康紅軍 徐興興

（1.華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079）

【經(jīng)濟(jì)·管理】

精準(zhǔn)扶貧的政治學(xué)分析

康紅軍1徐興興1

（1.華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079）

從政治高度上認(rèn)識精準(zhǔn)扶貧問題，不僅是當(dāng)前優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)踐需要，也是全面建成小康社會的基本要求。對精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行政治學(xué)分析，探究精準(zhǔn)扶貧過程中蘊(yùn)含的政治邏輯，明確精準(zhǔn)扶貧對于利益整合、政治合法性、政治發(fā)展的政治價(jià)值，并從政治學(xué)的視角，構(gòu)建制度化與多元主體參與的扶貧資源高效供給與配置體制,完善貧困村農(nóng)民參與貧困對象識別與扶貧項(xiàng)目運(yùn)作監(jiān)督機(jī)制,理順各層級扶貧部門權(quán)力關(guān)系并合理設(shè)計(jì)扶貧干部考核制度,制定既注重貧困戶個(gè)體脫貧又重視貧困村整體治理扶貧政策,對于我國實(shí)現(xiàn)全面小康具有重大的政治意義。

精準(zhǔn)扶貧；利益整合；政治合法性；政治發(fā)展；全面小康

2013年11月，習(xí)總書記首次提出了精準(zhǔn)扶貧概念，2014年1月，中共中央辦公廳詳細(xì)規(guī)制了精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)了“精準(zhǔn)扶貧”思想落地，至此“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略開始成為新時(shí)期扶貧工作的新理念，新方針，精準(zhǔn)扶貧也成為學(xué)術(shù)界熱議的話題。當(dāng)前，對于精準(zhǔn)扶貧問題的分析，主要局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)領(lǐng)域，從政治學(xué)角度對精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行系統(tǒng)探討并不多見。

一、政治學(xué)視野中的精準(zhǔn)扶貧問題

從政治高度上認(rèn)識精準(zhǔn)扶貧問題，不僅是當(dāng)前優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)踐需要，也是全面建成小康社會的基本要求。應(yīng)當(dāng)說，精準(zhǔn)扶貧所蘊(yùn)含的“貧困戶識別過程中的農(nóng)民參與、扶貧資金使用過程中的農(nóng)民監(jiān)督、中央政府精準(zhǔn)扶貧政策的頂層設(shè)計(jì)與利益整合、地方政府在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中的權(quán)力限度與運(yùn)作邏輯、基層村級組織在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中的治理效能、以及精準(zhǔn)扶貧所蘊(yùn)含的政治合法性建構(gòu)價(jià)值”等都是核心的政治學(xué)命題。從政治學(xué)上講，它表現(xiàn)為我國在國家治理過程中，是否真正實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對與自身利益相關(guān)的事務(wù)的參與對權(quán)力的監(jiān)督，基層組織治理效能是否得到有效發(fā)揮，以及如何解決中央政府與地方政府的權(quán)力分配，并優(yōu)化地方政府權(quán)力運(yùn)作體制，實(shí)現(xiàn)多元主體的利益整合，提升黨和政府的政治合法性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)民脫貧與農(nóng)村政治社會的穩(wěn)定。

我國的精準(zhǔn)扶貧依托一條自上而下行政運(yùn)作邏輯。中央政府進(jìn)行制度與政策的頂層設(shè)計(jì)，提供財(cái)政資金的支持，并依托省級政府組織實(shí)施；省級政府同時(shí)制定配套的政策，并給予配套資金支持，進(jìn)而省級政府將政策、資金打包發(fā)給縣級政府；縣級政府負(fù)責(zé)政策的解讀與資金的配置，并指導(dǎo)扶貧工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府走訪貧困戶，講政策，并與縣里有關(guān)部門溝通，申請資金、技術(shù)支持；村組干部則具體進(jìn)行貧困戶排查認(rèn)定，了解貧困戶的意愿；最后，中央的精準(zhǔn)扶貧政策得以落地，農(nóng)民給予中央的扶貧政策反饋。其運(yùn)作邏輯路線如下圖。

