育要盡量市場化以促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，認(rèn)為現(xiàn)代體育體制的一個重要特點(diǎn)就是遵循市場機(jī)制的調(diào)控作用［19］，研究強(qiáng)調(diào)，根據(jù)“效益”這一檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)可以也必須引入市場機(jī)制［26］。也有觀點(diǎn)指出，當(dāng)前在體育領(lǐng)域推行市場化改革已絕不再是當(dāng)初的改革與保守之爭，而是要綜合考慮各方面利益的平衡和體育事業(yè)的發(fā)展乃至整個宏觀社會經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)［21］；要“探索在具體條件下市場機(jī)制作用的強(qiáng)度和范圍”［45］，探索產(chǎn)業(yè)養(yǎng)事業(yè)的機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)“體育事業(yè)與體育產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展”［18］。

雖然存在著以上幾種不同觀點(diǎn)，但從將體育視為公益性的公共事業(yè)，認(rèn)為“體育資源的配置不能由市場來調(diào)節(jié)”，到認(rèn)同“體育事業(yè)的某些部分可以進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)”，再到“按經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律引導(dǎo)體育的生產(chǎn)者和消費(fèi)者”“積極培育多元化體育市場體系”?？梢哉f，市場機(jī)制的介入順應(yīng)了國家、社會改革發(fā)展的趨勢，也符合體育運(yùn)動發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律［4］，“由事業(yè)型向經(jīng)營型轉(zhuǎn)變是體育體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和突破口”［6］這一判斷已經(jīng)獲得越來越多的認(rèn)同，推動中國體育體制從計劃性向市場性和契約性轉(zhuǎn)變，成為中國體育體制改革的美好愿景。

1.2 社會學(xué)研究路徑

體育首先是一種社會現(xiàn)象，與各種社會現(xiàn)象之間必然存在著因果或相關(guān)關(guān)系。體育體制作為一種對社會結(jié)構(gòu)的觀念反映和行動表達(dá)，調(diào)節(jié)、規(guī)范著體育行動主體之間的互動關(guān)系和互動行為。因此，要對其做出說明和解釋，須將其納入社會大系統(tǒng)中進(jìn)行考察。此類研究主要分為兩類。

1. 借鑒社會學(xué)理論，從社會分化、社會分層、利益格局等角度探討體育體制改革的方向和目標(biāo)。有學(xué)者指出，體育體制改革是一種權(quán)力和利益的再分配，而權(quán)力和利益的歸屬，決定了體育及其管理體制的性質(zhì)和形態(tài)［32］。而在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，體育利益主體單一［13］，其體育組織結(jié)構(gòu)是一種依附行政權(quán)力構(gòu)架的縱向組織結(jié)構(gòu)，缺乏覆蓋全社會的橫向組織網(wǎng)絡(luò)［11］。在這種體制下，單位作為國家與個人之間的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，充當(dāng)了體育資源配置的基本單元［34］。隨著總體性社會向分化性社會轉(zhuǎn)型，一方面，單位體育功能弱化與外移，部分體育管理和服務(wù)“溢出”了現(xiàn)有的體制框架，國家與社會之間出現(xiàn)了體育治理的“真空”區(qū)域；另一方面，由于利益和權(quán)力的再分配，國家對于體育的支持程度與管理權(quán)限將不可避免地減弱，體育將不得不轉(zhuǎn)向社會尋求支持［23］。有學(xué)者指出，現(xiàn)代化的突出表現(xiàn)是社會高度的分化［27］，而社會結(jié)構(gòu)的分化必然帶來利益多元化與組織化。體育不可能游離于社會結(jié)構(gòu)之外，必須通過體制改革進(jìn)行利益格局的調(diào)整以主動適應(yīng)這種分化。這就意味著國家要向社會分權(quán)以“建立適合中國發(fā)展的扁平化組織模式”［36］和“有宏觀控制的社會自我協(xié)調(diào)發(fā)展模式”［14］。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，當(dāng)前理論界既有中國體育管理體制改革重心是“變革當(dāng)前垂直分工型組織結(jié)構(gòu)為水平分工型組織結(jié)構(gòu)”［30］的判斷，又有“先進(jìn)行垂直分化、后試行水平分化的‘漸近式’變革”［29］的思路，以及通過“跨界整合糾正條塊分割的體制性障礙”［37］的設(shè)想，也有對“權(quán)力分化后社會組織承接能力是體育改革難點(diǎn)”［3］的擔(dān)憂。

