肖祖全
摘要:農村土地整理是一項針對農村土地開發(fā)復墾、再規(guī)劃整合、產權調整與創(chuàng)新、產業(yè)激活與創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境保護與建設的綜合性工程,通過土地整理,增加現(xiàn)有農村的耕地面積,提高耕地質量,改善土地生產環(huán)境,對于大力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè),促進社會主義新農村建設,做好土地整理工作意義重大,具有很強的耦合性特征。本文探討了新農村建設中的土地整理存在的問題,并結合其耦合性要求作出了相應的政策性思考。
關鍵詞:農村土地整理 新農村建設 耦合對策
一、農村土地整理對新農村建設的意義闡釋
隨著我國城市化和農村城鎮(zhèn)化的進程逐漸加快,土地整理成為一個繞不過去的戰(zhàn)略關鍵流程,土地整理工作的發(fā)展水平直接使以前的無序狀態(tài)慢慢轉化為有組織和較為規(guī)范的狀態(tài)。長久以來,我國對農村地區(qū)土地的利用一直比較粗放,由于缺乏科學合理的土地利用配置,致使農村耕地零碎分散,閑散廢棄土地也大量存在。通過土地整理,治理與改造村鎮(zhèn),重新平整重劃田地,改善農田水利與鄉(xiāng)村道路網,規(guī)劃配置田間林帶等工程,不僅可以增加耕地面積,而且可以改善土地生產環(huán)境,降低工時耗費,增加產量增加。農村土地整理作為一種針對農村土地開發(fā)復墾、再規(guī)劃整合、產權調整與創(chuàng)新、產業(yè)激活與創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境保護與建設的綜合性過程,從保護耕地并開發(fā)、激活與優(yōu)化農村的土地、人力、技術、資金、制度與基礎設施等資源層面,進一步解放農村生產力。
土地整理改變了傳統(tǒng)農村生活的方式,向文明方向邁進了一大步,也是增加農民收入的重要來源。通過土地整理,增加了現(xiàn)有農村的耕地面積,耕地質量也得到了明顯提高,要大力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè),促進社會主義新農村建設,做好土地整理工作意義重大。
二、新農村建設中的農村土地整理存在的問題分析
(一)缺乏公眾參與,農村土地整理項目可行性研究有偏誤
可行性項目書編制太過隨意,甚至完全是照搬照抄,本地的與其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地整理項目書的差異僅在于幾個數(shù)據(jù)的變動,缺乏對當?shù)剞r村的經濟發(fā)展、自然資源、土地利用現(xiàn)狀、新增耕地潛力等確切分析論證。群眾很少參與到本地的土地整理項目規(guī)劃設計當中,而忽視群眾的主觀能動性,缺乏公眾參與的,只在圖紙上隨意圈定項目的可行性研究事實上是根本不可行的。
(二)基層干部和群眾造地造價現(xiàn)象層出不窮
不少農村在實施土地整理工程中片面強調增加耕地面積,用于拆抵工業(yè)用地項目指標。農村土地整理急功近利,盲目追求經濟效益最大化,追求表面上的耕地占補平衡,新增耕地濫竽充數(shù),以補償非農建設占用耕地。一些地方對土地整理定位不準,一味以“多出新增耕
地”,造地成了造假。有的地方不顧農民意愿,將小田改成大田,用機械犁掉收獲后的耕地稻茬,以造成新增耕地的假象,并毀掉田埂,使原來的田成了“跑水、跑肥、跑氣”的“三跑田”,最終變成了因弄虛作假而損害農民利益的“勞民傷民工程”。
(三)現(xiàn)行的項目資金管理辦法影響了土地整理的整體效果
“繳用掛鉤”原則限制了農村土地開發(fā)整理項目大規(guī)模得實施。各地可使用的土地開發(fā)整理專項資金額度與可供開發(fā)整理的土地資源數(shù)量存在地域上的錯位。即上繳金額多的地區(qū)沒有相應數(shù)量的可整理土地。相反,土地資源豐富的地區(qū)卻因上繳資金有限而不能大規(guī)模申報項目?!袄U用掛鉤”原則也弱化了政府部門對土地開發(fā)整理活動的宏觀調控作用,不能集中資金實施規(guī)模大、整體效果明顯的重大工程,而過多地考慮了各地上繳資金情況用平衡的方式來安排項目,這就限制了土地開發(fā)整理規(guī)模,影響了土地開發(fā)整理的整體效果。
(四)農村土地整理中的腐敗現(xiàn)象不容忽視
農村土地整理項目在實際操作中變異為“貼金工程”,在路旁栽種幾行樹、修幾處水泥灌溉渠,其質量是金槍銀蠟頭—管看不管用。有些將項目轉包一些魚目混珠、散兵游勇的小工程隊,層層轉包,干部從中從事苗木、砂石生意,從中攫取利益。農村土地整理工程預決算往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所代辦,造地款流入村里后,村里沒能將資金如何使用向群眾交個底。村里在農村土地整理資金使用上缺乏監(jiān)管,往往是村支書一人說了算,形成了無人監(jiān)管的“真空”失控狀態(tài)。
三、新農村建設與農村土地整理的耦合性政策思考
