劉靈輝

摘 要：以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵要解決進(jìn)城農(nóng)民在城市的住房問(wèn)題，因此，創(chuàng)新體制和機(jī)制以幫助進(jìn)城農(nóng)民在城市擁有自住房，使其真正融入城市、安居樂(lè)業(yè)，是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可回避的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。面對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民無(wú)力購(gòu)買(mǎi)城市住房而其農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)的現(xiàn)實(shí)背景，提出了進(jìn)城農(nóng)民宅基地退出與城市購(gòu)房相掛鉤的構(gòu)想，以期引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民積極有序地退出宅基地，提高農(nóng)村宅基地的節(jié)約和集約利用率，同時(shí)解決進(jìn)城農(nóng)民的城市住房及房地產(chǎn)庫(kù)存問(wèn)題。在界定宅基地退出與城市購(gòu)房相掛內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，提出了解決該問(wèn)題的具體思路，并剖析了目前面臨的三大問(wèn)題和障礙：第一，進(jìn)城農(nóng)民宅基地退出資產(chǎn)的保值增值與收益分配問(wèn)題；第二，退出的宅基地與期望購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房所在城市的不一致問(wèn)題；第三，購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房面臨的支付能力不足問(wèn)題。最后，針對(duì)性提出了通過(guò)出租、招拍掛、復(fù)墾等途徑盤(pán)活退出的宅基地資產(chǎn)，實(shí)行保障房指標(biāo)地域政策限制與經(jīng)濟(jì)適用房市場(chǎng)交易相結(jié)合，合理的宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、住房供應(yīng)模式創(chuàng)新與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押相結(jié)合等對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：土地制度；進(jìn)城農(nóng)民；宅基地退出；經(jīng)濟(jì)適用房指標(biāo)

中圖分類(lèi)號(hào)：F325.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2017）05-0001-06

一、研究背景

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和戶籍制度改革，越來(lái)越多的農(nóng)民通過(guò)進(jìn)城務(wù)工、創(chuàng)業(yè)、落戶等途徑參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)。根據(jù)“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題研究”課題組的推算，1979-2009年，農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口數(shù)量應(yīng)在3.9 億左右，其中，由農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的人口數(shù)量累計(jì)約為1.7億，占轉(zhuǎn)移人口的 43.6% [1]。由于家庭背景、個(gè)人綜合素質(zhì)以及務(wù)工城市、行業(yè)與工資收入等方面的差異，進(jìn)城農(nóng)民在流動(dòng)模式上呈現(xiàn)明顯的內(nèi)部分化，大致分為兩種類(lèi)型：“候鳥(niǎo)式”流動(dòng)型和“永久性”扎根型。前一種農(nóng)民游離于“城市”和“農(nóng)村”之間，呈現(xiàn)“亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)”的狀態(tài)[2]，后一種則通過(guò)進(jìn)城務(wù)工實(shí)現(xiàn)戶籍、職業(yè)和生活居住地的徹底轉(zhuǎn)變，最終成為名副其實(shí)的由農(nóng)村走向城市的“第一代市民”。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2015年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%，但是戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為39.9%，兩者之間存在著16.2個(gè)百分點(diǎn)的差距，這主要是由于大量農(nóng)民雖然已經(jīng)進(jìn)城但未真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。如果進(jìn)城農(nóng)民作為城市常住人口但因無(wú)力購(gòu)房安居而始終處于游離狀態(tài)，那么這種城鎮(zhèn)化無(wú)疑是有水分的城鎮(zhèn)化、不穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化、有假象的城鎮(zhèn)化[3]。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，住房屬于最基礎(chǔ)的生理和安全需求層次。因此，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，首先要解決農(nóng)民在城市的住房問(wèn)題[4]。如果進(jìn)城農(nóng)民的住房問(wèn)題得不到妥善解決，將影響到其在城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的信心和勇氣。