在現(xiàn)行的行政運(yùn)作邏輯的扶貧體系下，我國精準(zhǔn)扶貧出現(xiàn)了如下現(xiàn)實(shí)問題。

1.制度建設(shè)落后，扶貧資源的非制度供給與配置不均衡

制度建設(shè)是扶貧資源制度化供給與均衡配置的保障。2013年以來，黨和政府相繼出臺一系列精準(zhǔn)扶貧政策，設(shè)立專項(xiàng)資金扶持貧困落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，放寬農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移流動(dòng)限制，為精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施提供了政策保障。

然而，盡管2014年國務(wù)院出臺了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，搭建扶貧信息平臺，引導(dǎo)社會組織與個(gè)人參與扶貧，但方案并沒供給企業(yè)、社會組織與個(gè)人參與精準(zhǔn)扶貧的制度化渠道，現(xiàn)行的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略仍然以政府為主導(dǎo)，市場力量與社會力量參與扶貧的制度性建設(shè)依然滯后。精準(zhǔn)扶貧的資源并非幫扶單位組織業(yè)務(wù)范疇或者幫扶責(zé)任人單位工作范圍內(nèi)的資金（資源），而需要幫扶單位另設(shè)臨時(shí)項(xiàng)目資金，或者依托社會網(wǎng)絡(luò)（社會資本）動(dòng)員相應(yīng)的社會資源，這種臨時(shí)資金項(xiàng)目與社會網(wǎng)絡(luò)資源都具有非制度化、非持續(xù)性（波動(dòng)性）特征，是一種典型的非制度化供給方式[1]。

這種非制度化、非持續(xù)化的扶貧資源供給模式產(chǎn)生了兩大后果：一扶貧資源過度依賴政府財(cái)政，缺乏制度化的企業(yè)組織與社會組織參與機(jī)制與扶貧資源籌集渠道。二是資金雄厚的幫扶單位與資源動(dòng)員能力強(qiáng)的幫扶責(zé)任人通過“擠兌”資源，能為與其掛鉤的貧困村或貧困戶供給較大規(guī)模的幫扶資源，甚至出現(xiàn)資源供給過剩局面，而資源相對薄弱的幫扶單位與責(zé)任人，因資源被“擠兌”而供給不足[2]。

2.精準(zhǔn)扶貧政策內(nèi)在悖論，靈活性缺失，弱化村莊整體發(fā)展能力

中央精準(zhǔn)扶貧政策要求“扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”[3]。這種精準(zhǔn)扶貧政策要求扶貧資金針對貧困戶個(gè)人設(shè)置，并主要用于個(gè)體層面的經(jīng)濟(jì)行動(dòng)與項(xiàng)目的推動(dòng)，然貧困戶個(gè)人所在村的基礎(chǔ)設(shè)施等整體性貧困未得到足夠的重視[4]，精準(zhǔn)扶貧政策存在內(nèi)在悖論。

部分精準(zhǔn)扶貧的政策缺乏靈活性，扶貧資金僅限用于建檔立卡戶，這些建檔貧困戶相當(dāng)一部分缺乏發(fā)展欲望，相關(guān)產(chǎn)業(yè)配套措施不齊全，出現(xiàn)資金浪費(fèi)與閑置現(xiàn)象，脫貧效果不強(qiáng)。一些從事產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的非建檔立卡戶，對農(nóng)民脫貧具有很強(qiáng)的帶動(dòng)和輻射作用，但由于政策的死板，即使缺乏發(fā)展資金時(shí)也不能達(dá)到扶貧資金的支持。受地方財(cái)力物力人力的限制，產(chǎn)業(yè)化“造血式”的精準(zhǔn)扶貧難以實(shí)行，導(dǎo)致基層干部在精準(zhǔn)扶貧中存在突擊式短期行為，重輸血輕造血比較普遍[5]。

加之缺乏對村莊道路、水利設(shè)施等整體性問題扶貧資金的支持與村莊農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營大戶的扶持，過分強(qiáng)調(diào)理念層面的個(gè)體支持，以及實(shí)際運(yùn)作過程中輸血式的貧困戶資金扶持，弱化了村莊整體性發(fā)展能力。

