成都市中級人民法院課題組

2017年10月，習近平總書記在黨的十九次全國代表大會中明確指出：“深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義?！边@是在黨的十八屆四中全會提到的“完善司法管理體制和司法權力運行機制，推進建立以審判為中心的司法制度”的基礎上提出的更高法治要求。〔1〕付麗萍：《基層人民法院內(nèi)設機構“去行政化”改革研究》，載《深化司法體制改革》2016年第2期。我國法院系統(tǒng)長期存在的行政權與審判權交叉運行的現(xiàn)狀，對審判權的獨立運行帶來了負面影響。毫無疑問，法院內(nèi)設機構及人員配備的重整將成為新時期司法改革中極為關鍵的一環(huán)。如何最有效地利用司法資源，并在此基礎上保障司法公正獨立，是法院改革者必須思考的問題。本文將以S省C市法院為研究樣本，立足實證考察，從“審級差異、事務分工、權力運行”等三個維度對現(xiàn)行法院內(nèi)設機構運行的問題進行邏輯化、類型化研究，為法院內(nèi)設機構“是否有必要改革、如何選擇改革路徑、怎樣進行改革操作”這一基本問題提供具體參考。

一、三維考量：“科層制”法院內(nèi)設機構的特點與合理性

（一）空間維度：點線面三維透視角度下法院內(nèi)設機構運行特點

1.點上層面，內(nèi)設機構呈現(xiàn)出獨立化、專業(yè)化的運行特點

以C市法院為例，中基層法院以三大審判業(yè)務和執(zhí)行業(yè)務為主線，分別設置對應的民事審判庭、刑事審判庭、行政審判庭及執(zhí)行局等普遍性機構。其中，因民事案由繁雜、事務眾多，民庭一般又被專業(yè)化細分幾個庭，基層法院一般設置2-3個民事審判庭，C市中院則設置了6個民事審判庭。同時，設置立案庭、審判管理辦公室、研究室等審判綜合部門，由其履行審判服務、審判管理和決策支撐等職責；設置政治處、辦公室、監(jiān)察室等行政綜合部門，分別負責院內(nèi)政工人事、行政管理和紀檢監(jiān)察工作。此外，基層法院從“兩便原則”出發(fā)，設置了不少派出法庭，C市基層法院設置派出法庭的情況較為普遍，其設置的派出法庭數(shù)在3-5個左右，其中三圈層〔2〕本文中的圈層是C市對城市規(guī)劃建設的特殊劃分，一圈層指的是C市主城區(qū)，二圈層指的是近郊區(qū)縣，三圈層指的是遠郊區(qū)縣。J市法院派出法庭最多為13個〔3〕2016年5月，經(jīng)國務院及S省人民政府批準，J市（縣級市）改由C市代管。該市簡行政區(qū)域分為58個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街，因此派出法庭數(shù)量也位居C市21家基層法院第一。，一圈層C區(qū)法院派出法庭最少為1個，另有一圈層W區(qū)法院和G區(qū)法院未設立派出法庭。早期派出法庭負責審理該區(qū)域的一審民事案件，隨著近年來法院內(nèi)設機構職能分化重組，派出法庭“地域+專業(yè)化審判”的趨勢越來越明顯，如一圈層J區(qū)法院下設的三個派出法庭中，A1法庭專門審理機動車交通事故糾紛案件，地處C市最大商圈的A2法庭專門審理借款合同糾紛案件。C區(qū)法院下設A3法庭專門審理該院的機動車交通事故案件。

2.線上層面，內(nèi)設機構呈現(xiàn)出科層化、并行化的運行特點

這主要表現(xiàn)為：

第一，垂直條線上呈現(xiàn)出科層化運行特點。現(xiàn)有法院內(nèi)設機構不區(qū)分審判事務和行政事務，在整體上采取行政機關的管理模式。以C市法院審判部門為樣本分析，法院內(nèi)部劃分為“院長-副院長-庭長-副庭長-審判團隊-干警”6個層級。法院院長負責統(tǒng)領全院的審判、行政、人事工作。法院副院長分管領域內(nèi)的審判、行政、人事工作。庭長是主持審判業(yè)務庭工作的中層負責人，副庭長協(xié)助庭長管理部分工作。案件審理則由各業(yè)務庭的審判團隊完成，審判團隊通常由審判人員與審判輔助人員構成，審判團隊負責人統(tǒng)籌安排團隊人員日常事務。

圖1 C市基層法院管理層級圖

第二，水平條線上呈現(xiàn)出審判事務條線與綜合事務條線并行的特點。從審判事務條線來看，C市法院設置民事、刑事、行政三大審判庭，再設審判監(jiān)督庭、執(zhí)行局，各自行使審判執(zhí)行職能。其中，因民事案件數(shù)量較大，通常有2-3個審判庭按案由或案件繁簡程度分門別類開展審判工作。從樣本情況來看，主城區(qū)基層法院一般下設3個民事審判庭，區(qū)縣法院一般下設2個民事審判庭（L區(qū)、P市法院等案件數(shù)量較多的遠郊法院仍設立3個民事審判庭）；W區(qū)法院則共下設8個民事審判庭。從綜合事務條線來看，C市兩級法院審判綜合部門一般包括審管辦、研究室、技術室、法警隊和訴服辦五大部門。行政綜合部門機構主要包括政治處、辦公室和監(jiān)察室三大部門。基層法院財務室內(nèi)設于辦公室之內(nèi)，但個別法院將財務部門單獨成立機構，如W區(qū)法院和S區(qū)法院專門成立計劃財務裝備科。此外，多數(shù)法院撤銷或變更了書記官室，但仍有一圈層C區(qū)、二圈層Q區(qū)和L區(qū)、三圈層C市四個基層法院保留了該機構。

