溫 學(xué) 鵬

香港的“高度自治”與未來政制發(fā)展—基于比較法的視角

溫 學(xué) 鵬*

香港特別行政區(qū)依據(jù)基本法規(guī)定實(shí)行高度自治，是保障香港原有資本主義制度穩(wěn)定發(fā)展的獨(dú)特設(shè)計(jì)。面對香港當(dāng)前政制改革裹足不前的局面，有必要對基本法規(guī)定的“高度自治”與其他國家的自治類型進(jìn)行比較研究。相較于一般自治類型，“高度自治”模式下中央管治地方的范圍狹小，中央管治地方的方式和途徑也比較單一，進(jìn)而導(dǎo)致香港的“高度自治”制度有被濫用的危險。為應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，香港未來政制的發(fā)展應(yīng)在堅(jiān)持基本法的基礎(chǔ)上，探索中央對行政長官參選人的聲明制度，構(gòu)建管治聯(lián)盟等基本法實(shí)施的具體制度。

一國兩制；高度自治；地方自治；政改方案

前言

2017年是香港回歸20周年?；仡櫹愀?0年的發(fā)展歷程，毋容置疑，“一國兩制”是一項(xiàng)偉大時代的非凡創(chuàng)造。在“一國兩制”之下，香港保持了長期的繁榮穩(wěn)定，本地生產(chǎn)總值由1997年的1.37萬億港元增長至2013年的2.12萬億港元，年均實(shí)質(zhì)增長3.4%①《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書，載中央人民政府駐香港特別行政區(qū)聯(lián)絡(luò)辦公室網(wǎng)：http://www.locpg.hk/ jsdt/2014-06/10/c_1111067166.htm，最后訪問時間：2017年6月15日。，2016年，更是達(dá)到了2.48萬億港元。如果與同樣是資本主義制度和社會主義制度的區(qū)域融合的兩德統(tǒng)一相對比，“一國兩制”的成就更加顯得難能可貴。兩德統(tǒng)一的最初幾年，東德經(jīng)濟(jì)急劇下滑，1991年國內(nèi)生產(chǎn)總值下跌35%，1992年失業(yè)率高達(dá)45%。②［德］格琳德·辛恩、漢斯-維爾納·辛恩：《冰冷的啟動——從國民經(jīng)濟(jì)視角看德國統(tǒng)一》，晏揚(yáng)譯，上海三聯(lián)書店2012年版，第34頁。

高度自治是“一國兩制”的有效保障，香港利用中央授予的高度自治權(quán)，維護(hù)和促進(jìn)原有資本主義制度的發(fā)展。換言之，高度自治保障了“一國兩制”的有效實(shí)施，保障了香港的繁榮穩(wěn)定。然而，在取得巨大成就的同時必須看到，近年來香港本地的政治環(huán)境不斷遭到破壞——政治改革方案頻頻遭否，更出現(xiàn)占領(lǐng)中環(huán)、旺角騷亂等違法事件，甚至有極端激進(jìn)人士喊出“港獨(dú)”口號，高度自治愈來愈有被濫用的危險。面對困境，應(yīng)進(jìn)一步深入研究“一國兩制”和高度自治，把握其精神實(shí)質(zhì)，完善基本法的實(shí)施機(jī)制以應(yīng)對風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

有鑒于此，本文將從比較法的視角來研究香港基本法之下的高度自治問題。具體來說，文章將首先從管治形式和管治內(nèi)容兩方面，厘清高度自治與一般自治類型的異同；其次，分析一般自治類型與高度自治差異其背后的制度邏輯；最后，筆者將提出香港政制發(fā)展和完善基本法實(shí)施的意見和建議。

一般來說，自治的類型有兩種：一種是地方自治權(quán)是中央授予的，即單一制國家之下的地方分權(quán)制；另一種是地方自治權(quán)是地方所固有的，即聯(lián)邦制下聯(lián)邦政府與州的關(guān)系。由于對自治權(quán)屬性的理解不同，二者在制度上也有不少差異：地方分權(quán)是行政分權(quán)而聯(lián)邦制是政治分權(quán)，即單一制地方自治團(tuán)體僅享有一定范圍的行政管理權(quán)，聯(lián)邦制中的州同時享有行政、立法、司法和制憲的權(quán)力；地方自治的范圍受一般法律的保障，而聯(lián)邦制的州自治范圍受憲法保障。①王名揚(yáng)：《法國行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第36頁。但這些區(qū)別隨著社會發(fā)展而變得日漸模糊：地方自治團(tuán)體也享有自治事務(wù)的立法權(quán)力，雖然這些事務(wù)被認(rèn)為是廣義上的行政事務(wù)；許多單一制國家也將自治的原則和規(guī)定納入憲法中。鑒于地方分權(quán)與聯(lián)邦制在效果上已經(jīng)非常趨同，本文統(tǒng)稱為一般自治類型。

任何自治制度，都包含兩方面內(nèi)容——中央管治與地方自治，二者相互影響：中央管治弱、地方自治就強(qiáng)，中央管治的范圍大、地方自主管轄的范圍就小，執(zhí)其一端就能探知全貌。因此，本文選取中央管治的視角進(jìn)行高度自治的比較分析。就比較對象而言，本文選取美國、德國、法國、日本等法治發(fā)達(dá)國家作為主要對象，兼以澳大利亞、奧地利和意大利等國的相關(guān)法律作為參照。

一、中央管治形式的比較

通過對已有理論的分析②熊文釗教授將中央對地方的管治分為六種形式：立法控制、行政控制、財(cái)政控制、人事控制、司法控制和政策控制。但立法、行政和財(cái)政及人事控制顯然存在交叉，因?yàn)樨?cái)政和人事管治，都既可通過立法的形式規(guī)定，也可以通過行政的方式規(guī)定。政策控制，是否可稱為管治形式也有爭議。參見熊文釗主編：《大國地方：中央與地方關(guān)系法治化研究》，中國政法大學(xué)出版社2012年版，第22-24頁。，本文將中央對地方的管治分為六種形式：直接管治、間接管治、稅收管治、財(cái)政補(bǔ)貼管治、人事管治和司法保障。這種分類較能全面地反映自治的程度，亦能防止比較點(diǎn)的交叉和疏漏。所謂“直接管治”，是指中央政府以立法或者行政手段管治地方的居民，并要求地方居民執(zhí)行的管制形式；“間接管治”則是指在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，中央政府直接頒布法律或者發(fā)布行政命令要求地方政府執(zhí)行中央某項(xiàng)指令的管治形式。與前者的區(qū)別在于，地方政府作為獨(dú)立主體享有對地方居民執(zhí)行的權(quán)力。相比直接管治，間接管治的程度稍弱一些，因?yàn)閳?zhí)行的過程需要主體轉(zhuǎn)換，作為執(zhí)行主體的地方政府也享有一定的執(zhí)行裁量權(quán)。

直接管治和間接管治都是以國家強(qiáng)制力為后盾。稅收管治和財(cái)政補(bǔ)貼管治，則主要著重于物質(zhì)利誘，通過對地方施予或者克扣利益來實(shí)現(xiàn)管治目標(biāo)。人事管治是中央基于任命關(guān)系來使地方官員執(zhí)行中央目標(biāo)的一種方式。當(dāng)今中央與地方關(guān)系一般都由法律明確規(guī)定，司法作為糾紛解決手段得以確保前述幾種形式的有效實(shí)施，就具有了中央管治地方的意義。另外，從實(shí)證的角度來看，司法也在地方自治中發(fā)揮越來越重要的協(xié)調(diào)功能。③參見王理萬：《行政訴訟與中央地方關(guān)系法治化》，載《法制與社會發(fā)展》2015年第1期；亦可參見郭殊：《中央與地方關(guān)系的司法調(diào)控研究》，北京師范大學(xué)出版社2010年版。

