彭 峰

(上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，上海 200020)

資源、廢物抑或產(chǎn)業(yè)推動(dòng)
——我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》修訂路徑反思

彭 峰

(上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，上海 200020)

我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的立法邏輯錯(cuò)位，從對其具體法律條文的梳理可以發(fā)現(xiàn)，該法資源、廢物、產(chǎn)業(yè)推動(dòng)的規(guī)范并存，造成法律調(diào)整對象不明確，難以有效實(shí)施。西方代表性國家的“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法均選擇了以資源高效利用為核心的管制立法路徑。我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的修訂存在產(chǎn)業(yè)促進(jìn)和資源高效利用兩條立法路徑的選擇，以產(chǎn)業(yè)促進(jìn)為立法邏輯構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈存在現(xiàn)實(shí)困難；循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)調(diào)整更適合政策工具而非法律手段，立法回歸到以資源節(jié)約與綜合利用的管制路徑將是修改的可能方向。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法；資源；廢物；產(chǎn)業(yè)；綜合利用

我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》于2008年通過，2009年1月1日起正式實(shí)施。該法實(shí)施至今，國際及我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景和情勢已經(jīng)發(fā)生了較大的變化，其已經(jīng)不能很好地適應(yīng)目前的需要，立法機(jī)關(guān)已啟動(dòng)相關(guān)程序，對其進(jìn)行修改。一般認(rèn)為，“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法的代表性國家為德國、荷蘭、日本和我國。通過比較法視角的觀察和研究可以發(fā)現(xiàn)，我國對于西方“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法存在諸多誤解，我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》定位不明確，調(diào)整對象不清晰，適用中沒有抓手，難以有效實(shí)施。

一、我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的立法邏輯混亂與錯(cuò)位

顧名思義，我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》是為促進(jìn)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”而進(jìn)行的立法，該法第一條開宗明義地規(guī)定：“為了促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高資源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！笨梢姟疤岣哔Y源利用效率”是該法的直接目標(biāo)。那么到底該法所指的“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”是什么呢？該法第二條第一款規(guī)定：“本法所稱循環(huán)經(jīng)濟(jì)，是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化活動(dòng)的總稱?！备鶕?jù)該法，減量化、再利用、資源化活動(dòng)針對的對象是什么？該法規(guī)范的到底是資源利用、廢物再生，還是所謂的“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展？這些問題都有待明確。

(一)資源與廢物

我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第二條第二款、第三款和第四款規(guī)定：“本法所稱減量化，是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過程中減少資源消耗和廢物產(chǎn)生。本法所稱再利用，是指將廢物直接作為產(chǎn)品或者經(jīng)修復(fù)、翻新、再制造后繼續(xù)作為產(chǎn)品使用，或者將廢物的全部或者部分作為其他產(chǎn)品的部件予以使用。本法所稱資源化，是指將廢物直接作為原料進(jìn)行利用或者對廢物進(jìn)行再生利用?！备鶕?jù)這一關(guān)于減量化的規(guī)定，資源與廢物在這一語義中設(shè)計(jì)為兩個(gè)平行的概念，可以認(rèn)為這里的資源并不包括廢物，應(yīng)為狹義的概念。然而，對于資源化的規(guī)定，直接指向的是對于廢物進(jìn)行的資源化，也就是說可資源化的“廢物”與“資源”構(gòu)成了的一種種屬關(guān)系。顯而易見，減量化中的“資源”與資源化中的“資源”并不屬于同一外延。該法第二條所稱的再利用與資源化的對象都是廢物，將廢物作為產(chǎn)品再使用與廢物進(jìn)行再生利用的具體區(qū)別如何劃分？資源可分為自然資源和社會(huì)資源，在自然資源概念之下，以資源是不是一次性的，能否重復(fù)利用為標(biāo)準(zhǔn)，資源可分為可再生資源和不可再生資源；可再生資源取之不盡用之不竭，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說，對其利用只有規(guī)?；趴筛玫慕档徒?jīng)濟(jì)成本，現(xiàn)實(shí)意義上不需要減量化；減少資源消耗的只能是不可再生資源。對于再生資源利用而言，可以包括可再生能源，如風(fēng)能、太陽能等的開發(fā)利用，以及礦產(chǎn)資源的二次利用、廢棄物的回收利用，即生產(chǎn)和消費(fèi)過程中產(chǎn)生的廢物作為資源加以回收利用等。

我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在資源節(jié)約方面，做出了比較全面的規(guī)定。如該法第二十條規(guī)定：“工業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)采用先進(jìn)或者適用的節(jié)水技術(shù)、工藝和設(shè)備，制定并實(shí)施節(jié)水計(jì)劃，加強(qiáng)節(jié)水管理，對生產(chǎn)用水進(jìn)行全過程控制。國家鼓勵(lì)和支持沿海地區(qū)進(jìn)行海水淡化和海水直接利用，節(jié)約淡水資源。”該法第二十一條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)和支持企業(yè)使用高效節(jié)油產(chǎn)品。電力、石油加工、化工、鋼鐵、有色金屬和建材等企業(yè)，必須在國家規(guī)定的范圍和期限內(nèi)，以潔凈煤、石油焦、天然氣等清潔能源替代燃料油，停止使用不符合國家規(guī)定的燃油發(fā)電機(jī)組和燃油鍋爐。內(nèi)燃機(jī)和機(jī)動(dòng)車制造企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的內(nèi)燃機(jī)和機(jī)動(dòng)車燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)，采用節(jié)油技術(shù)，減少石油產(chǎn)品消耗量?！痹摲ǖ诙l規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，制定合理的開發(fā)利用方案，采用合理的開采順序、方法和選礦工藝。” 該法第三十四條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和相關(guān)企業(yè)采用先進(jìn)或者適用技術(shù)，對農(nóng)作物秸稈、畜禽糞便、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)副產(chǎn)品、廢農(nóng)用薄膜等進(jìn)行綜合利用，開發(fā)利用沼氣等生物質(zhì)能源?！睆倪@些規(guī)定可以看出，水資源、石油資源、礦產(chǎn)資源這一類自然資源、能源也包括在該法所稱的“資源”的范圍內(nèi)。

(二)產(chǎn)業(yè)推動(dòng)

