劉曉寧,宣亞麗

(山東社會科學(xué)院國際經(jīng)濟(jì)與政治研究所,山東 濟(jì)南 250002;山東省財政廳財政研究和教育中心,山東 濟(jì)南 250002)

我國自加入WTO之后就開始了制度型開放的相關(guān)探索與實踐,但主要局限于個別細(xì)分領(lǐng)域,與系統(tǒng)地推進(jìn)制度型開放有明顯差距,且并沒有在國家層面提出這一概念。直到2018年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上,“制度型開放”的表述才正式出現(xiàn),會議指出要“推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變”。之后,黨的十九屆四中全會、十九屆五中全會和黨的二十大報告中均明確提出,要穩(wěn)步推進(jìn)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放。此外,在2020年浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會、2022年第五屆中國國際進(jìn)口博覽會、2022年博鰲亞洲論壇、2022年世界經(jīng)濟(jì)論壇等重要會議上,習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)中國推動制度型開放的目標(biāo)和決心?？梢钥闯?制度型開放已經(jīng)成為中國推動新一輪高水平對外開放的核心內(nèi)容。對制度型開放的內(nèi)涵特征、現(xiàn)實背景、重點領(lǐng)域、推進(jìn)策略等問題展開深入探討和系統(tǒng)研究,對于全面理解我國推進(jìn)制度型開放的內(nèi)在邏輯、明確推進(jìn)制度型開放的著力方向,具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、制度型開放的內(nèi)涵與特征

(一)制度型開放的概念與內(nèi)涵

學(xué)界尚未對制度型開放的概念形成統(tǒng)一公認(rèn)的定義,且2018年之后提出的制度型開放概念與2018年之前存在顯著區(qū)別。2018年之前,學(xué)術(shù)研究中出現(xiàn)的制度型開放概念更多代表國內(nèi)不同區(qū)域之間開放政策的協(xié)調(diào),目的是將對外開放政策以制度的形式在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一起來(1)常娛、錢學(xué)鋒:《制度型開放的內(nèi)涵、現(xiàn)狀與路徑》,《世界經(jīng)濟(jì)研究》2022年第5期。。2018年之后,制度型開放正式被確立為我國推動更高水平對外開放的主要方向。本文認(rèn)為,制度型開放是通過推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度的國內(nèi)外銜接,實現(xiàn)更高水平、更深層次、更廣領(lǐng)域的開放,進(jìn)而深化國際經(jīng)貿(mào)合作。既然是制度的國內(nèi)外銜接,那么就應(yīng)該既有制度輸入,也有制度輸出。一方面,對于國內(nèi)還存在缺失的相關(guān)制度,或者標(biāo)準(zhǔn)水平較低的相關(guān)制度,主動進(jìn)行完善和對接國際標(biāo)準(zhǔn),即制度“輸入”;另一方面,對于我國優(yōu)勢領(lǐng)域的相關(guān)制度規(guī)則,或者國際上暫未形成共識的新興領(lǐng)域規(guī)則,積極開展國際協(xié)調(diào)和規(guī)則設(shè)計,即制度“輸出”。國際制度的“引進(jìn)來”和國內(nèi)制度的“走出去”,共同構(gòu)成了制度型開放的雙向開放。因此,也有學(xué)者將制度型開放形象地描述為“規(guī)則制度的進(jìn)出口”(2)李忠遠(yuǎn)、孫興杰:《全球化分裂背景下制度型開放的內(nèi)在邏輯與中國策略選擇》,《國際經(jīng)貿(mào)探索》2023年第3期。。

(二)制度型開放的主要特征

隨著全球經(jīng)濟(jì)治理體系和經(jīng)貿(mào)規(guī)則的不斷發(fā)展演變,制度型開放的內(nèi)涵和外延也將不斷產(chǎn)生調(diào)整變化。與商品和要素流動型開放相比,制度型開放在涵蓋領(lǐng)域、主要理念和規(guī)則范圍上均表現(xiàn)出明顯的差異化特征。

1.涵蓋內(nèi)容領(lǐng)域更廣。與商品和要素流動型開放相比,制度型開放涉及到更多新內(nèi)容和新議題,是范圍更廣、領(lǐng)域更寬的開放。結(jié)合國家對制度型開放的闡述,其至少包含四個方面的開放內(nèi)容:一是規(guī)則開放,即以對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則為核心的開放,此種開放決定了中國在世界規(guī)則體系中的位置和話語權(quán);二是規(guī)制開放,即以加入相關(guān)國際組織和經(jīng)貿(mào)協(xié)定為核心的開放,此種開放能夠有效提升中國參與國際分工的效率和收益;三是管理開放,即以強(qiáng)化監(jiān)管體系的公平性、打造良好營商環(huán)境為核心的開放,此種開放有利于我國更好地吸引資金、技術(shù)、人才等發(fā)展要素;四是標(biāo)準(zhǔn)開放,即加快對接國際標(biāo)準(zhǔn),同時努力推動中國標(biāo)準(zhǔn)“走出去”,此種開放有利于提升中國在全球產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈中的地位。

2.更強(qiáng)調(diào)“公平”理念。第二次世界大戰(zhàn)以后,以美國為主導(dǎo)建立的三大國際組織——世界銀行(WB)、國際貨幣基金組織(IMF)、關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)有效推動了全球經(jīng)濟(jì)治理的協(xié)調(diào)發(fā)展,為經(jīng)濟(jì)全球化的興起打下了制度基礎(chǔ)(3)裴長洪、彭磊:《中國開放型經(jīng)濟(jì)治理體系的建立與完善》,《改革》2021年第4期。。其中,GATT及其繼任者世界貿(mào)易組織(WTO)框架下各國關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的持續(xù)削減,有力推動了全球自由貿(mào)易的大發(fā)展,自由貿(mào)易理論和自由貿(mào)易理念也成為這一時期全球公認(rèn)的國際經(jīng)濟(jì)合作準(zhǔn)則。隨著中國逐漸發(fā)展成為全球第一大貿(mào)易國,并通過參與國際分工實現(xiàn)了令人矚目的經(jīng)濟(jì)增速,而與此同時以美國為首的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體增長疲軟、國內(nèi)問題頻出,發(fā)達(dá)國家開始將其歸咎于經(jīng)濟(jì)全球化和自由貿(mào)易,并由此提出所謂“公平貿(mào)易”理念,追求在國際經(jīng)濟(jì)合作中獲取對等收益。而制度型開放中的許多規(guī)則條款正是這種“公平”理念的體現(xiàn),例如以準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單為代表的投資管理規(guī)則、以“競爭中立”為代表的市場競爭規(guī)則等。

