劉寶全

【摘 要】當前，隨著我國城市化進程的推進，政府和社會資本合作（PPP）項目的發(fā)展有了更廣闊的空間。PPP項目的主要作用是為社會公眾提供更多的服務產(chǎn)品，具有一定的公益性特征，但是社會中一些私營單位則主要以獲取更多的利益為最終目標，這與政府服務社會的宗旨相違背，并與創(chuàng)造社會效益的目標相矛盾。為此，政府部門要加強對私人部門盈利行為的監(jiān)管，防止出現(xiàn)違背社會公眾利益的行為。為此，要想使項目的公共利益得以保護，就要做到合理的分配。

【關(guān)鍵詞】政府；社會資本合作；（PPP）項目；投資決策

一、引言

目前，我國正在大力發(fā)展政府和社會資本合作（PPP）模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。在PPP項目中，政府和社會資本得到合理的投資回報是政府和社會資本在PPP項目中成功合作的基本前提，也是目前PPP項目實現(xiàn)管理規(guī)范化的重要支撐。綜觀國內(nèi)外的PPP項目案例，投資回報機制的合理設(shè)置對PPP項目成敗的影響重大。因此，研究合理的投資回報機制對PPP模式的應用和PPP項目的順利實施很有必要。

二、PPP模式的分類

有學者提出過分糾結(jié)PPP這個詞語的準確定義并不具有太大實質(zhì)性意義，因為這個詞語是世界各國政府同本國社會資本進行合作的一個籠統(tǒng)化的稱呼，目的是在國家民營化的過程中避免相關(guān)爭議。在PPP模式下，政府和社會資本通常首先按照約定方式選擇某個具體建設(shè)項目或者服務項目，然后雙方本著互利互惠的初衷進行合作，將項目參與各方資源科學合理整合，協(xié)調(diào)各方利益，形成穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系。合作各方相互協(xié)調(diào)，共同促進項目的實施，爭取實現(xiàn)社會效應最優(yōu)化，送種合作模式顯然更符合現(xiàn)代公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務的宗旨。在具體實踐中，根據(jù)每個項目的特點，政府根據(jù)社會需求的不同而選擇不同的具體合作方式，大致可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三種類型模式。

三、PPP模式的優(yōu)勢

同傳統(tǒng)政府采購方式有所不同，在PPP模式下，無論從前期項目投融資、設(shè)計、建設(shè)，還是到后期運營、維護以及轉(zhuǎn)讓各個環(huán)節(jié)都有大量社會資本的參與，這就要求社會資本在整個項目中承擔起更多的責任，往往他們需要提供的不僅是資金和技術(shù)上的支持，更多的是管理和運營上不斷的完善。另一方面，與私營化經(jīng)營不同，因為多數(shù)PPP項目涉及公共利益，政府部門很難將全部權(quán)利和義務轉(zhuǎn)移給社會資本承擔，在合作初期，政府和社會資本會就合作項目的相關(guān)風險分配問題進行細化的評估和分配，力求將合作期間可能出現(xiàn)的各項風險進行預估和分析，由最適合承擔，并最有能力應對、解決風險的部口負責相關(guān)風險的分擔。與傳統(tǒng)政府投資模式相比，PPP模式的優(yōu)勢可以簡單概括為以下幾方面：

1.改變傳統(tǒng)融資方式，減輕地方政府財政負擔

傳統(tǒng)模式下，政府需要利用地方財政投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工程，而此類工程通常資金需求量大，建設(shè)工期長，運營周期長，回報率低，政府不得不長期占用大量財政資金，負擔沉重。而PPP模式的出現(xiàn)緩解了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施供給與需求之間的結(jié)構(gòu)性缺口，同時也拓寬了政府部門融資渠道。由于社會資本在參與政府項目融資的時候可以不受公共預算約束，直接為項目建設(shè)或提供服務輸送大量的現(xiàn)金流，社會資本利用本身資金優(yōu)勢或融資渠道的優(yōu)勢可以大大降低項目融資成本，構(gòu)建成本低、安全度高、供應及時的資金鏈，在大大減輕政府公共財政壓力的同時保證項目資金的安全到位，從而確保整個項目的健康運營。

2.提高公共設(shè)施建設(shè)效率，改善公共服務提供水平

社會資本以其自有資金進入公共設(shè)施建設(shè)項目或提供公共服務，由于逐利性驅(qū)動，無論是資金利用效率，還是工程建設(shè)效率相對于政府單獨運行必定大為提高，項目從建設(shè)到運營的周期被大大縮短，利澗被精細化計算和分配。政府從原來的項目唯一“負責人”轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖俊氨O(jiān)管人”，角色的轉(zhuǎn)變在減輕政府行政和財務負擔的同時最大程度激發(fā)政府和社會資本各自的優(yōu)勢，政府對項目整體規(guī)劃、社會責任的把控、以及政府各部門之間的組織協(xié)調(diào)是社會資本所不具備的，而社會資本來自于企業(yè)，其資金、技術(shù)、和管理經(jīng)驗上的優(yōu)勢也是值得政府部門的學習，如此一來PPP模式可以充分發(fā)揮項目參與各方優(yōu)勢，彌補政府管理運營的短板，提高項目建設(shè)效率，保證項目質(zhì)量。

