郭琛

摘要：有獎舉報被認(rèn)為是能夠提高政府監(jiān)管效能的重要制度，因而成為政府廣泛采用的一種社會治理措施。當(dāng)前，通過吸引公民的有序參與從而實現(xiàn)社會有效治理的“舉報型的社會治理”模式儼然已經(jīng)建立。但是“唯工具論”的有獎舉報卻先天地存在制度缺陷，以“惡”的公民為法律假定的預(yù)防原則進(jìn)一步弱化了政府推行有獎舉報的實施效果。只有放棄“唯工具論”的主張，從公民參與式視角重構(gòu)有獎舉報法律制度，才是舉報型社會治理取得成功的出路。

關(guān)鍵詞：公民參與；有獎舉報；預(yù)防原則；人性假定；食品安全

中圖分類號：D63-3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2017）11-0030-06

一、舉報型社會治理問題的提出

面對社會公眾對食品安全監(jiān)管失敗紛紛投予的不滿和指責(zé)，食品安全監(jiān)管部門如同稅務(wù)、價格等政府監(jiān)管部門一樣，也將有獎舉報作為能夠提高監(jiān)管效能的制度之一予以著力推行。①可以說，推進(jìn)該制度的思維邏輯基本上是遵循“監(jiān)管信息不對稱——監(jiān)管失敗——有獎舉報——獲取有效信息——提升監(jiān)管效能”的范式展開的，而證成邏輯范式成立的重要理論前提即是信息不對稱理論和成本—效益最優(yōu)化理論。據(jù)此，證成有獎舉報的邏輯可具體推演為：由于影響監(jiān)管效能的主要因素是監(jiān)管信息的不對稱，那么只要能夠及時、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)食品違法行為，政府即會有效地施予懲罰從而使違法者的違法成本遠(yuǎn)大于其可能獲得的收益，如此，不法行為就會逐漸受到抑制，監(jiān)管效能亦會隨之提高。亦由此，有效制止危及食品安全的不法行為的關(guān)鍵就在于，提高不法行為的發(fā)現(xiàn)率，而有獎舉報無疑在理論上會強化經(jīng)濟人搜索和提供不法信息的積極性。

學(xué)者們對此邏輯演繹大多表示肯定，如有學(xué)者提出“誘使人說真話的關(guān)鍵是，擁有好私人信息的人應(yīng)該得到信息租金”。[1]有學(xué)者從有助于監(jiān)管法律有效實施的角度入手，認(rèn)為有獎舉報“有助于公權(quán)機關(guān)獲取充分信息，從而提升公權(quán)機關(guān)的執(zhí)法能力，加強對違法行為的查處；有助于增加違法者之間的互不信任，從而提升違法者之間的合作難度，還有助于增加違法者的防御成本，從而減少違法行為”。[2]毋庸置疑，上述思維邏輯在我國學(xué)界和實務(wù)界確實占有支配性的地位。這從我國政府強烈推廣舉報獎勵制度即可輕易獲知。從適用范圍看，有獎舉報制度目前幾乎已經(jīng)涉及到公權(quán)力運行的各個領(lǐng)域，從食品安全、稅務(wù)、安全生產(chǎn)、盜版、價格違法、小金庫到拍違、提供犯罪線索等等，無一不予以覆蓋。

而如今這項有獎舉報制度實踐運作到底如何，全民參與與社會共治的預(yù)設(shè)在具體運行中是否有效、是否存在障礙，則是本文欲以討論的問題。為此，筆者擬將關(guān)注視角轉(zhuǎn)移到歷年來與有獎舉報相關(guān)的行政訴訟案件，因為已有的共識經(jīng)驗表明，在一個民眾長期深受“無訟”傳統(tǒng)文化的熏陶，且行政權(quán)力在政治、經(jīng)濟、文化領(lǐng)域仍居強勢地位的國家中，“民告官”案件的產(chǎn)生原因、案件數(shù)量、案件中雙方的爭議焦點以及法院最終的決訟態(tài)度等指標(biāo)，都可作為政府、法院以及公民關(guān)于有獎舉報的最集中、也最真實的考量因子。筆者在“北大法寶”“中國裁判文書網(wǎng)”“無訟案例”等數(shù)據(jù)庫，以“有獎舉報”為關(guān)鍵詞檢索到了1999-2017年所有行政訴訟案例。限于實證分析的要求，本文對檢索案例僅僅關(guān)注了舉報人（原告）的訴訟請求、政府（被告）針對舉報人訴請的答辯理由及法院最終的裁判結(jié)果，至于法律規(guī)范的妥適性雖然會被提及，但其分析目的也僅在于探究分析各方當(dāng)事人的行動邏輯。