根據(jù)新農村建設“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的目標內涵,其基本內容涵蓋經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)建設五大方面。其基本需求包括:保障糧食生產,調整產業(yè)結構;擴大規(guī)模經營,提高生產效益;防御自然災害,增進旱澇保收;提供企業(yè)用地;降低勞動強度,增加農民收入;配套基礎設施,方便村民生活;美化村容村貌,提高生活質量;提高農民素質;鼓勵村民參與,維護民主平等;縮小城鄉(xiāng)差別,增進社會和諧;優(yōu)化農村生態(tài),保障持續(xù)發(fā)展等??梢?,土地整理的功效與新農村建設的需求具有高度一致性和耦合性,即新農村建設的許多需求內容都能夠通過土地整理實現(xiàn),其政策思考可從以下方面著手:
(一)建立健全土地整理法律政策
土地整理涉及到國家、土地所有權人,土地使用者乃至社會公眾的切身利益。這些利益僅靠政策、行政法規(guī)去調整是不夠的,必須有整套完備的法規(guī)政策體系來調整利益相關者的利益。特別是在法治社會中,更要求土地整理全過程必須按法律規(guī)范進行。通過相應法律法規(guī)體系的建設,使土地整理開發(fā)過程更科學合理,有根有據(jù)。在法律的監(jiān)督下,規(guī)范土地整理的作業(yè)流程和實施要點,從土地整理區(qū)的選定,到土地整理項目的申報、實施及實施后的監(jiān)督管理都有章可循,有案可查。
(二)科學規(guī)劃,嚴格編制和審批項目
結合農村土地利用總體規(guī)劃修編契機,利用土地詳查、土地變更調查等資料,深入調研核實本地土地利用情況,對耕地后備資源進一步論證,編制好土地整理專項規(guī)劃。農村土地整理項目經批準后,項目所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)應在批準規(guī)定日期將項目名稱、項目規(guī)模、土地權屬情況、新增耕地面積、預計經濟效益等予以公告。endprint
(三)拓寬土地整理融資渠道,加強資金監(jiān)管
實施土地整理是調整土地利用結構和土地關系的政府措施,必須建立以政府投入為主體的資金體系,才能使土地整理按照符合長遠和全局利益的要求實施。我國的土地整理應當體現(xiàn)政府的投入為引導,同時還應考慮其他籌資渠道,包括開發(fā)、信貸等專項資金,建立資金保障機制。當?shù)丶w經濟組織和個人主要是投工投勞,在不增加農民負擔的前提下有條件的地方應當作適量的資金投入,即建立以國家和地方投資為主,鼓勵農戶積極參與的投資模式,形成國家、集體和農戶三方為主體的投資體系,加快我國土地整理產業(yè)化建設步伐,共同做好土地整理。
(四)重視土地整理時的生態(tài)環(huán)境保護
在開展土地整理工作時,應作好土地整理生態(tài)評估,重視中低產田改造中的生態(tài)環(huán)境保護,加強農田水利工程建設中的生態(tài)環(huán)境建設,大力營造防風林、生態(tài)林。從而通過土地整理實現(xiàn)真正意義上的經濟、社會,生態(tài)效益的最大化,實現(xiàn)土地可持續(xù)利用。通過土地整理不僅增加有效耕地,而且改善村容村貌,同時更新人們的觀念,有力地促進社會主義精神文明建設,加快社會主義新農村建設進程,實現(xiàn)農村經濟可持續(xù)發(fā)展。
(五)切實保護好農民利益
一是調動群眾參與土地整理是農村土地整理成敗的關鍵舉措。在農村土地整理中涉及項目區(qū)零散戶歸并、舊宅基地整理、地上建筑物及附著物補償,這些都與農民利益緊密聯(lián)系。沒有農民參與,工作難以取得實效。所以應加強土地整理宣傳。宣傳相關政策,宣傳農村土地整理的好處,歸并零散戶,能增加有效耕地面積;農田整理,能優(yōu)化土地利用結構。
二是召開村民代表會,將土地整理項目向農民公告,將群眾的意見歸納梳理,制定可行的調整方案,消除農民群眾抵觸情緒,使群眾理解支持土地整理。
三是項目區(qū)新的道路等基礎設施占用農田,應等量調換或給予補償。對地上建筑物、附著物實行登記,合理補償。
(六)緊密結合社會主義新農村主題,豐富新時期農村土地整理內容
一是新農村發(fā)展中做好工業(yè)園區(qū)文章。目前城鎮(zhèn)一體化發(fā)展迅速,工業(yè)園區(qū)快速擴展。對此基層國土部門,尤其是基層國土所要當好鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地參謀,變招商為選商,克服過去隨手一劃一大片土地被圈占現(xiàn)象,要利用閑置資產招商。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)要適度集中,能占劣地不占好地。
二是基層國土部門當好政府的“賢內助”,搞好村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃,把土地整理與新農村建設有機結合,挖掘土地潛力。基層國土部門要緊緊圍繞建設“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村目標要求,立足本地實際,尊重民意,依據(jù)“建設中心村、控制零散小村、整理空心村”的思路,對零散布局的小村莊進行控制、置換、集聚。同時做好布局分散、散居小村落等土地利用資源利用率低的村落土地整理,舊村落、農田周邊的零星邊角地、閑置的農村道路、曬谷場、農田水利設施、廢棄的獨立工礦、閑置的學校等進行整治及農村未利用地的整理,掘土地利用潛力,增加耕地面積。
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