3.農(nóng)民參與度不夠，監(jiān)督機(jī)制不完善，“背皮”現(xiàn)象突出

農(nóng)民的參與是精準(zhǔn)識別貧困對象與監(jiān)督扶貧資金合理使用的基礎(chǔ)。從建檔立卡到扶貧項(xiàng)目的實(shí)施都需要農(nóng)民的廣泛參與和監(jiān)督。然而，由于監(jiān)督機(jī)制的不完善以及農(nóng)民對公共事務(wù)參與意識的缺失，導(dǎo)致農(nóng)民在精準(zhǔn)扶貧的識別與項(xiàng)目的運(yùn)作中缺乏參與和監(jiān)督，因而從建檔立卡到扶貧項(xiàng)目的運(yùn)行都由鄉(xiāng)村干部主導(dǎo)，使一些真正貧困的農(nóng)民由于缺乏參與而未能得到扶貧資金的救助，而一些積極與鄉(xiāng)村干部“聯(lián)絡(luò)”的非貧困戶往往得到了扶貧項(xiàng)目的支持，甚至出現(xiàn)冒名頂替的“背皮”[6]現(xiàn)象。

由于監(jiān)督以及相應(yīng)問責(zé)機(jī)制的缺乏，部分鄉(xiāng)村干部歪曲執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策，從建檔立卡中弄虛作假，套取巨額扶貧資金，謀取個(gè)人利益。這種扶貧資金利用過程中的“背皮”現(xiàn)象，不僅浪費(fèi)了大量的扶貧資源，使得真正貧苦的農(nóng)民未能得到及時(shí)的救助，而且損害了精準(zhǔn)扶貧政策的公信力以及黨和政府的形象與聲譽(yù)。

4.扶貧部門權(quán)力失衡，縣級政府權(quán)力有限，扶貧隊(duì)伍激勵(lì)不足

精準(zhǔn)扶貧政策背后有一種權(quán)力的隱喻，這種隱喻顯示出中央扶貧部門對地方扶貧部門權(quán)力、省里扶貧部門對縣級扶貧部門的控制與監(jiān)督[4]。當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，中央扶貧部門與省級扶貧部門掌握著制度與政策的設(shè)計(jì)權(quán)，縣鄉(xiāng)級基層扶貧部門自主性不夠，省里規(guī)定的條條框框較多，縣級政府缺乏整合扶貧資金的充分權(quán)限，無法因地制宜進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化扶貧。無論是產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是扶貧內(nèi)容的修改都需要經(jīng)過省扶貧部門的審批，結(jié)果阻滯了扶貧資金的及時(shí)注入，影響了扶貧的效果。

在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐中，由于縣鄉(xiāng)政府在精準(zhǔn)扶貧中缺乏自主權(quán)，在扶貧工作實(shí)踐中往往是被動(dòng)的解讀中央以及省里的扶貧政策，在實(shí)施項(xiàng)目中遭遇諸多困難。又由于缺乏對扶貧干部考核激勵(lì)制度，致使一些部門和干部潛意識認(rèn)為扶貧工作很難出“成績”，導(dǎo)致有的幫扶單位和幫扶干部只是應(yīng)付差事，結(jié)對幫扶中不帶感情，不帶項(xiàng)目，不帶思路，缺乏有效決策力與執(zhí)行力，影響精準(zhǔn)扶貧工作的開展[7]。

二、精準(zhǔn)扶貧的政治價(jià)值分析

新中國成立之后，黨和政府為改變我國貧窮落后面貌，開啟了對貧困地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的各種補(bǔ)貼式救濟(jì)扶貧。20世紀(jì)80年代初，我國扶貧政策開始轉(zhuǎn)型，由“救濟(jì)式扶貧”轉(zhuǎn)向“開發(fā)式扶貧”。這一時(shí)期主要以改革農(nóng)村經(jīng)營管理體制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，擴(kuò)大就業(yè)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增收的形式治理貧困。1984年，扶貧開發(fā)上升為國家政策，極大的促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也導(dǎo)致地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡[8]。這種不平衡推動(dòng)了我國扶貧政策的又一次轉(zhuǎn)向，即由全國性扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)向區(qū)域特色扶貧開發(fā)。

以《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》的實(shí)施為節(jié)點(diǎn)，進(jìn)入以改善貧困農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，改變貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、文化生態(tài)面貌，建設(shè)小康社會為目標(biāo)的綜合扶貧階段[9]。2013年，隨著精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的提出，標(biāo)志著我國進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧階段。