整理后發(fā)現(xiàn)，我國涉訴的有獎舉報案件數(shù)量總體不多，共涉及32起，且這些自2012年后涉訴的有獎舉報又大多集中在食品安全領(lǐng)域。這應(yīng)該與政府加大食品安全監(jiān)管力度，并在2012年前后自上而下地出臺和完善了大量有獎舉報制度的法律規(guī)范與制度密不可分。無疑，隨著中央關(guān)于依法治國、依法行政理念的提出和全面強化，以及政府信息公開條例的貫徹，政府對于有獎舉報的受理、核實、答復(fù)、獎勵都日益法制化，并整體呈良性化的趨勢。然而不容忽視的是，我國有獎舉報制度仍然彌漫著一種強烈的“唯工具化”傾向，這種傾向?qū)ΜF(xiàn)行有獎舉報制度的縱深推進(jìn)產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)臏笮?yīng)。因此筆者試圖重新厘清有獎舉報制度的真正價值所在，改變政府監(jiān)管部門對現(xiàn)行有獎舉報制度的預(yù)設(shè)與認(rèn)知，最終縮小制度設(shè)計與制度價值二者差距，真正塑造一個友好舉報型的社會治理模式。

二、我國有獎舉報制度實踐存在的另一種邏輯

案例檢索后發(fā)現(xiàn)，我國有獎舉報行政案例以2012年為界有明顯轉(zhuǎn)折。2012以前共檢索到7起案例，2012年之后檢索案例數(shù)量明顯上升共計25例，②且其中涉及食品、保健品的舉報案件占比尤為突出。顯然這主要歸因于2011年7月國務(wù)院食品安全委員會發(fā)布《關(guān)于建立食品安全有獎舉報制度的指導(dǎo)意見》，以及隨后國家食品藥品監(jiān)督管理局聯(lián)合國家財政部于2013年1月共同頒布的《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》。這應(yīng)該是刺激該領(lǐng)域舉報數(shù)量增多的重要原因之一。

筆者圍繞著舉報人、政府以及法院三方就引發(fā)有獎舉報糾紛各自所持觀點，以“觸發(fā)舉報糾紛緣由、政府對舉報人的回應(yīng)與辯解、法院態(tài)度”為軸進(jìn)行分析研讀，發(fā)現(xiàn)以下特征：

第一，從引起舉報獎勵行政訴訟的緣由看，2012年前觸發(fā)舉報糾紛的原因中有三例案件舉報人認(rèn)為政府存在“怠于受理”“未盡充分檢查職責(zé)”“未以合理方式告知舉報案件查處情況”，或者存在拖延履行職責(zé)而提起訴訟；③有三起案件，舉報人認(rèn)為自己的舉報人身份信息被政府直接泄露，或者存在因政府的消極不作為而導(dǎo)致的被動泄露，以致于舉報人遭到被舉報單位的打擊報復(fù)，造成舉報人的人身、經(jīng)濟及精神損害；④有五起案件，舉報人對計算獎勵金額的基數(shù)持有異議，并認(rèn)為政府計算獎金金額明顯不當(dāng)。

