程 煕

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

社會福利轉(zhuǎn)型下普惠型兒童福利制度的構(gòu)建

程 煕

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

隨著中國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，我國社會福利正由較低層次的“補缺型”向較高層次的“適度普惠型”轉(zhuǎn)變。在普惠型社會福利制度下，普惠型兒童福利制度的構(gòu)建意義非凡。經(jīng)過六十多年的發(fā)展，我國目前兒童福利從嚴格意義上來說仍是一種補缺型制度，兒童福利制度領(lǐng)域出現(xiàn)的種種問題缺乏一個健全的制度來解決。因此，本文從兒童福利的制度構(gòu)建、立法水平、資金籌集和服務(wù)的專業(yè)化等方面進行分析，并提出相對應(yīng)的政策建議。

社會福利轉(zhuǎn)型；兒童福利；普惠型兒童福利

一、相關(guān)概念介紹

（一）社會福利轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵。社會福利轉(zhuǎn)型，即由較低層次的“補缺型”向較高層次的“普惠型”轉(zhuǎn)變?！把a缺型”社會福利起源于 1601 年英國的《伊麗莎白濟貧法》，是與工業(yè)化初期階段相聯(lián)系的社會福利發(fā)展模式。它以自由主義哲學為理論基礎(chǔ)，認為自由競爭是資源配置的最佳方式，市場經(jīng)濟是實現(xiàn)社會福利的有效途徑，國家對于市場的干預只會降低資源配置的效率，影響社會福利的最大化，因而主張國家僅對市場化進程中生活困難的居民實施最低限度的福利保障。“普惠型”社會福利起源于二戰(zhàn)后歐洲福利國家理論和實踐，是與工業(yè)化高級階段相聯(lián)系的社會福利發(fā)展模式。它以歐洲社會民主主義理論為指導，認為貧困源于社會，享受全面的高水平的福利保障，是全體公民的一項基本權(quán)利。同時，大規(guī)模稅收和轉(zhuǎn)移支付也可以增加社會福利的邊際效益和總量。[1]

當前，中國社會經(jīng)濟正經(jīng)歷著巨大的變革，國家政治體制的變化、經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，以及國家社會保障體系的健全，都推動著社會福利轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)。

（二）普惠型兒童福利制度。普惠型兒童福利是為立法范圍內(nèi)的所有兒童普遍的、客觀的需求提供的各種旨在促進兒童正常生活和生理、心理持續(xù)健康發(fā)展的社會政策和社會事業(yè)。美國《社會工作年鑒》中指出：“兒童福利是旨在謀求兒童愉快生活、健康發(fā)展，并有效發(fā)掘其潛能的一切活動，它包括對兒童提供直接福利服務(wù)，以及與促進兒童安全發(fā)展有關(guān)的家庭和社區(qū)服務(wù)等?！甭?lián)合國在1959 年頒布的《兒童權(quán)利宣言》中提到：“凡是以促進兒童身心健康發(fā)展與正常生活為目的的各種努力、事業(yè)及制度，都稱之為兒童福利?！盵2]聯(lián)合國《兒童權(quán)利宣言》和美國《社會工作年鑒》所講的兒童福利，都是普惠型兒童福利的概念。

二、我國兒童福利制度發(fā)展

我國的兒童福利制度自從新中國成立以來，已有六十年的發(fā)展歷史。但是長期以來，我國的兒童福利制度是我國市場經(jīng)濟體制改革的配套措施，是一種補缺型的福利模式，而不是以維護社會公平為主要目的而設(shè)置的，也不能推動新型福利體系的建立。改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，兒童福利制度不能適應(yīng)當前的社會主義市場經(jīng)濟體系，涌現(xiàn)出了各種新問題，在社會轉(zhuǎn)型期間愈發(fā)突出與嚴重。因此，在社會福利轉(zhuǎn)型的大背景下，我國當前的兒童福利制度也呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)型期的特點，正朝著覆蓋全體兒童的、普惠型兒童福利制度轉(zhuǎn)變。