2. 以“體育社會化改革”為切入點(diǎn)，將體育體制改革放到政府與社會關(guān)系變動的視野中加以考量。根據(jù)“在體育體制的各類關(guān)系中，政府與社會的關(guān)系具有奠基性作用”［48］這一判斷，如何理順政府與社會的關(guān)系，調(diào)動社會辦體育的積極性，就成為研究關(guān)注的焦點(diǎn)。有學(xué)者指出，政府與社會之間不應(yīng)是此消彼長的對立關(guān)系，而應(yīng)是相互協(xié)調(diào)的合作關(guān)系［10］；也有學(xué)者認(rèn)為，社會辦體育符合社會化大生產(chǎn)和專業(yè)化分工需要，是我國體育事業(yè)未來的發(fā)展方向［16］。然而，盡管在20世紀(jì)80年代就提出了“體育社會化”的口號，但在體育實(shí)踐層面“社會”千呼萬喚難出來［25］，這不僅賦予了我國體育“強(qiáng)政府、弱社會”的特征，而且“成為目前中國體育所有問題的根源”［48］。基于以上判斷，理論界在“實(shí)現(xiàn)‘強(qiáng)政府、強(qiáng)社會’的改革目標(biāo)”上基本形成共識。而如何實(shí)現(xiàn)從當(dāng)前的“弱社會”走向“強(qiáng)社會”，學(xué)者們大都認(rèn)為“體育社團(tuán)實(shí)體化和去行政化”將是體育體制改革的重頭戲，這也是中國體育體制改革不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。而作為體育社會化和體育自治的重要載體，體育社團(tuán)的研究自然被學(xué)者們關(guān)注和重視。學(xué)者們圍繞中華全國體育總會、中國奧林匹克委員會、運(yùn)動項(xiàng)目管理中心、單項(xiàng)運(yùn)動協(xié)會等社團(tuán)組織，對存在的問題進(jìn)行了深入的剖析，進(jìn)而在“管辦分離”這一未來體育管理體制改革的走向上基本達(dá)成了共識。

1.3 行政學(xué)研究路徑

我國體育體制改革的歷程是行政體制改革的一個縮影，而機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變是行政體制改革的核心主題?；谶@樣的改革邏輯和現(xiàn)實(shí)，體育界的研究也嘗試與中國行政體制改革聯(lián)系起來，且總體表現(xiàn)出體育的“行政管理”向“公共管理”轉(zhuǎn)變的基本態(tài)勢［30］。

20世紀(jì)80年代以前，我國一直采取單純的行政手段發(fā)展體育事業(yè)，“政府承擔(dān)著從宏觀到微觀幾乎全部的體育事務(wù)”［9］，從而形成了組織嚴(yán)密的體育行政管理體系，競技體育“舉國體制”就是這一體系的集中表現(xiàn)。不同時代有不同的問題，隨著經(jīng)濟(jì)社會形勢的變化和體育實(shí)踐的發(fā)展，這種單純依靠行政管理的不足愈發(fā)凸顯。伴隨學(xué)者對“舉國體制”的討論，體育體制改革的呼聲逐漸出現(xiàn)。政府包辦過多的弊端成為研究關(guān)注的焦點(diǎn)，有學(xué)者指出，體育體制改革是一種權(quán)利的轉(zhuǎn)移和再分配，關(guān)鍵在政府向社會讓權(quán)、還權(quán)［21］；“運(yùn)動項(xiàng)目管理中心”作為體育體制改革的直接產(chǎn)物，邁開了政事分離的政府職能轉(zhuǎn)變第一步。研究中，理論界以破解政、事、社、企“四位一體”的困局為切入點(diǎn)，在運(yùn)動項(xiàng)目管理中心改革上各抒己見。有學(xué)者指出，運(yùn)動項(xiàng)目管理中心仍是一個管辦不分的半官方、半市場化組織，其本質(zhì)仍然是政府行為與職能的延伸［13］；也有學(xué)者進(jìn)一步指出，它作為一種過渡性的設(shè)計，不但沒有向社會化、市場化轉(zhuǎn)型，反而行政化價值取向越來越明顯，其結(jié)果是遭到市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的抵觸和排斥［17］。

“管辦不分、政企不分”作為體育系統(tǒng)架構(gòu)的源頭性問題，已成為學(xué)界的共識。為此，學(xué)者們提出了以分權(quán)為核心的改革思路，主要觀點(diǎn)如下：1）分權(quán)不等于撒手不管。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，“轉(zhuǎn)變政府體育職能”并不是要“削弱政府體育職能”［8］，而是構(gòu)建“能夠明晰其權(quán)責(zé)并高效地完成其權(quán)責(zé)的政府”［10］；政府職能轉(zhuǎn)變并不簡單地等同于政府退出［33］，對社會機(jī)構(gòu)和個人辦不了又辦不好的事務(wù)由政府自己直接辦并不是越位和錯位，而是政府職能的到位和盡責(zé)［2］；政府要做好“元治理”的角色，主動引導(dǎo)其他主體參與［42］；更有學(xué)者提出，構(gòu)建突出政府“強(qiáng)勢作用”為特征的“政府直接干預(yù)為主”［16］的發(fā)展模式。2）通過分類改革重構(gòu)政府職能。有學(xué)者提出，“將體育管理職能更多賦予協(xié)會和將國家體育管理職能進(jìn)行拆分”［40］的改革構(gòu)想；也有研究認(rèn)為，運(yùn)動項(xiàng)目管理中心應(yīng)逐漸向單項(xiàng)運(yùn)動協(xié)會過渡，最終實(shí)現(xiàn)協(xié)會制管理體制［47］；應(yīng)將國家體育總局作為一個過渡性機(jī)構(gòu)并最終撤銷［7］；要根據(jù)大部制改革方向，將體育、教育、文化等部門相重疊的職能按照體育的功能實(shí)行歸口管理［12］。3）應(yīng)打造有效政府。有研究認(rèn)為，在理念上要從權(quán)力無限政府轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力有限政府，由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理［22］；在角色定位上要注重“服務(wù)”而非“掌舵”［43］，注重政府部門的橫向協(xié)作；在職能上要從資源配置向制定規(guī)則和維護(hù)秩序轉(zhuǎn)變，職能方式要由行政手段向運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段轉(zhuǎn)變［16］；在方法上要創(chuàng)新管理手段，建立政府績效評價體系，實(shí)行行政問責(zé)制度［38、41］。

