上海市居家養(yǎng)老服務(wù)：現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與路徑選擇

張萍+茅銘晨

摘 要：本文以上海市為例，探討居家養(yǎng)老服務(wù)的供給現(xiàn)狀及存在的問題，并結(jié)合其發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的有利因素，利用SWOT戰(zhàn)略分析工具對上海市居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展進(jìn)行戰(zhàn)略定位與戰(zhàn)略選擇，并給出具體的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老服務(wù)；SWOT分析；上海市

隨著世界“銀色風(fēng)暴”的到來，我國快速步入人口老齡化社會(huì)。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚不充分、社會(huì)保障體系尚不健全的社會(huì)背景下，如何處理人口老齡化帶來的養(yǎng)老問題，已成為我國社會(huì)工作的重要議題。上海市作為國際型大都市全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排頭兵，是全國率先進(jìn)入老齡化社會(huì)的城市，其老年人口之多、養(yǎng)老壓力之大，在全國城市中位居前列。因此，對上海市發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)部能力與外部機(jī)遇進(jìn)行評估，能夠?yàn)槿珖渌鞘芯蛹茵B(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提供借鑒意義。

一、上海市人口老齡化現(xiàn)狀

根據(jù)上海市民政局發(fā)布的《2015年上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計(jì)信息》顯示，截至2015年12月31日，上海全市戶籍人口1 442.97萬人。其中，60歲及以上老年人口435.95萬人，占總?cè)丝诘?0.2%；比上年增加了21.97萬人，增長5.3%；65歲及以上老年人口283.38萬人，占總?cè)丝诘?9.6%；比2014年增加13.32萬人，增長4.9%；70歲及以上老年人口181.09萬人，占總?cè)丝诘?2.9%；比2014年增加了4.05萬人，增長2.3%；80歲及以上高齡老年人口78.05萬人，占60歲及以上老年人口的17.9%，占總?cè)丝诘?.4%。全市老年人口持續(xù)快速增加，高齡老人平穩(wěn)增加，純老家庭、獨(dú)居老人不斷增加。根據(jù)上海老齡科研中心預(yù)測，到2018年，上海戶籍60歲及以上老年人口將突破500萬人，2020年，總數(shù)將突破540萬人，且隨著時(shí)間推移，規(guī)模將持續(xù)擴(kuò)大。根據(jù)聯(lián)合國對老齡化社會(huì)的定義，上海遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過標(biāo)準(zhǔn)線成為全國老齡化比較嚴(yán)重的城市之一。在“互聯(lián)網(wǎng)+”如火如荼的發(fā)展背景下，上海市如何抓住互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展契機(jī)，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)供給模式，健康平穩(wěn)地應(yīng)對老齡化社會(huì)帶來的種種社會(huì)問題，是當(dāng)前上海市規(guī)劃發(fā)展促進(jìn)社會(huì)和諧的重要內(nèi)容。

二、上海市居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

養(yǎng)老服務(wù)是社會(huì)福利體系的重要組成部分，居家養(yǎng)老服務(wù)是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的核心和基礎(chǔ)。上海市居家養(yǎng)老服務(wù)的最早探索始于2000年，上海市民政局在全市6個(gè)中心城區(qū)的12個(gè)街道進(jìn)行居家養(yǎng)老的試點(diǎn)工作。截至2015年底，上海市共有日間服務(wù)機(jī)構(gòu)共計(jì)442家。上海市居家養(yǎng)老服務(wù)雖然得到較快發(fā)展，受惠老人群體不斷增加，但是居家養(yǎng)老服務(wù)的供給和日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求之間還存在一條巨大的鴻溝，主要存在以下困境。

（一）資金投入不足，繼續(xù)發(fā)展乏力

目前，上海市居家養(yǎng)老服務(wù)的資金來源主要是政府財(cái)政撥款和福利彩票公益金的捐助。居家養(yǎng)老政策的投入力度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及當(dāng)年財(cái)政狀況緊密聯(lián)系，較少有社會(huì)力量參與進(jìn)來，究其原因主要是居家養(yǎng)老事業(yè)的公益性，居家養(yǎng)老服務(wù)對象是需求千差萬別的老年人群體，他們由于年老前的教育背景、工作經(jīng)歷等不同，老年服務(wù)需求也呈現(xiàn)出不同的趨勢。其次，我國的非營利組織力量有限，加上其本身因資金匱乏遭遇的發(fā)展問題，使得非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)更加力不從心。