3.實現(xiàn)物有所值理念，最優(yōu)化配置風險

政府作為項目的監(jiān)管人，可以對整個項目的目的和進程進行宏觀上的把握，協(xié)調(diào)整合各方資源，合理配置，確保政府財政資源、公共管理資源、社會資本的資金資源、管理資源得到最優(yōu)化、最高效率使用，實現(xiàn)物有所值理念。同時PPP模式可保證在項目進行的初期，政府和社會資本通過約定協(xié)商方式對各方所需承擔的投融資風險、建設(shè)風險、運營風險、政策風險以及不可抗力風險等進行最優(yōu)化配置，在確保社會公共利益的同時，滿足社會資本的盈利需求，達到“雙贏”的目的。

四、政府和社會資本合作（PPP）項目投資決策問題

1.PPP項目融資法定內(nèi)涵界定不明確

根據(jù)我國現(xiàn)階段PPP項目融資法律法規(guī)內(nèi)容分析，我國對PPP模式一直是從廣義的角度來定義，即指政府與社會資本提供方為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的合作關(guān)系，授予特許經(jīng)營權(quán)為特征，包含BOT、BOO、PFI等項目融資模式的一類項目的總稱。但自2014年頒布的一系列相關(guān)法律法規(guī)中都突出了狹義PPP的巧合性，表明政府與社會資本合作需要政府與社會資本建立一種利益共享、風險共擔和長期合作的關(guān)系。根據(jù)相關(guān)文件的要求和一些PPP模式培訓內(nèi)容我們可以看出，狹義的PPP模式是與B0T、BOO等項目融資模式并列的一種項目融資模式。國家發(fā)改委頒布的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》中明確提出要充分認識政府和社會資本合作的重要意義，但又提出操作模式仍為B0T等方式，這混淆了如何正確理解PPP項目融資的真實內(nèi)涵。理解的混淆點在于，并沒有明確的條文定義來區(qū)分PPP模式與PPP項目融資這兩個分別從廣義與狹義角度去理解的概念。這不僅對準確梳理PPP項目融資與其他項目融資模式的不同點和分析PPP項目融資的發(fā)展前景產(chǎn)生了不良影響，更不利于PPP項目融資配套法律法規(guī)的設(shè)立及完善。endprint

2.PPP項目融資的投融資方式缺乏創(chuàng)新

PPP項目融資的資金來源主要為政府與社會資本合作創(chuàng)立項目公司的股本金以及通過項目融資所籌集的債務資金。作為項目投資者，項目認資中資金結(jié)構(gòu)選擇首要考慮的問題是股本金與債務資金的比例。根據(jù)《國務院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》，我國規(guī)定對大型項目的投資中至少有20%～40%的股本金投資，而在地方政府的標準中對股本金在總投資額的比率要求更高。股本金的占有率較高會導致PPP項目過于依賴項目公司的自有資產(chǎn)，而運用PPP模式進行項目融資的項目主要為規(guī)模較大、資產(chǎn)密集型項目，較高的股本金代表高成本，不利于公私合作項目成立與數(shù)量的提升；同時較大的項目成本影響了PPP項目這種規(guī)模大、周期較長的投資項目的收益保證。雖然PPP項目融資是政府與社會資本的合作，政府成為新階段PPP項目的投資者之一，但如何針對PPP項目融資更加細致地規(guī)定股本金占有率，保證項目順利建設(shè)實施仍是一個需要商権的問題。

五、中國PPP模式的發(fā)展建議

社會關(guān)系的紛繁復雜，必然使得對社會法律關(guān)系進行平面化的分割難以周全，而社會關(guān)系各領(lǐng)域之間的相互牽連，又必然使得以此為標準所劃分出的法律很難截然分開，其必然形成法律條文之間的交叉重疊。PPP模式正是在社會經(jīng)濟高速發(fā)展下的產(chǎn)物，該模式運行涉及的法律關(guān)系橫跨行政、民事、經(jīng)濟甚至憲法領(lǐng)域，單純的將PPP項目法律歸為某一現(xiàn)有法律類型很難保證項目運行當中各法律主體的合法利益，自然也就無法保證最終社會公共利益的實現(xiàn)。PPP模式成功的關(guān)鍵是需要我們學習境外經(jīng)驗、結(jié)合具體國情構(gòu)建一個科學、穩(wěn)定、可持續(xù)的法律框架。項目合作中各類法律文本體系是將政府和社會資本進行聯(lián)系的重要紐帶，是項目健康運行的重要保證。目前我國推廣PPP模式的首要任務是通過完善的法律法規(guī)將權(quán)利義務進行劃分，利益和風險進行合理配置，營造適合PPP模式發(fā)展的法律和政策環(huán)境，規(guī)范項目運營，減少制度摩擦和經(jīng)營風險，最終將法治精神和契約精神融入中國PPP投資模式。具體來說應當：