部分學(xué)者循著“法學(xué)研究路徑”形成了“法治是調(diào)整政府、社會、市場之間利益關(guān)系的關(guān)鍵”這一共識，以及從“史學(xué)研究路徑”以追述與解釋的方式對體育體制改革的本質(zhì)與規(guī)律進(jìn)行了揭示和闡述。總的來說，前期研究從不同側(cè)面對體育體制改革問題進(jìn)行了有益的探索，這些成果為后續(xù)研究或是給出了價值所在，或是提供了理論借鑒，或是形成了邏輯起點(diǎn)，成為本文的理論支撐和重要基礎(chǔ)。但由于體育體制改革作為一個資源重新分配和利益調(diào)整的系統(tǒng)工程，它既要反映（也必須反映）體育的客觀規(guī)律，又必然凝結(jié)和反映著一個時代的價值追求。這種性質(zhì)決定了體育體制改革不僅是體育學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)和行政學(xué)等學(xué)科的共同課題，而且應(yīng)置于完整的理論框架下進(jìn)行系統(tǒng)性闡釋，以及結(jié)合“新時期”這一現(xiàn)實(shí)背景進(jìn)行分析和討論。

2 探索新的研究路徑：“三維聯(lián)動”分析框架

2.1 新時期體育體制重塑的現(xiàn)實(shí)問題

體育體制重塑研究的對象是體育實(shí)踐，而體育實(shí)踐作為一種真實(shí)存在和主觀見于客觀的人類活動，是動態(tài)的、具體的和生動的。根據(jù)社會學(xué)家迪爾凱姆的觀點(diǎn)，要保證通過邏輯推演所構(gòu)建理論的自洽性和解釋度，必須立足于體育的現(xiàn)實(shí)環(huán)境條件，對各種體育事實(shí)保持深刻的洞識，進(jìn)而從實(shí)踐中提煉出具有普便意義的理論來指導(dǎo)實(shí)踐。為之，本文認(rèn)為，以下4個現(xiàn)實(shí)問題是當(dāng)前體育體制改革所不能回避的問題。

2.1.1 體育體制重塑的實(shí)質(zhì)

“重塑”是一種存在類型向另一種更高存在類型的具有進(jìn)步意義的變革，包括原有組成要素的重組和新的結(jié)構(gòu)要素的導(dǎo)入。這種重塑既是一個從認(rèn)識到實(shí)踐、從理論到現(xiàn)實(shí)的互動過程，又是一個重塑體制優(yōu)勢、重塑事務(wù)邊界、重塑權(quán)力結(jié)構(gòu)和重塑發(fā)展動力的過程。精確地提煉出匹配實(shí)踐的問題是重塑的關(guān)鍵，而當(dāng)前中國體育最大的問題：1）體育公共服務(wù)供給不充分、不均等；2）社會發(fā)育不足，體育社會組織自組織的能力太弱。這兩大問題又可以“化約”為一個問題，即政府在體育事務(wù)中的行政色彩過于濃重。多年來的體育改革由于并未真正觸及這一核心問題，因此尚未達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。如果說政府通過行政權(quán)力建立起來的“管理型體育體制”是特定經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境下的必然選擇，那么，新時期的體育體制重塑須回應(yīng)十八屆三中全會提出的“治理”概念，將形成“治理型體育體制”作為體育改革的歷史使命和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。由“管”到“治”的一字之差，既彌補(bǔ)了原有“管理”內(nèi)涵的局限，又體現(xiàn)出打造改革升級版的實(shí)質(zhì)性變化，這也是我國體育體制重塑的實(shí)質(zhì)。

2.1.2 體育體制重塑的基本依據(jù)

作為一種政治目標(biāo)，黨的十八屆三中全會勾畫了政府與市場、社會關(guān)系的新愿景，強(qiáng)調(diào)“市場決定性”“政府不缺位”和“政社分開”；作為一個認(rèn)識對象，學(xué)界對政府與市場、社會的關(guān)系并不缺乏抽象的學(xué)理性界說，并提出了一系列富有創(chuàng)見的觀點(diǎn)和理論；但作為改革的行動對象，即在特定的體育語境與改革事境中，幾者關(guān)系卻缺乏系統(tǒng)的理論界說和事敘化認(rèn)定。這種缺少共識的疑惑或者說研究者的集體焦慮，導(dǎo)致了我國體育體制深層次改革的依據(jù)不足，其結(jié)果是“體育部門改革行動上的原地踏步”［15］。

