精準(zhǔn)扶貧小額信貸政策執(zhí)行效果研究

張婷

摘 要：金融扶貧作為扶貧開發(fā)的重要方式之一，是甘肅扶貧工作的重點(diǎn)。白銀市執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧小額信貸支政策兩年多來(lái)，為貧困戶提供了資金支持，在緩解貧困戶資金短缺問(wèn)題上取得了較好的成效。本文采取問(wèn)卷調(diào)查和訪談的方法對(duì)白銀市3個(gè)國(guó)定貧困縣的6個(gè)貧困村進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)合史密斯政策執(zhí)行模型，從政策本身、政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行對(duì)象以及其它問(wèn)題進(jìn)行了深入分析，提出了完善建議。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行；精準(zhǔn)扶貧；小額信貸

由于地理?xiàng)l件、資源稟賦等各方面因素制約，甘肅省經(jīng)濟(jì)較沿海以及內(nèi)陸發(fā)展緩慢，貧困人口占比居全國(guó)前列，扶貧攻堅(jiān)迫在眉睫。金融扶貧作為扶貧開發(fā)的重要方式之一，是甘肅扶貧工作的重點(diǎn)。為破解貧困群眾貸款難、貸款貴問(wèn)題，2015年6月9日，甘肅省委、省政府組織召開了全省精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作會(huì)議，并印發(fā)了《關(guān)于精準(zhǔn)扶貧小額信貸支持計(jì)劃的實(shí)施方案》，推出了總規(guī)模400億元的精準(zhǔn)扶貧小額信用貸款，力爭(zhēng)3年內(nèi)為全省97萬(wàn)戶、417萬(wàn)建檔立卡貧困人口中，有發(fā)展生產(chǎn)能力的貧困戶提供5萬(wàn)元以內(nèi)、3年以下、基準(zhǔn)利率、免抵押、免擔(dān)保的小額信用貸款支持。經(jīng)過(guò)兩年多的執(zhí)行，政策取得了良好效果，有力地幫扶了一批貧困戶脫貧致富。但是，在政策具體實(shí)施過(guò)程中，依舊存在一些問(wèn)題，諸如精準(zhǔn)扶貧貸款發(fā)放效率低、安全性不高、貸款使用存在風(fēng)險(xiǎn)隱患、貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全等等。

一、白銀市精準(zhǔn)扶貧小額信貸政策執(zhí)行現(xiàn)狀

白銀市位于甘肅省中部，地處黃土高原和騰格里沙漠過(guò)渡地帶，轄白銀、平川兩區(qū)和靖遠(yuǎn)、景泰、會(huì)寧三縣，其中，會(huì)寧、靖遠(yuǎn)、景泰3縣屬國(guó)家六盤山集中連片扶貧重點(diǎn)縣。2016年年末，全市有貧困村295個(gè)，貧困人口18.23萬(wàn)人，貧困發(fā)生率為10.62%，貧困人口主要分布在極度干旱山區(qū)、煤炭關(guān)井壓產(chǎn)區(qū)、風(fēng)沙移民區(qū)和鹽堿區(qū)，其中，會(huì)寧縣8.78萬(wàn)人、靖遠(yuǎn)縣6.53萬(wàn)人、景泰縣2.01萬(wàn)人、平川區(qū)0.72萬(wàn)人、白銀區(qū)0.19萬(wàn)人。基礎(chǔ)設(shè)施差、公共服務(wù)缺、產(chǎn)業(yè)支撐弱是貧困區(qū)域的主要致貧原因，因?qū)W、因病、因?yàn)?zāi)、因婚致貧和缺乏勞動(dòng)力、自身發(fā)展能力不足等成為貧困戶的主要致貧因素。實(shí)現(xiàn)貧困區(qū)域、貧困戶的整體脫貧，基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)培育和公共服務(wù)領(lǐng)域方面的資金需求巨大，其中，據(jù)地方扶貧部門測(cè)算，按貧困戶戶均3-5萬(wàn)元的發(fā)展啟動(dòng)資金需求看，貧困戶需求總量在20-33億元之間。

白銀市精準(zhǔn)扶貧小額專項(xiàng)貸款由蘭州銀行承辦，由各縣政府指定具有獨(dú)立法人資格的單位作為精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)貸款的承辦單位，在蘭州銀行開立的結(jié)算賬戶作為精準(zhǔn)扶貧委托貸款資金給付和回收專戶。