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù),按照年人均收入2300元（2010年不變價(jià)） 的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,2014年我國農(nóng)村貧困人口為7017萬人[10]。改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)這7000多萬人脫貧致富，對于緩解收入差距，實(shí)現(xiàn)利益整合，提升政治合法性，維護(hù)政治穩(wěn)定具有重大意義。

1.精準(zhǔn)扶貧與利益整合

在精準(zhǔn)扶貧中涉及的利益關(guān)系是復(fù)雜的、多層次的，因而，在精準(zhǔn)扶貧政策的高層決策與基層執(zhí)行中必須對多元的利益進(jìn)行整合，以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策效用的最大化。

第一，從精準(zhǔn)扶貧涉及的利益主體來看，存在中央政府利益、省市政府利益、縣鄉(xiāng)政府利益、村級組織利益、農(nóng)民利益。對不同的精準(zhǔn)扶貧利益主體的相關(guān)利益進(jìn)行整合，要考慮多方利益的最大化實(shí)現(xiàn)。中央政府作為精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)者，要處理好國家（政府、干部）、社會（村社組織、村干部）、個(gè)人（農(nóng)民之間）三者的利益關(guān)系。

中央政府與地方政府之間存在利益偏好，政治精英與扶貧干部存在政績與升遷的利益需求；村干部具有村莊自治的管理者和國家代理人的雙重身份，發(fā)揮著銜接國家資源下達(dá)和農(nóng)民需求上傳的作用，對扶貧項(xiàng)目的獲得、開展和效果具有重要影響[11]，也具有獨(dú)立的利益偏好；農(nóng)民之間存在扶貧資金獲取的利益競爭，農(nóng)民因扶貧資金分配問題上訪現(xiàn)象也層出不窮。合理引導(dǎo)、規(guī)范這些利益主體的多重利益需求，依托一定規(guī)則，調(diào)適關(guān)系，整合價(jià)值，建立共識基礎(chǔ)，增強(qiáng)主體間資源、信息互補(bǔ)[12]，有助于精準(zhǔn)扶貧主體間集體行動(dòng)的達(dá)成，并形成雙贏。

第二，從精準(zhǔn)扶貧涉及的利益周期與范圍來看，存在著精準(zhǔn)扶貧的當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益，局部或者個(gè)體利益與全局或者整體利益[13]。精準(zhǔn)扶貧不僅要依托政府等外生力量進(jìn)行輸血式扶貧，而且要注重提升貧困地區(qū)自我發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的內(nèi)源型發(fā)展能力，并注重環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)[14]，提升產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量與可持續(xù)性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)充分考慮長遠(yuǎn)利益的“造血式”扶貧。同時(shí)，要發(fā)揮臨時(shí)救助式制度來幫助“支出型貧困”[15]家庭脫貧，也要通過健全社會救助體系，完善基本福利保障救助、自我循環(huán)救助、組合式模式救助等“支出型”貧困家庭救助模式，優(yōu)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)社會長遠(yuǎn)和諧穩(wěn)定[14]。

此外，精準(zhǔn)扶貧，既要整體聯(lián)動(dòng)、有共性的要求和措施，又要突出重點(diǎn)、加強(qiáng)對特困村和特困戶的幫扶[16]。也就是說，精準(zhǔn)扶貧過程中既要加強(qiáng)對貧困戶所在地區(qū)、所在村的整體性貧困的治理，如改善基礎(chǔ)設(shè)施，培育相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)的整體性脫貧，又要堅(jiān)持一戶一策與一村一策的理念，集中人力、物力和財(cái)力，精準(zhǔn)施策，實(shí)現(xiàn)貧困個(gè)體的脫貧致富。