2.1.3 體育體制重塑的目標(biāo)與核心

體育體制改革目標(biāo)作為對體育實(shí)踐的一種預(yù)期，是體育實(shí)踐行為的起點(diǎn)與歸宿，也是整個體育改革的定向機(jī)制。在“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)下，重塑體育體制的目的就是“推進(jìn)國家體育治理體系和體育治理能力現(xiàn)代化”，從而形成“有為政府、有效市場與有機(jī)社會”良性互動的共治格局。根據(jù)行政學(xué)原理，職能、結(jié)構(gòu)、功能作為有機(jī)結(jié)合的3個要素，是體制架構(gòu)的關(guān)鍵變量。其中，職能是邏輯起點(diǎn)并決定組織、結(jié)構(gòu)和機(jī)制。顯然，有為政府的打造、有效市場的建立、有機(jī)社會的培育，都離不開政府職能轉(zhuǎn)變這一核心。因此，體育體制重塑的核心是體育行政職能轉(zhuǎn)變，這包括部分職能的轉(zhuǎn)出或弱化，以及部分職能的轉(zhuǎn)入或強(qiáng)化兩個向度。

2.1.4 體育體制重塑的動力機(jī)制

上述分析表明，重塑體育體制的核心是轉(zhuǎn)變政府體育職能，其實(shí)質(zhì)是體育行政部門的自我削權(quán)和主動讓利。而實(shí)現(xiàn)這種“刀刃向內(nèi)、以權(quán)力改革權(quán)力”的自我革命，必須依靠充足、可持續(xù)的動力機(jī)制來推動。根據(jù)“國家-社會”二元分析框架，改革的動力或是來自于體制內(nèi)“由上至下”的推動力，或是來自于體制外“由下至上”的底動力。由于改革的最終執(zhí)行者是在體制內(nèi)，而根據(jù)我國“自上而下”的行政管理模式，政府的績效評價作為一種能夠整合兩種力量的約束與糾錯工具，無疑是推動體育體制重塑最為理想的動力機(jī)制。

2.2 “三維聯(lián)動”分析框架的提出與解釋

基于以上問題分析，本文通過結(jié)構(gòu)性思維對我國體育體制重塑進(jìn)行整體性把握，構(gòu)建了一個集“理論依據(jù)-應(yīng)然目標(biāo)-動力機(jī)制”于一體的三維聯(lián)動分析框架（圖1）。框架將重塑各治理主體間的新型關(guān)系、政府職能轉(zhuǎn)變與績效評價視為體育體制改革的核心要素和關(guān)鍵變量，既關(guān)注政府職能的單體式考察，又重視各治理主體間的關(guān)系式剖析；既有對權(quán)責(zé)邊界的理論性闡釋，又有對職能設(shè)定的價值性判斷，以及對績效評價的實(shí)踐性探索。

圖1 我國體育體制重塑的“三維聯(lián)動”分析框架圖Figure 1. Rational Remodeling of Chinese Sports System“Three-Dimensional Linkage” Analytical Framework

2.2.1 框架要素一：新型關(guān)系重建

體制是通過各種關(guān)系構(gòu)建起來的復(fù)雜綜合體，重塑體制就是理順各種關(guān)系，包括重塑政府與市場的邊界、重建政府與社會的新型關(guān)系、重構(gòu)政府內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系等。當(dāng)前，雖然理論界通過抽象思辨所形成的改革導(dǎo)向已被廣泛認(rèn)同，且“打破體育主管部門集行政、事業(yè)、社團(tuán)、企業(yè)職能于一身的體制‘牢籠’，破解職能交叉、結(jié)構(gòu)重疊”這一制約體育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的體制難題也已是各方共識。但由于改革實(shí)踐是一項(xiàng)涉及到深層次利益調(diào)整的系統(tǒng)工程，既要從理論層面對各主體關(guān)系進(jìn)行理喻化的把握，又要在操作層面結(jié)合體育實(shí)踐的客觀規(guī)律，用實(shí)體的、具象的、經(jīng)驗(yàn)的手段，找到改革的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。主要包括：1）體育行政部門、體育經(jīng)營實(shí)體、體育社會組織作為行政管理、體育市場和體育社會化的主體，究竟具有什么不同的組織屬性？2）作為體育政務(wù)、體育商務(wù)、體育社務(wù)的本體，究竟具有什么不同的體育事務(wù)邊界？3）國家體育總局和地方體育行政部門作為不同層級的行政主體，以及體育與教育、文化等不同職能部門之間，究竟應(yīng)有什么不同的權(quán)責(zé)區(qū)別？這些問題必須借鑒多學(xué)科知識，并結(jié)合體育特定的語境和權(quán)境，對幾者關(guān)系和定位做出事敘化認(rèn)定［28］，以增強(qiáng)改革實(shí)踐的操作性。