蘭州銀行白銀分行于2015年7月28日正式實(shí)施精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)貸款工作，分行營(yíng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)會(huì)寧縣、白銀區(qū)精準(zhǔn)扶貧貸款發(fā)放工作，靖遠(yuǎn)支行負(fù)責(zé)靖遠(yuǎn)縣精準(zhǔn)扶貧貸款工作發(fā)放工作，景泰縣、平川區(qū)精準(zhǔn)扶貧貸款發(fā)放工作由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社代理。精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)貸款由蘭州銀行委托各縣政府統(tǒng)一發(fā)放、回收，責(zé)任主體是縣政府，第一責(zé)任人為縣長(zhǎng)。截至2016年12月，蘭州銀行白銀分行累計(jì)發(fā)放精準(zhǔn)扶貧貸款32.13億元，涉及全市建檔立卡貧困戶65376戶，其中，直接向農(nóng)戶發(fā)放29.73億元，有效緩解了貧困群眾貸款難、貸款貴問(wèn)題，向53戶涉農(nóng)龍頭企業(yè)發(fā)放2.22億元，帶動(dòng)脫貧農(nóng)戶4443戶。

二、精準(zhǔn)扶貧小額信貸政策調(diào)查分析

（一）問(wèn)卷調(diào)查及訪談?wù){(diào)查的設(shè)計(jì)

為進(jìn)一步了解精準(zhǔn)扶貧小額信貸政策的執(zhí)行主體（銀行、基層政府干部）、執(zhí)行對(duì)象（貧困戶）對(duì)政策執(zhí)行的一些看法以及政策執(zhí)行中遇到的困難問(wèn)題，本文設(shè)計(jì)了一套針對(duì)政策實(shí)施情況的調(diào)查問(wèn)卷，通過(guò)隨機(jī)抽樣法，選取白銀市3個(gè)國(guó)家六盤山區(qū)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（會(huì)寧縣、景泰縣、靖遠(yuǎn)縣）的6個(gè)貧困村（會(huì)寧縣柴門鄉(xiāng)孫弆村、寶川村，靖遠(yuǎn)縣三灘鄉(xiāng)圈灣村、中二村，景泰縣漫水灘鄉(xiāng)新井村、正路鄉(xiāng)雙墩村）開展了問(wèn)卷調(diào)查。通過(guò)調(diào)研，對(duì)精準(zhǔn)扶貧小額信貸政策實(shí)施的做法、措施有了更深刻的掌握，對(duì)精準(zhǔn)扶貧小額信貸政策本身、政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行對(duì)象及執(zhí)行中遇到的問(wèn)題有了更加清醒的認(rèn)識(shí)，針對(duì)這些問(wèn)題及問(wèn)題產(chǎn)生的原因，通過(guò)面談、電話訪談、QQ、微信等方式，對(duì)21名訪談對(duì)象（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部6名、金融機(jī)構(gòu)信貸業(yè)務(wù)人員6名、村干部4名、貧困戶5名）進(jìn)行了深入調(diào)研，基于問(wèn)卷調(diào)查和訪談?wù){(diào)研，整理歸納出對(duì)準(zhǔn)扶貧小額信貸政策執(zhí)行的針對(duì)性意見(jiàn)，為政策的執(zhí)行提供了一個(gè)更加明確的方向。

（二）問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象基本情況及政策實(shí)施情況

本次問(wèn)卷調(diào)查針對(duì)樣本村所有獲得精準(zhǔn)扶貧小額貸款的建檔立卡貧困戶開展問(wèn)卷調(diào)查，共發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷150份，收回148份，其中有效問(wèn)卷144份。調(diào)查顯示，獲得貸款的貧困戶家庭平均人數(shù)為4人，戶主年齡平均48歲，家有勞動(dòng)力多為2-4人。其中，致貧原因主要為因病、因?yàn)?zāi)、子女上學(xué)、缺乏勞動(dòng)力、婚娶、自身發(fā)展動(dòng)力不足。