（一）一般自治類型的中央管治形式豐富多樣

美國作為世界上第一個聯(lián)邦制國家，以聯(lián)邦制的形式妥善處理了大國的幅員遼闊與民眾自由之間的矛盾。根據(jù)美國的憲法和相關(guān)判例，聯(lián)邦政府對各州存在：（1）直接管治形式，如美國憲法第1條第8款規(guī)定，國會應(yīng)有下列權(quán)力：管理合眾國與外國的、各州之間的貿(mào)易；制定全國統(tǒng)一的破產(chǎn)法；鑄造貨幣等。（2）稅收管治形式，憲法第1條第8款規(guī)定了國會可以“規(guī)定和征收直接稅、間接稅”等；（3）財(cái)政補(bǔ)貼管治形式，美國聯(lián)邦政府相關(guān)的“物質(zhì)刺激”財(cái)政補(bǔ)貼手段已經(jīng)被聯(lián)邦最高法院判決合憲。①參見South Dakota v. Dole，459 U.S. 823.（1987），亦可參見張千帆：《憲法學(xué)導(dǎo)論：原理與應(yīng)用》，法律出版社2008年版，第224頁。（4）司法保障形式，雖然美國各州都有自己獨(dú)立的司法系統(tǒng)，但美國憲法確立了聯(lián)邦法律最高原則（憲法第6條第2款），聯(lián)邦法院通過適用聯(lián)邦法律實(shí)現(xiàn)中央的管治目標(biāo)。（5）但聯(lián)邦的法律和政策只能由聯(lián)邦政府自己在各州設(shè)立的相關(guān)機(jī)構(gòu)執(zhí)行，不能通過法律和行政直接命令州政府完成某事。因此，聯(lián)邦政府對州政府并沒有間接的管治形式。（6）聯(lián)邦政府也不存在對各州的人事管治形式。因?yàn)槊绹髦莸闹蓍L是由本州居民選舉產(chǎn)生的。如《加利福尼亞州憲法》第五章第2條規(guī)定“州長應(yīng)每四年改選一次”，聯(lián)邦政府不享有對州政府官員的任命權(quán)。

德國與美國同屬于聯(lián)邦制國家，在具體設(shè)計(jì)上卻存在重大差異。一般美國被稱為二元聯(lián)邦制，而德國被稱為復(fù)合聯(lián)邦制。②童建挺：《德國聯(lián)邦制的演變：1949-2009》，中央編譯出版社2010年版，第153頁。德國基本法詳細(xì)規(guī)定了聯(lián)邦與各州的立法范圍③《德國基本法》第70-74條，參見孫謙、韓大元主編：《世界各國憲法（歐洲卷）》，中國檢察出版社2012年版，第185、186頁。，主要分為三類：聯(lián)邦專有、聯(lián)邦和州共有以及各州專有。其中，在聯(lián)邦專有立法的范圍內(nèi)，各州只有在聯(lián)邦法律明確授予時，才有立法權(quán)；在共有領(lǐng)域，只有在聯(lián)邦不行使立法權(quán)時，各州才有立法權(quán)，由此可見德國聯(lián)邦政府對各州居民可以直接管治。與美國不同，德國基本法允許聯(lián)邦制定法律要求各州執(zhí)行，聯(lián)邦政府對各州的執(zhí)法狀況，也可以進(jìn)行廣泛的監(jiān)督。④《德意志聯(lián)邦共和國基本法》第83、84條，參見孫謙、韓大元主編：《世界各國憲法（歐洲卷）》，中國檢察出版社2012年版，第188頁；另可參見張千帆：《憲法學(xué)導(dǎo)論：原理與應(yīng)用》，法律出版社2008年版，第226頁。因此，聯(lián)邦政府也具有對州的間接管治形式。此外，根據(jù)基本法第104a條所規(guī)定的“財(cái)政均衡”政策及基本法第十章其他的財(cái)政規(guī)定，聯(lián)邦政府亦有在地方直接征稅的權(quán)力，并負(fù)有“保障財(cái)政強(qiáng)州與弱州之間的合理均衡”的義務(wù)。所以，德國聯(lián)邦政府也具有稅收管治和財(cái)政補(bǔ)貼管治的形式。與美國相同，德國的司法系統(tǒng)也是統(tǒng)一的，因而存在著司法保障。不過，德國聯(lián)邦政府并不享有對各州的人事管治形式，因?yàn)榛痉ǖ?8條規(guī)定，各邦、縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民應(yīng)各有其經(jīng)由普遍、直接、自由、平等及秘密選舉而產(chǎn)生之代表機(jī)關(guān)。

法國是歐洲大陸一向以中央集權(quán)著稱的法治發(fā)達(dá)國家，從1982年以來也逐漸開始推進(jìn)地方分權(quán)。2003年通過修憲，法國將自己界定為是一個分權(quán)型國家。⑤《法國憲法》第2條，參見孫謙、韓大元主編：《世界各國憲法（歐洲卷）》，中國檢察出版社2012年版，第267頁。根據(jù)法國憲法的規(guī)定，議會有廣泛的立法權(quán)來管治全國。例如憲法第34條規(guī)定，“（國會的）法律確定關(guān)于下列各項(xiàng)的規(guī)則：重罪與輕罪之確定及其所適用之刑罰，刑事訴訟程序，大赦，新的審判制度之創(chuàng)設(shè)及司法官之地位；各種性質(zhì)之賦稅的稅種、稅率及征收方式，貨幣發(fā)行制度?！庇纱丝梢姡▏醒胝畬Φ胤接兄苯庸苤涡问胶投愂展苤涡问?。其次，法國中央政府亦可以對地方進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。根據(jù)財(cái)政法案的規(guī)定，法國中央政府對地方的財(cái)政補(bǔ)貼分為公務(wù)運(yùn)作總贈款（DGF）、裝備總贈款（DGE）和地方分權(quán)總贈款（DGD）。⑥［法］讓·里韋羅、讓·瓦利納：《法國行政法》，魯仁譯，商務(wù)印書館2008年版，第121、152頁。再次，根據(jù)憲法第72條，法國的地方自治確立了輔助原則和禁止監(jiān)護(hù)原則⑦《法國憲法》第72條第2款、第5款，參見孫謙、韓大元主編：《世界各國憲法（歐洲卷）》，中國檢察出版社2012年版，第277頁。，即禁止中央政府監(jiān)護(hù)（命令）地方自治團(tuán)體，地方政府有公共事務(wù)的優(yōu)先處理權(quán)，只有存在更普遍的利益時，才由更高一級政府實(shí)施。所以，法國中央政府對地方的間接管治逐漸減弱。最后，作為單一制國家，法國有中央對地方的司法保障的管治形式，但法國各自治團(tuán)體（市鎮(zhèn)、省和大區(qū)）的議會以及議會決議的執(zhí)行者—市鎮(zhèn)長和議會議長都是由選舉產(chǎn)生的⑧參見［法］讓·里韋羅、讓·瓦利納：《法國行政法》，魯仁譯，商務(wù)印書館2008年版，第135-198頁。，所以法國中央政府也不存在對地方的人事管治形式。