3.向“邊境后”規(guī)則延伸。商品和要素流動型開放更多代表的是一種“邊境”開放,即通過削減關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘實現(xiàn)商品和要素的跨國界自由流動,關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘也大多屬于“邊境”規(guī)則。而制度型開放更多代表的是一種“邊境后”開放,需要一國國內(nèi)制度體系與國際規(guī)則銜接適配,包括產(chǎn)業(yè)制度、投資體制、監(jiān)管體制、勞工制度、環(huán)境制度等等,這些制度即“邊境后”規(guī)則。經(jīng)貿(mào)規(guī)則由邊境規(guī)則向邊境后規(guī)則延伸拓展,成為當(dāng)前國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系重構(gòu)的主要方向。這種轉(zhuǎn)變的一個重要原因在于,在當(dāng)前高度融合化、碎片化的國際分工體系下,一國國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策、補貼政策、勞工政策等會通過國際貿(mào)易和跨國投資等國際活動間接影響其他國家的微觀主體,進(jìn)而對其他國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響(4)魏浩、盧紫薇、劉緣:《中國制度型開放的歷程、特點與戰(zhàn)略選擇》,《國際貿(mào)易》2022年第7期。。

二、我國推進(jìn)制度型開放的國際國內(nèi)背景

推進(jìn)高水平制度型開放,是在百年未有之大變局下我國深化對外開放的主動戰(zhàn)略選擇,是我國在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系重構(gòu)和全球經(jīng)濟(jì)治理體系變革背景下塑造國際競爭新優(yōu)勢的必然選擇,也是我國推進(jìn)中國式現(xiàn)代化、構(gòu)建新發(fā)展格局、深化國內(nèi)改革的重要動力。

(一)國際背景

1.制度型開放是國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)展的必然方向。2008年全球金融危機(jī)之后,經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程出現(xiàn)明顯拐點,全球經(jīng)濟(jì)格局進(jìn)入重大調(diào)整期。一方面,傳統(tǒng)商品和要素流動型開放的效應(yīng)發(fā)揮得較為充分。在以WTO為核心的世界多邊貿(mào)易體制的推動下,全球范圍內(nèi)的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘不斷削減,為商品和要素的跨國界流動營造了良好環(huán)境。1947年GATT簽訂時全球平均關(guān)稅率超過40%,到1995年WTO成立時發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的平均關(guān)稅率分別降至4%和12%。但是進(jìn)入21世紀(jì)以后,WTO多哈回合談判長期未果,全球多邊貿(mào)易體制逐漸陷入停滯。與此同時,各類區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定開始大量出現(xiàn),繼續(xù)推動協(xié)定內(nèi)成員國關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的削減。截至2022年末,全球正在生效的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定(RTA)數(shù)量達(dá)到355個(5)數(shù)據(jù)來源:WTO區(qū)域貿(mào)易協(xié)定數(shù)據(jù)庫,http://rtais.wto.org/UI/PublicMaintainRTAHome.aspx。。特別是近些年簽署生效的一些大型經(jīng)貿(mào)協(xié)定,關(guān)稅削減承諾達(dá)到非常高的水平,例如《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)承諾最終實現(xiàn)零關(guān)稅的平均比重達(dá)到99%,基本達(dá)到極限水平。與此同時,國際貿(mào)易投資的發(fā)展演進(jìn)要求更高水平的制度型開放。隨著新一輪科技革命的興起和國際分工的深化,跨境電商、數(shù)字貿(mào)易等貿(mào)易新業(yè)態(tài)新模式迅猛發(fā)展,在國際經(jīng)貿(mào)合作中的重要性日益提升。這些新業(yè)態(tài)新模式尚處于發(fā)展初期,還沒有在全球范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的規(guī)則體系,需要各國進(jìn)行磋商和協(xié)調(diào),這就對國家間的規(guī)則對接提出了要求。以數(shù)字貿(mào)易規(guī)則為例,目前美國、中國、歐盟等數(shù)字貿(mào)易大國均提出了各自的規(guī)則主張,在數(shù)據(jù)跨境流動、本地存儲限制等方面存在較大分歧,而這些分歧主要源于各國國內(nèi)的法律制度體系,因此需要通過制度型開放框架下的規(guī)則對接來進(jìn)行協(xié)調(diào)。

2.制度型開放是提升全球治理話語權(quán)的必然要求。當(dāng)前,全球經(jīng)濟(jì)治理面臨赤字,經(jīng)濟(jì)治理體系正發(fā)生歷史性變革。美國作為傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)治理體系的主導(dǎo)國,逐漸拋棄全球共同利益觀,提供全球治理公共產(chǎn)品的能力和意愿顯著下降。WB、IMF、WTO三大國際經(jīng)濟(jì)組織的治理功能逐漸弱化,特別是WTO的上訴機(jī)構(gòu)在美國阻撓下長期停擺,導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)治理面臨制度失靈。另一方面,伴隨著新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)崛起,它們在全球治理中的作用和地位顯著提升,并且積極參與推動全球治理體系重構(gòu)。IMF數(shù)據(jù)顯示,2008年全球金融危機(jī)以來,發(fā)展中國家對世界經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率始終保持在70%以上;“金磚五國”GDP占全球比重從2007年的13.8%上升到2022年的25.6%,而同期七國集團(tuán)(G7)GDP占比從54.8%下降到43.1%(6)數(shù)據(jù)來源:IMF數(shù)據(jù)庫,https://www.imf.org/en/Publications/WEO/weo-database/2023/April。,全球經(jīng)濟(jì)版圖和經(jīng)濟(jì)治理均呈現(xiàn)“東升西降”態(tài)勢。近些年來,中國在全球經(jīng)濟(jì)治理中發(fā)揮的作用愈加重要。中國提出“一帶一路”倡議,建立和完善金磚機(jī)制,發(fā)起成立亞投行、金磚國家新開發(fā)銀行等新型多邊金融機(jī)構(gòu);充分利用二十國集團(tuán)(G20)、亞太經(jīng)合組織(APEC)會議等重要多邊平臺,積極協(xié)調(diào)各方分歧,為全球治理體系轉(zhuǎn)型貢獻(xiàn)了中國方案,已從國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的被動接受者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與者和建設(shè)者。通過推進(jìn)制度型開放大幅提升我國制度輸出能力,對于推動和引領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)治理變革和新型經(jīng)濟(jì)全球化意義重大。新型經(jīng)濟(jì)全球化旨在克服舊經(jīng)濟(jì)全球化存在的弊端,以更加兼顧代表性和效率為核心特征。一國的制度型開放水平越高,就越有能力營造吸引集聚創(chuàng)新要素的制度環(huán)境。因此,順應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)展趨勢,繼續(xù)推動以制度型開放為核心的高水平對外開放,主動制定和對接相關(guān)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn),開展規(guī)則體系的國際協(xié)調(diào),助力解決現(xiàn)行國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中存在的弊端,有利于提升我國在全球經(jīng)濟(jì)治理體系中的地位和話語權(quán),在全球治理變革中展現(xiàn)大國擔(dān)當(dāng)。