“經(jīng)濟(jì)”的原意是指通過生產(chǎn)、制造和分配短缺的物品以及提供短缺的服務(wù)來有計(jì)劃地滿足人們需求的各種條件和措施的綜合。這種定義是建立在典型的經(jīng)濟(jì)三分法即第一產(chǎn)業(yè)(原始生產(chǎn))、第二產(chǎn)業(yè)(加工意義上的生產(chǎn))和第三產(chǎn)業(yè)(服務(wù)、信息處理)基礎(chǔ)上的。*參見[德]羅爾夫·斯特博：《德國經(jīng)濟(jì)行政法》，蘇穎霞、陳少康譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第10頁。我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第三條規(guī)定：“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，因地制宜、注重實(shí)效，政府推動(dòng)、市場引導(dǎo)，企業(yè)實(shí)施、公眾參與的方針。”從該法的立法目的條款看，這里的“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”似乎指向的是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這與該法第一條中“提高資源利用效率”的目標(biāo)與第二條中的“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的概念存在著不匹配的情況。從該法第一條、第二條所規(guī)定的立法目標(biāo)和相關(guān)概念的界定看，循環(huán)經(jīng)濟(jì)更被導(dǎo)向于資源與廢物的節(jié)約與再生利用。而從該法第三條規(guī)定的立法目的看，似乎落腳于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

從該法的內(nèi)容看，也存在大量針對行業(yè)和產(chǎn)業(yè)管理的規(guī)定，如該法第十六條規(guī)定：“國家對鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油加工、化工、建材、建筑、造紙、印染等行業(yè)年綜合能源消費(fèi)量、用水量超過國家規(guī)定總量的重點(diǎn)企業(yè)，實(shí)行能耗、水耗的重點(diǎn)監(jiān)督管理制度。”該法第二十九條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)企業(yè)在資源綜合利用等領(lǐng)域進(jìn)行合作，實(shí)現(xiàn)資源的高效利用和循環(huán)使用。各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)當(dāng)組織區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行資源綜合利用，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”顯然，這些規(guī)定涉及了大量的行業(yè)以及循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

此外，我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》存在著大量的語焉不詳?shù)谋硎觯缭摲ǖ谑畻l規(guī)定：“公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境意識(shí)，合理消費(fèi)，節(jié)約資源。國家鼓勵(lì)和引導(dǎo)公民使用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和有利于保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)品及再生產(chǎn)品，減少廢物的產(chǎn)生量和排放量。公民有權(quán)舉報(bào)浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境的行為，有權(quán)了解政府發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的信息并提出意見和建議?！痹摲ň拖褚粋€(gè)“大雜燴”，試圖把資源、廢物、產(chǎn)業(yè)問題全部雜糅到一起，而當(dāng)人們期望通過一部法解決所有問題時(shí)，造成的后果恰恰很有可能是：不僅所有問題都沒能解決，還引起更多新問題的發(fā)生。

二、西方國家“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法路徑的選擇

(一)德國法的核心邏輯是“變廢棄物為資源”

一般認(rèn)為，德國是有關(guān)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法的鼻祖，其有關(guān)立法始于1972年《廢棄物處置法》(德文為：Abfallbeseitigungsgesetz，英文為：Waste Disposal Act)。*http://www.umweltbundesamt.de/en/topics/waste-resources/waste-management/waste-regulations，2017年4月3日訪問。在上世紀(jì)70年代初期，前德意志聯(lián)邦共和國大約有50000個(gè)垃圾傾倒場，它們大多數(shù)不受管制、不受控制，并且這些住宅和商業(yè)的垃圾傾倒場所往往位于主要的城鎮(zhèn)和社區(qū)的郊區(qū)。*Helmut Schnurer，German Waste Legislation and Sustainable Development: Development of waste legislation in Germany towards a sustainable closed substance cycle，http://www.bmub.bund.de/fileadmin/bmu-import/files/pdfs/allgemein/application/pdf/entwicklung_abfallrecht_uk.pdf，2017年4月3日訪問。這一法令的初衷是為了解決這些垃圾場(refuse dumps)引起的城市衛(wèi)生問題，特別如地下水污染等。其目標(biāo)在于關(guān)閉一些不受控制的垃圾傾倒場，取而代之以集中、規(guī)范和監(jiān)管下的垃圾填埋場(landfill sites)，并且將責(zé)任下放到區(qū)域和地方政府。這一法令的實(shí)施效果一度非常成功，到了1986年，廢棄物預(yù)防(Waste prevention)和回收(recovery)概念被引入，該法令被修訂為《廢棄物避免與管理法》(德文為：Abfallgesetzes，英文為：Waste Avoidance and Management Act)*http://extwprlegs1.fao.org/docs/pdf/ger50924E.pdf，2017年4月3日訪問。，該法令奠定了生產(chǎn)者責(zé)任(product responsibility)的基礎(chǔ)，引入了廢棄物處置之前避免和回收的原則。

“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”這一概念納入立法的問題，始于上世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)行政法與環(huán)境保護(hù)法關(guān)系問題的爭議。早在上世紀(jì)70年代，制定一部簡化的、體系合理的、法規(guī)之間相互和諧的統(tǒng)一性環(huán)境法典的想法被提出，到了上世紀(jì)90年代，受托于科爾政府時(shí)期聯(lián)邦環(huán)保部和環(huán)保局，德國環(huán)境法典的教授版草案分兩部分被提交：“第一部分草案完成于1990 年，這部草案以總則的形式成文，對環(huán)境保護(hù)的不同領(lǐng)域(部門) 進(jìn)行概況性的規(guī)整——規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的基本原則、目標(biāo)、環(huán)境保護(hù)的手段和程序等，具體例如公共設(shè)施建設(shè)的審批、環(huán)境信息化、環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)、公眾的環(huán)保參與以及環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的制定；第二部分草案于1994 年成稿，作為法典的分則，其內(nèi)容主要是針對各種環(huán)境媒介的具體保護(hù)規(guī)定——自然保護(hù)與環(huán)境養(yǎng)護(hù)、水資源保護(hù)與計(jì)劃用水、土壤保護(hù)、污染治理、核能與放射性防護(hù)、危險(xiǎn)物質(zhì)以及廢物管理和廢物處理等。按照委托部門的預(yù)先設(shè)計(jì)，有些與環(huán)境相關(guān)的法律領(lǐng)域在這版法典中沒有涉及，如基因技術(shù)、統(tǒng)一交通施工等。草案的兩部分合計(jì)598 條?！?張璐璐：《德國環(huán)境法法典化失敗原因探究》，《學(xué)術(shù)交流》2016年第6期。在此基礎(chǔ)上，1992 年，時(shí)任聯(lián)邦環(huán)保部部長Klaus T?pfer委托一個(gè)獨(dú)立專家委員會(huì)，以教授版環(huán)境法典為藍(lán)本修改環(huán)境法典，并于1997年發(fā)布，法條擴(kuò)展到775條。*同上注，張璐璐文。由于多重原因，德國環(huán)境法法典化以失敗告終。在德國，學(xué)者們的著作和行政實(shí)踐中，有一派觀點(diǎn)將經(jīng)濟(jì)行政法和環(huán)境法截然分開，特別是有關(guān)環(huán)境法的文獻(xiàn)中，忽視了環(huán)保法與經(jīng)濟(jì)行政法的聯(lián)系，甚至《德國環(huán)境法典》(草案)的通則與分則也均沒有考慮到這一點(diǎn)，而僅從單方面的生態(tài)上考慮，成為反面例子。另一派觀點(diǎn)則認(rèn)為，將環(huán)保法與行政法割裂開來是人為的，既不符合學(xué)科內(nèi)部的科學(xué)要求，也不符合生活實(shí)際，從客觀上和體系上看，經(jīng)濟(jì)學(xué)和生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)管理和環(huán)境保護(hù)是不可分割的：一方面，經(jīng)濟(jì)是危害環(huán)境的起因，是環(huán)境保護(hù)措施的接受者；另一方面，經(jīng)濟(jì)職能在環(huán)境沒有受到損害的基礎(chǔ)上才能起到作用并進(jìn)一步發(fā)展，要取得經(jīng)濟(jì)上的利益，關(guān)鍵在于使生產(chǎn)條件能得到長期保護(hù)，這種依賴性要求一種以可持續(xù)利用為目的的經(jīng)濟(jì)方式。*同前注①，羅爾夫·斯特博書，第12-13頁。