1.精準(zhǔn)扶貧小額信貸使用基本情況。受調(diào)查的樣本村144戶貧困戶共獲得精準(zhǔn)扶貧貸款668萬(wàn)元，主要是用于種養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)投入、農(nóng)村建房、看病、子女上學(xué)方面。從問(wèn)卷調(diào)查分析來(lái)看，貧困戶將小額貸款主要用于生產(chǎn)、生活和其他三個(gè)方面。其中，貧困戶用于種、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)等生產(chǎn)投入金額為344.5萬(wàn)元，占樣本貸款發(fā)放總額的66%，即扶貧小額信貸大部分被貧困戶用來(lái)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，期待獲得好的收益而達(dá)到脫貧致富的效果，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)占比較高的主要原因是近年來(lái)會(huì)寧、靖遠(yuǎn)、景泰縣特色農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，小雜糧、枸杞等特色農(nóng)作物收益較傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入高，因此調(diào)查中貧困戶更愿意將貸款資金投入到種、養(yǎng)殖業(yè)中去。調(diào)查中，被用于生活性支出的小額貸款為161.4萬(wàn)元，占比32%，主要用于農(nóng)村建房、看病、子女上學(xué)。其他用途一般是貧困戶不愿意表明實(shí)際用途的資金。

2.貧困戶增收情況。使用精準(zhǔn)扶貧小額信貸后，貧困戶較以往實(shí)現(xiàn)了不同程度的增收。調(diào)查顯示，144戶貧困戶在使用精準(zhǔn)扶貧小額信貸后，投向生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的這部分資金在一定程度上取得了較好的收益，有132人實(shí)現(xiàn)了增收，占91.67%，共計(jì)增收了51.88萬(wàn)元，45戶實(shí)現(xiàn)了脫貧（見(jiàn)表1）。從總體情況來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧小額信貸的投放改善了貧困戶的收入狀況，提高了貧困戶的生活質(zhì)量，對(duì)貧困村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用。endprint

（三）存在的問(wèn)題及原因分析

本文引入史密斯政策執(zhí)行理論分析精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行存在的問(wèn)題及原因，精準(zhǔn)扶貧小額信貸政策的制定、執(zhí)行過(guò)程有五個(gè)環(huán)節(jié)，即政策的制定、政策的執(zhí)行、政策的監(jiān)督管理、政策的評(píng)價(jià)和政策的終結(jié)。史密斯模型在精準(zhǔn)扶貧小額信貸政策中的應(yīng)用如圖1所示。

扶貧小額信貸政策的制定和執(zhí)行都處在客觀的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)心理環(huán)境中，這是政策得以順利實(shí)施的基本條件，因此，必須圍繞這三個(gè)環(huán)境因素進(jìn)行政策的制定與執(zhí)行。各級(jí)政府制定扶貧小額信貸政策主要解決的是合理的政策問(wèn)題，這需要在政策的正確性、明確性和資源充足、穩(wěn)定性上下功夫。政策由基層政府——鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（村）一級(jí)進(jìn)行具體地執(zhí)行，村鎮(zhèn)一級(jí)干部和扶貧小額信貸的發(fā)放銀行同時(shí)成為政策的執(zhí)行對(duì)象。貧困戶作為該政策的目標(biāo)人群，其反應(yīng)和需求都影響著政策的執(zhí)行效果。貧困戶對(duì)政策的評(píng)價(jià)監(jiān)督通過(guò)村鎮(zhèn)干部和銀行的反饋到政策制定機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)，從而保障扶貧小額信貸政策的執(zhí)行。由此可見(jiàn)，史密斯模型的四個(gè)變量在扶貧小額信貸政策執(zhí)行中起著決定性作用，對(duì)于政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題及原因分析應(yīng)該從這四個(gè)方面進(jìn)行考慮。

（1）貸款風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任問(wèn)題?！蛾P(guān)于精準(zhǔn)扶貧小額信貸支持計(jì)劃的實(shí)施方案》要求縣委、縣政府是責(zé)任主體，縣長(zhǎng)是第一責(zé)任人。而銀行對(duì)貸款沒(méi)有追償責(zé)任，貸款由銀行發(fā)放給政府部門已經(jīng)識(shí)別的貧困群體，銀行對(duì)貸款的審核不同于一般小額貸款，審核工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府人員負(fù)責(zé)，容易造成審核不嚴(yán)密、風(fēng)險(xiǎn)大等現(xiàn)象的發(fā)生。且整個(gè)貸款發(fā)放流程中貸前審核、貸中管理及貸后追償不是由單個(gè)機(jī)構(gòu)、部門承擔(dān)，容易在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)互相推諉、各不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，影響了政策實(shí)施的效果。主要表現(xiàn)在貸款發(fā)放中存在問(wèn)題。自精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)貸款工作實(shí)施起，金融機(jī)構(gòu)貸款資金具體的調(diào)查、審貸、發(fā)放，蘭州銀行無(wú)力參與，只能委托政府融資平臺(tái)或政府指定的機(jī)構(gòu)辦理，而這些承辦機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦人員，均不具備貸款調(diào)查、審查的相關(guān)專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，影響了精準(zhǔn)扶貧貸款的發(fā)放效率與貸款安全性。

