牛海根

【摘 要】國(guó)庫集中支付制度改革是我國(guó)建立公共財(cái)政體系的重要內(nèi)容，也是現(xiàn)階段建立現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫制度的核心內(nèi)容。國(guó)庫管理制度改革已從最初的試點(diǎn)改革發(fā)展為以建立科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政國(guó)庫管理制度為重點(diǎn)的綜合配套改革。目前，我國(guó)國(guó)庫集中支付改革順利，成效顯著，但在操作過程中以及配套的信息技術(shù)支持等方面還存在一些問題。本文闡述了近年來國(guó)庫集中支付改革中存在的問題，有針對(duì)性地提出幾點(diǎn)建議，為后續(xù)國(guó)庫集中支付改革提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】國(guó)庫集中支付制度；存在問題；建議

財(cái)政國(guó)庫集中支付改革是建立公共財(cái)政體系的重要內(nèi)容，是建立現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫制度的核心內(nèi)容。財(cái)政性資金通過國(guó)庫單一賬戶體系直接撥付到商品（服務(wù)）供應(yīng)商、用款單位或其他收款人賬戶，實(shí)現(xiàn)了從預(yù)算分配、資金撥付、銀行清算直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)者賬戶的全過程監(jiān)控，增強(qiáng)了財(cái)政收支活動(dòng)的透明度，有效遏制了各種違法犯罪行為的發(fā)生。

一、實(shí)行國(guó)庫集中支付制度的意義

國(guó)庫集中支付制度是政府支出管理的重要手段和預(yù)算執(zhí)行的必要保障，是解決財(cái)政資金分散支付存在弊端的國(guó)際通用措施，是新預(yù)算法順利實(shí)施的有效手段。

一是解決了財(cái)政資金多環(huán)節(jié)撥付、多戶頭存放的弊端，提高了財(cái)政資金使用效益，降低了資金運(yùn)行成本。二是強(qiáng)化了財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行，推進(jìn)了預(yù)算改革步伐，預(yù)算單位的每筆支出都處在預(yù)算指標(biāo)控制之下，財(cái)政可隨時(shí)掌握預(yù)算實(shí)際支出進(jìn)度，為后續(xù)編制更合理的部門預(yù)算提供準(zhǔn)確依據(jù)。三是實(shí)行國(guó)庫集中支付后，財(cái)政總預(yù)算和預(yù)算單位支出同時(shí)形成，財(cái)政總預(yù)算支出能真實(shí)反映財(cái)政資金的實(shí)際支出數(shù)，有利于財(cái)政部門及時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)做出準(zhǔn)確判斷。四是國(guó)庫集中支付后，預(yù)算單位每筆支出均要接受財(cái)政監(jiān)督，隨著新預(yù)算法的實(shí)施，單位預(yù)算更加細(xì)化、透明，對(duì)有效防止財(cái)政資金被擠占、挪用和截留，預(yù)防和遏制腐敗具有重要意義。

二、國(guó)庫集中支付改革過程中遇到的新情況、新問題

從目前看，國(guó)庫集中支付改革進(jìn)展順利，取得了較為顯著成效，但在運(yùn)行中也還存在一些困難和問題。如財(cái)政資金支付和流轉(zhuǎn)方式的變化與現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理還存在一些不太適應(yīng)的地方。只有在實(shí)際工作中妥善處理好這些問題，才能更好地完善財(cái)政國(guó)庫管理，保障新《預(yù)算法》順利實(shí)施。

1.支付系統(tǒng)流程過于繁瑣、業(yè)務(wù)審核程序復(fù)雜

目前，部分地市財(cái)政資金從預(yù)算編制到實(shí)際支出，要經(jīng)過財(cái)政部門的預(yù)算管理處室、預(yù)算處、國(guó)庫處、支付中心、代理銀行、人民銀行、預(yù)算單位或供應(yīng)商等諸多環(huán)節(jié)，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會(huì)影響資金支付效率。如部分地市辦理直接支付申請(qǐng)時(shí)，在財(cái)政部門下達(dá)單位預(yù)算指標(biāo)后，還需基層預(yù)算單位到主管部門、財(cái)政部門預(yù)算管理處室再次審核用款計(jì)劃才能到國(guó)庫支付中心辦理支付業(yè)務(wù)，這樣就增加了預(yù)算單位辦理業(yè)務(wù)的折返次數(shù)，降低了工作效率，影響財(cái)政資金的快捷支付。

2.直接支付業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)加大了財(cái)政部門對(duì)部門預(yù)算資金支付的連帶責(zé)任