3.制度型開放是塑造國際競爭新優(yōu)勢的必然選擇。隨著我國要素成本的持續(xù)提高,參與國際分工和國際競爭的傳統(tǒng)優(yōu)勢漸趨弱化,新的競爭優(yōu)勢亟待培育形成。從商品和要素流動型開放向制度型開放升級,也是從要素紅利轉(zhuǎn)向制度紅利的過程。首先,推進(jìn)制度型開放有利于吸引全球高端生產(chǎn)要素實現(xiàn)價值鏈攀升。企業(yè)從事國際化經(jīng)營的成本可以分為生產(chǎn)成本和交易成本。其中,生產(chǎn)要素的價格水平影響生產(chǎn)成本的高低,而制度環(huán)境的優(yōu)越水平?jīng)Q定著交易成本的高低。在全球價值鏈分工中,主要使用低端生產(chǎn)要素和從事價值鏈低端環(huán)節(jié)的企業(yè)對生產(chǎn)成本更加敏感,而主要使用高端生產(chǎn)要素和從事價值鏈高端環(huán)節(jié)的企業(yè)對交易成本更加敏感。良好的制度環(huán)境能夠為有效吸引人才、技術(shù)等高端生產(chǎn)要素提供保障。我國已經(jīng)經(jīng)歷了改革開放前期以要素成本優(yōu)勢參與國際分工的階段,需要繼續(xù)通過推進(jìn)高水平制度型開放形成制度環(huán)境優(yōu)勢,進(jìn)而吸引全球高端生產(chǎn)要素集聚實現(xiàn)價值鏈攀升。其次,推進(jìn)制度型開放有利于突破美國“規(guī)鎖”和“去中國化”戰(zhàn)略。近些年來,美國對中國的定位由“戰(zhàn)略伙伴”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯?zhàn)略競爭者和對手”,對華政策由“接觸”調(diào)整為“規(guī)鎖”,即通過運用綜合手段鎖定我國發(fā)展路徑和發(fā)展空間(7)張宇燕、馮維江:《從“接觸”到“規(guī)鎖”:美國對華戰(zhàn)略意圖及中美博弈的四種前景》,《清華金融評論》2018年第7期。。這種“規(guī)鎖”戰(zhàn)略表現(xiàn)在國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域,就是通過重塑國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則來約束中國,否定中國市場經(jīng)濟(jì)地位、呼吁取消中國在WTO的發(fā)展中國家身份、提出《印太經(jīng)濟(jì)框架》(IPEF)等都是這一戰(zhàn)略的具體手段。美國試圖通過“規(guī)鎖”戰(zhàn)略提升中國參與國際分工合作的制度性交易成本,推動全球生產(chǎn)要素與中國“脫鉤”。在此背景下,中國只有按照國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則體系的要求加快推進(jìn)制度改革和制度型開放,才能有效對沖美國“規(guī)鎖”戰(zhàn)略的負(fù)面沖擊,為國際競爭新優(yōu)勢的形成爭取時間和空間。

(二)國內(nèi)背景

1.制度型開放是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要路徑。中國式現(xiàn)代化具有顯著的中國特色,而以制度型開放融入全球經(jīng)濟(jì),是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要路徑。首先,制度型開放有助于推動實現(xiàn)“走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化”。黨的二十大報告提出中國式現(xiàn)代化的五大特征,其中之一是“走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化”,這反映了中國與世界各國合作共贏、共建共享的良好愿景。在中國的現(xiàn)代化進(jìn)程中,通過推進(jìn)制度型開放實現(xiàn)與世界各國的規(guī)則協(xié)調(diào),維護(hù)全球經(jīng)濟(jì)體系健康運轉(zhuǎn),能夠為世界和平發(fā)展提供持續(xù)動力,也為中國實現(xiàn)現(xiàn)代化營造良好外部環(huán)境。其次,制度型開放是中國式現(xiàn)代化中“制度現(xiàn)代化”的基本要求。中國式現(xiàn)代化的內(nèi)涵至少包括三個方面:物質(zhì)現(xiàn)代化、人的現(xiàn)代化、制度現(xiàn)代化。制度是介于物質(zhì)現(xiàn)代化與人的現(xiàn)代化中間非常重要的變量,對于推動物質(zhì)現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化以及二者協(xié)調(diào)發(fā)展均具有重要作用。因此,制度改革不僅是中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要素,而且為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化提供強(qiáng)大動力。走好中國式現(xiàn)代化道路,必須通過推動制度改革實現(xiàn)制度現(xiàn)代化,對應(yīng)到對外開放領(lǐng)域就是要推進(jìn)制度型開放,塑造我國參與國際競爭的制度優(yōu)勢。

2.制度型開放是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要手段。我國當(dāng)前正加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局,而制度型開放所具備的改革屬性和開放屬性,使其必然成為推動構(gòu)建新發(fā)展格局的重要手段。首先,推進(jìn)制度型開放是更好融入國際大循環(huán)的必然要求。新發(fā)展格局中的雙循環(huán)互促,要求我國推動更高水平的對外開放,以更好發(fā)揮超大規(guī)模市場對全球要素的吸引力,增強(qiáng)全球資源配置能力,這必然要求穩(wěn)步推進(jìn)制度型開放。其次,推進(jìn)制度型開放有助于建設(shè)統(tǒng)一大市場,暢通國內(nèi)大循環(huán)。建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)支撐和內(nèi)在要求,其最終目標(biāo)是實現(xiàn)商品、要素在全國范圍內(nèi)暢通流動,即國內(nèi)大循環(huán)的暢通。由于中國的對外開放整體先于對內(nèi)開放,導(dǎo)致國內(nèi)不同區(qū)域間商品和要素流通仍然存在障礙。推進(jìn)制度型開放,要求國內(nèi)制度規(guī)則與高標(biāo)準(zhǔn)國際規(guī)則的對接,客觀上能夠推動國內(nèi)市場制度規(guī)則的改革升級,有利于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場。最后,推進(jìn)制度型開放有助于聯(lián)通國內(nèi)國際雙循環(huán)。國內(nèi)外市場的高效聯(lián)通,有利于我國更好利用國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源,提升經(jīng)濟(jì)效率,實現(xiàn)良性循環(huán)。國內(nèi)外市場的聯(lián)通以國際規(guī)則為基礎(chǔ),國際規(guī)則對接的深度和廣度決定著市場聯(lián)通的深度和廣度,而這正是我國推進(jìn)制度型開放的核心任務(wù)。