與此同時(shí)，上世紀(jì)90年代，為了更好的控制不斷升級(jí)的廢棄物問題，德國聯(lián)邦政府試圖起草一部廢棄物費(fèi)法案(Waste Charges Act)，要求對填埋或焚燒廢棄物場，處置設(shè)施的經(jīng)營者以噸為單位支付費(fèi)用，并且根據(jù)廢棄物的本質(zhì)和毒性劃分費(fèi)用等級(jí)，當(dāng)廢棄物被回收時(shí)，費(fèi)用可以免除，其目的旨在對廢棄物的避免和回收形成經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。*Helmut Schnurer，German Waste Legislation and Sustainable Development: Development of waste legislation in Germany towards a sustainable closed substance cycle，http://www.bmub.bund.de/fileadmin/bmu-import/files/pdfs/allgemein/application/pdf/entwicklung_abfallrecht_uk.pdf，2017年4月3日訪問。然而，該法令草案遭到了強(qiáng)烈抵制(特別是來自于產(chǎn)生廢棄物數(shù)量較大的行業(yè)的強(qiáng)烈抵制)，最終迫使政府放棄了這一計(jì)劃，宣告了導(dǎo)入經(jīng)濟(jì)工具重構(gòu)廢棄物管理的失敗。1994年，政府轉(zhuǎn)而修訂1986年的《廢棄物避免與管理法》，將其更名為《物質(zhì)封閉循環(huán)與廢棄物管理法案》*Act for Promoting Closed Substance Cycle Waste Management and Ensuring Environmentally Compatible Waste Disposal (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG)，http://extwprlegs1.fao.org/docs/pdf/ger51051E.pdf，2017年4月3日訪問。(德文為：Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG，官方英文為：Closed Substance Cycle and Waste Management Act)，*Kreislaufwirtschafts是一個(gè)多義詞，根據(jù)德國聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)與核安全部安全委員會(huì)發(fā)布的TTA-GS-29報(bào)告官方德文、英文版對照譯文，Kreislaufwirtschafts被譯為Closed Substance Cycle，即這里強(qiáng)調(diào)的并非“經(jīng)濟(jì)”，而特指“物質(zhì)封閉循環(huán)”，見德文版http://kas-bmu.de/publikationen/taa/taa_gs_29.pdf，第7頁；英文版http://kas-bmu.de/publikationen/taa_gb/taa_gs_29_e.pdf，第9頁，2017年4月3日訪問。另參見Alexander Janz，Incentives and legal framework for proper material recycling - Experiences in Germany，http://www.plasticseurope.org/documents/document/20121026144059-121106_abstract_janz_eng_final.pdf，2017年4月3日訪問。該法于1996年正式生效，突出了閉合循環(huán)管理作為節(jié)約資源的手段，引入了廢棄物三階段層級(jí)——“預(yù)防-回收-處置”(prevention - recovery - disposal)和生產(chǎn)者責(zé)任條款。*Alexander Janz，Incentives and legal framework for proper material recycling - Experiences in Germany，http://www.plasticseurope.org/documents/document/20121026144059-121106_abstract_janz_eng_final.pdf，2017年4月3日訪問。

針對經(jīng)濟(jì)行政法與環(huán)保法關(guān)系問題的爭論，將經(jīng)濟(jì)行政法和環(huán)保法作為法律復(fù)合體統(tǒng)一看待的觀點(diǎn)被提出，把環(huán)保法納入到經(jīng)濟(jì)行政法中，這種一體化(Integration)是生態(tài)社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)的要求，并對經(jīng)濟(jì)這一概念產(chǎn)生了影響，因?yàn)槌藵M足需求，即解決供求關(guān)系以外，廢棄物的排泄或廢棄物處理問題也很重要，從環(huán)境保護(hù)的角度看，經(jīng)濟(jì)以一種循環(huán)模式作為基礎(chǔ)，這種模式以重視和滿足經(jīng)濟(jì)需求對自然界和對未來經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可能產(chǎn)生的結(jié)果作為內(nèi)容，*同前注①，羅爾夫·斯特博書，第14頁。《物質(zhì)封閉循環(huán)與廢棄物管理法令》被認(rèn)為是典型代表。該法第22條第1款規(guī)定：“為了履行產(chǎn)品責(zé)任，產(chǎn)品的制造和使用應(yīng)對盡量避免產(chǎn)生垃圾，產(chǎn)品使用之后所產(chǎn)生的垃圾，應(yīng)當(dāng)依照環(huán)境所能承受的方式予以利用或者清除?！痹摲ǖ诙鍡l第一款規(guī)定：“在自愿回收垃圾的情形中，聯(lián)邦政府可以在聽取相關(guān)人意見之后，規(guī)定相關(guān)人在一個(gè)適當(dāng)期限內(nèi)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的目標(biāo)?！?參見羅爾夫·施托貝爾：《經(jīng)濟(jì)憲法與經(jīng)濟(jì)行政法》，謝立斌譯，商務(wù)出版社2008年版，第77頁。