3.面上層面，內(nèi)設機構呈現(xiàn)出交叉性、模糊性的運行特點

法院內(nèi)部呈現(xiàn)出多部門統(tǒng)一、多口徑歸口的運作特點，事務“區(qū)分+組合+交叉”現(xiàn)象明顯。 一是審判業(yè)務分配交叉，如基層法院訴訟服務中心與立案庭在提供訴訟引導、查詢咨詢、材料收轉、判后答疑等訴訟服務和開展線上線下調(diào)解工作等方面難以完全分割等。二是行政事務分配交叉，如Q區(qū)法院書記官室負責對書記官管理、培訓、教育和考核，職能與政治處發(fā)生重合；又如研究室承擔重大稿件寫作和宣傳的職能，與辦公室及政治處宣教職能存在重合。同時，法院全局性綜合工程或重點改革項目通常由單一部門牽頭抓總、多個部門組織配合，由此誕生了各種各樣的非編議事機構。以C市中院為例，截至2016年，院內(nèi)以規(guī)范性文件確定的非編議事機構共計22個。此外，法院的司法職能與傳統(tǒng)社會職能、行政機關職能相混同，客觀上模糊了審判機構和綜合部門之間的邊界。

（二）時間維度：法院內(nèi)設機構與同時期社會需求緊密聯(lián)系，呈現(xiàn)出時代性、歷史性特點

1.因新型業(yè)務出現(xiàn)而新設業(yè)務庭

C市中院于2006增設未成年人案件綜合審判庭，2016年在民五庭加掛清算與破產(chǎn)審判庭牌子，2017年增設知識產(chǎn)權審判庭。基層法院如一圈層J區(qū)、G區(qū)兩家法院和二圈層P區(qū)法院均設置了知識產(chǎn)權審判庭；二圈層X區(qū)法院和三圈層C區(qū)法院設置了速裁庭，主要負責小額簡易民事案件的審理；國家級自貿(mào)區(qū)所在的S區(qū)法院設置了勞動爭議、道路交通、房地產(chǎn)三個專門審判庭，并專設自貿(mào)區(qū)審判團隊。

2.審判部門和綜合部門數(shù)量趨同

以C市法院為例，C市中院的審判業(yè)務部門與綜合部門數(shù)量比為12∶13，綜合部門數(shù)量略高于審判業(yè)務部門；C區(qū)法院、Q區(qū)法院審判業(yè)務部門比綜合部門多1-2個內(nèi)設機構；L區(qū)法院審判業(yè)務部門與綜合部門數(shù)量持平，均為13個，D縣、P縣、X縣、W區(qū)、CZ市、J區(qū)等基層法院綜合部門數(shù)量僅比審判業(yè)務部門少1-2個，其他基層法院綜合部門數(shù)量略低，但差距并不明顯。此種內(nèi)設機構設置比例表明，司法資源的配置與實際業(yè)務的需求并不相稱。

表1 C市兩級法院內(nèi)設機構設置情況表（不完全統(tǒng)計）

續(xù)表

圖2 C市法院審判業(yè)務部門數(shù)量小于或等于綜合部門法院情況

（三）辯證維度：現(xiàn)行法院內(nèi)設機構的合理性分析

有風方起浪，無潮水自平。正如德國哲學家黑格爾所言：凡是合乎理性的東西都是現(xiàn)實的，凡是現(xiàn)實的東西都是合乎理性的?！?〕黑格爾：《小邏輯》，賀麟譯，上海人民出版社2009年版，第6頁。法院內(nèi)設機構從建國以來經(jīng)歷了多次調(diào)整與改革，在打磨和試錯過程中不斷契合時代發(fā)展的需要，并在推動我國法治進程和法院發(fā)展過程中發(fā)揮了特殊歷史作用。

1.現(xiàn)有機構設置有利于確保黨的核心領導地位

黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“要不斷加強和改進黨對全面推進依法治國的領導”。馬克斯·韋伯認為“科層制是特定權利的施用和服從關系的體現(xiàn)”〔5〕馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》，閻克文譯，上海人民出版社2010年版，第55頁。，在某種意義上說，行政化、科層化的運行特點更有利于確保黨在依法治國中的核心領導地位。在政治領導方面，由院黨組集體決策大政方針，確保政治方向的正確性；在思想領導方面，可以積極傳播黨中央和院黨組的思想；在組織領導方面，可以確保法院隊伍在組織結構上的純潔性。其次，現(xiàn)有機構設置有利于黨的精神傳達落實?？茖又剖恰胺苫牡燃壷贫取?，〔6〕戴維·畢瑟姆：《馬克斯·韋伯與現(xiàn)代政治理論》，徐鴻賓、徐京輝、康立偉譯，吉林出版社2015年版，第135頁。下級法院對上級法院精神的遵守和落實成為司法活動中不可或缺的一環(huán)，中央的精神能夠在科層式結構中暢通無阻，傳達至基層的每一個角落。