2.2.2 框架要素二：政府職能轉(zhuǎn)變

作為體育體制架構(gòu)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，政府是最具權(quán)威的公共機(jī)構(gòu)，在體制改革中起到發(fā)生、傳動、生效的整體效應(yīng)。在法治背景下，政府職能來源于法律授權(quán)。政府體育職能作為體育行政權(quán)力的外在表現(xiàn)，是政府一切體育實(shí)踐活動的邏輯與現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，政府在履行體育公共服務(wù)職能外，還擔(dān)當(dāng)著體育產(chǎn)業(yè)主要投資主體、體育社會組織主要建設(shè)主體的角色，接管了許多本應(yīng)由社會組織和市場自主決定的事項(xiàng)，由于存在“越位”現(xiàn)象而倍受詬病。當(dāng)前，無論是從“全能政府”向“有限政府”的改革趨勢，還是不斷發(fā)展變化的經(jīng)濟(jì)社會條件和時代背景，以及體育體制重塑的內(nèi)在要求，都對政府履行體育職能的內(nèi)容、形式、行為、程序等提出新的要求。因此，從最根本的意義來看，政府體育職能轉(zhuǎn)變的合理性將直接決定未來改革的有效性、充分性和徹底性。而政府職能本是一個客觀的描述性概念，意味著可以通過績效考核來評價。但職能的設(shè)定則是規(guī)范的，負(fù)載著一定的“價值”取向，必須將其置于當(dāng)前的時代背景中，進(jìn)行整體性和關(guān)聯(lián)式的動態(tài)考察，進(jìn)而對政府體育職能的轉(zhuǎn)出、弱化和導(dǎo)入、強(qiáng)化做出價值性判斷。主要內(nèi)容包括：1）政府體育職能在適應(yīng)未來體育發(fā)展中所存在的問題與瓶頸是什么？2）如何根據(jù)新的價值取向和目標(biāo)定位實(shí)現(xiàn)向市場放權(quán)、向社會讓權(quán)、橫向分權(quán)和縱向移權(quán)？這些問題須結(jié)合時代背景進(jìn)行分析，以增強(qiáng)改革實(shí)踐的目標(biāo)指向性。

2.2.3 框架要素三：績效評價轉(zhuǎn)向

體制的改革需要動力來推動，這種動力既有體制外主體對理順關(guān)系的強(qiáng)烈期待與利益訴求所形成的民意支撐，又有體制內(nèi)主體的認(rèn)識自覺與制度規(guī)范所形成的內(nèi)在驅(qū)動力。在當(dāng)前，政府雖然是推動體制改革的決定性力量，但已有的改革實(shí)踐也表明，由于體制內(nèi)官員要承擔(dān)改革有可能出錯的風(fēng)險和責(zé)任，故體制內(nèi)對改革的動力和緊迫感要遠(yuǎn)小于體制外。而且，從經(jīng)濟(jì)學(xué)“理性人”的角度看，部門利益永遠(yuǎn)是存在的，政府做出任何決策判斷都會進(jìn)行“成本-收益”分析，總會試圖以最小阻力、最低代價來完成行政目標(biāo)，世界各國概莫能外。即便將政府視為“公共人”，在特定的行政體制和社會背景下，政府也會有自己的行為偏好。因此，有效的體育體制改革須著眼于體制內(nèi)激勵機(jī)制問題的解決，并能有效整合體制內(nèi)、外兩種力量。而根據(jù)我國自上而下的行政管理模式，結(jié)合第三方的績效評估加強(qiáng)對政府部門的考核、約束與問責(zé)，將形成一種改革定向與糾錯機(jī)制。這既能為改革提供一種外部性、工具性力量，又可激發(fā)改革主體的自主性、功能性力量，從而推動政府職能轉(zhuǎn)變和政策落實(shí)。因此，推動體育體制改革須將績效評價與問責(zé)制有機(jī)結(jié)合起來，并從以下幾個層面展開探索：1）實(shí)現(xiàn)績效評價從當(dāng)前政府部門的內(nèi)部監(jiān)控向結(jié)果問責(zé)轉(zhuǎn)變；2）實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)的一元評估向社會參與的多元轉(zhuǎn)變；3）由自控性內(nèi)評向第三方介入的外評轉(zhuǎn)變。這些問題的解決，既能形成杠桿效應(yīng)，撬動體育體制深層次的利益格局，又能形成“正向激勵+反向倒逼”機(jī)制，增強(qiáng)政府自我改革的自覺性。

3 新時期我國體育體制重塑的政策建議

3.1 遵循功能匹配原則，確定政府轉(zhuǎn)移職能的功能屬性

在正確處理政府、市場與社會關(guān)系的基礎(chǔ)上推進(jìn)體育行政職能轉(zhuǎn)變，是當(dāng)下體育體制改革的核心和關(guān)鍵，理論界在這一點(diǎn)上已達(dá)成共識。但從我國體育體制改革的實(shí)踐來看，政府行政權(quán)力的轉(zhuǎn)移并未真正實(shí)現(xiàn)政、事分離的職能轉(zhuǎn)換［44］，比如，運(yùn)動項(xiàng)目管理中心的設(shè)立，仍然由于管辦不分而受到各界質(zhì)疑。究其原因，在于對這種所轉(zhuǎn)移權(quán)力的屬性缺乏理論層面的準(zhǔn)確把握。如果政府將行政權(quán)力進(jìn)行原封不動地向市場和社會轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移后的行政權(quán)力性質(zhì)并未改變，只是權(quán)力的實(shí)施主體發(fā)生了變化，實(shí)質(zhì)依舊換湯不換藥，那么勢必形成“二政府”的角色。因此，政府向市場、社會轉(zhuǎn)移的并不是行政權(quán)力本身，而是過去由行政權(quán)力承載的體育資源配置、資質(zhì)規(guī)范、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、溝通協(xié)調(diào)、賽事組織等公共管理職能［28］。這種轉(zhuǎn)移后的公共管理職能不能再沿用政務(wù)的管理方式加以履行，而應(yīng)根據(jù)功能匹配原則確定其功能屬性，進(jìn)而按照社務(wù)或商務(wù)的規(guī)律予以履行。