（一）當前中國兒童福利發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題

1.制度建設(shè)與當前經(jīng)濟社會發(fā)展水平脫節(jié)。目前，我國針對 “三無”孤兒、棄嬰、殘疾兒童的社會福利制度已經(jīng)建立。所謂“三無”，即無依無靠、無家可歸、無生活來源。但隨著改革開放和社會轉(zhuǎn)型的發(fā)展，社會不穩(wěn)定因素漸漸增加，使得兒童福利事業(yè)面臨的問題更加復雜多樣，我國廣大的兒童在基本生活、教育、醫(yī)療、住房等方面都缺乏保障，他們的健全發(fā)展也受到阻礙，這與我國當前社會經(jīng)濟發(fā)展水平是不相符的。另外，當前我國兒童福利政策的涵蓋范圍以孤兒、困境兒童和困境家庭兒童為主，普通兒童并未被納入其中，他們被隔離在兒童福利制度之外。因此，從構(gòu)建社會主義和諧社會的角度出發(fā)，必須加快兒童福利的制度構(gòu)建。

2.立法缺失。1990 年以后，隨著我國立法國際化進程加快，兒童福利的相關(guān)立法進程也逐漸開展起來。1990年簽署了聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》后，又出臺了多項關(guān)于兒童福利的綱要和規(guī)劃，如《中國兒童發(fā)展綱要( 2011-2020) 》，提出要建立和完善適度普惠的兒童福利體系；2010 年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》，提出要建立健全與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的孤兒保障制度，這是新中國成立以來第一次制訂的具有普惠意義的政策性文件；2013 年中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要健全困境兒童分類保障制度；民政部于2013 年發(fā)布了《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作的通知》，于2014發(fā)布了《關(guān)于進一步開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作的通知》。

這些規(guī)劃綱要都體現(xiàn)了對兒童的生存、發(fā)展的關(guān)心，對我國普惠型兒童福利制度的構(gòu)建具有重大的引導意義。但當前兒童福利政策立法中依然存在問題。首先，我國目前的兒童福利法律規(guī)則過于零碎、粗糙，針對兒童的統(tǒng)一的《兒童福利法》仍未出臺。政策的指導意義大于實踐意義，立法水平較低，很大程度上影響政策推進實施的效率。其次，我國當前的兒童福利相關(guān)法律是為少數(shù)的處于殘疾、困境地位的兒童群體制定的，普惠型、制度型兒童福利的相關(guān)立法仍待制定。

3.政府財政支持不足。隨著越來越多的孤兒、困境兒童、困難家庭兒童的出現(xiàn)，我國的兒童福利供不應(yīng)求的局面愈發(fā)嚴重。當前，我國的兒童福利沒有中央財政的專項資金，從保障的水平上來看，當前發(fā)放的主要是基本生活費，只能保障兒童的基本生活，對兒童大病和殘疾兒童康復手術(shù)救助力度極為有限。2010 年我國開始實行孤兒津貼制度，每月給機構(gòu)內(nèi)的孤兒和散居孤兒發(fā)放基本生活保障津貼，經(jīng)費由中央財政提供。由于各地財政差異，導致支持力度不同，使得各地在實際工作過程中會出現(xiàn)各種不同的問題，兒童的福利沒有保障，從而嚴重威脅兒童的生存和發(fā)展。

4.兒童福利服務(wù)專業(yè)化程度低。兒童福利服務(wù)以服務(wù)兒童、改變兒童和發(fā)展兒童為宗旨，具有很強的專業(yè)性要求。就我國整體情況而言，我國現(xiàn)有的兒童福利服務(wù)的專業(yè)化程度低，兒童福利工作者的知識水平、技能水平低，大多數(shù)的兒童福利工作者都缺乏專業(yè)的培訓和系統(tǒng)的教育。當前兒童福利服務(wù)關(guān)注的重點是為兒童提供免費的生存照料場所、教育資源等物質(zhì)方面的內(nèi)容，往往忽視了對兒童給予心理療助與專業(yè)照顧。

（二）政策建議

1.制度構(gòu)建。在制度構(gòu)建時，應(yīng)立足于我國兒童現(xiàn)實情況，擴大兒童福利的概念和對象范圍，建立與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相一致的積極的、預防性的兒童福利政策，建立普惠型兒童福利津貼制度，建立覆蓋所有兒童的普惠型兒童福利制度。這些就需要發(fā)揮政府的主體作用和責任，同時，也需要各層級的行政機構(gòu)和基層組織的配合輔助，從而形成一套完善的兒童福利服務(wù)工作體系。普惠型兒童福利機構(gòu)的建設(shè)要做到主體的社會性和服務(wù)范圍多層次性，不單滿足兒童的基本生存需要，還要兼顧兒童的心理、精神上的需求，要涉及基本生活、教育、醫(yī)療、立法、住房、服務(wù)、心理健康等方方面面，盡可能促進全體兒童的全面發(fā)展，真正實現(xiàn)兒童的權(quán)利。在普惠型兒童福利構(gòu)建過程中，還應(yīng)積極主動借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的先進經(jīng)驗，諸如應(yīng)該注重兒童福利的預防性，而不僅僅是強調(diào)事后救助性。