2.精準(zhǔn)扶貧與政治合法性

當(dāng)前中國政治合法性建設(shè)有兩種發(fā)展路徑：福利政治與權(quán)利政治[17]。福利政治意指執(zhí)政者將福利主義當(dāng)做維護(hù)自身政治合法性的政策手段，權(quán)利政治則指執(zhí)政者賦予公民更多的參與權(quán)、知情權(quán)、自治權(quán)來構(gòu)建統(tǒng)治合法性的一種政治表現(xiàn)[17]。精準(zhǔn)扶貧是黨和政府通過精準(zhǔn)的救濟(jì)扶貧與產(chǎn)業(yè)扶貧等方式，以尊重貧困人口的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、參與權(quán)，為人民群眾謀福利為價(jià)值取向，通過建立福利政治與權(quán)利政治，來重塑和擴(kuò)大政治合法性而實(shí)施的重大戰(zhàn)略舉措。盡管黨和政府將精準(zhǔn)扶貧作為國家戰(zhàn)略來推進(jìn)，但在實(shí)施過程中，缺乏貧困地區(qū)農(nóng)戶的參與，不僅制約精準(zhǔn)扶貧福利政治的實(shí)施，而且也影響政治合法性的重塑效果。

因此，在精準(zhǔn)扶貧過程中，充分考慮貧困地區(qū)農(nóng)戶的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)以及項(xiàng)目實(shí)施中的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利在精準(zhǔn)扶貧過程中由“缺位”向“歸位”轉(zhuǎn)變，既是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略有序推進(jìn)的客觀要求，又是黨和政府在基層的政治合法性重塑的重要基礎(chǔ)。農(nóng)民權(quán)利保障要具體體現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧貧困戶個(gè)人識別、項(xiàng)目資金的管理、扶貧項(xiàng)目的實(shí)施中的監(jiān)督等各個(gè)方面，以確保精準(zhǔn)有效地進(jìn)行扶貧對象的識別，扶貧資金的高效利用，扶貧項(xiàng)目的有序?qū)嵤?，真正?shí)現(xiàn)貧困戶個(gè)人脫貧致富，在此基礎(chǔ)上提升農(nóng)民對黨和政府的政治信任，增強(qiáng)黨和政府的政治合法性。

3.精準(zhǔn)扶貧與政治發(fā)展

政治發(fā)展是不發(fā)達(dá)政治系統(tǒng)向發(fā)達(dá)政治系統(tǒng)變遷的過程，是傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會發(fā)展過程中在政治領(lǐng)域里發(fā)生的正向的政治變遷[18]。一般說來，政治發(fā)展涉及政權(quán)組織、政治文化和國家與社會關(guān)系三個(gè)方面的變革演化[19]。我國政治發(fā)展的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政治民主、政治廉潔、政治穩(wěn)定和政治效率[18]。我國的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施呈現(xiàn)出自上而下運(yùn)作的行政邏輯線索。在精準(zhǔn)扶貧理念的推行過程中，各個(gè)層級政權(quán)組織是否清廉、政治運(yùn)作過程是否高效，行政組織與行政官員中是否秉承著群眾路線政治文化，社會組織能否有效參與到扶貧治理中，村民自治組織有沒有有效運(yùn)作，貧困農(nóng)戶有沒有參與到精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的落地中，是衡量精準(zhǔn)扶貧成效的關(guān)鍵命題。

精準(zhǔn)扶貧過程中，加強(qiáng)反腐倡廉的制度化建設(shè)，健全監(jiān)督機(jī)制與責(zé)任追究機(jī)制，為精準(zhǔn)扶貧理念的推行奠定清廉的政治環(huán)境，防止扶貧資金被擠占、被挪用。與此同時(shí)，對中央和地方各級政府的扶貧職責(zé)進(jìn)行界定，分層次界定扶貧職責(zé)，各司其職，各擔(dān)其責(zé)，并以法律形式予以確立[20]，特別是明確界定縣級政府權(quán)力，提升其在精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目實(shí)施中的自主權(quán)，提高縣級政權(quán)組織在扶貧治理中的運(yùn)作效率。

此外，在精準(zhǔn)扶貧對象的識別、扶貧項(xiàng)目的實(shí)施過程中，引導(dǎo)行政組織與扶貧干部走群眾路線，真正傾聽貧困農(nóng)戶的心聲，獲得貧困農(nóng)戶致貧的真正原因，從而精準(zhǔn)施策，既要搞“雪中送炭”的及時(shí)式救濟(jì)扶貧，又要搞“錦上添花”的產(chǎn)業(yè)開發(fā)式扶貧，想群眾之所想，幫助貧困農(nóng)戶脫貧致富。在此過程中，也要加強(qiáng)村民自治建設(shè)，提高自治能力，發(fā)揮自治組織在扶貧開發(fā)中的參與和帶動(dòng)作用，引導(dǎo)村民參與到扶貧對象識別與扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作與監(jiān)督過程中。同時(shí)，也鼓勵(lì)社會組織參與到扶貧開發(fā)中來，提高國家與社會力量在貧困治理中的協(xié)同水平。因此，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的有序?qū)嵤┻^程也是我國政治發(fā)展的過程。