(二)德國法與歐盟法的相互影響及歐盟法對法國法與荷蘭法的影響

傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基本特征是一種由“資源-產(chǎn)品-廢棄物排放”的單向式流程組成的開環(huán)式經(jīng)濟(jì)，一種單向流動(dòng)的線性經(jīng)濟(jì)。由于歐洲經(jīng)濟(jì)本身長期依賴水、作物、木材、金屬、礦物等自然資源和能源的持續(xù)供給，且大部分依賴進(jìn)口，這種對資源的過度依賴使其經(jīng)濟(jì)變得越來越脆弱，對傳統(tǒng)線性經(jīng)濟(jì)模式的爭議隨之產(chǎn)生。在此背景下，“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的提出被認(rèn)為可以幫助歐洲應(yīng)對經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，提高資源利用效率，降低成本和風(fēng)險(xiǎn)，提高競爭力。*《歐洲循環(huán)經(jīng)濟(jì)報(bào)告分析：循環(huán)利用帶來明顯經(jīng)濟(jì)效益》，http://huanbao.bjx.com.cn/news/20160722/754173.shtml，2017年4月4日訪問。德國發(fā)布《廢棄物處置法》后，受此影響，1975年，歐共體通過了兩部有關(guān)廢棄物的指令，即《廢棄物指令》(Directive 75/442/EEC)和《廢油指令》(Waste Oils Directive 75/439/EEC)，建立了污染者付費(fèi)原則。

2008年11月，歐盟通過廢棄物框架(Waste Framework Directive 2008/98/EC)，廢除了1975年的兩部指令以及1991年通過的《危險(xiǎn)廢物指令》(Hazardous Waste Directive 91/689/EEC)，成為歐盟法中關(guān)于廢棄物管理的基礎(chǔ)性指令。根據(jù)歐盟法轉(zhuǎn)化義務(wù)的要求，依據(jù)該框架指令，德國于2012年修訂了《物質(zhì)封閉循環(huán)與廢棄物管理法令》，新的閉環(huán)管理法令英文名稱為：Closed Cycle Management Act，其德文名稱為：Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG。該法令于同年6月1日生效，其將三階段層次調(diào)整為“預(yù)防-再利用準(zhǔn)備-再生-其他回收方式-處置”(prevention - preparing for reuse - recycling - other recovery - disposal)五階段層次，相對于其他回收方式(比如熱回收)，明確了再生利用是更為優(yōu)先的方式。*Alexander Janz，Incentives and legal framework for proper material recycling - Experiences in Germany，http://www.plasticseurope.org/documents/document/20121026144059-121106_abstract_janz_eng_final.pdf，2017年4月3日訪問。

自上世紀(jì)70年代以來，德國法與歐盟法相互影響，廢棄物管制模式經(jīng)過幾十年的發(fā)展，2014年歐盟委員會(huì)通過了“邁向循環(huán)經(jīng)濟(jì)：歐洲零廢物計(jì)劃”(Towards a circular economy: A zero waste programme for Europe)；*Towards a circular economy: A zero waste programme for Europe，http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:50edd1fd-01ec-11e4-831f-01aa75ed71a1.0001.01/DOC_1&format=PDF，2017年4月6日訪問。同時(shí)，巴羅佐委員會(huì)時(shí)期提出了“循環(huán)經(jīng)濟(jì)一攬子”(Circular Economy Package)政策草案，然而，由于頻頻被指責(zé)目標(biāo)過低，容克委員會(huì)時(shí)期其被撤回；此后，2015年12月容克委員會(huì)修改后的新的政策提案再次被提交，經(jīng)歷長期的立法游說，歐洲議會(huì)終于在2017年3月14日通過了該提案。*Stéphanie Senet，Le Parlement européen adopte le paquet Economie circulaire，(2017-03-14), http://www.journaldelenvironnement.net/article/le-parlement-europeen-adopte-le-paquet-economie-circulaire,80460#email=carlapeng@hotmail.com?xtor=EPR-9#email=carlapeng@hotmail.com ,2017年4月3日訪問。雖然該政策目標(biāo)仍被環(huán)保組織批評(píng)為過于溫和，但它的目的主要在于幫助歐盟的商業(yè)和消費(fèi)者以一種可持續(xù)的方式實(shí)現(xiàn)更強(qiáng)有力和更加循環(huán)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，因此，其將“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”定義為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品、物質(zhì)和資源的價(jià)值在經(jīng)濟(jì)中維持的時(shí)間最大化、廢物的產(chǎn)生最小化的轉(zhuǎn)型。*European Commission (EC). Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: Closing the Loop-An EU Action Plan for the Circular economy. COM (2015) 614/2; European Commission (EC): Brussels, Belgium, 2015.

通過對德國法的觀察可以發(fā)現(xiàn)，被中國學(xué)術(shù)界理解的所謂的“循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法”，在德國僅僅指“封閉循環(huán)”或“物質(zhì)的封閉循環(huán)”的法律調(diào)整，它是隨著人們對“廢棄物”的法律本質(zhì)的認(rèn)識(shí)發(fā)生改變而逐步演變的，后續(xù)進(jìn)一步推動(dòng)了“廢棄物”處理技術(shù)的革新，從“封閉循環(huán)”的三階段發(fā)展到五階段后，“廢棄物”的再生利用被明確為居于優(yōu)先地位。在1994年的“物質(zhì)封閉循環(huán)與廢棄物管理法”中并沒有將“廢棄物”和“產(chǎn)品”的法律性質(zhì)做出明確的區(qū)分，而到了晚近，隨著“廢棄物”回收利用技術(shù)的創(chuàng)新和發(fā)展，“廢棄物”越來越被認(rèn)識(shí)為一種“產(chǎn)品”。2010年， 經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下，歐盟啟動(dòng)了“十年歐洲-2020戰(zhàn)略”(10-year “Europe 2020” strategy)，提出了歐洲的新目標(biāo)是改善和促進(jìn)歐盟競爭力和就業(yè)，“資源高效歐洲”(resource efficient Europe)被識(shí)別為歐洲可持續(xù)增長的引擎。*EUROPE 2020 A strategy for smart, sustainable and inclusive growth， http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:EN:PDF，2017年4月6日訪問。歐洲開始制定資源高效路徑圖，為提高資源生產(chǎn)率和從資源利用中分離增長，關(guān)注環(huán)境影響，提供長期政策指引，最終促成了“循環(huán)經(jīng)濟(jì)一攬子”政策的出臺(tái)。根據(jù)該政策，歐盟提出2030年市政廢棄物65%再利用、包裝廢棄物75%再利用、最多減少市政廢棄物填埋10%的目標(biāo)，提出修訂廢棄物指令(Directive on Waste)、包裝廢棄物指令(Directive on Packaging Waste)、填埋指令(Directive on Landfill)、電氣和電子廢棄物指令(Directive on electrical and electronic waste)的提案。*Closing the loop: Commission adopts ambitious new Circular Economy Package to boost competitiveness, create jobs and generate sustainable growth，http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6203_en.htm，2017年4月6日訪問。