城市住房?jī)r(jià)格基數(shù)高并且不斷攀升，進(jìn)城農(nóng)民收入水平低下，購(gòu)買(mǎi)商品房解決居住問(wèn)題顯然力不從心。根據(jù)《2015年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，農(nóng)民工在務(wù)工地自購(gòu)住房的比例僅為1.3%，大部分農(nóng)民工只能住在單位宿舍及工地工棚等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，或者通過(guò)臨時(shí)租賃解決居住問(wèn)題。與此同時(shí)，2015年12月中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)住房發(fā)展報(bào)告2015-2016》指出：“中國(guó)三四線城市及部分二線城市住房市場(chǎng)呈現(xiàn)階段性過(guò)剩、庫(kù)存高企、房?jī)r(jià)下跌態(tài)勢(shì)?！睋?jù)預(yù)測(cè)，2015年，中國(guó)商品房待售面積為7.2億平方米，考慮待售期房庫(kù)存后，廣義房地產(chǎn)庫(kù)存面積為32.3億平方米，去化周期長(zhǎng)30.2個(gè)月[5]。2015年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出了“加快農(nóng)民工市民化，擴(kuò)大有效需求，打通供需通道，消化庫(kù)存”的任務(wù)。隨著農(nóng)民長(zhǎng)期進(jìn)城打工，農(nóng)村由經(jīng)常居住地轉(zhuǎn)變?yōu)榕R時(shí)居住地，宅基地對(duì)其發(fā)揮的居住功能逐漸弱化。由于缺乏完善的與高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程相適應(yīng)的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制[6]，伴隨著大量農(nóng)民由農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市就業(yè)、落戶，形成了“人地分離”“人走地留”的局面，“空心戶”和“空心村”已成為普遍現(xiàn)象。

據(jù)估算，全國(guó)2億畝農(nóng)村宅基地中有10%～15%處于閑置狀態(tài)，有的地區(qū)空置率甚至達(dá)到30%[7]。同時(shí)，在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)持續(xù)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，農(nóng)村新增人口的宅基地需求依法仍需繼續(xù)滿足，造成農(nóng)村宅基地使用長(zhǎng)期處于增量供應(yīng)狀態(tài)，存量盤(pán)活利用幾乎為零[8]，呈現(xiàn)出農(nóng)村人減地增的逆向發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)而導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化過(guò)程中城市建設(shè)用地和農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地“雙增長(zhǎng)”的悖論局面?；谶M(jìn)城農(nóng)民融入城市社會(huì)面臨的住房難題與農(nóng)村宅基地低效利用相并存的現(xiàn)實(shí)狀況，深入研究宅基地資產(chǎn)盤(pán)活與城市購(gòu)房問(wèn)題相掛鉤的具體操作思路及解決對(duì)策，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、概念界定與操作思路

（一）宅基地退出與城市購(gòu)房相掛鉤的內(nèi)涵

2014年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》提出把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，采取多種方式保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本住房需求，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確要求2020年將把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系。同時(shí)，宅基地退出的市場(chǎng)化改革已成為中國(guó)未來(lái)必然的前進(jìn)方向，即通過(guò)推進(jìn)農(nóng)民宅基地自愿有償退出的農(nóng)村宅基地管理制度改革，實(shí)現(xiàn)由簡(jiǎn)單的計(jì)劃管理向發(fā)展需求轉(zhuǎn)變，由政府主導(dǎo)推進(jìn)向農(nóng)民自愿退出轉(zhuǎn)變[9]。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看應(yīng)該向城鎮(zhèn)看齊，即允許宅基地使用權(quán)自由交易。但考慮到現(xiàn)有條件的約束，近期內(nèi)只能將宅基地自愿有償退出與城鎮(zhèn)化掛鉤，作為解決農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房整體方案的一個(gè)組成部分[10]。