日本20世紀(jì)90年代推進(jìn)地方自治改革后，在中央與地方的事務(wù)劃分上分為國家直接執(zhí)行的事務(wù)、法定委托地方的事務(wù)和地方自治事務(wù)，廢除了機(jī)關(guān)委任事務(wù)。⑨黃錦堂：《地方制度法論》，元照出版有限公司2011年版，第216頁?？梢?，日本中央政府對地方存在著直接管治形式。其次，地方自治改革后中央政府僅能基于法定情況將國家本來承擔(dān)的事務(wù)交給地方自治團(tuán)體，這表明日本中央政府仍享有對地方的間接管治形式，但范圍縮小了。再次，日本出臺《地方稅法》和《地方交付稅法》等多部法律規(guī)定了中央和地方的稅種劃分以及中央政府向地方交付的稅收。此外，根據(jù)《地方財(cái)政法》，中央政府對地方的財(cái)政補(bǔ)貼可以分為三類：國庫負(fù)擔(dān)金、國庫補(bǔ)助金和國庫委托金。①參見日本《地方財(cái)政法》第10條，第10條之一和之二兩條規(guī)定了40項(xiàng)須由中央政府支出的國庫負(fù)擔(dān)金，第10條之三規(guī)定了9項(xiàng)須由中央支出的國庫補(bǔ)助金，第10條之四則規(guī)定了8項(xiàng)須由中央支出的國庫委托金?？梢姡毡局醒胝畬Φ胤阶灾螆F(tuán)體存在著稅收管治和財(cái)政補(bǔ)貼管治。但是，日本作為單一制國家，地方分權(quán)僅是行政分權(quán)，地方?jīng)]有司法權(quán)，所以存在中央對地方司法保障的管治形式。日本憲法第93條明確規(guī)定，“地方公共團(tuán)體的長官、議會議員以及法律規(guī)定的其他官吏，由該地方公共團(tuán)體的居民直接選舉之?！币虼?，日本中央政府也不存在對自治地方的人事控制權(quán)。

澳大利亞憲法第51條規(guī)定了38項(xiàng)聯(lián)邦議會的立法權(quán)力，其中就包括對州的直接管治形式和稅收管治形式。②澳大利亞憲法第51條規(guī)定，聯(lián)邦議會享有以下立法權(quán)：“與其他國家以及州際的貿(mào)易和商業(yè)活動；稅收；……州銀行業(yè)以外的銀行業(yè)；通貨、鑄幣和法定貨幣”等。參見孫謙、韓大元主編：《世界各國憲法（美洲大洋洲卷）》，中國檢察出版社2012年版，第978頁。憲法96條規(guī)定，議會有權(quán)向各州提供財(cái)政援助，所以聯(lián)邦政府也享有對州的財(cái)政補(bǔ)貼管治；憲法第71條規(guī)定了聯(lián)邦最高法院對全國事務(wù)的最高管轄權(quán)，所以聯(lián)邦政府也享有對州的司法保障管治形式。但澳大利亞的聯(lián)邦制度，與美國比較接近，聯(lián)邦并沒有對州的間接管治權(quán)。澳大利亞各州的議會和州長都是選舉產(chǎn)生的，所以聯(lián)邦對州也沒有人事管治權(quán)。③如澳大利亞的維多利亞州憲法第7G條規(guī)定了州長選舉的問題，參見維多利亞州政府網(wǎng)站：http://www.legislation.vic.gov.au/，最后訪問時間：2017年6月15日。

奧地利跟德國比較相像，根據(jù)奧地利憲法的規(guī)定，聯(lián)邦政府享有對各州的直接管治（憲法第10條）、間接管治（憲法第11條）、稅收管治（憲法第13條第1款）、財(cái)政補(bǔ)貼管治（憲法第13條第2款）和司法保障的形式（憲法第92條第1款最高法院的規(guī)定、第131條第1款行政法院的規(guī)定、第138A條憲法法院規(guī)定），但不享有人事管治形式（憲法第95條第1款和第101條第1款）。

意大利是歐盟中與法國比肩的法治發(fā)達(dá)的單一制國家。意大利憲法中也規(guī)定了詳細(xì)的地方自治的條款。憲法第5條首先確認(rèn)了地方自治的原則，后在第五章“區(qū)、省、市鎮(zhèn)”中做了具體規(guī)定。其中，憲法第117條劃分了國家立法權(quán)和地方立法權(quán)的范圍，規(guī)定了貨幣、稅收、民刑事法律、環(huán)境保護(hù)等專屬國家立法權(quán)。可見，意大利中央政府也享有對地方的直接管治和稅收管治形式。根據(jù)憲法第119條的平準(zhǔn)基金的規(guī)定，中央政府也享有對地方的財(cái)政補(bǔ)貼形式；根據(jù)憲法第四章司法機(jī)關(guān)和第六章憲法法院的規(guī)定，意大利也存在著中央對地方的司法保障的管治形式。但憲法第118條如法國一樣確立了輔助原則，所以意大利中央也不享有對地方的間接管治形式，其第122條則確立了各區(qū)議會和政府主席的選舉原則，所以意大利中央政府也沒有對地方的人事管治形式。

（二）香港高度自治的管治形式有限但獨(dú)具特色

根據(jù)香港基本法的規(guī)定，中央管治香港的形式遠(yuǎn)沒有一般自治類型豐富。

第一，中央政府對香港僅有直接管治而沒有間接管治的形式。香港基本法第13條和第14條規(guī)定，“中央人民政府負(fù)責(zé)管理與香港特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)”，“中央人民政府負(fù)責(zé)管理香港特別行政區(qū)的防務(wù)”。除此之外，中央政府雖然有權(quán)向行政長官發(fā)出指令，但仔細(xì)分析《香港特別行政區(qū)基本法》第48條第8款，（行政長官）執(zhí)行中央人民政府就本法規(guī)定的有關(guān)事務(wù)發(fā)出的指令。此處的“指令”之前有一個限定“本法規(guī)定的有關(guān)事務(wù)”。通盤考慮基本法的規(guī)定，此處的“有關(guān)事務(wù)”應(yīng)該是指根據(jù)基本法中央政府有權(quán)直接管理的事務(wù)，進(jìn)一步而言，也就是國防和外交事務(wù)。④從學(xué)者們對中央對港事務(wù)的總結(jié)來看，也印證了這一觀點(diǎn)。學(xué)者們并沒有單獨(dú)討論中央對特首發(fā)出指令的問題。參見許崇德主編：《港澳基本法教程》，中國人民大學(xué)出版社1994年版，第三章第二節(jié)關(guān)于“中央控制的有關(guān)特別行政區(qū)的事務(wù)”的介紹；陳弘毅：《香港特別行政區(qū)的法治軌跡》，中國民主法制出版社2010年版，第23-24頁。因此，向行政長官發(fā)出指令，僅是中央直接管治香港權(quán)力的延伸，而并不是間接管治形式。間接管治的核心是，擴(kuò)大中央管治地方的事務(wù)范圍，但尊重地方的自行執(zhí)行權(quán)。在基本法第48條之下，國防外交事務(wù)本來就屬于中央管治范圍，并不能體現(xiàn)間接管治的實(shí)質(zhì)。