（二）政府政策缺乏連貫性

居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展主要靠政府力量支持，上海市政府通過實(shí)施一系列政策法規(guī)、條例、管理辦法等，支持和管理上海市的居家養(yǎng)老事業(yè)，但由于財(cái)政收入、每年政府工作計(jì)劃等因素影響，使得居家養(yǎng)老政策調(diào)整過快，缺乏連貫性，有的政策實(shí)施不到半年即宣告取消。一方面，降低了社會(huì)成員尤其是老年人對政府工作的滿意度。另一方面，也增加了政策實(shí)施的困難，造成基層工作人員對養(yǎng)老政策的宣傳普及剛剛完成，就被通知取消或者貫徹新政策，缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。

（三）服務(wù)人員的專業(yè)化程度低

上海市社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)面臨服務(wù)人員隊(duì)伍不穩(wěn)定、服務(wù)質(zhì)量有待提高的困境。目前，居家養(yǎng)老的服務(wù)人員要依靠社區(qū)配備，各個(gè)社區(qū)在招募服務(wù)人員時(shí)，往往比較注重將居家服務(wù)與下崗職工再就業(yè)聯(lián)系起來。這部分人員的專業(yè)化水平參差不齊，本社區(qū)下崗職工對社區(qū)老人的生活相對熟悉，而外來務(wù)工人員大部分來自農(nóng)村，對社區(qū)老人生活不熟悉，只能提供一般的日常生活照料服務(wù)，對于康復(fù)理療、營養(yǎng)膳食以及精神慰藉等服務(wù)力不從心。這樣的服務(wù)人員隊(duì)伍無法解決老年人的精神和情感需求。

（四）社區(qū)權(quán)力與責(zé)任不匹配

上海市以居家為核心，以社區(qū)為依托，以機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系格局，實(shí)際上都離不開社區(qū)發(fā)揮其基層操作作用。在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中，社區(qū)直接面向服務(wù)對象承擔(dān)居家養(yǎng)老工作具體責(zé)任，造成社區(qū)繁忙其承擔(dān)的責(zé)任和工作超越其法定權(quán)力的現(xiàn)象。因此，不僅大大增加社區(qū)工作人員的工作量，降低其工作積極性和職業(yè)倦怠感，而且容易造成居家養(yǎng)老工作評估和問責(zé)的困難。沒有一個(gè)良好的服務(wù)質(zhì)量評估和問責(zé)機(jī)制，不利于居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)引入市場機(jī)制和社會(huì)力量，從而不利于上海市養(yǎng)老事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三、居家養(yǎng)老服務(wù)戰(zhàn)略定位與路徑選擇

借助于SWOT戰(zhàn)略分析工具，對上海市居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行戰(zhàn)略分析，以期能為上海市獨(dú)具特色的居家養(yǎng)老模式提供建議。

表1列出了上海市發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)部優(yōu)勢與劣勢以及外部環(huán)境中的機(jī)會(huì)和威脅。通過表1可以看出，在上海市發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)中，內(nèi)部優(yōu)勢和外部機(jī)會(huì)占據(jù)主要方面，根據(jù)SWOT戰(zhàn)略分析工具得出，目前上海市可采取以SO即增長型戰(zhàn)略為主，明確居家養(yǎng)老服務(wù)模式在上海市養(yǎng)老服務(wù)體系中的主導(dǎo)作用及發(fā)展方向，同時(shí)輔之以ST即多元化戰(zhàn)略以及WO即扭轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，抓住外部機(jī)會(huì)努力扭轉(zhuǎn)自身劣勢，創(chuàng)造發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)模式的運(yùn)行條件。具體來說，本文提出以下建議。

（一）增長型戰(zhàn)略：大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)

1.建立居家養(yǎng)老信息平臺(tái)

居家養(yǎng)老以老年人分散居住在家里或原居住地，社區(qū)服務(wù)人員上門提供服務(wù)為主要特征。因此，構(gòu)建連接老人、社區(qū)服務(wù)中心、子女的溝通機(jī)制就顯得尤為重要。上海市應(yīng)抓住發(fā)展的正如火如荼的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立居家養(yǎng)老信息平臺(tái)，通過這一平臺(tái)將社區(qū)服務(wù)中心、老年人、子女聯(lián)系起來，建立老人健康信息資源庫。一方面，使子女能夠時(shí)刻掌握老人在家的健康狀況、活動(dòng)情形。另一方面，老人的身體狀況信息能夠時(shí)刻反饋到信息平臺(tái)，平臺(tái)的健康監(jiān)測人員作出專業(yè)判斷，便于社區(qū)工作人員及時(shí)上門服務(wù)。endprint