2.現(xiàn)行機構設置有利于行政事務、人事管理工作開展

科層式管理結構把整個社會變成一架非人格化的龐大機器，在細化分工的基礎上不斷提高功能效率，以保障社會組織最大限度地獲取經(jīng)濟效益。〔7〕聞麗：《科層化：科層制組織的理性與非理性》，載《學術論壇》2005年12月刊。就人才管理而言，科層制下法院機構設置雖然被詬病為“司法行政化”問題已久，但也有利于法院干警發(fā)展?！?〕劉練軍：《法院科層化的多米洛效應》，載《法律科學》2015年第3期。我國四級法院與地方行政區(qū)域的層級劃分吻合對應，如同在法院和黨政部門之間搭建了“等量換算”的橋梁，可實現(xiàn)人才交流。同時，科層式組織架構為法官搭建了階梯式晉升道路，使其在循序漸進的成長過程中充分積累法律實踐經(jīng)驗。就物資調(diào)配而言，科層式管理結構讓法院具有資源整體調(diào)度的能力，特別是在大型活動開展之際。如2017年8月20日至9月1日三天內(nèi)，S省高級人民法院在全省范圍內(nèi)開展“執(zhí)行大會戰(zhàn)”，集中攻堅、統(tǒng)一行動，三天內(nèi)全省三級法院共17個中級法院院長、180多個基層法院院長指揮調(diào)度，共出動干警21530人次，出動警車4689臺次，執(zhí)結案件4230件?！?〕四川省高級人民法院官網(wǎng)：《四川法院開展執(zhí)行“大會戰(zhàn)”3天執(zhí)行到位10.8億元》，http://118.122.95.223/xwzx/fydt/2017/09/14103744998.html，2017年10月19日訪問?？茖又茩C構模式在組織該種全域范圍內(nèi)的大規(guī)模審執(zhí)案件中發(fā)揮了極強的效率優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，有效保障了大型工作的如期推進。

圖3 現(xiàn)有法官階梯式晉升模式vs. 扁平化管理下法官柱狀晉升模式

3.現(xiàn)行機構設置一定程度上有利于疑難案件的消化過濾和裁判尺度的統(tǒng)一把握

現(xiàn)行法院機構設置中，銜接普通干警與高層領導之間的庭室具有承上啟下的作用，庭室功能的強化不僅可以為法官提供裁判參考，形成疑難案件的消化過濾網(wǎng)，還有利于案件尺度的統(tǒng)一把握。一般來說，大量案件經(jīng)過合議庭的過濾，再經(jīng)過庭級層面的過濾，最后到院庭長和審委會處，往往是真正具有研究價值的疑難復雜案件，由此總結而成的審判經(jīng)驗與審判規(guī)律才具有普遍指導意義。正如C市中院分管民事審判工作的副院長在談到庭室職能取舍中所言：“目前庭室職能的正常發(fā)揮有利于規(guī)則的形成和指引作用的發(fā)揮，打掉庭長、分管副院長的權威則可能出現(xiàn)裁判意見碎片化的問題。”

圖4 法官科層式案件管理模式下的審判事務過濾機制

二、考究癥結：現(xiàn)行法院內(nèi)設機構存在的問題

（一）審判權運行維度的問題分析

1.機構設置過多，分散審判力量

這主要表現(xiàn)為：

第一，法官分散安置到多個機構之中，使得有限的審判力量不斷分流。一方面，審判綜合部門的增加必將帶來審判庭室法官人數(shù)的減少，對審判資源起了分流作用。以案件量較大的一圈層C區(qū)、W區(qū)法院為例，研究室負責人均由員額法官擔任，同時還承擔文秘信息宣傳工作，因此辦案數(shù)僅為普通員額法官平均辦案量的1/2甚至1/3。又如在C市C區(qū)法院中，審判執(zhí)行監(jiān)督庭副庭長為員額法官配置，主要審理審執(zhí)異議案件，案件審理類型為疑難復雜案件。按照C區(qū)法院員額法官辦案任務標準，審理疑難復雜案件的法官每年須完成240件辦案量，但審判執(zhí)行監(jiān)督庭的實際收案量通常還達不到這樣的辦案量要求，則該名法官還需調(diào)劑民庭和行政庭“吃不消”的案件，以解決自身“吃不飽”的問題。另一方面，根據(jù)案件分流、專業(yè)審判的要求而增設的審判庭工作量不足，不得不挪借他庭案件審判，這同時破壞了兩個庭的專業(yè)化審判。如C市中院傳統(tǒng)審判業(yè)務庭民二庭在2017年1-9月的舊存數(shù)量為669件，而新設專業(yè)化審判庭少家庭舊存僅為3件，新收案件量民四庭為3765件，少家庭則僅為714件，新收案件量對比十分懸殊。

圖5 2017年C市中院民事專業(yè)化審判庭案件量與民事傳統(tǒng)業(yè)務庭案件量統(tǒng)計表

圖6 ：C市部分基層法院普通員額法官辦案任務與研究室負責人辦案任務對比圖〔10〕因C市下轄基層法院較多，本文選取了具有代表性的6家法院作為對比樣本，分別是位于主城一圈層的W區(qū)法院和C區(qū)法院；位于二圈層的P區(qū)法院和S區(qū)法院；位于三圈層的C市法院和J市法院。