第二，中央政府沒有稅收管治的形式。稅收是任何政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，也是政府實(shí)施管治的重要手段。但根據(jù)香港基本法第106條的規(guī)定，“香港特別行政區(qū)保持財(cái)政獨(dú)立。香港特別行政區(qū)的財(cái)政收入全部用于自身需要，不上繳中央人民政府。中央人民政府不在香港特別行政區(qū)征稅?！敝醒胝辉谙愀壅鞫?，也就缺少了通過稅率調(diào)節(jié)等形式管治香港的途徑。

第三，中央政府缺少通過財(cái)政補(bǔ)貼管治香港的形式。當(dāng)然，基本法并沒有禁止中央向香港特別行政區(qū)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。但既然中央政府不在香港征稅，那就失去了中央對香港財(cái)政補(bǔ)貼的邏輯前提。而且，就實(shí)際情況而言，香港是一個富裕的國際大都市，財(cái)政補(bǔ)貼的方式也很難起到的效果。

第四，根據(jù)基本法的規(guī)定，香港法院擁有司法終審權(quán)，僅在國防、外交等國家行為上無管轄權(quán)。這一方面使有關(guān)自治權(quán)的糾紛，不能像聯(lián)邦制和地方分權(quán)制那樣由國家最高法院進(jìn)行司法解決；另一方面也不能使最高法院通過相關(guān)案件的審理，對基本法做更符合國家整體利益的闡釋。因此，在高度自治中，中央政府還比一般自治類型缺少司法保障的管治形式。

第五，與一般自治類型相比，高度自治中的中央政府享有對香港特區(qū)行政長官及主要官員的任命權(quán)，這是一般自治類型中所沒有的人事管治形式。根據(jù)香港基本法第45條、第48條第5款，中央政府對香港特別行政區(qū)行政長官、各司司長、副司長，各局局長，廉政專員，審計(jì)署署長，警務(wù)處處長，入境事務(wù)處處長，海關(guān)關(guān)長具有任命權(quán)。

（三）高度自治與主要國家管治形式比較簡表

至此，對前述一般自治類型與香港高度自治模式管治形式的異同可列出比較簡表如下：

美國 德國 澳大利亞 奧地利 法國 日本 意大利 香港特區(qū)直接管治 √ √ √ √ √ √ √ √間接管治 × √ × √ × √ × ×稅收管治 √ √ √ √ √ √ √ ×財(cái)政補(bǔ)貼 √ √ √ √ √ √ √ ×司法保障 √ √ √ √ √ √ √ ×人事管治 × × × × × × × √

對比可見，無論是地方分權(quán)制還是聯(lián)邦制，其他國家在中央管治的形式上都比基本法體制之下的“高度自治”要豐富。但是，在基本法所建立的“高度自治”體制中，中央對香港主要官員有任命權(quán)，這是其他自治類型所不擁有的。

二、中央管治內(nèi)容的比較

如果說管治形式是中央管治地方的“工具”，則管治內(nèi)容則表現(xiàn)了中央使用這一工具的頻率和程度。從內(nèi)容上比較香港高度自治與一般自治類型會進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，在高度自治之下中央對香港的管治范圍遠(yuǎn)小于一般自治類型，管治的程度也不及一般自治類型。

（一）一般自治類型的中央管治范圍廣泛、程度深

一般認(rèn)為，美國州權(quán)主義盛行，聯(lián)邦管治的范圍狹小，但仔細(xì)分析美國的憲法規(guī)定和實(shí)際運(yùn)作，聯(lián)邦管治的范圍其實(shí)十分廣泛。根據(jù)美國憲法第1條第8款的規(guī)定，國會擁有在聯(lián)邦范圍內(nèi)制定法律、發(fā)行貨幣、宣戰(zhàn)、管治與外國及州際商業(yè)貿(mào)易、郵政等權(quán)力；總統(tǒng)則有在全國統(tǒng)帥武裝力量、負(fù)責(zé)外交、特赦等權(quán)力（憲法第2條第2款）。此外，美國憲法中還有一個“彈性條款”（憲法第1條第8款），授權(quán)國會制定“為行使上述各項(xiàng)權(quán)力和由憲法授予合眾國政府或其他任何部門或官員的一切其他權(quán)力所必要與適當(dāng)?shù)姆?。”美國的?lián)邦制經(jīng)過兩百余年的發(fā)展，“州際貿(mào)易條款”和“彈性條款”不斷擴(kuò)張，已經(jīng)從“最初的商業(yè)貿(mào)易擴(kuò)展到金融、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸、勞資關(guān)系、民權(quán)、健康福利及環(huán)境保護(hù)等各個領(lǐng)域，達(dá)到無所不能的程度”①張定河：《美國聯(lián)邦制的基本原則及其歷史演變》，載《文史哲》1998年第1期；另可參見Robert L. Stern.“Commerce Clause”，Encyclopedia of the American Constitution，ed. Leonard W. Levy& Kenneth L. Karst，New York. Macmillan Library Reference USA，2000，p453-460.，以至于有美國學(xué)者評論說，自美國“新政”以來，“州際貿(mào)易”條款已經(jīng)沒有特別的含義了。②Thomas R. Dye. Lee Seifert Greene. George S. Parthemos. Governing the American Democracy. St. Martin’s Press，1980. p.118.

相較于美國，德國聯(lián)邦政府直接管治的事務(wù)范圍更為廣泛。德國基本法第73條列舉了多達(dá)12項(xiàng)的專屬立法權(quán)③《德國基本法》第73條，聯(lián)邦關(guān)于下列事項(xiàng)有專屬立法權(quán)：（一）外交及國防，包括平民保護(hù)；（二）聯(lián)邦國籍；（三）遷徙自由、護(hù)照、移民及引渡；（四）通貨、貨幣及鑄幣、度量衡及時間與歷法之規(guī)定；（五）關(guān)稅與通商區(qū)域之劃一、通商與航海協(xié)議、貨物之自由流通及國外貿(mào)易之支付，包括關(guān)稅保護(hù)與邊界保護(hù)；（六）航空運(yùn)輸；（七）完全或大部分屬聯(lián)邦所有財(cái)產(chǎn)之鐵路（聯(lián)邦鐵路）之運(yùn)輸，聯(lián)邦鐵路之鋪設(shè)、保養(yǎng)或經(jīng)營，以及使用聯(lián)邦鐵路費(fèi)用之征收；（八）郵政及電訊；（九）聯(lián)邦與聯(lián)邦政府直轄公法團(tuán)體服務(wù)人員之法律地位；（十）工業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)、版權(quán)及發(fā)行權(quán)；（十一）聯(lián)邦與各邦下列事項(xiàng)之合作：1.刑事警察事項(xiàng)；2.保護(hù)自由民主之基本秩序、聯(lián)邦或一邦之持續(xù)與安全；3.防止在聯(lián)邦境內(nèi)使用暴力或準(zhǔn)備使用暴力而危及德意志聯(lián)邦共和國外在意義之行為；以及聯(lián)邦刑事警察機(jī)關(guān)之設(shè)置及國防犯罪之撲滅；（十二）聯(lián)邦所使用之統(tǒng)計(jì)。參見孫謙、韓大元主編：《世界各國憲法（歐洲卷）》，中國檢察出版社2012年版，第186頁。，第74條還列舉了20多項(xiàng)的共同立法權(quán)。具體考察德國基本法第73、74條的規(guī)定，除了外交和國防外，聯(lián)邦政府的專屬立法事務(wù)至少還包括一部分的公共交通、郵政通訊、部分的工業(yè)經(jīng)濟(jì)以及刑事警察等等。如果加上共同立法的事項(xiàng)，則聯(lián)邦政府的立法權(quán)更加涵蓋食品安全、經(jīng)濟(jì)秩序、科學(xué)研究、環(huán)境保護(hù)甚至人工受精、器官立法等領(lǐng)域。