在此政策背景下，進(jìn)城農(nóng)民宅基地退出與城市購(gòu)房相掛鉤，即在平等自愿的基礎(chǔ)上，將宅基地退出給政府部門(mén)組建的機(jī)構(gòu)法人，并獲得相應(yīng)的退地收益，同時(shí)，作為一項(xiàng)激勵(lì)措施，在政府部門(mén)對(duì)宅基地退出進(jìn)行審核確認(rèn)后，退出宅基地的進(jìn)城農(nóng)民可以獲得一定區(qū)域范圍內(nèi)的保障房購(gòu)房指標(biāo)。進(jìn)城農(nóng)民憑借宅基地市場(chǎng)化退出獲得的貨幣收益（購(gòu)房款）與保障房購(gòu)房指標(biāo)（購(gòu)房資格）有效解決城鎮(zhèn)住房問(wèn)題。目前中國(guó)的保障房主要有經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、政策性租賃房和公共租賃房等類(lèi)型。租賃式保障房?jī)H僅滿足了進(jìn)城農(nóng)民在城市務(wù)工期間的臨時(shí)性居住需求，而經(jīng)濟(jì)適用房屬于產(chǎn)權(quán)式保障，是通過(guò)向被保障對(duì)象出售所有權(quán)來(lái)滿足其住房需求[11]，其兼顧居住需求與資產(chǎn)積累兩大功能。因此，本文的保障房專(zhuān)指經(jīng)濟(jì)適用房。endprint

（二）宅基地退出與城市購(gòu)房相掛鉤的操作流程

進(jìn)城農(nóng)民宅基地退出與城市購(gòu)房相掛鉤的具體思路大致分為六步（見(jiàn)圖1）。

第一，鑒于戶內(nèi)成員對(duì)宅基地共同擁有使用權(quán)，對(duì)地上附屬建筑物共同享有所有權(quán)，因此，進(jìn)城農(nóng)民退出宅基地需要事先在家庭成員內(nèi)部達(dá)成共識(shí)。如果一個(gè)家庭僅僅是單個(gè)成員進(jìn)城務(wù)工，宅基地對(duì)留在農(nóng)村生活的其他家庭成員仍發(fā)揮著居住保障功能。因此，宅基地退出與城市購(gòu)房相掛鉤的適用范圍應(yīng)首先限定在舉家外出的農(nóng)民工群體。

第二，邀請(qǐng)獨(dú)立的第三方價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)宅基地及其地上建筑物進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，以此作為確定宅基地退出價(jià)格的重要依據(jù)。

第三，進(jìn)城農(nóng)民可將宅基地及其地上建筑物退出給政府組建的機(jī)構(gòu)法人并獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益。

第四，政府組建的機(jī)構(gòu)法人作為資產(chǎn)儲(chǔ)備及運(yùn)營(yíng)管理平臺(tái)，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民退出宅基地及其地上附屬建筑物進(jìn)行統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)管理，賺取經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)以彌補(bǔ)農(nóng)民退出成本和機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)等開(kāi)支。

第五，政府住房行政管理部門(mén)對(duì)宅基地及其地上建筑物退出的真實(shí)性和合法性進(jìn)行審核，然后，發(fā)給進(jìn)城農(nóng)民經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)房指標(biāo)憑據(jù)。

第六，進(jìn)城農(nóng)民憑借退出宅基地及其地上建筑物獲得的貨幣收益和經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)房指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)權(quán)式城市住房的目標(biāo)。

三、存在的問(wèn)題與障礙

（一）退出的宅基地資產(chǎn)的保值增值與收益分配問(wèn)題

在宅基地是否退出、怎樣退出、何時(shí)退出等問(wèn)題上，進(jìn)城農(nóng)民的意愿起著決定性作用，任何單位或個(gè)人不得強(qiáng)制其進(jìn)城落戶。宅基地退出必須遵循自愿、有償原則，成熟一個(gè)退出一個(gè)，這將是一個(gè)長(zhǎng)期的、循序漸進(jìn)的過(guò)程。因此，不同進(jìn)城農(nóng)民決定退出宅基地在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上是高度離散的，同時(shí)，退出的宅基地分散在全國(guó)多達(dá)58.1萬(wàn)個(gè)的行政村范圍內(nèi)，這不可避免會(huì)出現(xiàn)數(shù)量多、規(guī)模大、時(shí)空不集中、不便于后期經(jīng)營(yíng)管理的棘手問(wèn)題。因此，進(jìn)城農(nóng)民退出宅基地及其地上建筑物所形成“資產(chǎn)池”能否科學(xué)合理有效利用，成為其宅基地退出與城市購(gòu)房相掛鉤能否順利落實(shí)的核心和關(guān)鍵。其中幾個(gè)問(wèn)題亟需關(guān)注和解決，即采用何種方式才能實(shí)現(xiàn)“資產(chǎn)池”的保值增值？經(jīng)營(yíng)“資產(chǎn)池”獲得的收益如何在不同權(quán)利主體之間分配才能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧、利益均衡？