第二，內(nèi)設機構的增多客觀上增加了領導職數(shù)，具有豐富審判經(jīng)驗、業(yè)務能力強的資深法官和綜合部門中堅力量成為“法院領導”，但辦案數(shù)卻有限。如圖表所示，C市中院院、局級領導16名，中層領導52名，院庭領導占總編制人數(shù)的15%左右；其他基層法院中層領導數(shù)量多處于20名到30名之間，其中L區(qū)法院中層干部人數(shù)達到了44人。院級領導數(shù)量多處于6名到10名區(qū)間，W區(qū)法院院級領導超過10人。從領導占比這一數(shù)據(jù)分析，大多數(shù)基層法院院庭領導占比在30%以上，共4家基層法院領導占比超過了40%，其中L區(qū)法院領導占比達到了59.34%。同時，如P區(qū)法院的特殊情況，法院得到當?shù)亟M織部門許可，存在副職占用正職編制數(shù)量調(diào)配的情況。長期以來，院庭領導深陷根深蒂固的行政化藩籬和不合時宜的事務雜務中，在帶頭辦理重大疑難復雜案件、新類型案件方面，未能充分發(fā)揮其審判能力，也難以突出其辦案的示范指導作用。

表2 C市法院領導人數(shù)與普通干警編制數(shù)對比表（不完全統(tǒng)計）

續(xù)表

圖7 部分基層法院人員構成示意圖〔11〕主要選取了領導占比最大的L區(qū)法院、領導占比居中的P區(qū)、Q區(qū)法院和領導占比最少的J1區(qū)法院最為對比參考，面積圈由內(nèi)至外分別為L區(qū)法院、P區(qū)法院、Q區(qū)法院和J1區(qū)法院數(shù)據(jù)。

2.稀釋法官權重，弱化審判獨立

這主要表現(xiàn)為：

第一，法院組織的行政性結構以及“一把手”決定審委會成員工作評價的機制，使得審委會民主集中的決策優(yōu)勢容易異化為個人意見代替群體意見的不合理格局。

第二，院庭長裁決案件走向的現(xiàn)狀仍然存在。院庭長裁決重大案件的依據(jù)主要是承辦人的匯報，并通過直接指示、參加合議以及審查、批注、修改裁判文書等方式完成其對案件的裁決。當合議庭的意見與其不符時，院長、庭長則可能拖延甚至拒絕簽發(fā)裁判文書，直至案件提交審委會，從而在事實上形成了院庭長的幕后裁決。

第三，行政程序代替訴訟程序的現(xiàn)象更為突出。在審理的重大、疑難、復雜案件，尤其是涉重大維穩(wěn)、敏感、輿情案件時，庭審程序更容易形式化，如協(xié)調(diào)程序代替庭審程序，審批程序代替合議程序等，合議庭合議的結果均需報院庭領導把關，合議程序淪為審批程序的附庸。

（二）綜合事務管理維度問題分析

1.職能交叉沖突較為明顯

綜合部門的職能雖然大致區(qū)分為政治處“管人”、辦公室“管物”、監(jiān)察室“監(jiān)督”、審管辦“管業(yè)務”、研究室“作智庫”，但具體而微上，仍然存在交錯的問題。以J區(qū)法院研究室工作為例，自2011年審管辦成立后〔12〕2011年8月，J區(qū)法院審管辦正式成立，原屬研究室的司法統(tǒng)計、審判質(zhì)效分析和運行態(tài)勢分析、審委會記錄、案件流程管理和質(zhì)評等職能被劃歸審管辦，且明確研究室和審管辦同屬審判業(yè)務綜合部門。，研究室的司法統(tǒng)計和審判管理職能被剝離，其無法掌握審判綜合情況或者案件信息，審判調(diào)研成了無源之水、無本之木。同時，研究室的職能定位也開始逐漸偏向行政部門，與政治處、辦公室存在著工作交叉。如J區(qū)法院研究室負責外宣，政治處負責內(nèi)宣，當對先進人物先進事跡進行宣傳時，由政治處負責，當需要“由內(nèi)而外”的宣傳采訪報道時，研究室就必須協(xié)助配合，僅因內(nèi)宣、外宣區(qū)別而僵硬分工。此種職能交錯效率低下，不利于工作開展，甚至出現(xiàn)了推諉扯皮。

圖8 中基層法院研究室、政治部、辦公室職能交叉示意圖

2.職能細分帶來的管理碎片化

法院內(nèi)設機構 “碎片化”指的是眾多法院部門之間業(yè)務分割的情況，其弊端之一是造成工作組織流程的分割。一個完整、連貫的綜合業(yè)務流程往往被分割成許多部分，增加了各個部門之間的交流難度，使得整項工作運行時間長、協(xié)調(diào)成本高，還容易造成多頭領導、下屬人員無所適從的情形，導致工作效率低下。法院內(nèi)設機構的過度分工，容易讓法院工作分散化，無法創(chuàng)造整體效益，同時一項法院工作需要多個業(yè)務分割的部門進行協(xié)調(diào)配合，相應的工作效率也會變慢?！?3〕陳愛武：《論家事審判機構之專門化——以家事法院為中心的比較研究》，載《法律科學》2012年第1期。

3.過多的管理層次造成管理重心偏高

過多的管理層次造成管理難度加大，信息交流速度減慢，信息失真率高，工作之間的協(xié)調(diào)成本高，人力、物力資源耗費大。過高的管理層次，也會使得領導重心偏高，對下情知之較少，容易造成管理脫離實際，決策缺乏科學依據(jù)，從而造成工作失誤。在規(guī)模比較大的法院里，審管辦要直接管理上萬案件的審理活動，政治處要面對全院幾百名不同工作類別的干警，在通常情況下，職能部門很難駕馭如此大的管理跨度，無形中造成工作粗放凌亂，因而勢必降低法院管理的質(zhì)效。而各庭室部門之間缺乏平行溝通，一旦出現(xiàn)庭室利益沖突和溝通障礙，便會造成法院管理的不協(xié)調(diào)。