根據(jù)美國學(xué)者Steven Cohen的“功能匹配”理論，國家、市場和社會根據(jù)其功能特點(diǎn)有不同的公共任務(wù)分擔(dān)，有些公共職能由私人部門履行最為高效，有些則由非營利組織或政府履行更為合理。就當(dāng)前的體育體制而言，政府、企業(yè)、社會組織在體育實(shí)踐運(yùn)行中有不同的使命和目標(biāo)，也有不同的責(zé)任。由于它們的價值、目標(biāo)、約束等組織特性各異，對承擔(dān)具體公共體育職能的要求也有所不同。從組織特性來看，社會組織最重要的特性是社會自主性和非營利性，某項(xiàng)體育行政職能如果轉(zhuǎn)移給社會組織，社會組織必須通過自身特有的機(jī)制而非行政手段來履行該公共職能。而市場主體以利潤最大化為組織目標(biāo)，但也兼具有服務(wù)于社會的特性，某項(xiàng)體育行政職能如果轉(zhuǎn)移給市場，那么，原有的行政權(quán)力也必須隨之發(fā)生改變，取而代之的應(yīng)是遵循企業(yè)內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則和生產(chǎn)經(jīng)營活動規(guī)律的體育事務(wù)管理功能。因此，遵循功能匹配原則，確定政府轉(zhuǎn)移職能的權(quán)力屬性，進(jìn)而在尋找組織特性與公共體育職能之間最佳連接點(diǎn)的基礎(chǔ)上確定職能履行主體，是實(shí)現(xiàn)政府體育職能轉(zhuǎn)換、推動體育體制重塑的前提。

3.2 建立“三個清單”制度，邁開政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵一步

體育行政職能是政府根據(jù)法律所賦予的權(quán)力，對公共體育事務(wù)進(jìn)行管理的過程中所承擔(dān)的責(zé)任功能的總和，它不但反映了一定時期內(nèi)體育行政管理的主要內(nèi)容，且負(fù)載著特定時代的價值取向。作為一種法律授權(quán)，體育行政職能是政府介入體育事務(wù)的邏輯與現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)，政府在體育工作中的政策、協(xié)調(diào)、監(jiān)管等要素都是由職能派生而來。政府職能在一定時期內(nèi)具有恒定性特點(diǎn)，但它也不是凝固不變的，其內(nèi)容和重心都會隨著時代的變化而動態(tài)發(fā)展。有學(xué)者提出，當(dāng)社會處于大規(guī)模變革的轉(zhuǎn)型階段時，舊的體制關(guān)系必然發(fā)生松弛和解體，這時，國家政權(quán)的重要作用就在于創(chuàng)建新的體制因素，并確定政府的新職能以和新的體制因素銜接配套［11］。對體育體制重塑而言，其本質(zhì)是政府體育職能的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變包括部分政府體育職能的轉(zhuǎn)出或弱化，以及部分政府體育職能的導(dǎo)入或強(qiáng)化兩個向度。而到底哪些能夠管、必須管，哪些不該管、不能管，必須通過“清單制度”的形式，明確政府的行為邊界和責(zé)任，這將是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

以權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單為主要內(nèi)容的清單制度，是一場行政權(quán)力的自我革命，也是政府依法行政的“先手棋”。2013年以來，國家體育總局已經(jīng)取消或下放了多項(xiàng)行政審批，并公開了含9項(xiàng)行政審批事項(xiàng)在內(nèi)的權(quán)力清單。但對體育體制改革而言，這只是邁出的第一步。一方面，由于我國體育行政層級較多，同一種體育行政權(quán)力，在不同地方可能存在著數(shù)量、范圍、流程等方面的差別，且不同的體育事務(wù)統(tǒng)籌性質(zhì)和協(xié)調(diào)范圍決定了行政權(quán)力的縱向配置也有所不同。因此，必須要理清政府縱向和橫向間的內(nèi)部關(guān)系，加強(qiáng)權(quán)力清單的銜接。另一方面，權(quán)力與責(zé)任向來是相伴而生的，權(quán)力清單不能成為政府部門不作為的借口，要能得到真正落實(shí)必然需要責(zé)任清單的跟進(jìn)。責(zé)任清單要按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則明確責(zé)任主體，督促政府“法定職責(zé)必須為”，即權(quán)力運(yùn)行到哪里，監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里。同時，政府還要保證轉(zhuǎn)移與下放后的權(quán)力有人接、接得住、接得好，必須處理好與市場、社會的外部關(guān)系，積極培育社會組織，實(shí)行負(fù)面清單制度，充分發(fā)揮市場機(jī)制和社會自治的作用，從而提高公共體育資源的使用效率。