3.制度型開放是倒逼國內(nèi)體制改革的重要方式。以開放促改革是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要經(jīng)驗。對外開放帶動了過去40多年中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,同時也推動了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革的開展和深化。制度型開放要求改革創(chuàng)新國內(nèi)體制機(jī)制以實現(xiàn)與國際規(guī)則的協(xié)調(diào)對接,因此從某種程度上說,制度型開放既是開放也是改革,體現(xiàn)了改革與開放的高度統(tǒng)一(8)崔衛(wèi)杰:《以制度型開放推動全方位對外開放》,《中國經(jīng)濟(jì)時報》2019年2月27日。。推進(jìn)制度型開放至少可以從三個方面倒逼國內(nèi)體制改革:一是制度型開放有助于推動市場經(jīng)濟(jì)體制改革。中國通過改革開放成功確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,而當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)體制改革已進(jìn)入深水區(qū)和攻堅期。推進(jìn)制度型開放,有利于完善產(chǎn)權(quán)、市場準(zhǔn)入、公平競爭等制度,筑牢市場經(jīng)濟(jì)有效運行的體制基礎(chǔ);有利于促進(jìn)要素資源高效配置,進(jìn)一步激發(fā)市場活力;有利于倒逼國有企業(yè)和自然壟斷行業(yè)改革,等等。二是制度型開放有助于推動開放型經(jīng)濟(jì)體制改革。制度型開放是更高水平的對外開放,對外貿(mào)管理體制、外商投資管理體制、對外投資管理體制等都提出了更高要求,這些體制機(jī)制的改革創(chuàng)新將推動開放型經(jīng)濟(jì)體制的整體變革。三是制度型開放有助于推動國家治理體系改革。推進(jìn)制度型開放有利于創(chuàng)新政府管理和服務(wù)方式,完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理體制,提高宏觀經(jīng)濟(jì)治理能力,助力實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、我國推進(jìn)制度型開放的重點領(lǐng)域

制度型開放的重點是對接高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。基于前文提出的制度型開放的概念特征,結(jié)合當(dāng)前全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系重構(gòu)的重點內(nèi)容,我國推進(jìn)制度型開放主要有六大重點領(lǐng)域。

(一)服務(wù)業(yè)開放領(lǐng)域

根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議(UNCTAD)統(tǒng)計,2022年全球BOP口徑的服務(wù)貿(mào)易額(9)BOP口徑即國際收支服務(wù)貿(mào)易統(tǒng)計,與之相對應(yīng)的是外國附屬機(jī)構(gòu)服務(wù)貿(mào)易統(tǒng)計(FATS),二者共同構(gòu)成了廣義的服務(wù)貿(mào)易全口徑統(tǒng)計。達(dá)到約7萬億美元,2011—2022年全球服務(wù)貿(mào)易年均增速接近5%,遠(yuǎn)超同期貨物貿(mào)易增速,服務(wù)貿(mào)易占全部貿(mào)易的比重由20%提高至28%(10)數(shù)據(jù)來源:UNCTAD數(shù)據(jù)庫,https://unctad.org/statistics,下同。;若是再將FATS口徑的服務(wù)貿(mào)易額計算在內(nèi),則2022年服務(wù)貿(mào)易占比已超過40%。與此同時,服務(wù)貿(mào)易以及服務(wù)業(yè)開放規(guī)則也加速變革。由于WTO多哈回合談判遲遲無法就服務(wù)業(yè)市場開放達(dá)成共識,與WTO同時生效的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)已難以適應(yīng)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的需要,美國、澳大利亞等國家于2011年發(fā)起了《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》(TISA)的談判,但談判于2016年基本結(jié)束后至今未能正式生效。與此同時,區(qū)域性服務(wù)貿(mào)易協(xié)定不斷涌現(xiàn)。根據(jù)WTO統(tǒng)計,截至2022年末,全球正在生效的355個RTA中,服務(wù)貿(mào)易內(nèi)容占了近一半?？傮w來看,服務(wù)業(yè)開放承諾的方式逐漸由正面清單向混合清單和負(fù)面清單轉(zhuǎn)變,開放承諾的領(lǐng)域逐步擴(kuò)大到咨詢、設(shè)計、娛樂、金融、醫(yī)療等高端服務(wù)行業(yè);同時,新的服務(wù)業(yè)開放協(xié)定普遍包含棘輪條款,以保證服務(wù)業(yè)開放水平不會倒退。

中國服務(wù)貿(mào)易同樣發(fā)展迅猛,2011—2022年中國服務(wù)貿(mào)易額年均增速達(dá)到6.4%,高于全球增速和我國貨物貿(mào)易增速,貿(mào)易額連續(xù)八年位列全球第二。規(guī)?？焖贁U(kuò)大的同時,中國服務(wù)業(yè)開放水平也不斷提高。從開放領(lǐng)域看,區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(RCEP)中我國在WTO承諾基礎(chǔ)上增加開放了22個行業(yè),并提高了金融、法律等37個行業(yè)的開放水平。從承諾方式看,我國在已簽署生效的經(jīng)貿(mào)協(xié)定中服務(wù)業(yè)開放全部采用正面清單方式,但承諾在RCEP生效6年內(nèi)完成正面清單向負(fù)面清單的轉(zhuǎn)化;同時,鑒于中澳和中韓 FTA中韓國和澳大利亞均對服務(wù)業(yè)開放采用負(fù)面清單方式,我國也將在中韓和中澳FTA升級版談判中轉(zhuǎn)換為負(fù)面清單。綜合來看,目前我國除在建筑設(shè)計、工程咨詢行業(yè)開放水平略高外,其他服務(wù)行業(yè)開放與國際高標(biāo)準(zhǔn)仍有明顯差距。因此,下一步我國應(yīng)綜合考慮各個服務(wù)行業(yè)的發(fā)展水平、國際競爭力、開放風(fēng)險等因素,以目前開放水平較低的行業(yè)為重點,穩(wěn)步推動其分層次有序開放?？杉皶r總結(jié)海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的實施經(jīng)驗,并在此基礎(chǔ)上出臺全國版負(fù)面清單,有效清除負(fù)面清單以外的隱性準(zhǔn)入壁壘,全面提升服務(wù)業(yè)開放水平。