（二）退出宅基地與期望購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房所在城市地區(qū)不一致問(wèn)題

根據(jù)國(guó)家衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)委流動(dòng)人口司發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告（2016）》顯示，2015年流向中心城市的跨省流動(dòng)人口占全國(guó)跨省流動(dòng)人口的比例為54.9%，流向中心城市之外的其他城市和地區(qū)的省內(nèi)農(nóng)村戶籍流動(dòng)人口占全國(guó)相應(yīng)人口的比例為50.5%。農(nóng)村勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)，正是農(nóng)民作為“經(jīng)濟(jì)人”在追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，對(duì)其勞動(dòng)力資源要素配置進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化的體現(xiàn)[12]。然而，跨省流動(dòng)或省內(nèi)跨市流動(dòng)，會(huì)帶來(lái)進(jìn)城農(nóng)民退出宅基地與期望購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房的所在城市地區(qū)出現(xiàn)不一致的情形。由于不同地方政府在是否允許宅基地退出、農(nóng)民是否能夠購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房等問(wèn)題上的政策存在差異，且在一個(gè)地區(qū)退出宅基地而獲得另外一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)房指標(biāo)會(huì)產(chǎn)生復(fù)雜的地方政府間利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。如果進(jìn)城農(nóng)民跨省流動(dòng)，則需要國(guó)務(wù)院出臺(tái)相應(yīng)的政策文件統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決，如果省內(nèi)跨地級(jí)市流動(dòng)，則需要省級(jí)政府出臺(tái)相應(yīng)的政策文件加以支持或者數(shù)個(gè)相關(guān)城市之間達(dá)成一致的“府際協(xié)議”。考慮到行政協(xié)調(diào)難度大、交易成本高、利益均衡難等一系列問(wèn)題，地方政府推動(dòng)進(jìn)城農(nóng)民宅基地退出與城市購(gòu)房相掛鉤政策落地的積極性會(huì)大幅降低。

（三）購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房面臨的支付能力不足問(wèn)題

社會(huì)中低收入群體面對(duì)城市高企的房?jī)r(jià)，是無(wú)法依靠自身力量購(gòu)買(mǎi)房產(chǎn)的[10]。同時(shí)，在宅基地退出與城市購(gòu)房相掛鉤實(shí)施過(guò)程中，進(jìn)城農(nóng)民還存在著以下4個(gè)方面的利己心理：（1）期望宅基地退出獲得的經(jīng)濟(jì)收益越高越好；（2）期望購(gòu)買(mǎi)的經(jīng)濟(jì)適用房所在城市具有優(yōu)越的區(qū)位條件，且經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)越好；（3）期望購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房的面積越大越好；（4）期望購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房的銷(xiāo)售價(jià)格越低越好。因此，在這種心理作用下，進(jìn)城農(nóng)民都期望購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的、大戶型的經(jīng)濟(jì)適用房。雖然政府通過(guò)采取土地劃撥供應(yīng)、稅費(fèi)減免、利潤(rùn)控制等措施使不少地方經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格比商品房低20%～40%左右[13]，但許多城鎮(zhèn)家庭也沒(méi)有足夠的資金來(lái)購(gòu)買(mǎi)[14]，更何況，進(jìn)城農(nóng)民家鄉(xiāng)所在地一般位于普通農(nóng)村，退出宅基地獲得的經(jīng)濟(jì)收益是有限的。因此，他們想要在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)購(gòu)買(mǎi)大戶型經(jīng)濟(jì)適用房面臨著購(gòu)房意愿強(qiáng)烈但支付能力不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

四、對(duì)策與建議

（一）科學(xué)運(yùn)營(yíng)宅基地退出資產(chǎn)，合理分配退出宅基地再利用的經(jīng)濟(jì)收益

針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民宅基地退出的時(shí)空分散性問(wèn)題，政府組建的機(jī)構(gòu)法人可以通過(guò)多種途徑相結(jié)合對(duì)退地資產(chǎn)進(jìn)行盤(pán)活利用。