2.加強立法。普惠型兒童福利制度的建立需要加強兒童福利法制建設(shè)。大力推動《兒童福利法》的出臺，將零碎的法律法規(guī)整合形成系統(tǒng)的、完整的兒童福利法律體系，統(tǒng)一管理全國兒童福利事務(wù)?！秲和＠ā分胁粌H要明確規(guī)定兒童基本生活、教育、醫(yī)療康復、住房、司法保護等方面的法律法規(guī)，還要完善《婚姻法》規(guī)定的親權(quán)制度和監(jiān)護制度。普惠型兒童福利制度立法上的完善需要發(fā)揮多方面的力量，應(yīng)明確國家、家庭、社區(qū)在《兒童福利法》上應(yīng)承擔的責任和任務(wù)，保障《兒童福利法》的順利實施。

3.加強資金支持力度。普惠型兒童福利制度的發(fā)展需要大量的資金保障。首先，要確立政府作為提供普惠型兒童福利主體的地位，設(shè)立普惠型兒童福利的專項基金，增加政府對兒童福利事業(yè)的投入。同時，積極引進和吸收社會力量的參與，拓寬資金籌集渠道，多渠道籌集資金，采取多種方式對兒童重大疾病進行救助，形成一個滿足全體兒童的福利體制。政府要加大國家財政對兒童福利的支持力度，加強福利服務(wù)硬件設(shè)施的升級和建設(shè)，逐步形成比較均衡的兒童福利供給格局。

其次，要加強對兒童福利基金的管理和監(jiān)督。應(yīng)加強對兒童福利事業(yè)單位、社會募捐福利基金的財務(wù)管理，加強基金的安全性，杜絕福利資金的貶值、挪用和流失。民政部門作為主要推進部門，要與各地的財政、發(fā)改委、編辦等部門進行協(xié)調(diào)，未來需要在頂層設(shè)計上制定跨越部門的指導性政策，動員、利用民間資源，從而減少各地開展工作的障礙。

4.設(shè)立專業(yè)化的兒童福利工作人員隊伍。普惠型兒童福利制度的發(fā)展需要推動專業(yè)化兒童福利服務(wù)人員隊伍建設(shè)，實現(xiàn)服務(wù)的專業(yè)化。首先，應(yīng)采用多級兒童福利服務(wù)體系建設(shè)，建立省、市、縣、區(qū)（ 村） 多級兒童福利人員體系， 在兒童、家庭、政府及社會資源之間架起橋梁， 將兒童福利服務(wù)傳遞到那些真正需要它的兒童那里。[3]

其次，健全兒童保護機制需要配套機構(gòu)與加強人才隊伍建設(shè)。完善兒童保護制度需要加強配套設(shè)施建設(shè)，加強專業(yè)人才的培養(yǎng)，采取激勵性措施，如提高兒童福利工作者的收入或者社會地位，鼓勵社會力量積極參與。建設(shè)專業(yè)化、職業(yè)化的兒童保護社會工作人員隊伍，對構(gòu)建普惠型兒童福利制度來說必不可少。打造一支專業(yè)的兒童福利工作者隊伍，不僅要實現(xiàn)兒童福利工作者工作價值與理念層面的專業(yè)化、工作理論與知識的層面的專業(yè)化，還要實現(xiàn)其社會工作實務(wù)與技能層面的專業(yè)化。

[1]代恒猛．從“補缺型”到適度“普惠型”——社會轉(zhuǎn)型與我國社會福利的目標定位[J]． 當代世界與社會主義，2009,(02):166-169．

[2]成海軍，朱艷敏．社會轉(zhuǎn)型視閾下的普惠型兒童福利制度構(gòu)建[J]．學習與實踐，2012,(08):85-96．

[3]構(gòu)建普惠型兒童福利服務(wù)體系[J]．社會福利，2015,(06):8-10．

C913．7

A

1007-0125(2017)15-0213-02

程 熙（1996-），女，湖北武漢人，武漢大學政治與公共管理學院，本科生，研究方向：社會保障。