(二)數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域

數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字貿(mào)易的蓬勃發(fā)展催生了數(shù)字領(lǐng)域國際規(guī)則體系的形成。根據(jù)中國信息通信研究院發(fā)布的《全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)白皮書(2023年)》,2022年美、中、德、日、韓5國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到31萬億美元,占GDP比重達(dá)到58%,比2016年提高11個百分點。根據(jù)UNCTAD的統(tǒng)計,2021年全球數(shù)字化交付服務(wù)貿(mào)易額達(dá)到3.8萬億美元,占全部服務(wù)貿(mào)易的比重達(dá)到62.8%,比2015年提高12個百分點。早期的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則主要體現(xiàn)在跨境電子商務(wù)領(lǐng)域,隨著數(shù)字貿(mào)易新業(yè)態(tài)的出現(xiàn),數(shù)字貿(mào)易規(guī)則開始向數(shù)字貿(mào)易便利化、數(shù)字產(chǎn)品關(guān)稅、跨境數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)字安全等領(lǐng)域擴(kuò)展(11)林創(chuàng)偉、白潔、何傳添:《高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則解讀、形成的挑戰(zhàn)與中國應(yīng)對》,《國際經(jīng)貿(mào)探索》2022年第11期。。根據(jù)DEATA數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)(12)數(shù)據(jù)來源:DEATA數(shù)據(jù)庫,https://www.designoftradeagreements.org,下同。,截至2021年末全球包含電子商務(wù)條款的RTA達(dá)到98個,包含數(shù)據(jù)跨境流動條款的RTA達(dá)到73個。目前,以美國為代表的一部分國家主張數(shù)據(jù)自由,極力推動數(shù)據(jù)跨境自由流動并取消數(shù)據(jù)本地化限制,其在美墨加協(xié)定(USMCA)中更是將數(shù)字貿(mào)易條款獨立成章;以歐盟為代表的一部分國家更加重視數(shù)據(jù)安全,強(qiáng)調(diào)對跨境數(shù)據(jù)進(jìn)行有效監(jiān)管。2021年生效的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(DEPA)作為全球第一個關(guān)于數(shù)字貿(mào)易的專門協(xié)定,為全球數(shù)字貿(mào)易治理提供了另一種范式。

中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展同樣令人矚目,2022年中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到7.5萬億美元,數(shù)字化交付服務(wù)貿(mào)易規(guī)模達(dá)到3720億美元。與此同時,我國也開始探索數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域的規(guī)則構(gòu)建和國際協(xié)調(diào)。在我國已簽署生效的經(jīng)貿(mào)協(xié)定中,數(shù)字貿(mào)易相關(guān)條款主要體現(xiàn)在跨境電商便利化、線上消費者保護(hù)等電子商務(wù)相關(guān)內(nèi)容,還未涉及關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動的內(nèi)容,而這正是目前我國國內(nèi)法律體系與USMCA、CPTPP中相關(guān)數(shù)字貿(mào)易條款規(guī)則的主要分歧。國內(nèi)《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》等法律均對數(shù)據(jù)跨境流動進(jìn)行了嚴(yán)格限制,要求相關(guān)企業(yè)將數(shù)據(jù)儲存在境內(nèi),并且規(guī)定政府有權(quán)對重要軟件產(chǎn)品的源代碼進(jìn)行安全審查,這些都對數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的國際協(xié)調(diào)提出了很大挑戰(zhàn)。對此,我國可以穩(wěn)步推動建設(shè)數(shù)據(jù)分級分類制度,區(qū)分涉及國家安全的敏感數(shù)據(jù)和一般商業(yè)性數(shù)據(jù);同時,可以嘗試委托獨立于政府和企業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行源代碼安全審查,降低企業(yè)對于商業(yè)機(jī)密泄漏的擔(dān)憂。

(三)競爭政策領(lǐng)域

隨著國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則逐漸由“邊境上”延伸到“邊境后”,對一國國內(nèi)競爭政策的約束成為越來越多經(jīng)貿(mào)協(xié)定包含的重要內(nèi)容。國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定中競爭政策相關(guān)條款的原則是限制壟斷、補貼等不公平政策對不同市場主體的歧視,保障弱勢主體尤其是非國有企業(yè)的公平競爭環(huán)境,這些條款主要分布在經(jīng)貿(mào)協(xié)定中的競爭政策章節(jié)、補貼章節(jié)、國有企業(yè)和指定壟斷企業(yè)章節(jié)等。根據(jù)DEATA數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù),截至2021年末全球包含競爭章節(jié)的RTA達(dá)到210個,包含限制扭曲競爭條款、限制壟斷條款和國有企業(yè)條款的RTA分別達(dá)到545個、372個和279個。對于國有企業(yè)和指定壟斷企業(yè),CPTPP、USMCA、EJEPA等高水平經(jīng)貿(mào)協(xié)定中均規(guī)定了明確的扶持限制,特別是明確禁止非商業(yè)性援助。而且,高水平經(jīng)貿(mào)協(xié)定中對國有企業(yè)的界定也更加擴(kuò)大化,CPTPP通過股權(quán)、投票權(quán)和任命權(quán)三種形式判定國有企業(yè),USMCA和EJEPA在此基礎(chǔ)上又增加了決策權(quán)的判定方式(13)宋泓:《CPTPP國有企業(yè)和指定壟斷條款及其影響分析》,《國際貿(mào)易》2022年第1期。。但需要指出的是,CPTPP和USMCA對國有企業(yè)的界定僅限于中央政府擁有或控制的企業(yè),而EJEPA包含所有層級的國有企業(yè)。

完善公平競爭制度是我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的基本方向,在這一方向指引下,我國不斷清理廢除妨礙公平競爭的存量政策,制定并修訂了《反壟斷法》。我國在加入WTO時就取消了政府對國有企業(yè)的虧損補貼,之后又逐步取消了出口補貼和進(jìn)口替代補貼。但是,由于我國的國有企業(yè)與資本主義國家的國有企業(yè)在界定和功能上存在明顯差異,因此國內(nèi)現(xiàn)行規(guī)則與高水平經(jīng)貿(mào)協(xié)定中國有企業(yè)相關(guān)規(guī)則還存在不小差距。這種差距表現(xiàn)在部分國有企業(yè)仍然能夠得到政府非商業(yè)性援助,一些行業(yè)壟斷性國有企業(yè)的市場支配地位無法得到有效約束,國有企業(yè)的信息披露義務(wù)履行不夠到位等方面。對此,我國應(yīng)加快推進(jìn)國有企業(yè)的商業(yè)類和公益類改革,明確國有企業(yè)壟斷判定、非商業(yè)性援助判定的規(guī)則(14)劉向東:《對接CPTPP完善中國競爭規(guī)則基礎(chǔ)制度的建議》,《全球化》2022年第4期。,修訂完善公平競爭審查實施細(xì)則,逐步建立起與國際接軌的競爭政策框架。