新《預(yù)算法》在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)中明確指出：各部門、各單位是本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行，并對(duì)執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。國(guó)庫集中支付改革后，財(cái)政直接支付資金支出由國(guó)庫支付中心審核確認(rèn)后直接支付給收款人或用款單位，這個(gè)流程加大了財(cái)政部門對(duì)部門預(yù)算資金支付的連帶責(zé)任，增加了財(cái)政部門的風(fēng)險(xiǎn)。

3.通過零余額賬戶實(shí)施現(xiàn)金管理存在隱患，部分現(xiàn)金游離于財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)之外

在國(guó)庫集中支付過程中，部分支出會(huì)采用授權(quán)支付方式，不少地市財(cái)政部門未出臺(tái)相關(guān)管理辦法對(duì)預(yù)算單位提取現(xiàn)金做出具體規(guī)定，如果預(yù)算單位出現(xiàn)使用大額現(xiàn)金的情形，雖然財(cái)政部門可對(duì)發(fā)現(xiàn)的異常提現(xiàn)情況進(jìn)行日常的監(jiān)控和監(jiān)督，但缺乏制度的配套與管控，零余額賬戶現(xiàn)金支付就游離于財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)之外，難以有效監(jiān)控。

4.國(guó)庫集中支付信息系統(tǒng)建設(shè)還不太完善

現(xiàn)階段，各地市對(duì)國(guó)庫集中支付信息系統(tǒng)進(jìn)行不斷優(yōu)化，但信息系統(tǒng)在支付環(huán)節(jié)還存在一些問題，如人民銀行、代理銀行和財(cái)政部門在數(shù)據(jù)資源接口上還不能有效共享，在生成電子日?qǐng)?bào)和數(shù)據(jù)對(duì)賬方面還需要手工操作，國(guó)庫集中電子化改革還不夠深入和徹底，部分地市預(yù)算單位還不能足不出戶辦理授權(quán)支付業(yè)務(wù)，國(guó)庫集中支付中心數(shù)據(jù)和預(yù)算單位部門決算數(shù)據(jù)不能有效對(duì)接。

5.國(guó)庫單一賬戶體系尚不夠完善

目前，在預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶中還沉淀著財(cái)政和非財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，實(shí)有資金賬戶沒有納入財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)控，在資金安全運(yùn)行方面還存在一定隱患。部分預(yù)算單位還存在違規(guī)向?qū)嵱匈Y金賬戶轉(zhuǎn)移資金的情形。

三、深化財(cái)政國(guó)庫集中支付改革的思路

為貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》的整體實(shí)施，當(dāng)前和今后一段時(shí)期，需要著力構(gòu)建規(guī)范高效的國(guó)庫集中支付管理體系，強(qiáng)化預(yù)算單位的主體責(zé)任，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行行為，按照財(cái)政部國(guó)庫集中支付“電子化”管理改革的要求，以科學(xué)化、規(guī)范化、信息化為基本導(dǎo)向，對(duì)國(guó)庫集中支付有關(guān)業(yè)務(wù)流程和配套制度不斷進(jìn)行完善。

1.簡(jiǎn)化國(guó)庫集中支付流程，強(qiáng)化預(yù)算主體責(zé)任，提高財(cái)政資金支付效率

為優(yōu)化國(guó)庫集中支付流程，減少用款計(jì)劃審批環(huán)節(jié)，提高資金支付效率，建議將納入預(yù)算“基本支出”的資金計(jì)劃實(shí)行系統(tǒng)自動(dòng)審核，同時(shí)應(yīng)加大預(yù)算單位授權(quán)支付范圍，在辦理直接支付申請(qǐng)時(shí)，盡量減少財(cái)政部門審批環(huán)節(jié)，嚴(yán)格落實(shí)新《預(yù)算法》中“各部門、各單位是本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行，并對(duì)執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)”的規(guī)定。同時(shí)，預(yù)算單位要嚴(yán)格按照部門預(yù)算明確的用途使用資金，對(duì)擅自改變預(yù)算使用資金的預(yù)算單位要承擔(dān)相應(yīng)的主體責(zé)任。