3.3 探索“協(xié)作性治理”，讓離實(shí)踐最近的主體有決策權(quán)

隨著公共部門的協(xié)同行動、跨地區(qū)協(xié)作和跨邊界實(shí)踐，公共職能已不再是政府的唯一領(lǐng)域，由相關(guān)利益者共同參與的“協(xié)作性治理”正在成為一種新的公共管理發(fā)展趨向。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》引入了“治理”這一新的概念，從理論上、政策上確立了協(xié)作性治理的根基，標(biāo)志著協(xié)作性治理將成為我國政府建設(shè)的方向，這也為當(dāng)前我國體育體制改革提供了一種新的思路和政策選擇。作為一種處理政府和市場、社會之間關(guān)系的新模式，協(xié)作性治理強(qiáng)調(diào)包括政府與非政府部門的利益相關(guān)者直接參與至圍繞公共政策或公共項(xiàng)目的協(xié)商式集體決策過程，非政府部門不再僅僅是公共機(jī)構(gòu)的“咨詢對象”。在體育公共事務(wù)復(fù)雜化和利益主體多元化的今天，每一個公共體育問題的解決都涉及多個組織、多種主體，需要政府多個職能部門以及市場、社會組織的協(xié)同配合。如何在有效整合公共管理的機(jī)構(gòu)、職能、流程與資源的基礎(chǔ)上，通過協(xié)調(diào)形成共識并賦予離實(shí)踐最近的主體以決策權(quán)，將是我國體育體制改革的方向。

當(dāng)前體育實(shí)踐中存在著諸多積重難返的問題，這些問題要得到徹底解決，必須通過協(xié)作性治理發(fā)揮不同參與者的優(yōu)勢，從過去的一方主導(dǎo)、封閉決策走向協(xié)作參與、多元決策。1）政府作為最重要的公共權(quán)力載體，是公共體育利益和體育秩序的維護(hù)者，但不意味著政府在公共體育事務(wù)居于中心地位，其決策的性質(zhì)應(yīng)該是規(guī)則的制定者、合作行為的推動者和激勵者，擔(dān)當(dāng)?shù)氖且环N有邊界、有限制、有效能的元治理角色。2）對市場來說，市場機(jī)制的本質(zhì)是微觀經(jīng)濟(jì)主體的分散決策，獨(dú)立的市場主體能夠?qū)Y源配置做出直接決策，因而被認(rèn)為是最有效率的一種資源配置機(jī)制。因此，根據(jù)十八屆三中全會提出“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”的論斷和“法無禁止即可為”的現(xiàn)代私權(quán)原則，應(yīng)還原企業(yè)作為體育市場主體在法規(guī)框架內(nèi)自主性決策的本質(zhì)屬性。3）社會組織是聯(lián)系政府與社會、個人之間的最佳載體，應(yīng)按照最小公共成本理論將相應(yīng)體育公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)交由社會組織承擔(dān)，充分發(fā)揮其聚合社會資源、協(xié)調(diào)各方關(guān)系等方面的獨(dú)特作用。

3.4 建設(shè)“績效型政府”，發(fā)揮評估和行政問責(zé)的杠桿效應(yīng)

績效評估作為一種推動管理的理性工具和約束機(jī)制，是公共行政的“指揮棒”，為政府職能轉(zhuǎn)變發(fā)揮著導(dǎo)向和監(jiān)督作用。從黨的十八大報告明確提出“創(chuàng)新行政管理方式，推進(jìn)政府績效管理”，到黨的十八屆三中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實(shí)”，建設(shè)績效型政府已是趨勢。實(shí)現(xiàn)體育體制的理性化重塑，必須以建設(shè)績效型政府為契機(jī)，根據(jù)體育工作的特點(diǎn)構(gòu)建科學(xué)的績效考核體系，并結(jié)合常態(tài)化、制度化的行政問責(zé)形成一個閉合的約束環(huán)，徹底改變過去評估缺位、問責(zé)乏力的尷尬局面，從而撬動體育體制深層次的利益格局，推動體育行政管理的自我革命。

以往我國的體育部門的工作重心更多聚焦于競技體育，各級政府將追求獎牌尤其是金牌視為發(fā)展體育的目標(biāo)。這種金牌至上的政績觀形成了政府大包大攬式的體育資源單向投入方式，制約了市場資源和社會資源投入體育的積極性。因此，改變政府“唯金牌導(dǎo)向”的決策偏好和大包大攬式的“全能形象”，必須建設(shè)以科學(xué)的績效評估和有效的行政問責(zé)為基礎(chǔ)的績效型政府：1）以提高認(rèn)識為先導(dǎo)，強(qiáng)化政府的法治思維和改革意識，自覺把體育體制改革引入政府績效考核之中，并將改革內(nèi)容細(xì)化為具體的操作內(nèi)容；2）以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，制定綜合的體育工作評價體系，從評價指標(biāo)方面引導(dǎo)全國體育界樹立正確的體育政績觀，并結(jié)合清晰、明確的評估指標(biāo)，從操作上和技術(shù)上解決行政問責(zé)的測算難題；3）以方法創(chuàng)新為抓手，綜合利用多元參與、第三方評價、信息化手段等多種方法，建立起內(nèi)部執(zhí)行力和外部公信力并重的考核機(jī)制，推動績效型政府的建設(shè)進(jìn)程；4）以輿論監(jiān)督為壓力，營造激勵先進(jìn)、鞭策后進(jìn)的良好氛圍，實(shí)現(xiàn)政府績效的持續(xù)改進(jìn)；5）以行政問責(zé)為保障，將責(zé)任分解到每一位政府工作人員身上，結(jié)合整合多元問責(zé)主體的力量，建立起立體化的問責(zé)體系，實(shí)現(xiàn)問責(zé)過程與問責(zé)對象的無縫對接。