圖9 法院內(nèi)設機構信息傳遞路徑示意圖

（三）審級差異化維度的問題分析

1.中級人民法院存在的特殊問題

這主要表現(xiàn)為：

第一，中級法院內(nèi)設機構與基層法院對口銜接不流暢。一是多頭考核評價。設定考核指標后，多項任務多次考核。二是多頭業(yè)務管理，中院職能部門通過召開片區(qū)會議、發(fā)布文件等方式指導下級法院工作，同個基層法院部門要對口3-4個部門的業(yè)務管理，耗費了大量的精力。三是多頭人事管理。上級法院通過上掛乃至調(diào)動等方式對下級法院人員進行管理，加深了上下級法院的行政管理關系。

第二，中級法院部門壁壘和增設非編議事機構的現(xiàn)象更為突出。中級法院在四級法院中處于承上啟下的傳達樞紐地位，工作更多、難度更大，但其體量大、分工明確、人員流動小，內(nèi)設機構壁壘較深，需要更高級別的領導“掛帥協(xié)調(diào)”“聯(lián)合攻關”，因而非編議事機構更多，并呈現(xiàn)如下特點：一是非編議事機構功能并不直接指向“以審判為中心”。C市中院現(xiàn)有的22個非編議事機構中，涉及服務黨政大局的6個、服務黨組的2個、黨建思政的2個、信息化和網(wǎng)絡安全的4個、后勤保障的6個；而涉及司改和審判業(yè)務的僅有3個，不到總數(shù)的15%〔14〕這3個與審判業(yè)務相關的非編議事機構具體為司法改革領導小組、審判執(zhí)行管理監(jiān)督委員會、民間借貸糾紛和非法集資類刑事案件審判執(zhí)行工作領導小組。。而每個議事機構都需要定期或不定期召開各種協(xié)調(diào)會議，文山會海隨之而來，而參會人員其實固定不變，大量的工作時間都消耗在協(xié)調(diào)會議中，嚴重擠占了法院資源。

表3 C市中院非編議事機構一覽表

第三，中級法院的管理成本和審判運行成本更大。以C市中院為代表的副省級城市中級法院，下設21家基層法院（為全國最多），在人力上，中級法院較之基層法院需要投入更大的人力到審判保障和后勤保障綜合部門中，以確保對全市兩級法院審判業(yè)務的全面監(jiān)測管理，自身高難度的一審案件和21家基層法院的上訴案件、類案請示、重點改革工作和對口業(yè)務指導工作均需要大量審判人員參與其中；在物力和財力上，中級法院上要承擔完成最高法院、高級法院的指導任務，下要負責對基層法院的監(jiān)督管理，使得有限的物力財力資源更為緊張。

2.基層人民法院存在的特殊性問題

這主要表現(xiàn)為：

第一，人員真空現(xiàn)象更為常見。C市基層法院人員編制整體有限，一般控制在100人左右，以P縣、X縣為代表的遠郊法院人數(shù)甚至不足70人，而設置機構多在20個左右，崗位虛化的現(xiàn)象比較嚴重，崗位人均人數(shù)僅有3-7人，且“將多兵少”現(xiàn)象非常突出。二是部分崗位并無實際需要，因人員分配不夠而出現(xiàn)“有崗無人”的情況。如C市法院下轄的CZ市、J區(qū)、P區(qū)等法院將審監(jiān)庭與審管辦合并，C區(qū)、W區(qū)則將審監(jiān)庭歸并入其他行政庭辦公，審監(jiān)庭僅保留庭長一個職位開展審判監(jiān)督工作，成為典型的“光桿司令”庭室。此外，部分機構所承擔的業(yè)務因時代更迭而逐漸消減，業(yè)務基礎的喪失帶來內(nèi)設機構職能虛化，與該業(yè)務對應的內(nèi)設機構同時面臨撤減或轉型，最明顯的莫過于書記官室的變化。〔15〕如一圈層J區(qū)、二圈層J縣兩家法院直接裁撤了書記官室；一圈層C區(qū)、二圈層S區(qū)、三圈層P縣和Q縣等法院將書記官室變更為其他庭室，發(fā)揮新的職能功效，其中，S區(qū)法院和C區(qū)法院變更為專業(yè)化審判庭室，P縣法院和Q縣法院分別變更為司法行政裝備科和審管辦。

圖10 C市基層法院機構在編人員及機構數(shù)量對比圖

第二，基層人民法庭職能發(fā)揮不夠充分?；鶎尤嗣穹ㄍゲ季植蝗?、不優(yōu)化，人民法院的兩便原則發(fā)揮不夠充分。以G區(qū)法院為例，目前G區(qū)管轄范圍在地理位置上分為G南區(qū)、高G西區(qū)、以及即將劃入的臨空經(jīng)濟區(qū)，G區(qū)法院的司法管轄也包括這些區(qū)域，除G南區(qū)外，其他兩塊區(qū)域均距離本院較遠，難以滿足該區(qū)域群眾接受便捷的司法服務的需求，因此可以考慮用派出法庭的方式解決這一問題，在兩區(qū)域設立臨空經(jīng)濟區(qū)綜合審判法庭與G西區(qū)法庭兩個派出法庭，其中臨空經(jīng)濟區(qū)綜合審判法庭可以在原J市兩個法庭受案范圍外，主要負責審理臨空經(jīng)濟區(qū)內(nèi)刑事、行政、商事案件。