(四)知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域

隨著世界各國對創(chuàng)新要素的爭奪日益激烈,知識產(chǎn)權(quán)作為國家發(fā)展戰(zhàn)略性資源的重要性愈加凸顯。全球范圍內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)的交易持續(xù)增長。根據(jù)UNCTAD數(shù)據(jù),2022年全球知識產(chǎn)權(quán)使用費出口額達(dá)到4469.1億美元,是2005年的2.58倍。與此同時,各國對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的要求也越來越高。長期以來,國際知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則主要由聯(lián)合國知識產(chǎn)權(quán)組織(WIPO)和WTO框架下的《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》(TRIPs)主導(dǎo),但由于這兩大組織改革受挫,近年來的各類RTA成為知識產(chǎn)權(quán)國際規(guī)則構(gòu)建的主要載體。根據(jù)DEATA數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù),截至2021年末全球包含實質(zhì)性知識產(chǎn)權(quán)條款的RTA達(dá)到345個,其中包含實質(zhì)性保護(hù)具體規(guī)定的有164個,包含執(zhí)法措施具體規(guī)定的有157個。近幾年達(dá)成的高水平經(jīng)貿(mào)協(xié)定中,對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的范圍明顯擴(kuò)大,且執(zhí)法措施更加具體和嚴(yán)格。例如,CPTPP鼓勵將氣味等視覺上不可感知的客體注冊為商標(biāo),對馳名商標(biāo)的保護(hù)從同類保護(hù)擴(kuò)大到跨類保護(hù),加強(qiáng)不同法律環(huán)境下的地理標(biāo)志保護(hù),將侵犯商業(yè)秘密的行為納入刑事范圍等;USMCA的保護(hù)水平更高,將著作權(quán)保護(hù)期延長到75年,將工業(yè)品外觀設(shè)計保護(hù)期延長到15年等。

近年來中國知識產(chǎn)權(quán)貿(mào)易增長較快,根據(jù)UNCTAD數(shù)據(jù),2022年中國知識產(chǎn)權(quán)使用費出口額135.4億美元,進(jìn)口額442.3億美元。在此背景下,知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)成為我國近些年制度完善的重要著力點,特別是在簽署RCEP之前,我國對《專利法》《商標(biāo)法》《著作權(quán)法》等知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律進(jìn)行了大規(guī)模修訂,使我國的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平得到顯著提升。當(dāng)然,與CPTPP、USMCA等高水平協(xié)定中的條款相比,我國知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)在客體范圍、保護(hù)期限、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等方面仍然存在差距。例如,我國對著作權(quán)的保護(hù)期限仍然沿用了TRIPs的50年,對未注冊馳名商標(biāo)無法實現(xiàn)跨類保護(hù),對農(nóng)用化學(xué)品未披露試驗數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)有效保護(hù)等,且在執(zhí)法措施與懲罰力度上存在差距(15)張惠彬、王懷賓:《高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易協(xié)定知識產(chǎn)權(quán)新規(guī)則與中國因應(yīng)》,《國際關(guān)系研究》2022年第2期。。對此,我國應(yīng)有針對性地完善相關(guān)法規(guī)體系,從立法、行政、司法等全鏈條推動與高標(biāo)準(zhǔn)知識產(chǎn)權(quán)規(guī)則的互聯(lián)互通,積極參與推動非遺資源、傳統(tǒng)文化、民間藝術(shù)等領(lǐng)域的國際知識產(chǎn)權(quán)規(guī)則制定,增強(qiáng)規(guī)則輸出能力。

(五)政府采購領(lǐng)域

政府采購是一國財政支出的重要構(gòu)成,具有巨大的資金規(guī)模和市場開放潛力。隨著國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定的深度發(fā)展,各國開始對政府采購領(lǐng)域的規(guī)則展開國際協(xié)調(diào),以期降低政府采購的本國保護(hù)。與其他領(lǐng)域WTO規(guī)則的邊緣化現(xiàn)狀不同,當(dāng)前政府采購領(lǐng)域的國際規(guī)則仍以WTO框架下達(dá)成的《政府采購協(xié)定》(GPA)為主要依據(jù)。該協(xié)定于1981年生效,之后經(jīng)過1986年、1994年、2012年三次修訂,目前共有包含48個WTO成員的21個締約方。根據(jù)DEATA數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù),截至2021年末全球包含實質(zhì)性政府采購條款的RTA達(dá)到149個,以GPA為基礎(chǔ)設(shè)置相關(guān)條款的RTA達(dá)到151個,其中同時涵蓋中央、次中央和國有企業(yè)實體的RTA達(dá)到105個。從目前GPA各締約方的出價情況來看,次中央政府實體和國有企業(yè)開放是差異最大也是靈活性最大的部分。次中央實體方面,GPA中既有以歐盟、加拿大、日本等為代表的全面開放型,即把所有次中央政府實體都列入附件清單,也有以美國、韓國、瑞士等為代表的部分開放型,其中以歐盟為代表的歐洲國家門檻價也較低,體現(xiàn)出較高的開放水平,而亞洲國家、北美國家分別抬高了工程類和貨物服務(wù)類采購的門檻價。國有企業(yè)方面,GPA各締約方又可以分為行業(yè)列舉、直接列舉和綜合列舉三個類型,但均設(shè)置了例外條款(16)劉曉寧:《中國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略下的政府采購市場開放:現(xiàn)狀、借鑒與策略》,《經(jīng)濟(jì)體制改革》2021年第1期。。

我國政府采購制度建設(shè)起步較晚,但隨著近年來政府采購規(guī)模和范圍的快速擴(kuò)大,政府采購市場的開放進(jìn)程也開始提速。2021年我國政府采購規(guī)模達(dá)到36399億元,占全國財政支出和GDP的比重分別達(dá)到10.1%和3.2%,其中貨物、工程、服務(wù)比重為25.8∶46.6∶27.6(17)財政部:《2021年全國政府采購簡要情況》,http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202306/t20230629_3893429.htm。。目前我國已簽署的經(jīng)貿(mào)協(xié)定中,只有RCEP和中國—新西蘭FTA升級版中包含政府采購條款,但僅對采購信息透明度和國際合作進(jìn)行了非約束性闡述。作為“入世”承諾之一,我國在2007年就已提出加入GPA申請,并先后提交了7份出價,但仍未獲得GPA所有締約方的同意。分歧主要體現(xiàn)在三個方面:國有企業(yè)、次中央實體和工程項目門檻價。目前我國《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》等國內(nèi)法律與GPA在非歧視原則等方面仍存在明顯差異,應(yīng)著力加強(qiáng)國內(nèi)法律與國際規(guī)則的對接,穩(wěn)步提升我國政府采購市場的開放水平。