2.建立居家養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)專項(xiàng)資金賬戶

社區(qū)提供養(yǎng)老服務(wù)離不開資金支持，當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支出比例主要取決于當(dāng)年的財(cái)政情況，造成了養(yǎng)老服務(wù)資金穩(wěn)定性得不到保障。因此，下放資金支配權(quán)給社區(qū)，以社區(qū)為單位建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)資金，能夠解決資金不足資金不穩(wěn)定的現(xiàn)狀。專項(xiàng)資金應(yīng)由子女及政府共同擔(dān)負(fù)出資，由社區(qū)統(tǒng)一管理統(tǒng)一支配。

（二）扭轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略：創(chuàng)造發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的有利條件

1.建立吸引社會(huì)資本的激勵(lì)機(jī)制

解決養(yǎng)老資金不足問題，吸引社會(huì)力量參與進(jìn)本地區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)是重要的選擇，關(guān)鍵在于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)公益性強(qiáng)、利潤空間小，如何吸引企業(yè)參與。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)重點(diǎn)考慮如何建立激勵(lì)機(jī)制，如企業(yè)參與養(yǎng)老行業(yè)投資可享受一定的免稅補(bǔ)貼，政府為企業(yè)信譽(yù)加分等措施。

2.提高養(yǎng)老政策連貫性

居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展離不開政府政策尤其是財(cái)政政策的支持。當(dāng)前，居家養(yǎng)老遇到的比較的尷尬的問題之一就是政策缺乏連貫性，導(dǎo)致社區(qū)操作層次一直處于適應(yīng)新政策的不良狀態(tài)，給老年人的心理造成了一定的影響。因此，政府養(yǎng)老政策應(yīng)增強(qiáng)其穩(wěn)定性，盡量減少政策變動(dòng)，政策調(diào)整前應(yīng)提前對社會(huì)公布，給老年人以及社區(qū)工作者一個(gè)心理適應(yīng)期。

（三）多元化戰(zhàn)略：發(fā)展多元化養(yǎng)老服務(wù)，彌補(bǔ)居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋不足

1.做好本地養(yǎng)老服務(wù)調(diào)查分析工作

居家養(yǎng)老服務(wù)的健康有序發(fā)展，建立在對上海市老年人需求狀況的充分了解基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)需求是第一步。養(yǎng)老服務(wù)調(diào)查工作應(yīng)主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：老年人養(yǎng)老需求、養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀、老年人養(yǎng)老方式偏好、影響老年人晚年生活質(zhì)量因素等。調(diào)查應(yīng)盡量深入全面，挨家入戶問卷調(diào)查及訪談能較詳細(xì)的了解老人實(shí)際需求情況。對于調(diào)查結(jié)果的分析，應(yīng)交由專業(yè)團(tuán)隊(duì)采用多種分析方法來進(jìn)行。

2.提供多種養(yǎng)老服務(wù)

目前，盡管居家養(yǎng)老是我國養(yǎng)老模式的發(fā)展方向，但由于地區(qū)條件差異，居家養(yǎng)老并非能覆蓋上海市全部地區(qū)的城鎮(zhèn)和農(nóng)村。對于某些居家養(yǎng)老發(fā)展受阻的地區(qū)，應(yīng)查缺補(bǔ)漏，以其他養(yǎng)老服務(wù)來彌補(bǔ)居家養(yǎng)老服務(wù)的不足，將全市老年人群體納入養(yǎng)老服務(wù)體系中，使其享有公平公正的養(yǎng)老服務(wù)。

四、結(jié)語

通過運(yùn)用SWOT戰(zhàn)略分析工具，分析上海市發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)模式的內(nèi)部能力與外部機(jī)遇，得出居家養(yǎng)老服務(wù)模式應(yīng)是上海市應(yīng)大力發(fā)展的養(yǎng)老模式。在扭轉(zhuǎn)劣勢創(chuàng)造有利條件的同時(shí)，還需采取措施，彌補(bǔ)居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋不到的老人群體。因此，全國其他城市可對照上海發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的條件，因地制宜地對本地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)模式做好戰(zhàn)略定位與規(guī)劃，探索一套適合本地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)模式。

注釋：

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