三、理性分析：現(xiàn)行法院內(nèi)設機構問題的成因分析

（一）審判權運行維度的成因分析

1.法院案多人少矛盾催生組織機構膨脹

法院機構的膨脹是與法院自身拓展司法資源以應對求增長的思路緊密相關。C市法院近10年以來，收案量和結案量雙雙大幅上升，從8萬件一路飆升至21萬件，而這一數(shù)字在東部發(fā)達地區(qū)法院更為驚人。而這一時期，也是法院內(nèi)設機構、尤其是審判業(yè)務庭大面積增設的高峰時期，二者呈現(xiàn)出明顯的正比例關系。

圖11 C市法院近年來收結案情況圖

2.缺少管理幅度和工作量/人員配比的科學測算方法系統(tǒng)

目前，人民法院的組織機構設計前端，缺少對管理幅度基本因素的考量，或者有考量卻沒有形成具有普適性、操作性的科學測算方法系統(tǒng)，僅單線考量法院案件總數(shù)與個體辦案量之間的關系，對法院各類工作的復雜程度、管理者能力、人員的經(jīng)驗和知識水平、完成工作需要的協(xié)調(diào)程度、信息渠道狀況等變量因素沒有納入考量范圍，導致法院內(nèi)設機構管理層級設計、管理崗位設定、部門人員配比出現(xiàn)失衡。

3.審判專業(yè)細化產(chǎn)生審判部門的獨立增設

近年來，從審判專業(yè)化角度出發(fā)，勞動爭議、環(huán)境保護、金融等專業(yè)審判庭紛紛“掛牌營業(yè)”。應當肯定設立專門類案審理部門的做法對提高司法公正大有裨益，但就法院內(nèi)部機構設置而言，法院的內(nèi)部機構設置越細，物力資源的投入必然增多，訴訟經(jīng)濟要求決定了法院的內(nèi)部機構設置不宜過細。

（二）人員事務管理機制維度的成因分析

1.國家編制制度對法院內(nèi)設機構的影響

編制是國家機關的組織機構、人員定額和內(nèi)部結構的總稱。內(nèi)容主要包括兩個方面，其一是內(nèi)部機構數(shù)量，其二是機構的人數(shù)。編制具有經(jīng)濟意義，與經(jīng)費相關，財政據(jù)此撥款以達節(jié)約與效率；編制具有組織意義，可使各類人員合理組織起來活動；編制具有法律意義，不列入編制就不合法，不被承認。換言之，編制就是法，違反就要追究責任?！?6〕參見汪麗 馮其江：《人民法院內(nèi)設機構設置問題探討》，載江西科技師范大學網(wǎng)站http://cy.jxstnu.edu.cn/SzNav3/2014-03/01/NewsView-22223.html，2017年8月12日訪問。目前，法院的編制亦在政府人事部門，歸當?shù)鼐幹莆瘑T會控制。法院在人員崗位、職級待遇上的切身利益，與地方編制直接掛鉤，因而也就仿照行政機關設崗設職，在人員數(shù)額、職位和人員結構比例方面難以做到以審判為中心。

2.缺少機構縮減、裁撤機制和人員分流出口

以法院非編議事機構為例，C市中院非編議事機構多達22個，而這些機構設立只需一個文件，而如何撤銷尚無定論、亦無實踐，都是等這些機構所依托的工程結束后自然消減，而常設機構的成立依據(jù)決定了其比非編議事機構要嚴謹、正式、長久。部門縮減、裁撤或者合并時如何退出，需要程序進行規(guī)范，縮減和裁撤如果不能做到職務退出和人員分流，也容易淪為假縮減和假裁撤。從我國政府機構改革來看，改革開放以來各級政府進行了七次較大規(guī)模的機構改革，機構的精簡與重組勢必引起人員流動，人員分流問題一直是改革中的“攔路虎”，法院大部制改革同樣不能回避這一問題。人員分流之所以成為大部制改革中的障礙，最主要是因為機構改革只能是一種“非帕累托最優(yōu)”，不可能做到使所有人在相同的時間內(nèi)獲得相同的收益。

3.集約化管理與市場化運作程度低

現(xiàn)在集約化已經(jīng)成為現(xiàn)代管理提高效率與效益的一個基本取向，也為法院破解案多人少難題提供了一種可行的思路。法院職能受民眾對公正的期盼和司法供給的影響，如果無法將諸如庭審記錄、卷宗歸檔、司法送達、司法后勤保障等最基本的審判輔助事務社會化外包給市場來進行，就必須繼續(xù)維持龐大、臃腫的法院內(nèi)設機構來實現(xiàn)管理運行機能。相應地，有意從事、可以從事審判輔助性工作市場化服務的企業(yè)就永遠無法發(fā)展壯大，司法服務社會化運作的市場就無法發(fā)展，法院內(nèi)部運行就更需要以增設機構來包辦一切。

（三）審級差異化維度的成因分析

1.現(xiàn)有基層法院機構設置未能體現(xiàn)區(qū)域和法院體量差異

以C市法院為例，2016年全年收案量5000件以下的基層法院為3家（D縣法院、P縣法院、X縣法院）；5000-10000件的基層法院為8家（Q2區(qū)法院、D市法院、J縣法院、W2區(qū)法院、P區(qū)法院、P市法院、CZ市法院、Q市法院）；10000-15000件的有3家（L區(qū)法院、X區(qū)法院、J市法院）；15000-20000件有3家（J2區(qū)法院、C區(qū)法院、S區(qū)法院）；20000件以上的4家（Q1區(qū)、W1區(qū)法院、J1區(qū)法院、G區(qū)法院）。以5000件案件為一個量級，C市21家基層法院在案件量上的差距達4倍之多，以全市法院人均辦案量最少的J市法院和人均辦案量最高的G區(qū)法院對比，二者的政法編制數(shù)是181∶104，但在基層法院體量差距、人員配比差距如此大的情況下，兩家法院機構設置數(shù)卻大體相同，可見現(xiàn)有基層法院在機構設置上未能體現(xiàn)出差異化的要求。