(六)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域

環(huán)境議題已成為當(dāng)前全球最重要的議題之一,環(huán)境保護(hù)規(guī)則也成為新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的重點內(nèi)容。WTO框架下早期的環(huán)境規(guī)則較為模糊和分散,而將其作為重要議題的多哈回合談判長期停滯無果,導(dǎo)致WTO的環(huán)境規(guī)制缺位。20世紀(jì)90年代以后,環(huán)境規(guī)則開始在各類經(jīng)貿(mào)協(xié)定中頻繁出現(xiàn),一些協(xié)定開始將環(huán)境議題單獨設(shè)章。根據(jù)DEATA數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù),截至2021年末全球包含環(huán)境條款的RTA達(dá)到371個,其中將環(huán)境議題單獨設(shè)章的RTA有76個。近年來生效的高水平經(jīng)貿(mào)協(xié)定例如USMCA和CPTPP均單獨設(shè)置了環(huán)境章節(jié),而EJEPA將環(huán)境議題放入“貿(mào)易和可持續(xù)發(fā)展”章節(jié)中。鑒于世界各國發(fā)展水平和發(fā)展階段存在差異,不同國家對于構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境規(guī)則的積極性明顯不同,發(fā)達(dá)國家相比發(fā)展中國家更加主動,特別是美國和歐盟,但二者在規(guī)則模式上表現(xiàn)出不同特征。美國環(huán)境條款更加強(qiáng)調(diào)約束性,若出現(xiàn)爭端則可進(jìn)行制裁;歐盟環(huán)境條款更加強(qiáng)調(diào)協(xié)商性,主張對話與合作。整體來看,當(dāng)前全球環(huán)境規(guī)則表現(xiàn)出約束強(qiáng)化、范圍擴(kuò)大、跨界融合等趨勢。其中,CPTPP文本中涵蓋137個領(lǐng)域的環(huán)境條款,代表了當(dāng)前全球環(huán)境規(guī)則的最高水平(18)韓劍、劉瑞喜:《中國加入CPTPP參與全球環(huán)境經(jīng)貿(mào)規(guī)則治理的策略研究》,《國際貿(mào)易》2022年第5期。。

我國已正式確定2030年“碳達(dá)峰”與2060年“碳中和”的“雙碳”目標(biāo),為實現(xiàn)這一目標(biāo),我國制定了一系列加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制的法律法規(guī)。同時,我國還主動參與全球環(huán)境保護(hù)多邊協(xié)商,加入《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》《巴黎協(xié)定》等。我國已簽署的經(jīng)貿(mào)協(xié)定均包含環(huán)境保護(hù)的相關(guān)條款,其中中國—瑞士、中國—韓國、中國—格魯吉亞FTA,以及中國—新加坡、中國—新西蘭、中國—智利FTA升級版中均將環(huán)境議題獨立設(shè)章。整體來看,當(dāng)前我國簽署的相關(guān)環(huán)境規(guī)則條款標(biāo)準(zhǔn)不高、約束性不強(qiáng),與CPTPP等高水平協(xié)定的環(huán)境條款相比仍有差距。從國內(nèi)層面看,我國現(xiàn)行法律法規(guī)與國際環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)也存在差距,例如在環(huán)境產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、環(huán)境規(guī)則執(zhí)法保障等方面。因此,我國應(yīng)結(jié)合“雙碳”目標(biāo)加快完善國內(nèi)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系,同時加強(qiáng)與國際規(guī)則的協(xié)調(diào)對接,探索構(gòu)建符合國情且具有中國特色的環(huán)境規(guī)則。

四、我國推進(jìn)制度型開放的策略選擇

根據(jù)推進(jìn)制度型開放的國際國內(nèi)背景、目標(biāo)方向與重點領(lǐng)域,我國應(yīng)通過參與推動全球經(jīng)濟(jì)治理變革、擴(kuò)大高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)、發(fā)揮開放試點功能、構(gòu)建開放新體制、健全開放型經(jīng)濟(jì)安全體系等舉措,加強(qiáng)國際規(guī)則與國內(nèi)制度的銜接,以制度型開放帶動更高水平的對外開放。

(一)積極參與和推動全球經(jīng)濟(jì)治理變革

在新一輪國際經(jīng)貿(mào)體系重構(gòu)和全球經(jīng)濟(jì)治理變革中,中國應(yīng)以更加積極主動的姿態(tài)參與其中,在完善國內(nèi)制度規(guī)則構(gòu)建的基礎(chǔ)上努力向外提供制度性公共產(chǎn)品,實現(xiàn)制度型開放的“制度輸出”目標(biāo)。一是充分發(fā)揮“一帶一路”倡議的經(jīng)濟(jì)治理功能。我國已對外簽署200多份共建“一帶一路”合作文件,成功地推動“一帶一路”成為全球治理的重要新機(jī)制,下一步,應(yīng)繼續(xù)提升“一帶一路”框架下制度供給水平,緊密跟蹤研究其他經(jīng)貿(mào)協(xié)定談判中的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則變動趨勢,加強(qiáng)貿(mào)易、投資、金融等諸多領(lǐng)域不同機(jī)制間的整合銜接,不斷提升輸出規(guī)則的權(quán)威性和執(zhí)行力(19)戴翔、張二震:《“一帶一路”建設(shè)與中國制度型開放》,《國際經(jīng)貿(mào)探索》2019年第10期。。二是積極參與并推動WTO改革進(jìn)程。一個開放包容的多邊體制仍然是提升全球經(jīng)濟(jì)治理水平的最優(yōu)選擇。我國應(yīng)主動發(fā)揮經(jīng)濟(jì)大國作用,針對WTO規(guī)則體系存在的問題缺陷和主要成員國的核心訴求,穩(wěn)步推動開展相關(guān)議題多邊談判,特別是在爭端解決機(jī)制、競爭政策、服務(wù)業(yè)開放等議題上努力擴(kuò)大改革共識(20)吳朝陽、吳嬋:《WTO改革:代表性成員立場比較與前景展望》,《國際貿(mào)易》2021年第9期。。三是深度參與各類國際合作組織并發(fā)揮作用。繼續(xù)參與聯(lián)合國、G20、APEC、金磚組織、上海合作組織等機(jī)制合作,推動新的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判和規(guī)則制定,在談判議題設(shè)置中充分考慮不同發(fā)展水平國家的利益關(guān)切,在更多領(lǐng)域貢獻(xiàn)中國方案。

(二)擴(kuò)大面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)