法國在2003年改革后，地方自治有了長足的發(fā)展，但憲法并沒有明確列舉中央管治或地方自主管轄的事項(xiàng)，僅確立了輔助原則和禁止監(jiān)護(hù)原則，強(qiáng)調(diào)“永遠(yuǎn)將集體行動中的每一項(xiàng)任務(wù)置于盡可能低的政府級別上”的理念。④上官莉娜：《法國地方自治的憲法原則》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2012年第9期。但憲法第73條仍從反向規(guī)定地方自治團(tuán)體不得就“國籍、公民權(quán)利、公共自由的保障、個人身份及行為能力、司法組織、刑法、刑事訴訟程序、外交政策、國防、公共安全和秩序、貨幣、信貸和匯兌、選舉法”等進(jìn)行自治立法⑤2008年修改的《法國憲法》第73條，參見孫謙、韓大元主編：《地方制度：各國憲法的規(guī)定》，中國檢察出版社2013年版，第220頁。，而這些不能自行立法的事項(xiàng)，顯然都屬于中央政府直接管治的范圍。

日本地方分權(quán)與法國類似，也沒有列舉中央管治或地方自主管轄的事項(xiàng)，而是采用了概括式授權(quán)。日本憲法第92條規(guī)定，地方自治的事務(wù)由法律規(guī)定。這樣概括規(guī)定的方式，正如有學(xué)者所言“從表面上看，……權(quán)限較大，而實(shí)際很小”，“由于規(guī)定過于抽象致使地方自治機(jī)關(guān)對公共事務(wù)常常感到無法處理”。⑥李景鵬主編：《政治管理學(xué)概論》，高等教育出版社1991年版，第268-269頁。日本學(xué)者也認(rèn)為，“法律的規(guī)定被判斷為全國統(tǒng)一性規(guī)范的事例很多，條例的制定（即地方議會的自治）并非那么自由?！雹撸廴眨葜形饔秩骸度毡镜牡胤阶灾巍?，載［日］中西又三、華夏主編：《21世紀(jì)日本法的展望》，中國政法大學(xué)出版社2012年版，第208頁。因此，由于概括授權(quán)的抽象性和模糊性，日本中央管治地方的范圍比前述國家更為廣泛。

另外，正如蘇力教授所言，“稅收、財(cái)政、金融體制在現(xiàn)代國家中央與地方的關(guān)系中占據(jù)了重要地位，因?yàn)槎愂盏恼骷头峙涫菑母旧嫌绊懼醒肱c地方關(guān)系的第二種基本方法”⑧朱蘇力：《當(dāng)代中國的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東論〈論十大關(guān)系〉第五節(jié)》，載《中國社會科學(xué)》2004年第2期。。除了直接和間接管治的范圍問題外，一般自治類型中財(cái)政管治形式的影響程度更是巨大，地方的財(cái)政收入很大一部分依賴中央政府的補(bǔ)貼。

美國聯(lián)邦政府大規(guī)模地對州進(jìn)行財(cái)政援助開始于羅斯福新政時期?！霸?0年代的蕭條過程中，聯(lián)邦基金首次真正大規(guī)模用來向各州撥款，許多涉及社會福利、衛(wèi)生、失業(yè)、農(nóng)業(yè)以及其他救濟(jì)的新政措施，通過聯(lián)邦對州的財(cái)政援助計(jì)劃得以貫徹。”①［美］伯納德·施瓦茨：《美國法律史》，王軍等譯，法律出版社2011年版，第145頁。1990年，聯(lián)邦政府給州和地方的補(bǔ)助金為1338億美元。②張定河：《美國聯(lián)邦制的基本原則及其歷史演變》，載《文史哲》1998年第1期。2015年，這一數(shù)額已經(jīng)漲到2129.1億美元，同年美國聯(lián)邦財(cái)政總收入僅為13765.8億美元，州和地方政府財(cái)政收入為9277億美元。聯(lián)邦政府給州和地方政府的補(bǔ)助金占州和地方政府財(cái)政收入的23%，占聯(lián)邦財(cái)政收入的15.5%。③參見美國商務(wù)部經(jīng)濟(jì)分析局對2015年美國財(cái)政收入和支出的統(tǒng)計(jì)：https://www.bea.gov/，最后訪問時間：2017年6月15日。如此巨大的數(shù)額、如此高的比例，充分顯示了財(cái)政補(bǔ)貼手段在美國聯(lián)邦政府管治各州上的重要作用。

德國的稅收和財(cái)政補(bǔ)貼的法治化程度較高，德國基本法第十章專門規(guī)定聯(lián)邦政府與各州的財(cái)政與稅收問題，其中第104a條確立了財(cái)政均衡原則，這為聯(lián)邦平衡富裕州與貧窮州的財(cái)政收支提供了憲法基礎(chǔ)，更成為聯(lián)邦政府實(shí)現(xiàn)全國公共服務(wù)大致均衡的政策目標(biāo)的重要手段。兩德統(tǒng)一后，在聯(lián)邦政府的主導(dǎo)下西德各州花費(fèi)了超過1萬億馬克幫助東德重建。④張千帆：《國家主權(quán)與地方自治——中央與地方關(guān)系法治化》，中國民主法制出版社2012年版，第215頁。如此巨大的財(cái)政補(bǔ)貼手段，連德國學(xué)者自己也評價道：“財(cái)政補(bǔ)助的權(quán)限，為聯(lián)邦對各州施加影響力提供了巨大的可能性……其代價則是各州雖然有限的、但卻是大范圍地放棄了其獨(dú)立性與自主性”。⑤參見［德］康拉德·黑塞：《聯(lián)邦德國憲法綱要》，李輝譯，商務(wù)印書館2007年版，第204-205頁。

通過財(cái)政補(bǔ)貼對地方進(jìn)行管治，在單一制國家下的地方分權(quán)中更為明顯。日本在地方自治改革前，中央與地方的稅收比例是2/3和1/3，中央政府將財(cái)政收入的50%補(bǔ)貼給地方。⑥熊文釗主編：《大國地方：中央與地方關(guān)系法治化研究》，中國政法大學(xué)出版社2012年版，第104-105頁。地方自治改革后，日本通過各種方式推進(jìn)地方自治團(tuán)體的財(cái)政自主權(quán)，但2016年中央政府對地方自治團(tuán)體的財(cái)政補(bǔ)貼仍占地方自治團(tuán)體總收入的34.7%，占日本中央政府總支出的30.7%。⑦2016年，日本中央政府總支出為96.722萬億日元，其中給地方的財(cái)政補(bǔ)貼為29.787萬億日元，地方自治團(tuán)體總收入為85.759萬億日元，參見日本總務(wù)省2016年年鑒，網(wǎng)址：http://www.stat.go.jp/data/nenkan/index1.htm，最后訪問時間：2017年6月15日。法國的情況更是如此，法國的地方政府雖然有一定的征稅權(quán)，但中央稅收占全部征稅總收入的85%。⑧參見靳東升主編：《依法治稅——中央與地方稅權(quán)關(guān)系研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年版，第12-14頁。如此高比例的稅收收入，保證了法國中央政府游刃有余地通過財(cái)政手段達(dá)到管治地方的目標(biāo)。