1.出租。出于向往鄉(xiāng)村田園式生活或期望在鄉(xiāng)村休閑養(yǎng)老，部分城市居民同樣有長(zhǎng)期租用農(nóng)村住房的需求。對(duì)有利用價(jià)值且暫時(shí)不適宜復(fù)耕的宅基地，可以租賃給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員使用。

2.宅基地招拍掛。2013年3月，國(guó)土資源部下發(fā)了《國(guó)土資源部完善農(nóng)村宅基地管理制度通知》，明確4 月公布的全國(guó)供地計(jì)劃將涵蓋宅基地，宅基地的招拍掛也將于年內(nèi)正式推行[15]。2015年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》指出要“探索宅基地有償使用制度”，因此，進(jìn)城農(nóng)民退出的宅基地未來(lái)可采取招拍掛的方式與村民新申請(qǐng)宅基地的需求相結(jié)合，這樣不僅可以獲得一筆出讓收益，而且可以將宅基地的存量盤(pán)活與新增宅基地用地需求相結(jié)合，減少新批宅基地對(duì)耕地的占用，節(jié)余出耕地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。

3.復(fù)耕。對(duì)于退出的宅基地集中連片且適宜復(fù)墾為耕地的，政府組建的機(jī)構(gòu)法人可出資進(jìn)行土地復(fù)墾，然后，對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行“地票”交易。同時(shí)，應(yīng)允許退出宅基地性質(zhì)可轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在合法合規(guī)的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以出讓、租賃、入股，與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同地同價(jià)。退出宅基地復(fù)墾形成的“地票”，為城市建設(shè)用地指標(biāo)開(kāi)辟了新來(lái)源，可以直接用于滿足城市經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的用地需求。對(duì)于退出宅基地再利用過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)收益應(yīng)該科學(xué)合理地在實(shí)際擁有者和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間進(jìn)行分配[16]，地方政府除按法律法規(guī)收取相關(guān)稅費(fèi)外不應(yīng)當(dāng)參與收益分配[17]。同時(shí)，合理配置退出宅基地再利用獲得的“地票”，結(jié)合財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等激勵(lì)手段，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民跨區(qū)域轉(zhuǎn)移安置過(guò)程政府間財(cái)政收支平衡，既能彌補(bǔ)政府部門(mén)組建的機(jī)構(gòu)法人支付給農(nóng)民的補(bǔ)償成本與運(yùn)營(yíng)成本，又能緩解大量進(jìn)城農(nóng)民跨區(qū)域流動(dòng)給流入地城市帶來(lái)的用地矛盾和公共投入壓力[18]。endprint

（二）采取經(jīng)濟(jì)適用房指標(biāo)地域政策限制與市場(chǎng)交易相結(jié)合，以解決退出的宅基地與購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房的地域不一致問(wèn)題