三、完善我國精準(zhǔn)扶貧的政策制度及其體制機(jī)制

從政治學(xué)視角來破解精準(zhǔn)扶貧過程中遭遇的困境，可以從扶貧資源供給與配置體制、扶貧對象扶貧與扶貧項(xiàng)目運(yùn)作監(jiān)督機(jī)制、扶貧部門權(quán)力關(guān)系與扶貧干部考核制度、貧困戶個(gè)體與貧困村整體治理扶貧政策等幾個(gè)方面著手：

1.構(gòu)建制度化與多元主體參與的扶貧資源高效供給與配置體制

首先要構(gòu)建制度化與多元參與的扶貧資源有效供給體制。一是要完善中央專項(xiàng)扶貧資金供給與地方政府扶貧資金配套制度，提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用效率；二是要完善財(cái)政稅收、政府購買服務(wù)制度，鼓勵(lì)企業(yè)組織、社會組織參與扶貧資源的供給；三是實(shí)現(xiàn)幫扶領(lǐng)導(dǎo)干部扶貧資源動(dòng)員規(guī)范化，提高扶貧資源供給的連續(xù)性。

其次要建立制度化的扶貧資源高效配置體制。一是要對籌集到的扶貧資源整合。結(jié)合貧困村、貧困戶建檔立卡信息，統(tǒng)籌扶貧對象扶貧需求與扶貧資源供給情況，進(jìn)行扶貧資金專項(xiàng)整合，提高扶貧資金使用效率。二是要提升貧困主體的扶貧資源對接能力。設(shè)立扶貧信息網(wǎng)絡(luò)平臺，用信息技術(shù)手段保護(hù)扶貧對象的知情權(quán)、參與權(quán)，保障其發(fā)展權(quán)益，推進(jìn)扶貧資源供給與扶貧需求有效對接，增強(qiáng)扶貧資源配置效率，提高貧困人口的扶貧資源獲得感[14]。

2.完善貧困村農(nóng)民參與貧困對象識別與扶貧項(xiàng)目運(yùn)作監(jiān)督機(jī)制

一是要完善貧困村農(nóng)民參與貧困對象識別參與機(jī)制。在貧困戶識別環(huán)節(jié)推行自上而下的參與式貧困群體識別方法，讓農(nóng)村群眾代表和貧困戶直接參與到貧困群體識別過程，同時(shí)購買第三方社會服務(wù)，確保貧困戶識別過程中的公開、公正、透明，并且可核查和可追責(zé)。真正地發(fā)揚(yáng)基層民主，調(diào)動(dòng)貧困村農(nóng)民參與識別的積極性，使得真正的貧困農(nóng)戶能得到有效識別。

二是要完善貧困村農(nóng)民參與扶貧項(xiàng)目運(yùn)作監(jiān)督機(jī)制。在扶貧項(xiàng)目實(shí)施過程中，要改變自上而下的、單向度的縣鄉(xiāng)政府扶貧開發(fā)模式，貧困村要選出代表參與到扶貧項(xiàng)目的決策、扶貧資金的使用與監(jiān)督之中，提高扶貧資金使用的透明度和利用效率，化解因扶貧資源分配過程可能產(chǎn)生的沖突，確保扶貧資金發(fā)揮最大化效益，讓貧困群體真正受益。