需要特別注意的是，廢棄物的再利用，并不是絕對的。德國法中對于廢棄物的再利用需要在合理的范圍內(nèi)(即在消極的意義上)于技術(shù)上可行且經(jīng)濟(jì)上合理；在積極意義上，其必須實(shí)際上比廢棄物終局處理更加符合環(huán)境保護(hù)的要求，這是因?yàn)閺U棄物再利用本身也會(huì)產(chǎn)生能源消耗和環(huán)境污染。因此，再生利用需符合以上兩項(xiàng)條件。*陳慈陽：《廢棄物質(zhì)循環(huán)清理法制之研究》，元照出版公司(臺(tái)北)2007年版，第52頁。

歐盟法的變化同樣帶動(dòng)了法國法和荷蘭法的發(fā)展。法國法對“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的引入一直猶豫不決，直到2015年法國出臺(tái)《綠色增長能源轉(zhuǎn)型法令》，才將“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”寫入其第四編。法國立法者的觀念是，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，法令是服務(wù)于這種經(jīng)濟(jì)模式的工具。《綠色增長能源轉(zhuǎn)型法令》是一種典型的規(guī)劃法，其第四編中明確定義了總體的數(shù)量化目標(biāo)，建設(shè)公共垃圾場，減少一半廢棄物數(shù)量，2025 年廢棄物循環(huán)利用率達(dá)到60%; 改善“產(chǎn)品”概念以減少對環(huán)境的影響，增加產(chǎn)品生命周期；加強(qiáng)廢棄物管理中的就近原則，縮短廢棄物的再利用和循環(huán)周期；擴(kuò)大有關(guān)廢棄物的激勵(lì)稅率，降低消耗。*彭峰、閆立東：《理想主義抑或現(xiàn)實(shí)主義：以法國〈推動(dòng)綠色增長之能源轉(zhuǎn)型法令〉為例》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第3期。

荷蘭作為另一個(gè)積極推動(dòng)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法的代表國家，于2013年發(fā)布“變廢棄物為資源計(jì)劃”(From Waste to Resource Programme)，*Implementation of the waste to resource programme, https://www.government.nl/documents/parliamentary-documents/2014/01/28/implementation-of-the-waste-to-resource-programme，2017年4月6日訪問。2014年發(fā)布“加速推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”(Realisation of Acceleration of a Circular Economy programme)及“2050荷蘭的循環(huán)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”(A circular economy in the Netherlands by 2050)。*A circular economy in the Netherlands by 2050(Summary), https://www.government.nl/documents/leaflets/2016/09/22/a-circular-economy-in-the-netherlands-by-2050 , 2017年4 月6日訪問。荷蘭的“變廢棄物為資源計(jì)劃”實(shí)施報(bào)告評(píng)估指出：“循環(huán)經(jīng)濟(jì)是以產(chǎn)品和原材料具有可被再利用的特性以及自然資源保育為前提，在每一個(gè)連接點(diǎn)都追求價(jià)值創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)體系。技術(shù)上的和生物上的閉環(huán)，將改善環(huán)境，保證可持續(xù)繁榮，保障我們以優(yōu)化的方式使用自然資源?！?Implementation of the waste to resource programme, https://www.government.nl/documents/parliamentary-documents/2014/01/28/implementation-of-the-waste-to-resource-programme，2017年4月6日訪問。荷蘭“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的核心是廢棄物資源化后的回收利用，為此，2015年荷蘭發(fā)布了兩個(gè)關(guān)于廢棄物的部門法規(guī)，一是關(guān)于“廢棄物終止”(end-of-waste)的回收狀況的法規(guī)，二是有關(guān)副產(chǎn)品(by-production)狀況的法規(guī)；其中適用了新的“廢棄物終止”和廢棄物的“副產(chǎn)品”概念，通過第三次“國家廢棄物計(jì)劃”(National Waste Management Plan)對其進(jìn)行了擴(kuò)張性解釋?？疾煲陨纤^的“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法在歐洲的發(fā)展可以發(fā)現(xiàn)，其本質(zhì)就是“資源”的回收與再生利用，通過立法將“廢棄物”逐步“資源化”的過程。

(三)德國法對日本的影響及日本法自身的特色

繼上世紀(jì)90年代德國頒布《物質(zhì)封閉循環(huán)與廢棄物管理法令》后，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法浪潮也影響到了日本，然而，日本并未照搬德國立法模式，而是在“資源再生利用”的基礎(chǔ)上發(fā)展出“循環(huán)型社會(huì)”立法。