2.大力推進(jìn)公務(wù)卡改革，建立大額提現(xiàn)備案制度

一是研究出臺(tái)鼓勵(lì)公務(wù)卡消費(fèi)的優(yōu)惠政策。協(xié)調(diào)銀聯(lián)公司、代理銀行，讓公務(wù)卡消費(fèi)能夠享受增加積分、打折等優(yōu)惠政策。如在一定時(shí)期按一定比例抽取公務(wù)卡消費(fèi)人員名單，給予禮品或現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)。二是加大推進(jìn)公務(wù)卡改革的力度。對(duì)預(yù)算單位使用公務(wù)卡情況進(jìn)行督促和檢查，鼓勵(lì)先進(jìn)，督促落后。同時(shí)，建立預(yù)算單位大額提現(xiàn)財(cái)政備案核準(zhǔn)制度，嚴(yán)控現(xiàn)金使用額度和用途，通過財(cái)政國(guó)庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)預(yù)算單位頻繁大額提取現(xiàn)金情況進(jìn)行認(rèn)真核查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。三是深化公務(wù)卡改革，將銀行轉(zhuǎn)賬和公務(wù)卡消費(fèi)作為國(guó)庫支付結(jié)算的主要形式，進(jìn)一步提高預(yù)算執(zhí)行透明度。endprint

3.加快推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫集中支付電子化管理業(yè)務(wù)

按照財(cái)政部和人民銀行進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范國(guó)庫集中支付電子化管理工作的通知，遵循全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，采用“電子憑證安全支撐控件”和“代理銀行自助柜面業(yè)務(wù)系統(tǒng)”兩項(xiàng)核心技術(shù)，打通財(cái)政部門、人民銀行、代理銀行三個(gè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門、人民銀行、預(yù)算單位、代理銀行四方面電子化管理，推行財(cái)政資金無紙化辦公，真正實(shí)現(xiàn)足不出戶就能辦理財(cái)政資金支付業(yè)務(wù)，自動(dòng)生成財(cái)政支出日?qǐng)?bào)，自動(dòng)完成對(duì)賬，進(jìn)一步提高國(guó)庫集中支付工作效率和工作質(zhì)量

4.完善國(guó)庫單一賬戶體系，加強(qiáng)預(yù)算單位賬戶管理

一是開展賬戶清查，摸清預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶種類、數(shù)量和資金余額，注銷未經(jīng)審批擅自開設(shè)的銀行賬戶。二是對(duì)預(yù)算單位賬戶中結(jié)余資金，進(jìn)行分類處理。對(duì)預(yù)算單位長(zhǎng)期閑置的結(jié)余資金，根據(jù)實(shí)際情況分別處理，充分提高資金使用效益。三是做好預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶的管理和監(jiān)控，通過信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)限制零余額賬戶向?qū)嵱匈Y金賬戶的轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)，強(qiáng)化實(shí)有資金賬戶預(yù)算管理。四是加強(qiáng)預(yù)算單位銀行賬戶管理，對(duì)預(yù)算單位銀行賬戶進(jìn)行定期年檢，規(guī)范審批、按時(shí)備案手續(xù)，確保賬戶開設(shè)合規(guī)、合理。

5.建立健全覆蓋預(yù)算單位全部資金的動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制

要不斷健全財(cái)政資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理辦法，對(duì)在預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的違規(guī)行為逐步從事后核查、反饋、通報(bào)，向事前阻斷、事中控制轉(zhuǎn)變，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違規(guī)支付行為，不斷加大直接支付和授權(quán)支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控的范圍和處罰力度。

6.提升代理銀行的集中支付服務(wù)水平

一是建立代理銀行綜合考評(píng)機(jī)制。建立健全對(duì)財(cái)政國(guó)庫集中支付代理銀行的考評(píng)辦法和考評(píng)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)代理銀行的監(jiān)督和管理，提高代理銀行業(yè)務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。二是加大對(duì)預(yù)算單位的服務(wù)力度，主動(dòng)為改革單位上門服務(wù)，加大對(duì)預(yù)算單位的調(diào)研走訪，征求預(yù)算單位建議和意見，幫助單位解決辦理國(guó)庫集中支付業(yè)務(wù)過程中遇到的問題。

國(guó)庫集中支付制度是以計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用為基礎(chǔ)的，是歷史發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的必然產(chǎn)物。實(shí)行國(guó)庫集中支付制度的主要控制目標(biāo)和依據(jù)是財(cái)政預(yù)算指標(biāo)，需要功能強(qiáng)大、快速運(yùn)行的財(cái)政預(yù)算管理和信息反饋系統(tǒng)支持，同時(shí)還需要準(zhǔn)確、及時(shí)的銀行結(jié)算系統(tǒng)和規(guī)范、安全、快捷的支付流程作保障。隨著新《預(yù)算法》的整體實(shí)施，各地需在現(xiàn)有運(yùn)行模式的基礎(chǔ)和注重調(diào)研的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善國(guó)庫集中支付改革，因地制宜，加大改革力度，使國(guó)庫集中支付改革向縱深推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

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