3.理順各層級扶貧部門權(quán)力關(guān)系并合理設(shè)計(jì)扶貧干部考核制度

首先要理順各層級扶貧部門權(quán)力關(guān)系。即要明確中央與地方扶貧部門職責(zé)，理順各層級扶貧部門垂直權(quán)力關(guān)系。中央政府的扶貧職責(zé)主要是進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決省與省之間因發(fā)展不平衡帶來的貧困問題；省級（市縣）政府應(yīng)落實(shí)好上級扶貧政策、扶貧資金和扶貧項(xiàng)目，主要職責(zé)是解決下一級政府（縣、鄉(xiāng)）之間發(fā)展不平衡帶來的貧困問題；鄉(xiāng)級政府是解決農(nóng)民家庭貧困的直接執(zhí)行者，主要職責(zé)是將縣扶貧政策、扶貧資金和扶貧項(xiàng)目落實(shí)到貧困村、組、戶，解決本鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困村、組、戶貧困問題[20]。要給予縣級政府扶貧資源整合自主權(quán)，給予縣級扶貧部門在扶貧資金整合、扶貧項(xiàng)目確立方面的自主權(quán)，中央與省市政府則要加強(qiáng)監(jiān)督。

其次要合理設(shè)計(jì)扶貧干部考核制度。制定扶貧工作隊(duì)和第一書記考核制度，完善扶貧干部扶貧績效考核管理細(xì)則，將幫扶實(shí)績與職級晉升相掛鉤，考核結(jié)果作為干部選拔任用的重要依據(jù)，對于幫扶實(shí)績突出的，可破格提拔任用，調(diào)動(dòng)扶貧干部工作積極性。對扶貧項(xiàng)目實(shí)施過程弄虛作假，虛報(bào)貧困戶，套取國家扶貧資金、挪用扶貧專項(xiàng)款的扶貧干部堅(jiān)決查處。

4.制定既注重貧困戶個(gè)體脫貧又重視貧困村整體治理扶貧政策

一是要注重制定貧困戶個(gè)體脫貧政策。要通過細(xì)化扶貧對象，精準(zhǔn)識別貧困個(gè)體，建檔立卡，分類推進(jìn)，因戶施策。對因病因?yàn)?zāi)喪失勞動(dòng)能力的，實(shí)行政府救助兜底扶貧；對于文化程度低的，實(shí)行教育、技術(shù)培訓(xùn)智力扶貧；對于生產(chǎn)條件好的，推行特色產(chǎn)業(yè)扶貧，輸血與造血結(jié)合，分類指導(dǎo)，分類扶貧。同時(shí)，專項(xiàng)扶貧政策與農(nóng)民個(gè)體扶貧需求相對接，提高扶貧資源的利用率與扶貧項(xiàng)目對貧困個(gè)體的受益度。

二是要重視制定貧困村整體治理政策。要加強(qiáng)貧困村水、電、路、氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策支持力度，同時(shí)改善貧困村公共服務(wù)，為貧困村整體脫貧營造良好硬件環(huán)境。另外，要注重運(yùn)用改革的思維助推貧困村脫貧，即通過改革農(nóng)村土地制度與城鎮(zhèn)戶籍制度，激活貧困村土地要素，出臺優(yōu)惠政策引導(dǎo)貧困村整體搬遷，實(shí)現(xiàn)異地搬遷脫貧。最后，要注重以市場思維方式扶貧，結(jié)合貧困村資源情況，制定有力扶持政策，以市場需求為導(dǎo)向，在自然環(huán)境優(yōu)美的貧困村發(fā)展生態(tài)旅游，在具有特色資源和區(qū)位優(yōu)勢的貧困村推行特色產(chǎn)業(yè)扶貧，培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展，助力貧困村整體脫貧致富。

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F323

A

1672-4445（2017）05-0056-06

2017-08-20

2016年華中師范大學(xué)研究生創(chuàng)新性項(xiàng)目《嚴(yán)控與激勵(lì)并存：特大城市“積分落戶”的政策邏輯——基于武漢市的實(shí)證分析》（2016CXZZ215）；2017年華中師范大學(xué)研究生創(chuàng)新性項(xiàng)目《從分割到融合：戶改與城市二元結(jié)構(gòu)破解之道——基于武漢市的考察分析》的成果。

康紅軍(1991—)，男，湖南婁底人，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院碩士研究生，中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心研究人員，主要從事新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)基層治理研究；徐興興（1991—）,女，江蘇揚(yáng)州人，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院碩士研究生，中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心研究人員，主要從事新型城鎮(zhèn)化與文化治理研究。

[責(zé)任編輯：張喬娜]