日本于2000年頒布了《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》，自此該法引領(lǐng)下的資源再生利用類法律，一件件逐步完備起來。根據(jù)《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》第二條，“循環(huán)型社會(huì)”為“抑制生產(chǎn)制造的商品等成為廢棄物，若商品為可循環(huán)資源則促進(jìn)對其進(jìn)行適當(dāng)?shù)难h(huán)利用，若商品不能循環(huán)利用則要確保對其進(jìn)行適當(dāng)處理，以此抑制自然資源的消耗，并盡可能減少環(huán)境負(fù)荷的社會(huì)”。*[日]交告尚史、臼杵知史、前田陽一、黑川哲志：《日本環(huán)境法概論》，田林、丁倩雯譯，中國法制出版社2014年版，第55頁、第66頁。從該條規(guī)定可以看出，該法的終極目的是建立減少環(huán)境負(fù)荷的社會(huì)，體現(xiàn)了日本學(xué)者巖佐茂的第二種循環(huán)型社會(huì)理念。巖佐茂認(rèn)為存在著兩種截然不同的循環(huán)型社會(huì)，一種是以資源的循環(huán)再利用為目的，另一種是以保護(hù)環(huán)境為目的。他認(rèn)為第二種循環(huán)型社會(huì)才是真正的循環(huán)型社會(huì)，才是我們協(xié)調(diào)人與自然之間的關(guān)系所需要構(gòu)建的理想社會(huì)。他認(rèn)為以資源循環(huán)為目的的這種循環(huán)型社會(huì)中，將之前大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄中的最后一環(huán)——大量廢棄物轉(zhuǎn)換為大量循環(huán)再利用，也就是形成大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量再利用這樣一種模式。這樣的循環(huán)型社會(huì)仍然是建立在對資源環(huán)境大量消耗基礎(chǔ)之上的，將大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)所產(chǎn)生的廢棄物進(jìn)行再利用，并沒有從根本上改變大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)的生產(chǎn)生活方式，對于資源環(huán)境問題的解決也僅僅是一時(shí)的，并不能長久地從根本上解決問題，以資源循環(huán)為主要目的的循環(huán)型社會(huì)依然擾亂了人與自然之間正常的物質(zhì)代謝過程；而以環(huán)境保護(hù)為目的的循環(huán)型社會(huì)的主軸是協(xié)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是將循環(huán)再利用問題納入到人與自然的物質(zhì)循環(huán)中去考慮，在產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、消費(fèi)等一系列環(huán)節(jié)上都要盡可能減少廢棄物的產(chǎn)生與排放，而不僅僅是進(jìn)行資源的再資源化。*朱海燕：《巖佐茂的循環(huán)型社會(huì)思想研究》，《法制與社會(huì)》2017年第2期?？梢姡毡镜难h(huán)經(jīng)濟(jì)立法模式與德國不同，在立法體系上采取基本法統(tǒng)率綜合法和專項(xiàng)法的模式，*董慧凝：《略論日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法對我國環(huán)境立法的啟示》，《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第1期。在《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》的引領(lǐng)下，廢棄物的適當(dāng)處理適用于《廢棄物處理法》，回收和再生回收利用的促進(jìn)適用《資源有效利用促進(jìn)法》，在該法下以個(gè)別物品特性制定相應(yīng)的法律如《容器包裝再生利用法》、《家電再生利用法》、《食品再生利用法》、《建筑材料再生利用法》、《機(jī)動(dòng)車再生利用法》等加以規(guī)制，如此，構(gòu)建了以《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》為核心、以相關(guān)個(gè)別法為翼羽的循環(huán)型社會(huì)的法體系?！堆h(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》的制定宣布日本要從過去那種“大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄型” 的經(jīng)濟(jì)社會(huì)中脫胎換骨, 構(gòu)建一個(gè)降低環(huán)境負(fù)荷并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)型社會(huì)。這種理念型的基本法立法模式在世界循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中也是首次出現(xiàn)，但該法主要是一種框架性的規(guī)定，實(shí)體性規(guī)定非常少。*曲陽：《日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)法管窺——以〈循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法〉為中心》，載何勤華主編：《20世紀(jì)外國經(jīng)濟(jì)法的前沿》，法律出版社2002年版，第576頁。

三、“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”立法的本質(zhì)與修改定位

現(xiàn)行的我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，顯然采用的是歐盟和日本以外的第三條路徑，即既不類似于歐盟的解決資源問題，也不同于日本的從系統(tǒng)論角度構(gòu)建循環(huán)型社會(huì)問題。我國法的第三條路徑，表面上看是產(chǎn)業(yè)促進(jìn)路徑，實(shí)質(zhì)上是立法解決問題的無的放矢，有關(guān)立法中既包括資源的規(guī)定，又包括廢物的規(guī)定，還包括產(chǎn)業(yè)推動(dòng)的規(guī)定。一方面，這與現(xiàn)有的我國《節(jié)約能源法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《清潔生產(chǎn)法》等法律邊界不清，規(guī)定重復(fù)；另一方面，法律缺乏核心制度抓手，難以實(shí)施。德國學(xué)者盧曼將社會(huì)和其功能領(lǐng)域里的法律、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、藝術(shù)、政治、教育等描述成自成系統(tǒng)，各個(gè)自治系統(tǒng)是并列的，而這些系統(tǒng)在封閉的運(yùn)作中發(fā)揮作用，相互“刺激”、“干擾”對方。*[德]托馬斯.萊塞爾：《法社會(huì)學(xué)導(dǎo)論》，高旭軍等譯，上海人民出版社2008年版，第132-133頁。日本的《循環(huán)型社會(huì)基本法》模式并不適用于我國，如果將循環(huán)型社會(huì)作為一種社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行構(gòu)建，政治系統(tǒng)在立法程序中并不制定法律，而僅僅做出對集體有約束力的決定。只有在法律系統(tǒng)將其轉(zhuǎn)化為法規(guī)時(shí)，這種決定才能獲得法律特點(diǎn)。法并不直接規(guī)范、控制或構(gòu)建社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等事項(xiàng)，只能通過將事實(shí)放置在一個(gè)新的法律環(huán)境中，以此刺激他們的自成機(jī)制。*同上注，托馬斯.萊塞爾書，第133頁。因此，這種相對分離性的社會(huì)系統(tǒng)建構(gòu)更適合在全國人大做出的規(guī)劃、決定等規(guī)范性文件中進(jìn)行規(guī)定，通過對一些具體事實(shí)嵌入專門立法，以促進(jìn)這種社會(huì)系統(tǒng)的形成。循環(huán)型社會(huì)的立法，已經(jīng)不限于環(huán)境法或經(jīng)濟(jì)法，而屬于跨部門法領(lǐng)域，是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的修訂，可選擇的抓手既可以落腳于產(chǎn)業(yè)，也可以落腳于資源，筆者建議借鑒歐盟模式，立足于資源問題，回歸到資源高效利用立法路徑。