（二）香港高度自治體制下中央管治的范圍小、程度弱

一般自治類型的中央政府對地方至少在四個方面具有管治權(quán)：一是國防外交；二是一定的公共交通設(shè)施；三是部分的經(jīng)貿(mào)事務(wù)；四是部分的刑事和警察。地方對中央的財(cái)政補(bǔ)貼依賴嚴(yán)重，進(jìn)一步保證了中央對地方的影響力。這與香港的高度自治形成鮮明對比。

首先，基本法僅規(guī)定了中央對香港特區(qū)的外交和防務(wù)有專屬權(quán)力，除此之外，涉及到全國性的公共交通設(shè)施、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和刑事警察等，都是以雙方協(xié)商合作的形式進(jìn)行的。在公共交通設(shè)施方面，如廣深港高鐵項(xiàng)目香港段由特區(qū)政府自行建造，但與內(nèi)地相關(guān)的對接，卻是通過協(xié)商方式進(jìn)行的。其中“一地兩檢”問題遲遲不能解決⑨參見聞昱行：《落實(shí)“一地兩檢”莫再糾纏不清》，載大公網(wǎng)：http://news.takungpao.com/paper/q/2017/0609/3459107.html，最后訪問時間：2017年6月15日。，反映出高度自治下中央缺失全國性公共設(shè)施管轄權(quán)的弊端。為了促進(jìn)內(nèi)地與香港更緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，中央政府與香港特區(qū)政府簽署了《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（簡稱CEPA）的協(xié)議。在刑事方面，中央政府也沒有一般自治類型中享有的部分刑事和警察權(quán)，只能根據(jù)基本法第95條，“通過協(xié)商依法進(jìn)行司法方面的聯(lián)系和相互提供協(xié)助”。吊詭的是，到目前為止雖有學(xué)者不斷呼吁，但香港和內(nèi)地的刑事司法互助協(xié)議仍未簽訂。①參見趙秉志：《關(guān)于祖國大陸與香港建立刑事司法互助關(guān)系的研討》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2000年第2期；《香港亟待與內(nèi)地簽訂刑事司法協(xié)助協(xié)議》，載《人民日報(bào)》2016年7月16日第11版。

其次，中央缺乏加強(qiáng)管治香港力度的方式和手段。根據(jù)基本法的規(guī)定，中央不在香港特別行政區(qū)征稅，就缺乏了財(cái)政管治這一形式，更不用提影響程度的問題。況且，基本法允許香港擁有自己獨(dú)立的貨幣體系，貨幣也是一個十分巨大的中央管治地方的權(quán)力。中央銀行可以通過貨幣的發(fā)行、調(diào)整貼現(xiàn)利率等多種形式實(shí)現(xiàn)通貨的膨脹或緊縮，從而對地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控。

再次，中央的人事管治手段也非常虛弱。中央政府雖然享有對行政長官和主要官員的實(shí)質(zhì)任命權(quán)，但中央政府的任命不是任意的。基本法第45條規(guī)定，行政長官人選必須首先“在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生”，然后交由中央任命。中央政府不任命香港居民協(xié)商或選舉產(chǎn)生的行政長官人選需要承擔(dān)極大的政治代價。

最后，有人可能會認(rèn)為，除了國防外交權(quán)外，中央還享有在基本法附件三中列入全國性法律的權(quán)力、特別行政區(qū)法律備案審查權(quán)、基本法解釋權(quán)和修改權(quán)等權(quán)力，這些權(quán)力可以擴(kuò)大和增強(qiáng)中央對香港的管治。然而，這些權(quán)力誠然屬于中央，但中央對香港直接管治的范圍仍沒有超出國防外交的界限。在基本法附件三中列入全國性法律的權(quán)力和特別行政區(qū)法律備案審查權(quán)，這兩種權(quán)力與前文討論的中央政府向行政長官發(fā)出指令權(quán)相似，都有一個限制性的前提，即本法規(guī)定的中央事務(wù)②香港基本法第17條第3款規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會在征詢其所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會后，如認(rèn)為香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何法律不符合本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和香港特別行政區(qū)的關(guān)系的條款，可將有關(guān)法律發(fā)回，但不作修改。經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)回的法律立即失效。該法律的失效，除香港特別行政區(qū)的法律另有規(guī)定外，無溯及力”；第18條第3款規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會在征詢其所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會和香港特別行政區(qū)政府的意見后，可對列于本法附件三的法律作出增減，任何列入附件三的法律，限于有關(guān)國防、外交和其他按本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律”；第48條規(guī)定，香港特別行政區(qū)行政長官行使下列職權(quán)：（八）執(zhí)行中央人民政府就本法規(guī)定的有關(guān)事務(wù)發(fā)出的指令。，也就是說，這三項(xiàng)權(quán)力都只有在涉及國防外交等不屬于香港自治范圍的事務(wù)時，中央才能行使?；痉ǖ慕忉寵?quán)雖然在20年的實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，但所謂“解釋”，仍然是離不開基本法條文的可能涵義，仍不能脫離基本法的精神實(shí)質(zhì)。換言之，在解釋基本法第158條“中央人民政府管理的事務(wù)或中央和香港特別行政區(qū)關(guān)系的條款”時，仍不能超越國防、外交的范圍。至于基本法的修改其實(shí)屬于高度自治保障層面的問題，與中央管治地方的事務(wù)范圍處于不同的層面。此外，從維護(hù)港人信心和基本法修改不得與“基本法對香港既定的基本方針政策相抵觸”的限制等因素考慮，通過修改基本法擴(kuò)大中央管治范圍也非易事。

綜上所述，在基本法所建立的高度自治體制之下，中央管治香港的范圍，特別是在公共設(shè)施、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、刑事和警察等方面均小于一般自治類型的實(shí)踐；由于缺乏財(cái)政管治的手段，中央政府也不能像一般自治類型那樣發(fā)揮財(cái)政的重大影響力。

三、香港高度自治體制的邏輯解析

香港基本法僅規(guī)定了國防外交等狹小的中央管治范圍，而且也沒有財(cái)政稅收和司法保障等多種管治手段，但不能認(rèn)為高度自治不重視前述一般自治類型中所反映出的普遍問題。根據(jù)基本法的條文以及香港回歸20年的實(shí)踐，本文認(rèn)為對前述問題，香港基本法采取了獨(dú)特的解決思路。簡言之，高度自治通過對主要官員的任命（人事管治形式）和基本法設(shè)計(jì)的行政主導(dǎo)制實(shí)現(xiàn)對國防外交以外的國家公共利益的維護(hù)，以達(dá)到內(nèi)政統(tǒng)一協(xié)調(diào)的目的；與此同時，高度自治也同樣重視中央對地方的管治效果，但高度自治更加偏重協(xié)商形式，而非一般自治類型中的財(cái)政手段和司法手段。如果說一般自治類型追求的是“司法保障型的自治”類型，香港高度自治體制則可以稱為是“協(xié)商型的自治”類型。

比如，根據(jù)基本法第17條和158條的規(guī)定，全國人大常委會行使法案發(fā)回權(quán)、基本法解釋權(quán)時，都需要征詢基本法委員會的意見；在司法協(xié)助的問題上，基本法第95條的規(guī)定也是希望通過協(xié)商達(dá)成香港特別行政區(qū)與全國其他地區(qū)的協(xié)議。在香港高度自治體制實(shí)踐的過程中，協(xié)商精神體現(xiàn)得更為普遍，基本法的起草過程中就有港人的參與，采納了許多港人意見。此外，像前文提到的CEPA、廣深港高鐵項(xiàng)目等，都是雙方通過談判、協(xié)商達(dá)成的。