在堅決維護(hù)WTO多邊體制的同時,我國也順應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展趨勢,積極開展雙邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判。目前,我國已同27個國家(地區(qū))達(dá)成了20份自貿(mào)協(xié)定,初步架構(gòu)起遍布全球的FTA“朋友圈”。下一步,我國應(yīng)結(jié)合制度型開放的目標(biāo)要求,繼續(xù)推動各類FTA的談判、簽署和升級,持續(xù)擴(kuò)大高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。一方面,穩(wěn)步推進(jìn)CPTPP、DEPA等協(xié)定談判進(jìn)程。我國已正式申請加入CPTPP和DEPA,并且正在為加入談判進(jìn)行各種準(zhǔn)備和努力。應(yīng)在完整梳理我國現(xiàn)行制度與CPTPP和DEPA主要分歧的基礎(chǔ)上,擬定針對性談判方案和系統(tǒng)性對接方案。談判進(jìn)程中,既要充分關(guān)注日本、加拿大、澳大利亞等重點締約方的訴求,也要兼顧中小締約方的利益,爭取最大公約數(shù)。與此同時,還可以考慮重點推動中國—海合會、中國—挪威等自貿(mào)談判進(jìn)程,努力重啟中日韓FTA談判。另一方面,繼續(xù)商簽和升級更高水平的經(jīng)貿(mào)協(xié)定。中國已簽署生效的FTA中,中國—東盟、中國—新加坡等5個FTA已成功完成了升級,中國—韓國、中國—秘魯?shù)菷TA的第二階段談判正在進(jìn)行之中。未來,可重點考慮與瑞士、澳大利亞等國家協(xié)商開展FTA升級談判,以及與東盟的FTA3.0版談判,結(jié)合當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的發(fā)展方向確定談判重點議題;同時,積極與RCEP其他締約方溝通協(xié)商,適時推動RCEP升級和擴(kuò)員。

(三)發(fā)揮各類開放試點的壓力測試功能

在特定區(qū)域設(shè)立各種類型的試點試驗區(qū),開展創(chuàng)新性制度政策的先行先試和壓力測試,然后總結(jié)經(jīng)驗向全國復(fù)制推廣,是中國漸進(jìn)式改革的重要路徑之一。推進(jìn)制度型開放,更加需要發(fā)揮這些試點試驗區(qū)域的作用,先行對接高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則,開展前瞻性、創(chuàng)新性改革和制度集成創(chuàng)新。一是深入推進(jìn)自由貿(mào)易試驗區(qū)和海南自由貿(mào)易港的制度創(chuàng)新探索。我國已形成了覆蓋沿海、內(nèi)陸、沿邊的21家自貿(mào)試驗區(qū)(港)布局,開展了卓有成效的制度創(chuàng)新探索,下一步,應(yīng)繼續(xù)加大對自貿(mào)試驗區(qū)的改革授權(quán),支持各自貿(mào)試驗區(qū)開展特色化、原創(chuàng)性制度創(chuàng)新,支持自貿(mào)試驗區(qū)重點開展要素流動和市場化配置方面的制度創(chuàng)新,打造產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈高端節(jié)點。二是充分發(fā)揮服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點、服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點作用。我國服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點已形成“1+10”布局,其中北京作為首個試點城市,已正式升級為服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū),服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點同樣取得積極成效,下一步,應(yīng)繼續(xù)深化兩項試點,分類放寬服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入限制,探索服務(wù)業(yè)開放發(fā)展的新業(yè)態(tài)、新模式,逐步形成與國際先進(jìn)規(guī)則接軌的制度創(chuàng)新和要素供給體系。

(四)加快構(gòu)建高水平制度型開放新體制

建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制,特別是與制度型開放相適應(yīng)的開放新體制是我國新一輪對外開放的必然要求,可以從四個方面重點發(fā)力:一是外貿(mào)領(lǐng)域。系統(tǒng)梳理并適時修訂外貿(mào)領(lǐng)域法律法規(guī),建立國內(nèi)法與國際法協(xié)調(diào)互動的新型對外貿(mào)易法律體系。二是外商投資領(lǐng)域。全面落實外商投資法及其實施條例,根據(jù)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單修訂進(jìn)程,推動相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件的修訂。三是對外投資合作領(lǐng)域。制定完善促進(jìn)和保障對外投資的法律法規(guī),進(jìn)一步完善對外投資備案報告管理制度、對外承包工程“備案+負(fù)面清單”管理模式。四是金融領(lǐng)域。穩(wěn)步推動人民幣匯率形成機(jī)制改革,提升人民幣國際化水平,穩(wěn)妥推動金融業(yè)對外開放。同時,應(yīng)著力建立健全制度型開放保障機(jī)制?？梢钥紤]就具體開放事項建立專門的部門協(xié)調(diào)機(jī)制,聯(lián)合制定系統(tǒng)性改革方案;探索開展對不同領(lǐng)域制度型開放的效益評估和事后評價,構(gòu)建推進(jìn)制度型開放的評價機(jī)制。另外,我國于2016年在全國12個城市和區(qū)域開展構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制綜合試點試驗,旨在與自貿(mào)試驗區(qū)改革形成配套,但目前成效不夠顯著。應(yīng)進(jìn)一步明確其與自貿(mào)試驗區(qū)“兩條線”各自推進(jìn)的定位,努力探索形成不同發(fā)展水平地區(qū)多梯度推進(jìn)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的經(jīng)驗。

(五)建立健全開放型經(jīng)濟(jì)安全保障體系

開放與發(fā)展是安全的基礎(chǔ),安全是開放與發(fā)展的條件。在推進(jìn)制度型開放進(jìn)程中,應(yīng)把握好開放與安全的關(guān)系,持續(xù)提高在開放環(huán)境下保障國家安全的能力。一是構(gòu)建經(jīng)貿(mào)安全保障制度。借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗,完善《出口管制法》等相關(guān)法律制度,引導(dǎo)企業(yè)提高出口管制合規(guī)能力,主動參與出口管制多邊規(guī)則制定,加快構(gòu)建具有中國特色的出口管制體系。二是完善外商投資國家安全審查制度。科學(xué)的外資安全審查制度既能阻止危險外資進(jìn)入,又能防止國家安全泛化,有利于更好地利用外資。應(yīng)逐步將審查范圍、審查程序、審查要素等內(nèi)容規(guī)范化、系統(tǒng)化,并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建與負(fù)面清單管理模式相適應(yīng)的外商投資國家安全法治體系。三是建立“走出去”風(fēng)險防控體系。提升對外投資風(fēng)險防范意識,逐步建立完善對外投資風(fēng)險防控體系,保障對外投資合作的安全開展。其中,應(yīng)特別加強(qiáng)對國有企業(yè)對外投資的監(jiān)管,完善國有企業(yè)境外業(yè)績考核和責(zé)任追究制度,防止境外國有資產(chǎn)損失。四是健全金融風(fēng)險防控體系。將防風(fēng)險放到與自由化便利化同等重要的位置,建立完善跨境金融監(jiān)管體系、外債和資本流動管理體系,主動開展金融監(jiān)管的國際協(xié)調(diào)與合作。五是建立對外經(jīng)濟(jì)制裁制度。充分發(fā)揮《反外國制裁法》《不可靠實體清單規(guī)定》等法律法規(guī)的反制作用,不斷提升我國應(yīng)對域外“長臂”管轄的能力。