（2）貧困戶積極性不高。樣本貧困戶中選擇發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)的為49戶，占樣本總量的34%，剩余的66%表示更傾向于選擇交通運(yùn)輸業(yè)、小商品零售批發(fā)等作為致富產(chǎn)業(yè)。調(diào)查顯示，農(nóng)戶預(yù)期貸款需求額度出現(xiàn)明顯變化，總體表現(xiàn)為小額貸款需求迅速減少，而大額貸款需求明顯增加（見(jiàn)表2）。

（3）貸款發(fā)放對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別問(wèn)題。政策規(guī)定貸款發(fā)放前的貧困戶識(shí)別工作由政府和銀行來(lái)完成，由于銀行自身不承擔(dān)貸款發(fā)放風(fēng)險(xiǎn)，銀行只是將設(shè)計(jì)好的貸款產(chǎn)品給政府，政府再委托銀行代其發(fā)放，在實(shí)際操作中，貧困戶的識(shí)別工作由政府單方面承擔(dān)，主要是村鎮(zhèn)一級(jí)政府負(fù)主要責(zé)任。由于識(shí)別流程繁雜、操作不方便等原因，導(dǎo)致了部分不符合貸款發(fā)放條件的農(nóng)戶也享受到了貸款政策，影響了貸款使用效果。

（4）貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的問(wèn)題。根據(jù)政策安排，銀行對(duì)精準(zhǔn)扶貧小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)不負(fù)主體責(zé)任，貸款發(fā)生損失時(shí)，由縣政府和銀行按照7：3的比例分別承擔(dān)。由于目前白銀市在扶貧領(lǐng)域的擔(dān)保體系不夠完善，聯(lián)合擔(dān)保機(jī)制尚未形成，分散信貸風(fēng)險(xiǎn)缺乏機(jī)制，銀行對(duì)于政府的承諾缺乏信任，出現(xiàn)了畏貸現(xiàn)象，影響了貸款的發(fā)放進(jìn)度和扶貧效率。

三、完善精準(zhǔn)扶貧小額信貸政策的對(duì)策研究

（一）政策自身的完善

小額貸款利率要適當(dāng)覆蓋成本和風(fēng)險(xiǎn)，確保其可持續(xù)性。由于扶貧小額信貸具有一定的政策性，在考慮貸款的可持續(xù)問(wèn)題上，一方面不能將銀行利潤(rùn)作為定價(jià)目標(biāo)，另一方面應(yīng)該盡量考慮貸款風(fēng)險(xiǎn)，降低銀行和財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。要將扶貧和現(xiàn)實(shí)情況相結(jié)合，按照扶貧目標(biāo)不以盈利為目的，根據(jù)貧困戶的需求特征對(duì)貸款定價(jià)進(jìn)行分類調(diào)整，利用小額信貸方式幫助貧困戶脫貧。建立多方聯(lián)動(dòng)的長(zhǎng)效監(jiān)督考核機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)精準(zhǔn)扶貧小額信貸的管理監(jiān)督。將縣、鄉(xiāng)、村、社、駐村工作隊(duì)納入“五方聯(lián)動(dòng)”的全過(guò)程、全方位監(jiān)督管理考核長(zhǎng)效機(jī)制，把精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)貸款資金的使用和監(jiān)管納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社和駐村工作隊(duì)的精準(zhǔn)扶貧工作業(yè)績(jī)考核，由縣委縣政府督查考核局牽頭會(huì)同扶貧、財(cái)政、人行、審計(jì)等相關(guān)部門，根據(jù)貸款發(fā)放情況及時(shí)督查考核，定期進(jìn)行通報(bào)，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)追責(zé)。對(duì)于管理到位的單位、個(gè)人給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)工作人員的主動(dòng)性，同時(shí)對(duì)于管理有問(wèn)題的單位、個(gè)人要實(shí)施嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)，以確保此項(xiàng)工作的順利完成。