與司法保障型自治相比，協(xié)商式的自治最大的優(yōu)勢在于，其更具彈性，可以授予地方更大的自治權(quán)。在司法保障式的自治中，中央與地方各自的權(quán)力范圍固然清晰明確，但缺乏彈性，容易僵化。為了防止地方權(quán)力失控，即使是中央很少動用的權(quán)力，也需要在地方自治法或憲法中列明。例如，全國性的公共設(shè)施管轄權(quán)，其實(shí)通過各個地區(qū)合作也能實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施的全國聯(lián)網(wǎng)和發(fā)展。但為了防止某些時候個別地區(qū)的極端不合作，只能在自治法或憲法中將全國性公共設(shè)施管轄權(quán)劃歸于中央，只有這樣才能在司法審判中獲得支持。又如，無論是在單一制的地方自治還是在聯(lián)邦制中，中央都有在地方的落地執(zhí)法權(quán)，即中央有權(quán)將其政策通過統(tǒng)轄于自己的官僚機(jī)構(gòu)付諸執(zhí)行。但這顯然會造成機(jī)構(gòu)臃腫。如果中央不通過法律明確享有這一權(quán)力，出現(xiàn)地方自治團(tuán)體不合作執(zhí)行全國性政策的情況，中央政府將束手無策。

當(dāng)然，協(xié)商式的自治也有其自身的弊端。它最大的問題在于，一旦互信的氛圍遭到破壞，協(xié)商就會蛻變成各自依據(jù)既有的權(quán)力進(jìn)行博弈，這就有相互對抗的危險。不幸的是，近幾年來，隨著香港部分激進(jìn)人士濫用基本法所建立的“高度自治”制度，協(xié)商式自治模式正在遭受嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。首先，從2003年“二十三條立法”開始，經(jīng)過國民教育運(yùn)動、“占領(lǐng)中環(huán)”直至“港獨(dú)”政黨成立，香港部分激進(jìn)人士的對抗活動對協(xié)商達(dá)成中央管治目標(biāo)的方式造成了極大破壞。中央管治香港的手段本來就不像一般自治類型那樣豐富，香港部分激進(jìn)人士對政治互信、協(xié)商的破壞，嚴(yán)重影響了中央管治與高度自治的協(xié)調(diào)。其次，依靠行政長官實(shí)現(xiàn)內(nèi)政統(tǒng)一協(xié)調(diào)的模式受到威脅。從基本法規(guī)定上，中央對港的直接管治范圍狹小，一般自治類型中所關(guān)切的全國性的公共設(shè)施、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易事務(wù)、刑事和警察事務(wù)，在高度自治中全憑行政長官來實(shí)施。這就必然要求行政長官愛國愛港，取得中央的信任。但行政長官的普選改革中，部分激進(jìn)人士卻力爭偏離基本法的所謂的“真普選”，妄圖選出他們所支持的行政長官人選迫使中央任命。最后，行政主導(dǎo)的體制受到挑戰(zhàn)。行政主導(dǎo)制度一方面是為實(shí)現(xiàn)香港有效管治而設(shè)計(jì)的，另一方面也是配合行政長官維護(hù)國家整體利益而形成的行政團(tuán)隊(duì)，但回歸以后，行政主導(dǎo)制卻處處掣肘，香港法院通過馬維騉案的判決形成了對政府法案的違憲審查①KSAR v. Ma Wai Kwan & Others，［1997］ HKLRD 761.另可參見陳弘毅：《香港特別行政區(qū)的法治軌跡》，中國民主法制出版社2010年版，第54-57頁。，立法會議員又通過“拉布”等形式濫用制衡行政的權(quán)力。更加令人堪憂的是，如果立法會實(shí)行普選、功能組別改革，可能會進(jìn)一步削弱立法會中支撐政府的力量。

四、香港未來政制發(fā)展的展望

面對上述挑戰(zhàn)，雖然司法終審權(quán)并不在中央，但是中央依然可以在基本法的框架下通過其他法治手段來加以應(yīng)對。而在這其中，最為關(guān)鍵的，就是要“深入推進(jìn)香港特別行政區(qū)基本法的貫徹實(shí)施”，“完善與香港特別行政區(qū)基本法實(shí)施相關(guān)的制度和機(jī)制”。②張德江：《堅(jiān)定“一國兩制”偉大事業(yè)信心繼續(xù)推進(jìn)基本法全面貫徹落實(shí)》，在紀(jì)念中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法實(shí)施20周年座談會上的講話，載中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)：http://cpc.people.com.cn/n1/2017/0528/c64094-29305595.html，最后訪問時間：2017年6月15日。

（一）堅(jiān)持基本法的規(guī)定，細(xì)化基本法實(shí)施制度

香港高度自治體制缺乏一般自治類型的中央管治地方的司法保障形式，也就缺少了司法運(yùn)作給人們帶來的法治明確性和安定性。這對普通法氛圍濃厚的香港而言尤為重要。因此，面對困境，中央和特區(qū)政府更應(yīng)該堅(jiān)持基本法的規(guī)定，每一項(xiàng)措施都應(yīng)以基本法為依據(jù)進(jìn)行說明，以堅(jiān)定港人對“一國兩制”、高度自治的信心，打消他們的疑慮。

為此，一方面要堅(jiān)定不移地堅(jiān)持基本法的規(guī)定，依法治港；另一方面則要發(fā)展基本法，細(xì)化基本法實(shí)施制度以應(yīng)對挑戰(zhàn)。正如張德江委員長在“紀(jì)念中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法實(shí)施20周年座談會”上所指出的那樣，“這部充滿生命力的法律，要隨實(shí)踐的發(fā)展釋放其定向把關(guān)的規(guī)范作用”。香港政改的五部曲可以認(rèn)為是堅(jiān)持基本法，發(fā)展出的實(shí)施基本法的重要制度。一般理解，基本法僅規(guī)定了政改的三部曲，即特區(qū)政府向立法會提出政改議案并獲得通過、行政長官同意該議案、行政長官將有關(guān)法案報(bào)全國人大常委會并由全國人大常委會批準(zhǔn)或備案。但實(shí)踐中全國人大常委經(jīng)過解釋，將基本法附件一“二〇〇七年以后各任行政長官的產(chǎn)生辦法如需修改”中的“如需”一詞發(fā)展為兩個前置步驟，即“由香港特別行政區(qū)行政長官向全國人大常委會提出報(bào)告，提請全國人大常委會決定產(chǎn)生辦法是否需要進(jìn)行修改”和“全國人大常委會決定，是否可就產(chǎn)生辦法進(jìn)行修改”，遂成為五部曲。這兩個前置的步驟，從文本上是符合基本法的，實(shí)質(zhì)上對于保障中央在香港政制發(fā)展中的主導(dǎo)權(quán)也是必需的，現(xiàn)實(shí)中也逐漸被港人所接受?？梢哉f，這是一個在實(shí)踐中發(fā)展形成的基本法實(shí)施制度的成功范例。