圖12 C區(qū)基層法院收案體量構成圖

2.法院行政綜合部門不顧實際地強調(diào)上下級完全對口

上級法院只要有機構，就要求下級法院也要設立對口部門及相應的干警。然而，中級以下法院不僅人手比較少、對口不能，且案件量也比較小，有的工作設立專門機構并配置相應人力實屬沒有必要。比如C市C區(qū)法院地處主城區(qū)，其對口設立的環(huán)境資源審判庭在2017年1月-9月收到的環(huán)境資源保護類案件數(shù)量為0，又如C市郊區(qū)P縣是以特色農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，P縣法院在2017年1-9月的破產(chǎn)案件收案量亦未實現(xiàn)0的突破，因此不得不將其他審判庭不能消化的案件調(diào)配到破產(chǎn)庭審理。

3.上下級法院法官的素質(zhì)能力參差不齊

法官的素質(zhì)越高，審判組織就更為集約，審判資源調(diào)配就更為靈活。根據(jù)現(xiàn)實考察，中基層法院法官的素質(zhì)能力差距十分明顯。以C市法院為例，C市中院與W區(qū)、J1區(qū)、C區(qū)基層法院人員學歷構成整體水平相當，大學本科以上人數(shù)占總編制人數(shù)的40%-60%，在2017年法院系統(tǒng)公務員招錄中，C市中院擁有研究生學歷并獲得法律職業(yè)資格證A證崗位比例達到了100%；而較發(fā)達區(qū)縣和欠發(fā)達區(qū)縣法官研究生學歷人群總體比例僅為32%，與上級法院法官能力素質(zhì)相比仍有差距，尚不能有效地實現(xiàn)無縫對接或優(yōu)勢互補。

四、提出建議：現(xiàn)行人民法院內(nèi)設機構現(xiàn)狀研究啟示

司法體制改革和司法責任制改革從來不把人民法院某一階段的現(xiàn)存形式看成和當作最后的形式?！?7〕楊力：《中國法院職權優(yōu)化配置研究》，載《東方法學》2013年第4期。研究現(xiàn)行人民法院內(nèi)設機構改革，是對法院組織形式歷史沿革結果的客觀考察，更是對未來法院組織形式的預判基礎。通過上述對現(xiàn)行法院內(nèi)設機構特點、問題和成因的系統(tǒng)分析，本文認為，要在新一輪司法體制改革過程中不斷推進完善法院的組織結構，應當因循三大啟示：審慎甄別與法院內(nèi)設機構改革相關的主要原因；分清主次解決法院內(nèi)設機構存在的諸多問題；合理分流法院內(nèi)設機構改革的現(xiàn)實必要性和非必要性事項。

（一）審慎甄別與法院內(nèi)設機構改革相關的主要原因

1.改革須緊緊圍繞法院內(nèi)設機構問題的根本原因

法院組織的多數(shù)疑難雜癥都不止于一種應對之法，這些各不相同的解決之法，對于法院組織建設和內(nèi)設機構改革來說亦有不同程度的資源需求。因為這種關聯(lián)性的存在，就需要選擇一種最為有利的方案，能夠快速妥善地解決問題，其前提是找到導致內(nèi)設機構運行不暢的根本原因。從上述實證考察和分析來看，導致法院內(nèi)設機構現(xiàn)有問題的三大根本原因是國家社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的案件量陡增、民眾司法需求日益強烈、法院發(fā)揮審判職能的客觀現(xiàn)狀，這些根本原因是導致法院機構發(fā)生變化的根源，在法院內(nèi)設機構增設、合并、裁撤等發(fā)展變化的諸多原因中起關健作用和決定作用。

2.改革須及時應對法院內(nèi)設機構問題的直接原因

導致法院內(nèi)設機構現(xiàn)狀問題的直接原因是指對法院內(nèi)設機構變化發(fā)展起到最直接的推動，并直接促成其發(fā)生變化的原因，是引起法院內(nèi)設機構各種問題發(fā)展變化的近期表象，而不經(jīng)過中間事物和中介環(huán)節(jié)，一般是在時間關系或邏輯關系上最為接近的因素。本文考察總結指出，導致法院內(nèi)設機構現(xiàn)狀問題的直接原因主要有三類：第一，制度缺失。比如國家機關編制制度對法院內(nèi)設機構的影響；法院組織法未能及時跟進法院機構變化；缺少管理幅度和工作量/人員配比的科學測算方法體系；機構縮減、裁撤沒有退出機制；缺少人員分流機制和出口通道。第二，運行所需。比如法院審判職能不斷擴充、分化導致機構增設成為必要；審判專業(yè)細化產(chǎn)生審判部門增設、現(xiàn)代社會分工越來越細導致增設綜合部門等。第三，模式弊端。比如科層式管理模式下，審級職能的異化使上下級法院形成上下級行政關系；忽視中基層法院審判事務體量差異；法院行政綜合部門不顧實際強調(diào)上下級完全對口等。