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)用工需求大、工資水平相對(duì)較高，對(duì)農(nóng)民具有很大吸引力，能夠在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)安家落戶也是大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民的夢(mèng)想。然而，如果允許其宅基地退出獲得的經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)房指標(biāo)在全國(guó)范圍內(nèi)通用，會(huì)造成進(jìn)城農(nóng)民搶購(gòu)大城市、省會(huì)城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)適用房，這將誘發(fā)購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房的投機(jī)行為，導(dǎo)致政策扭曲甚至失控。因此，應(yīng)該對(duì)宅基地退出獲得的經(jīng)濟(jì)適用房指標(biāo)的使用范圍進(jìn)行一定的地域限定。本研究認(rèn)為，以進(jìn)城農(nóng)民家鄉(xiāng)所在地的地級(jí)市范圍內(nèi)較為適宜，若其家鄉(xiāng)所在地為省會(huì)城市或者直轄市的，則應(yīng)限定在下轄區(qū)（市、縣）范圍內(nèi)為宜。進(jìn)城農(nóng)民憑借住房行政管理部門(mén)開(kāi)具的經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)房指標(biāo)憑證，按照政策購(gòu)買(mǎi)限定地域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)適用房，這樣就避免了宅基地與經(jīng)濟(jì)適用房地域不一致所面臨的不同地區(qū)政府間政策差異與行政協(xié)調(diào)問(wèn)題。但是經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)房指標(biāo)適用范圍的“地域限制”，會(huì)導(dǎo)致部分進(jìn)城農(nóng)民對(duì)購(gòu)買(mǎi)的經(jīng)濟(jì)適用房所在城市不滿意，因此，應(yīng)允許其在家鄉(xiāng)所在地購(gòu)買(mǎi)的經(jīng)濟(jì)適用房在滿一定年限并按照法律政策規(guī)定補(bǔ)交土地出讓金后，可以上市交易，然后，進(jìn)城農(nóng)民綜合利用經(jīng)濟(jì)適用房的售房款、家庭積蓄以及銀行貸款等手段籌集的資金再到理想城市購(gòu)買(mǎi)商品房。由于大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民的家鄉(xiāng)所在地位于三四線城市，因此，購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房的地域限定與上市交易相結(jié)合的策略，不僅能夠化解其宅基地與期望購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房在地域上的不一致所造成的困難與障礙，而且能夠解決三四線城市房地產(chǎn)庫(kù)問(wèn)題，同時(shí)，還能夠通過(guò)住房保障政策引導(dǎo)部分農(nóng)民回流家鄉(xiāng)，起到遏制農(nóng)村智力資源流失和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)“大城市病”的雙重效果。

（三）合理的宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、住房供應(yīng)模式創(chuàng)新與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押相結(jié)合，共同應(yīng)對(duì)進(jìn)城農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房支付能力不足問(wèn)題

進(jìn)城農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地的意愿主要受宅基地的保障功能、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償期望值等因素的影響[19]。因此，科學(xué)合理的宅基地退出價(jià)格，不僅能夠引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民及時(shí)騰退農(nóng)村閑置的宅基地，而且能夠保證其獲得一筆不菲的退地補(bǔ)償收益。應(yīng)對(duì)進(jìn)城農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房面臨的支付能力不足問(wèn)題，應(yīng)從以下幾方面著手：

1.積極創(chuàng)新住房供應(yīng)模式，探索發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房“共有產(chǎn)權(quán)”模式，即政府在進(jìn)城農(nóng)民可以承受的限度內(nèi)配售經(jīng)濟(jì)適用房的部分產(chǎn)權(quán)，先實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民能夠擁有自己的住房。政府和農(nóng)民按出資比例共同享有經(jīng)濟(jì)適用房的相應(yīng)產(chǎn)權(quán)份額，政府參照市場(chǎng)租金價(jià)格和享有的共有產(chǎn)權(quán)份額按月向進(jìn)城農(nóng)民收取租金。同時(shí)，允許農(nóng)民在有足夠的購(gòu)買(mǎi)能力時(shí)可以隨時(shí)“贖回”政府擁有的共有產(chǎn)權(quán)份額，變“共有產(chǎn)權(quán)”為“自有產(chǎn)權(quán)”。

2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為提高進(jìn)城農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)住房的支付能力，還可以通過(guò)盤(pán)活土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一用益物權(quán)來(lái)籌集資金。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。2016年11月發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》中指出“在完善‘三權(quán)分置辦法過(guò)程中，要充分維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能?！币虼耍鶕?jù)中央政策文件精神，未來(lái)進(jìn)城農(nóng)民可以在退出宅基地時(shí)一并將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出，以賺取更多的退地經(jīng)濟(jì)收益，也可以用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，應(yīng)對(duì)購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房的資金短缺問(wèn)題。