4 結(jié)語

在全面深化改革的大背景下，體育領(lǐng)域的改革正如火如荼地進(jìn)行：1）從全民健身上升為國家戰(zhàn)略，到全民健身工作部際聯(lián)席會議制度應(yīng)運(yùn)而生，全民健身在與全民健康深度融合中打開了一個全新的圖景；2）首次允許業(yè)余選手參與的全運(yùn)會改革，催生了體育賽事回歸民眾的熱潮；3）引導(dǎo)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列文件形成了“組合拳”，基本勾勒出中國體育產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展輪廓；4）以足球改革作為引領(lǐng)的全國性單項(xiàng)體育協(xié)會實(shí)體化探索，激發(fā)了中國體育的潛在動能。顯然，當(dāng)前的改革在力度、深度和廣度上都前所未有，中國體育已經(jīng)進(jìn)入了一個新舊交替、不可逆轉(zhuǎn)的歷史嬗變期，這必將賦予體育以前所未有的生機(jī)，改革成果也必將惠及到每個人。

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Rational Remodeling of Chinese Sports System in the New Period—Reviewing the Research Approach and Exploring the Analysis Framework

LIU Liang1、2，LV Wangang1，F(xiàn)U Zhihua1，SHIN Seungyun2，SU Jian-jiao2

通過文獻(xiàn)的回顧與梳理，從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、行政學(xué)等角度闡述了我國體育體制改革的研究路徑；在對新時期我國體育體制重塑的實(shí)質(zhì)、基本依據(jù)、目標(biāo)與核心、動力機(jī)制進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一個集“理論依據(jù)-應(yīng)然目標(biāo)-動力機(jī)制”于一體的三維聯(lián)動分析框架，并從新型關(guān)系重建、政府職能轉(zhuǎn)變、績效評價轉(zhuǎn)向等層面對分析框架的構(gòu)成要素進(jìn)行解讀。根據(jù)分析框架提出了我國體育體制理性化重塑的政策建議：1）遵循“功能匹配”原則，確定政府轉(zhuǎn)移職能的權(quán)力屬性；2）建立“三個清單”制度，邁開政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵一步；3）探索“協(xié)作性治理”，讓離實(shí)踐最近的主體有決策權(quán)；4）建設(shè)“績效型政府”，發(fā)揮評估和行政問責(zé)的杠桿效應(yīng)。

體育體制；政府職能；績效；評價

Through reviewing and combing the literature，this paper discusses the research approach of Chinese sports system reform in the perspectives of economics，sociology and administration science. Based on the analysis of the remodeling essence，fundamental basis，objective and core，dynamic mechanism in the new period Chinese sports system，we established a three-dimensional linkage analytical framework including “theoretical basis-responsible target-dynamic mechanism”. We also interpreted elements of analytical framework from reconstruction of new relationship，transformation of government functions，and transition of performance evaluation. The analyses suggested that：1） follow the principle of function matching，to confirm the right characteristic of the government transfer functions；2） establish a three-inventory system，to walk away from the transformation of government functions；3） explore the collaborative governance，to give decision-making power to those who is the most close to practice；4） build a performance government，to develop leverage effect of evaluation and administrative accountability.

sports system；government’s function；performance；appraisal

G80-05

A

1000-677X（2017）07-0003-07

10. 16469/j. css. 201707001

2017-05-08；

2017-06-13

國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)資助項(xiàng)目（15ATY003）；國家社會科學(xué)資助項(xiàng)目基金（17BTY026）。

劉亮，男，博士，副教授，主要研究方向?yàn)轶w育人文社會學(xué)，E-mail：Liuliang@whsu.edu.cn；呂萬剛，男，教授，博士研究生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)轶w育教育訓(xùn)練學(xué)、體育人文社會學(xué)，E-mail：Lwangang@whsu.edu.cn。

1.武漢體育學(xué)院，湖北 武漢 430079；2.龍仁大學(xué)，韓國京畿道龍仁1.Wuhan Sports University，Wuhan 430079，China；2. Yong In University，Gyeonggi-do 449-714，Korea.

注：① 《國家體委關(guān)于體委體制改革的決定（草案）》（1986年4月）；《國家體委關(guān)于深化體育改革的意見》（1993年4月）；《國家體委關(guān)于深化體育改革的意見》（2000年12月）；《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時期體育工作的意見》（2002年7月）。