1.首先明確PPP項目合同的法律性質(zhì)，肯定其兼具行政合同、民事合同和經(jīng)濟合同的特點，理清特許經(jīng)營協(xié)議的法律性質(zhì)。這樣一方面可以更加合理地分配協(xié)議各方的權(quán)利和義務，提高政府行政效率，促使社會資本在獲得合理利潤的同時創(chuàng)造更多社會價值；同時，還可以規(guī)范政府行政行為，防止用權(quán)過度和監(jiān)管缺失，防止社會資本貪婪逐利，損害社會公共利益。

2.其次通過法律、法規(guī)明確規(guī)定不同爭議的解決途徑。根據(jù)我國現(xiàn)行有關(guān)PPP法律法規(guī)，借鑒外國先進的類似糾紛管理經(jīng)驗，筆者建議對我國PPP實踐中產(chǎn)生的爭議根據(jù)其法律性質(zhì)不同進行分類，根據(jù)爭議緊急程度不同進行評級，按照不同類別和不同緊急程度對爭議采取階段性、差異性的處理措施，通過明確法律條文對政府部門和社會資本進行引導，方便爭議的解決以及雙方合法權(quán)益的維護。

3.在項目合同合作主體的選擇方面，以我國現(xiàn)行《招投標法》和《政府采購法》為主要標準，參照財政部和發(fā)改委指導文件指示，在以公開招標為主要選擇方式的基礎(chǔ)上，根據(jù)合作項目類型的不同，按照相關(guān)法律規(guī)定，可采取一些諸如競爭性談判、詢價、拍賣等靈活的手段進行合作主體的選擇。政府在PPP模式中扮演發(fā)起者、組織者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)管者等多重角色，政府行為是否規(guī)范是保證PPP項目穩(wěn)定運行的基礎(chǔ)。首先政府要確保自己行為的合法性，從初期的項目挑選，中期項目建設(shè)到后期項目的運營和維護，直至項目的退出或移交，政府都應當嚴格依照法定程序，避免政府越權(quán)行為，也防止政府不作為，損害社會資本方和公共利益。

4.在資產(chǎn)劃分與定性方面，要盡可能將項目建設(shè)資產(chǎn)細分，并挖掘其是否具有經(jīng)營潛力，這是資產(chǎn)組合的基礎(chǔ)，將有助于確定投資總額，讓投資者清晰計算項目可行性。例如：市政道路開發(fā)。市政道路開發(fā)與停車場、相鄰商業(yè)區(qū)開發(fā)組合搭配形成新項目。市政道路路面若不收費則為可拆分、不可經(jīng)營類設(shè)備，路燈、公交車站配套的廣告位及配套的地下管網(wǎng)、停車位等都屬于可經(jīng)營性設(shè)施，項目內(nèi)部搭配后也可平衡投資與經(jīng)營。無論通過大項目搭配還是項目內(nèi)配套組合，均可能提高項目的可經(jīng)營性，降低對政府的依賴，從而提高項目融資能力，降低實施風險。另外，影響PPP項目的風險因素還包括項目公司運營風險和籌資成本風險。其中，公司運營風險包括股東構(gòu)成、治理結(jié)構(gòu)、股債結(jié)構(gòu)、盈利能力、運營成本、財務費用、管理費用；籌資成本風險包括融資工具、融資渠道、負債結(jié)構(gòu)、融資期限、負債成本。其風險對策在此不一一詳述。

5.在整個PPP項目合作過程中，政府要明確"法治"思維，依法律、法規(guī)制定合同，用經(jīng)濟規(guī)律設(shè)計合同，用合法合理的行政行為監(jiān)管合同。同時，政府部門要通過在合同中制定公益性約束條款的方式監(jiān)督社會資本對合同的履行，從而保證持續(xù)、穩(wěn)定的合作。政府嚴格依法辦事，杜絕腐敗和權(quán)錢交易，防止社會資本與政府進行變向利益輸送，維護公共利益，營造健康、公平、可持續(xù)的投資環(huán)境。

六、結(jié)論

采用PPP模式為政府投資項目拓寬了融資渠道，是減輕政府財政壓力、降低政府資金風險的重要方式，是實現(xiàn)供給改革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要手段。通過和社會資本合作，能夠更好發(fā)揮效率，利用社會資本在資金籌措、運營管理和對市場的敏感反應等方面優(yōu)勢，提高社會公共服務質(zhì)量。雖然在目前的實際應用中還存在著許多問題，但不少二三線財政收入相對緊張的城市正積極先行開展PPP模式融資建設(shè)，鼓勵社會資本進入公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。相信PPP模式的運用會在項目合作中不斷完善，給社會帶來良好效益的同時，也給社會資本帶來經(jīng)濟效益，實現(xiàn)雙贏。

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