針對(duì)保障房?jī)r(jià)格低、利潤(rùn)薄而誘發(fā)的地方政府“惜建”問(wèn)題，中央政府可以根據(jù)地方政府建設(shè)保障房的數(shù)量情況給予一定的轉(zhuǎn)移支付[20]?！肮灿挟a(chǎn)權(quán)”模式與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)盤(pán)活相結(jié)合，不僅可以大幅提升進(jìn)城農(nóng)民城鎮(zhèn)購(gòu)房的意愿和支付能力，促使其在住房市場(chǎng)上從潛在顧客轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)顧客，而且能夠避免其沒(méi)有房屋產(chǎn)權(quán)而長(zhǎng)期租賃房屋無(wú)法獲取由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展給房屋增值所帶來(lái)的紅利的弊端[21]。同時(shí)，有助于形成“低端有租賃住房保障、中端有共有產(chǎn)權(quán)住房支持、高端有商品住房市場(chǎng)”的住房供應(yīng)體系[22]。

參考文獻(xiàn)：

[1]“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題研究”課題組.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移：戰(zhàn)略抉擇和政策思路[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（6）：4-14.

[2]張怡然，邱道持，李艷，等.農(nóng)民工進(jìn)城落戶與宅基地退出影響因素分析——基于重慶市開(kāi)縣357份農(nóng)民工調(diào)查問(wèn)卷[J].中國(guó)軟科學(xué)， 2011 （2）：62-68.

[3]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心課題組.引導(dǎo)農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)的住房政策探索[J].中華建設(shè)，2014（4）：38-41.

[4]厲以寧.新型城鎮(zhèn)化首先要解決農(nóng)民在城市住房問(wèn)題[J].中國(guó)合作經(jīng)濟(jì)，2016（3）：19.

[5]胡祖銓.我國(guó)房地產(chǎn)去庫(kù)存研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2016（4）：22-25.

[6]劉雙良.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制[J].重慶社會(huì)科學(xué)，2010（6）：25-29.

[7]長(zhǎng)子中.當(dāng)前農(nóng)民市民化進(jìn)程中的宅基地問(wèn)題[J].中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2011（2）：37-40.

[8]歐陽(yáng)安蛟，蔡鋒銘，陳立定.農(nóng)村宅基地退出機(jī)制建立探討[J].中國(guó)土地科學(xué)，2009，23（10）：26-30.

[9]胡漢兵.宅基地退出當(dāng)有償自愿[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)， 2014-05-16（3）.

[10]翟全軍，卞輝.城鎮(zhèn)化深入發(fā)展背景下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2016（10）：10-17.

[11]申衛(wèi)星.經(jīng)濟(jì)適用房共有產(chǎn)權(quán)論——基本住房保障制度的物權(quán)法之維[J].政治與法律，2013（1）：2-11.

[12]黃宏偉.20世紀(jì)90年代中國(guó)農(nóng)民跨區(qū)域流動(dòng)的成因分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2005（1）：123-125.

[13]董少?gòu)V，吳彬.經(jīng)濟(jì)適用房：標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)的沖突[N].金融時(shí)報(bào)，2004-12-31（6）.

[14]劉廣平，陳立文，張敬.經(jīng)濟(jì)適用房保障對(duì)象家庭收入考核范圍界定研究[J].科學(xué)發(fā)展，2014（4）：65-72.

[15]張鳳玲.宅基地招拍掛年內(nèi)正式推行[N].中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)，2013-04-15（A2）.

[16]徐小峰，胡銀根，魏西云.農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償?shù)膸c(diǎn)思考[J].國(guó)土資源情報(bào)，2011（8）：31-33.

[17]程春麗.農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償與利益機(jī)制構(gòu)建探析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014（1）：13-17.

[18]韓啟德.探索進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制[J].人民論壇，2015（2）：8-11.

[19]劉燕，李錄堂.農(nóng)民工城市落戶需求影響因素實(shí)證分析——以西安市為例[J].統(tǒng)計(jì)與信息論壇，2015（3）：95-102.

[20]高淮成.關(guān)注農(nóng)民工的城市住房問(wèn)題[J].理論建設(shè)，2006（4）：22-25.

[21]呂萍，修大鵬，李爽.保障性住房共有產(chǎn)權(quán)模式的理論與實(shí)踐探索[J].城市發(fā)展研究，2013，20（2）：20-24.

[22]馬輝民，劉瀟.我國(guó)共有產(chǎn)權(quán)住房政策的探索與實(shí)踐[J].中國(guó)行政管理，2016（1）：145-149.endprint