（二）確保行政長官愛國愛港，建立選舉聲明制度

行政長官必須愛國愛港，這是基本法解決中央內(nèi)政協(xié)調(diào)權(quán)獨(dú)特思路的關(guān)鍵?；痉▋H規(guī)定了中央狹小的直接管治香港的事權(quán)范圍和有限的手段，目的是讓行政長官憑借基本法賦予的憲制權(quán)力來維護(hù)中央在香港的國家整體利益。所以，行政長官愛國愛港，是高度自治實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，也是高度自治的重要保障?，F(xiàn)實(shí)中，一些激進(jìn)人士追求所謂普選的“國際標(biāo)準(zhǔn)”，本質(zhì)是為了選出他們中意的行政長官，打破中央管治與香港自治的平衡，破壞高度自治。

當(dāng)下由于激進(jìn)人士的破壞，中央與香港的政治互信受到影響。面對選舉的不確定性，應(yīng)當(dāng)根據(jù)基本法進(jìn)一步細(xì)化行政長官以及主要官員的任命制度。在今年的行政長官選舉過程中，張德江委員長表態(tài)林鄭月娥是中央唯一支持的行政長官參選人。①星島環(huán)球網(wǎng)：http://news.stnn.cc/hongkong/2017/0207/397024.shtml，最后訪問時間：2017年6月15日。這一實(shí)踐可以逐漸發(fā)展出一種制度，即在以后的行政長官選舉或普選中，應(yīng)該探索一種中央政府對參選人資格的聲明程序。這一程序不具有限制參選人參選的拘束力，但能夠表達(dá)中央對行政長官參選人的態(tài)度。不過，更為合理的方式可以是，中央認(rèn)可的參選人多于1名。既然中央政府對行政長官有實(shí)質(zhì)任命權(quán)，中央政府就有權(quán)威表達(dá)對參選人的意見。這樣做也可以盡量減少中央不任命港人選出的行政長官人選的不利后果。

（三）堅(jiān)持行政主導(dǎo)，構(gòu)建管治聯(lián)盟

行政主導(dǎo)不僅是確保香港有效管治的重要體制，也是確保行政長官有效執(zhí)行國家性政策的重要支撐。因此，堅(jiān)持行政主導(dǎo)體制不僅涉及到香港自身的政制穩(wěn)定問題，也涉及到中央管治與香港自治的協(xié)調(diào)問題。部分反對派人士之所以強(qiáng)調(diào)香港是三權(quán)分立體制，明顯具有限制中央維護(hù)在港國家利益的意圖，這是需要清醒認(rèn)識的。目前，由于香港一些獨(dú)特的內(nèi)部因素，以及激進(jìn)人士對高度自治的濫用，香港的行政主導(dǎo)一直受多方面制約，甚至出現(xiàn)管治不暢的現(xiàn)象，這就要求我們探索發(fā)展出符合基本法所確立的行政主導(dǎo)體制的實(shí)施制度。

面對香港管治不暢，前政策顧問組首席顧問劉兆佳先生曾提出管治聯(lián)盟的建議。他認(rèn)為，由于《香港基本法》所規(guī)定的政制設(shè)計(jì)未能對社會中的利益和權(quán)力進(jìn)行有效的整合，需要有一種“憲政式制外的政治安排”來發(fā)揮這種功能。②轉(zhuǎn)引自陳弘毅：《香港特別行政區(qū)政治體制中的行政與立法機(jī)關(guān)》，載《“一國兩制”研究》2014年第1期。為此，劉兆佳一直倡導(dǎo)構(gòu)建由香港社會的一些精英人士組成的“管治聯(lián)盟”。③劉兆佳：《回歸十五年以來香港特區(qū)管治及新政權(quán)建設(shè)》，商務(wù)印書館2012年版，第174-191頁。筆者認(rèn)為，這種思路是可行的，但管治聯(lián)盟不能僅應(yīng)對香港社會本身的利益和權(quán)力進(jìn)行有效整合，以解決行政與立法的銜接問題，還應(yīng)關(guān)注中央管治與香港自治的協(xié)調(diào)，輔助行政長官實(shí)現(xiàn)國家內(nèi)政的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。為此，中央政府應(yīng)該在管治聯(lián)盟構(gòu)建中扮演主導(dǎo)角色，一方面促成香港精英人士形成共識，協(xié)調(diào)行政與立法；另一方面，在涉及國家和政治共同體整體利益之時，整合香港的愛國力量保障中央意志的實(shí)現(xiàn)。管治聯(lián)盟屬于一種非正式制度，不會涉及違反基本法的問題，但在這一過程中，中央要保持自制，對管治聯(lián)盟的領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)要僅限于確保行政主導(dǎo)體制和保障在港國家整體利益。

五、結(jié)語

法律是生長的，它不是一成不變的?；裟匪勾蠓ü僭诼蹇思{訴紐約州案中那句著名的論斷“憲法并未制訂赫伯特·斯賓塞的《社會靜力學(xué)》”，今天仍然振聾發(fā)聵?；痉ㄒ残枰粩嗌L，它的意涵應(yīng)該隨著時代而發(fā)展變化。面對香港部分激進(jìn)人士濫用高度自治權(quán)的情況，發(fā)展和細(xì)化符合基本法的具體實(shí)施制度是香港未來政制發(fā)展的重點(diǎn)，也是香港民主之路的基石。

但發(fā)展的思路應(yīng)該以中央與地方關(guān)系的框架為參考，因而，高度自治與一般自治類型的比較研究就十分重要。在一般自治類型中，中央管治地方的范圍非常廣泛，這就表明各國都認(rèn)為國家的整體利益不僅限于國防和外交，也需要國家內(nèi)部的融合和協(xié)調(diào)；中央管治地方的手段非常豐富，這又說明各國都非常重視管治效果，都希望通過柔性手段和司法手段處理好“中央管治”與“地方自治”的關(guān)系。在中央與香港的政治互信和協(xié)商氛圍受到激進(jìn)人士破壞的情況下，基本法應(yīng)該發(fā)展出各種具有操作性的制度和機(jī)制來應(yīng)對。事實(shí)上，政改五部曲模式、行政長官參選人聲明機(jī)制以及“管治聯(lián)盟”都已在實(shí)踐中逐步推進(jìn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，實(shí)施基本法的相關(guān)制度仍然要以基本法的規(guī)定和精神實(shí)質(zhì)為依據(jù)，踐行法治，注重推進(jìn)雙方的互信。

（責(zé)任編輯：程雪陽）

Hong Kong's “High Degree of Autonomy” and the Constitutional Development in the Future：A Comparative Perspective

Wen Xue-peng

High degree of autonomy is a unique design which guarantees the stable development of Hong Kong's capitalist system. However，given the difficult situation of Hong Kong's current political reform，high degree of autonomy is at risk of being misunderstanding. Therefore，a comparative study between Hong Kong's“high degree of autonomy”and the general type of autonomy is necessary. Compared to the general type of autonomy，central government has limited scope and approach of control on local government in a high degree of autonomy，which may lead to the abuse of high degree of autonomy by some radicals. In order to address these challenges，Hong Kong’s future political system development should explore the central declaration system in Chief Executive's election and build a coalition of governance on the basis of the Basic Law.

One country，two systems；High Degree of Autonomy；Local Autonomy；Hong Kong's Future Political System

D921

A

2095-7076(2017)03-0056-11

10.19563/j.cnki.sdfx.2017.03.006

*北京大學(xué)法學(xué)院2014級憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生。衷心感謝評審老師的修改意見，文責(zé)自負(fù)。