(一)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)立法路徑的困難

德國學(xué)者威廉·馮·洪堡在他的《論國家的作用》中指出：“國家的目的可能是雙重的：它可能促進(jìn)幸福，或者僅僅防止弊端，而后一種情況下，就是防止自然災(zāi)害和人為的禍患?！?[德]威廉·馮·洪堡：《論國家的作用》，林榮遠(yuǎn)、馮興元譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社1998年版，第37頁。當(dāng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家提及“增長”時(shí)，意味著“人均收入長期上升”，事實(shí)上，西方自由社會(huì)所經(jīng)歷的“增長”是一個(gè)新近的現(xiàn)象，從標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上來說，“增長”是與商業(yè)社會(huì)的發(fā)展同時(shí)誕生的。*約翰·托馬斯：《市場是公平的》，孫逸凡譯，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2016年版，第73頁。國家職能主要包括三個(gè)方面：第一，政治職能，對內(nèi)控制被統(tǒng)治階級(jí)，對外維護(hù)國家主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng)土完整；第二，經(jīng)濟(jì)職能，干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為實(shí)現(xiàn)階級(jí)統(tǒng)治和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)；第三，公共管理職能，管理社會(huì)公共事務(wù)和發(fā)展社會(huì)科教文衛(wèi)事業(yè), 以適應(yīng)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的需要。*郭小聰：《論國家職能與政府職能》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》1997年第2期。我國《憲法》第十五條規(guī)定了國家的經(jīng)濟(jì)職能：“國家實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控。國家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。”我國近年來頒布了一系列促進(jìn)類法律，如《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》、《民辦教育促進(jìn)法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》、《中小企業(yè)促進(jìn)法》等。一般認(rèn)為，這類“促進(jìn)型”與“管制類”立法相對應(yīng)。我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第六條規(guī)定：“國家制定產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)當(dāng)符合發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求?？h級(jí)以上人民政府編制國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及年度計(jì)劃，縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門編制環(huán)境保護(hù)、科學(xué)技術(shù)等規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)包括發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容?！毙枰鞔_的是，立法者指向的“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”具體到底是什么？是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的循環(huán)？還是物質(zhì)資源的循環(huán)？從該法第六條的規(guī)定看，“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”本身也不限于一個(gè)產(chǎn)業(yè)，而是貫穿于眾多產(chǎn)業(yè)。

“經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”的循環(huán)和“循環(huán)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”是兩個(gè)不同的概念。主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)體是由廠商和家庭兩個(gè)基本行為主體構(gòu)成，而二者又是通過商品或勞務(wù)市場和生產(chǎn)要素市場連接起來，廠商運(yùn)用勞動(dòng)、土地和資本等投入來生產(chǎn)產(chǎn)品和服務(wù)，這些投入被稱為生產(chǎn)要素，家庭擁有生產(chǎn)要素并消費(fèi)廠商所生產(chǎn)的產(chǎn)品與服務(wù)。*湯尚穎主編：《資源經(jīng)濟(jì)學(xué)》，科學(xué)出版社2014年版，第11-12頁。在商品或勞務(wù)市場上，家庭支付貨幣，向廠商購買產(chǎn)品或服務(wù)；在生產(chǎn)要素市場上，家庭則向廠商出售勞動(dòng)、土地和資本，以獲取貨幣，整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)可以簡化為一個(gè)由商品(或勞務(wù))和生產(chǎn)要素循環(huán)往復(fù)而組成的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，同時(shí)還延伸出了一個(gè)由貨幣反向運(yùn)動(dòng)而形成的虛擬經(jīng)濟(jì)。*同上注，湯尚穎主編書，第12頁。作為“經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”的循環(huán)，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)功能上的分立是通過創(chuàng)建一種它自身的自我創(chuàng)生的再生產(chǎn)形式來實(shí)現(xiàn)的，這個(gè)系統(tǒng)在它自己的自我創(chuàng)生層面上是作為封閉的系統(tǒng)運(yùn)作的。*[德]N.盧曼：《經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的雙循環(huán)》，余瑞先譯，《世界哲學(xué)》2005年第5期。循環(huán)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是人類在對自然生態(tài)系統(tǒng)能量轉(zhuǎn)化和物質(zhì)循環(huán)等規(guī)律研究的基礎(chǔ)上，通過一定的科技手段和經(jīng)濟(jì)手段，對現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)進(jìn)行設(shè)計(jì)、規(guī)劃、建造、調(diào)整和控制的生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。按照生態(tài)學(xué)原理，循環(huán)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)一般都應(yīng)具有生產(chǎn)者、消費(fèi)者、分解者所構(gòu)成的生態(tài)極相和相應(yīng)的食物網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。生態(tài)系統(tǒng)是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的再生產(chǎn)是在生態(tài)系統(tǒng)再生產(chǎn)基礎(chǔ)上進(jìn)行的，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)通過技術(shù)與自然生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生聯(lián)系，且經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)還可以通過自身所具有的技術(shù)手段來影響和引導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)的定向發(fā)展。因此，技術(shù)方式的變革就成為生態(tài)化發(fā)展的切入點(diǎn)，技術(shù)——產(chǎn)業(yè)——制度三者之間具有循環(huán)作用。*馮南平、楊善林：《循環(huán)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的構(gòu)建與“技術(shù)——產(chǎn)業(yè)——制度”生態(tài)化戰(zhàn)略》，《科技進(jìn)步與對策》2009年第1期。

環(huán)境法學(xué)界有學(xué)者認(rèn)為，我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在我國的物質(zhì)循環(huán)管理法中扮演著基本法和“龍頭法”的角色，而物質(zhì)循環(huán)管理法是環(huán)境單行法體系中的新成員，偏重促進(jìn)物質(zhì)循環(huán)類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在立法目的上通常以管理物質(zhì)循環(huán)為重點(diǎn)，對企業(yè)調(diào)整手段上以促進(jìn)為主、禁限為輔，實(shí)施上以政府為主導(dǎo)。物質(zhì)循環(huán)管理法是指以對廢棄物實(shí)施物質(zhì)循環(huán)管理為中心，以促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)為目的的立法。*羅麗主編：《環(huán)境法教程》，中國法制出版社2014年版，第336-337頁。