（二）政策執(zhí)行主體的自我完善

通過(guò)建立扶貧開發(fā)專項(xiàng)基金的方式進(jìn)一步分散風(fēng)險(xiǎn)，基金來(lái)源可以參照農(nóng)田水利建設(shè)資金計(jì)提辦法，由地方財(cái)政按照當(dāng)年實(shí)際土地出讓收益的一定比例計(jì)提，用于核銷金融精準(zhǔn)扶貧的較高風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。加大政府支持力度，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。建議地方政府給予涉農(nóng)機(jī)構(gòu)稅收優(yōu)惠政策，通過(guò)稅收減免或稅收返還等措施激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展農(nóng)戶貸款的主觀意愿，可將減免或返還的稅收直接計(jì)提撥備，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的能力。

（三）政策執(zhí)行對(duì)象的完善

依據(jù)貧困村產(chǎn)業(yè)、自身情況，以實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)為重點(diǎn)、以產(chǎn)業(yè)扶貧為目標(biāo)列出技能需求清單，由政府聘請(qǐng)農(nóng)、林、特、畜牧等專業(yè)技術(shù)人員采取集中授課、現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、咨詢服務(wù)、訂單培訓(xùn)、定向培訓(xùn)等多種方式，努力成為新型農(nóng)民，積極參與當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)或農(nóng)民專業(yè)合作社，與政府部門共同探索“1個(gè)農(nóng)技干部+1個(gè)致富能手+若干個(gè)貧困戶”和“1個(gè)合作社+1個(gè)貧困村+若干個(gè)貧困戶”的幫扶模式并積極參與，提高自身創(chuàng)業(yè)致富的本領(lǐng)。

（四）政策執(zhí)行環(huán)境的改善

建立良好的信用生態(tài)環(huán)境，為金融扶貧開發(fā)奠定良好基礎(chǔ)。大力推進(jìn)信用工程建設(shè)，發(fā)揮政府主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)建信用村鎮(zhèn)及信用戶活動(dòng)，提升貧困群體信用意識(shí)，創(chuàng)造良好的信貸資金運(yùn)作環(huán)境。采取多樣化方式，對(duì)精準(zhǔn)扶貧小額信貸政策進(jìn)行詳盡宣傳，讓更多的農(nóng)戶了解政策，合規(guī)使用貸款，能夠及時(shí)歸還貸款，采取獎(jiǎng)懲結(jié)合的方式，獎(jiǎng)勵(lì)受信貧困戶，懲罰逃避債務(wù)的貧困戶，在貧困村營(yíng)造良好的誠(chéng)信氛圍。加強(qiáng)司法、執(zhí)法部門依法保護(hù)金融債權(quán)工作，提高執(zhí)法效率，加大對(duì)失信行為打擊力度，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的征信宣傳工作，加大對(duì)農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境的整治力度，抓點(diǎn)帶面，借助司法、行政手段，對(duì)于騙貸、賴賬行為進(jìn)行懲罰。在農(nóng)村形成一種守信光榮、賴賬可恥的良好風(fēng)氣，為農(nóng)村資金良性循環(huán)創(chuàng)造良好的環(huán)境。endprint

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The Research on the Problems and Countermeasures of the Implementation of

Micro-finance for the Targeted Poverty Alleviation

——Based on the Investigation on Three State-level Poverty-stricken Counties in Baiyin City

ZHANG Ting

（Baiyin Municipal Sub-branch PBC， Baiyin Gansu 730900）

Abstract：Financial poverty alleviation is one of the important ways of poverty alleviation and economic development， and hence is the emphasis of the poverty alleviation in Gansu province. For more than two years， micro-finance policy of the targeted poverty alleviation has been implemented， and has achieved outstanding results in providing financial support for poor households to deal with the problems of funding shortages. However， there are still some problems encountered during the process of the policy implementation. In view of these problems， the paper adopts questionnaire survey and interview methods to investigate six poverty-stricken villages in three state-level poverty-stricken counties of Baiyin city. Combined with Smiths policy implementation model， the paper deeply analyzes the policy itself， policy implementation subject， policy implementation object and other issues， and puts forward some feasible suggestions.

Keywords： policy implementation； targeted poverty alleviation； micro-finance

責(zé)任編輯、校對(duì)：謝華軍endprint