3.改革須同步關注法院內(nèi)設機構問題的間接原因

導致法院內(nèi)設機構現(xiàn)狀問題的間接原因是通過第三者引發(fā)事件的偶然性因素，具體而言就是自己本身不屬于機構設置運行的核心內(nèi)容，但是因為與機構職能運行相關，或通過和其他原因綜合作用后對法院內(nèi)設機構運行效率會造成較大影響的因素。本文考察總結出，影響法院內(nèi)設機構改革的間接原因主要有兩類：第一，法院事務管理因素：集約化管理與市場化運作程度低，科學管理缺乏信息化技術支撐；第二，法院人員管理因素：人員分類管理制度不科學，比如上下級法院法官的素質(zhì)能力參差不齊等；缺少科學的績效考核激勵、懲戒機制等。

（二）分清主次解決法院內(nèi)設機構存在的諸多問題

1.厘清法院內(nèi)設機構存在的主次問題

綜上分析，通過對C市法院內(nèi)設機構現(xiàn)狀特征進行總結，本文認為：點上層面，內(nèi)設機構以自身事務為邊界呈現(xiàn)出專業(yè)化、獨立化的運行特點；線性層面，內(nèi)設機構呈現(xiàn)出科層化、并行化的運行特點；面上層面，內(nèi)設機構呈現(xiàn)出交叉性、模糊性的運行特點。時間層面，法院內(nèi)設機構與同時期社會需求緊密聯(lián)系，呈現(xiàn)時代性、歷史性特點。由以上表面特征深挖，本文以“審級差異、事務分工、權力運行”為牽引，分析此種內(nèi)設機構設置中存在的問題。然而，本文發(fā)現(xiàn)，其中有的問題與法院內(nèi)設機構本身密切相關，有的問題是法院整體發(fā)展的階段性問題在內(nèi)設機構上的具體體現(xiàn)。因此，在法院內(nèi)設機構改革的探索階段，應當采取集中解決主要問題、配套解決其他問題的方法設計改革方案。

2.集中力量重點解決法院內(nèi)設機構的癥結性問題

所謂癥結性問題，主要指影響審判權運行效果和法院內(nèi)部事務、人員管理效果的根本性問題。具體而言包括：機構設置過多，分散審判力量；權力目標殊途，降低審判效能；弱化法官權重，損害審判獨立等；機構設置過多過細，人員真空現(xiàn)象嚴重；部門人員配比與忙閑不均問題；上下級法院部門對口問題；部門職能交叉沖突問題；職能細分帶來的管理碎片化問題；部門協(xié)調(diào)難度大與非編議事機構冗雜問題；部門人財物管理混亂問題；過多的管理層次造成管理難度加大、資源耗費增多問題；多部門管理造成法院信息數(shù)據(jù)壁壘問題等。

（三）合理分流法院內(nèi)設機構改革的現(xiàn)實必要性和非必要性事項

1.辯證地、歷史地看待法院內(nèi)設機構設置的現(xiàn)有模式

通過對C市法院內(nèi)設機構改革問題及原因分析，本文本著辯證的思維考察，得出兩個觀點：第一，現(xiàn)有法院內(nèi)設機構情況并非偶然形成，也不應全盤否定；第二，現(xiàn)有法院內(nèi)設機構改革情況并非局部問題，它牽涉到法院工作的方方面面。改革并非一蹴而就，改革是一項長久的系統(tǒng)性工程。因此，本文認為，并非所有的法院內(nèi)設機構設置都需要推翻重來，也并非所有的法院內(nèi)設機構問題都可以在一次改革中全部解決，應當本著科學的態(tài)度，處理好內(nèi)設機構改革的階段性問題，更要處理好內(nèi)設機構改革的必要性和非必要性事項。

2.重點推進法院內(nèi)設機構改革的必要性事項

非必要性改革事項源于法院內(nèi)設機構最現(xiàn)實、最深層次、最根本的問題，當前我國法院內(nèi)設機構改革的內(nèi)在現(xiàn)實必要性主要表現(xiàn)在：它是法院行使審判權的需要、法院權力結構合理劃分的需要、法院內(nèi)部管理價值取向的需要、法院改革發(fā)展和法院現(xiàn)代化的需要。圍繞上述四個需要，本文認為，當前法院內(nèi)設機構最亟需改革的必要性事項為：合理調(diào)整機構設置（包括合并、裁撤、新增等各種合理化調(diào)整）、科學劃分機構職能、明確管理崗位職責、審判的職權的放權與控權、審判團隊建設、職能部門的管理與服從。無論改革從何時入手、從何處切入，均需要以以上幾個必要性事項為主要任務，才能實現(xiàn)改革的最終目的。

3.選擇推進法院內(nèi)設機構改革的配套性事項

法院發(fā)展的根本動力不是來自于外部，而是在法院自身內(nèi)部，在于法院內(nèi)部運行的矛盾，這種矛盾就是改革的現(xiàn)實必要性。但是法院組織形式和內(nèi)設機構模式是關系到法院發(fā)展的全局性問題，不可能將內(nèi)設機構改革與法院其他改革事項完全割裂開，內(nèi)設機構改革有時與其他法院改革互為補充，有時相互牽引，也存在著基層和上層的關系處理問題等。因此，本文將這些與法院內(nèi)設機構改革相關的其他改革事項被稱為非必要性事項或配套性事項。要說明的是，所謂非必要性和配套性不意味著這些改革事項本身不重要，只是在內(nèi)設機構的改革語境中，它們處于非核心地帶，但關系到內(nèi)設機構改革的整體效果。比如：人財物的統(tǒng)管、法院人員分類管理與績效考核、法官教育培訓、信息化技術保障、司法輔助事務剝離和社會化外包等，仍然需要在內(nèi)設機構改革過程中同步推進。