首先，我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》是否構(gòu)成物質(zhì)循環(huán)管理法的基本法？顯然，從前述該法具體內(nèi)容的分析，很難看出該法承載了這一功能。其次，從立法技術(shù)層面，若該法以產(chǎn)業(yè)促進(jìn)為導(dǎo)向，則應(yīng)以調(diào)整市場與政府的關(guān)系為主，以構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈為立法的核心邏輯。然而，這種立法邏輯的困難在于，第一，促進(jìn)類立法的共同特點(diǎn)之一就是法律責(zé)任弱化，往往被認(rèn)為是一種政策在形式上的法律化，本質(zhì)上并非真正的法律規(guī)范，*孔璟雯：《促進(jìn)型經(jīng)濟(jì)立法的法技術(shù)構(gòu)造》，寧波大學(xué)2012年碩士論文，第23-24頁。該法可能淪為政策法，缺乏強(qiáng)制力，能夠發(fā)揮的效能有限，甚至可能最終淪為一紙空文，現(xiàn)實(shí)中該法實(shí)施的困境已經(jīng)暴露出此類問題；第二，循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈的配置可分為大循環(huán)(社會(huì)層面)、中循環(huán)(區(qū)域?qū)用?、小循環(huán)(企業(yè)層面)，各地產(chǎn)業(yè)鏈的配置差異性大，需要因地制宜；第三，不是所有的產(chǎn)業(yè)政策都需要采取法律的形式，只是一些基本的、重要領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策需要上升到法律的高度；第四，循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈的配置涉及的行業(yè)面廣泛，甚至同時(shí)涉及第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)(不似其他促進(jìn)類立法僅涉及單一產(chǎn)業(yè)或少數(shù)行業(yè))，立法難以駕馭；第五，循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策的法律調(diào)整工具包括行政手段(如行政命令、指示、規(guī)定、行政指導(dǎo))及財(cái)政與金融手段(如政府采購、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅費(fèi)優(yōu)惠、信貸與融資優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼等)，由于涉及的行業(yè)廣泛，這些工具難以囊括于一部法律中，只能分散在不同的單行法中進(jìn)行規(guī)定。因此，循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整更適合政策手段而非法律手段，這樣也可以節(jié)省立法資源。有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)我國憲法關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)定，法律不宜作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)模式發(fā)展的手段，若以產(chǎn)業(yè)的觀點(diǎn)將循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為一種經(jīng)濟(jì)模式，是為了立法而立法，缺乏正當(dāng)性。*郭延軍：《立法是促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)還是規(guī)范物質(zhì)資源綜合利用——以修訂我國〈循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法〉為視角》，《政治與法律》2017年第8期。

(二)資源高效利用立法路徑的回歸

首先，從比較法的角度看“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”，無論歐洲還是日本，其最終實(shí)施層面的落腳點(diǎn)都圍繞物質(zhì)資源的循環(huán)利用以及資源的回收利用。資源高效利用對一國而言具有戰(zhàn)略利益。以歐盟為例，可持續(xù)的、有保障的和有支付力的原材料供應(yīng)，是保持其工業(yè)競爭力的一個(gè)重要因素。2012 年12 月，歐盟委員會(huì)頒布了《歐盟資源節(jié)約利用宣言》，為各成員國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)向資源(特別是初始資源)的節(jié)約利用方向發(fā)展提供政策支持。該宣言稱，資源節(jié)約型的經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是一個(gè)具有高度社會(huì)包容性和負(fù)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，并且該宣言規(guī)定通過鼓勵(lì)創(chuàng)新，增加在資源節(jié)約利用方面的科技、制度構(gòu)建的公共和私人投資，通過一個(gè)動(dòng)態(tài)的政治、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系，保障資源節(jié)約利用在公共支出和采購中的優(yōu)先權(quán)。建立一個(gè)資源投入少、資源效率高的資源節(jié)約型歐洲成為歐盟未來循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)。*于宏源、邵津：《歐盟資源政治經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和對中國的啟示》，《上海經(jīng)濟(jì)》2017年第1期?？梢姡瑲W盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)就是資源節(jié)約型經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

其次，我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在環(huán)境法律體系中可定位于污染防治法的子部門——廢棄物管理法的單行法，與《固體廢物污染環(huán)境防治法》平行，并可作為物質(zhì)資源綜合利用單行法體系中的母法(見圖1)。

圖1 環(huán)境保護(hù)法律體系簡圖

再次，法律上需要先區(qū)分“廢棄物”與“再生資源”的涵義。針對廢棄物的管理和資源回收利用，存在一元立法模式和二元立法模式之別。

我國目前的環(huán)境與能源法律體系中，節(jié)約能源由《節(jié)約能源法》調(diào)整，可再生能源開發(fā)利用由《可再生能源法》調(diào)整，在已經(jīng)存在《固體廢物污染環(huán)境防治法》的情況下，更適合采用二元立法模式。《固體廢物污染環(huán)境防治法》的行政主管部門為環(huán)境保護(hù)部門，此次擬修訂的我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的調(diào)整范圍應(yīng)排除可再生能源，限縮于礦產(chǎn)資源的二次利用和廢棄物的再生利用，行政主管部門為發(fā)展與改革委員會(huì)，建議該法與《固體廢物污染環(huán)境防治法》同時(shí)修訂，理清兩者之間的關(guān)系與邊界。

最后，物質(zhì)資源綜合利用法應(yīng)是“管制類”法，需確立資源回收利用優(yōu)先的原則。只有確立了該原則，才能從產(chǎn)品設(shè)計(jì)、制造、銷售、消費(fèi)到最終的棄置各個(gè)階段都考慮到循環(huán)利用的可能性，最終達(dá)到物質(zhì)循環(huán)再利用的目的。資源回收利用的關(guān)鍵是政府責(zé)任，政府需介入管理廢棄物的回收與再生利用，主要原因在于：第一，對于消費(fèi)者而言，資源再生產(chǎn)品一般成本較高，與一般商品不具有價(jià)格競爭優(yōu)勢；第二，廠商技術(shù)能力仍然不足，需要政府扶持相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新及市場化；第三，于生產(chǎn)端，生產(chǎn)者延伸責(zé)任的擴(kuò)展，也提高了企業(yè)的成本，企業(yè)動(dòng)力不足。資源綜合利用制度的成敗關(guān)鍵在于廠商是否能夠在這一過程中取得利潤，并產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定的責(zé)任主體應(yīng)該包括廢棄物質(zhì)生產(chǎn)者、廢棄物質(zhì)占有者、產(chǎn)品制造者、產(chǎn)品進(jìn)口商、產(chǎn)品銷售者、消費(fèi)者等。主管機(jī)關(guān)管制的重點(diǎn)為再生利用率的提高。在制度設(shè)計(jì)上，除建立排放標(biāo)準(zhǔn)、廢棄物處置設(shè)施規(guī)范、許可證制度等直接管制措施外，還可采用間接管制措施，如建立再生資源產(chǎn)品標(biāo)識(shí)制度，相關(guān)稅費(fèi)征收與減免制度、補(bǔ)貼制度與價(jià)格限制、市場機(jī)制、政府優(yōu)先采購制度、押金返還制度等。

(責(zé)任編輯：陳歷幸)

彭峰，上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員，法學(xué)博士、博士后。

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