而2012年后上述觸發(fā)舉報糾紛的原因明顯發(fā)生轉(zhuǎn)變。從行政訴訟案例看，舉報人法律專業(yè)知識和舉報專業(yè)技能普遍提高，同一舉報人的多項舉報（即職業(yè)舉報人）顯著增多，另外在有獎舉報行政訴訟的同時往往還會伴隨著舉報人提起懲罰性民事賠償訴訟。在25起案例中舉報人的舉報都得到了政府監(jiān)管部門的及時受理與調(diào)查，且針對調(diào)查結(jié)果多數(shù)案例中的政府對違法行為人亦做出了相應(yīng)的行政處罰，因此與2012年前訴因相比，怠于或拒不履行監(jiān)管職責(zé)的訴因明顯下降。另外，在引起訴訟的起因中舉報人除了關(guān)注自己能否獲得政府允諾的舉報獎勵外，也明顯表現(xiàn)出要求政府公開相關(guān)公共信息的強烈愿望，有三起案例舉報人在請求政府履行舉報獎勵的同時合并提出了政府信息公開的訴訟請求。尚有四起案例舉報人認(rèn)為政府明顯存在“選擇性適用法律”導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)規(guī)制較重的違法行為被減輕處罰、或是應(yīng)受規(guī)制的違法行為卻逃避監(jiān)管；在兩起案例中，舉報人因為政府公示的有獎舉報規(guī)范被單方撤銷或終止導(dǎo)致兌現(xiàn)行政獎勵被拒從而提起訴訟；爭議中，因為有獎舉報的法律規(guī)范的效力層級以及不同部門之間規(guī)章制度彼此沖突和銜接不暢，引起法律適用矛盾的問題亦為突出，而這又尤其表現(xiàn)在，有關(guān)食品標(biāo)簽、標(biāo)注不規(guī)范、瑕疵、虛假問題能否納入舉報獎勵范圍這一問題之上。除此原因之外，因政府在違法行為已經(jīng)核實卻怠于履行給付舉報獎勵義務(wù)導(dǎo)致訴訟亦多有發(fā)生。endprint

第二，從政府對舉報人訴求的回應(yīng)理由以及態(tài)度來看，2012年的轉(zhuǎn)折同樣明顯。2012年前，七起案例中政府均認(rèn)為自己已履行了盡職調(diào)查義務(wù)。至于拖延拒付獎金的理由，三起案例中政府回應(yīng)是因為“沒有具體獎勵操作辦法”“還需請示上級批準(zhǔn)”“追繳稅款未入庫”。由此可見當(dāng)時舉報獎勵實體規(guī)范雖已出臺但具體配套性的操作性規(guī)范卻遲滯未頒；兩起案例中政府以“舉報人參與了違法行為”“舉報人存有謀取私益之心”為由，將“線人”以及政府認(rèn)為的不具有純粹公心的舉報人的領(lǐng)獎資格加以排除。可見政府認(rèn)為舉報人的牟利動機與有獎舉報制度的工具性價值（提供違法線索）存在沖突；另有兩起案件政府以“超出原告舉報范圍不予獎勵”“按次獎勵符合法律規(guī)定”為抗辯理由，直接適用了不利于原告的獎金計算方式。政府的抗辯表面上看是屬于舉報立法不完善導(dǎo)致政府不得不適用不利于原告的計算方式，但實質(zhì)卻反映出了政府對于有獎舉報的工具性價值的堅持。

而在2012年后針對舉報人要求獎勵的政府回應(yīng)理由，有四起案例政府以“無舉報獎勵操作性制度和預(yù)算經(jīng)費”為由拒絕獎勵舉報人，⑤三起案例政府提出“舉報人為職業(yè)舉報人”或“為牟利而釣魚維權(quán)”的回應(yīng)理由，⑥四起案例中政府認(rèn)為“舉報人據(jù)以適用的規(guī)范性依據(jù)已經(jīng)被公告撤銷或廢止”“舉報人的舉報已經(jīng)超出允諾獎勵的舉報活動截至期限”“舉報事項屬銷售領(lǐng)域而非生產(chǎn)領(lǐng)域不應(yīng)納入舉報獎勵范圍”因而不予獎勵，⑦五起案例中政府認(rèn)為舉報食品標(biāo)簽標(biāo)注瑕疵問題與食品舉報獎勵旨在懲罰重大人身、財產(chǎn)安全的宗旨相?；蚴桥e報行為違法情節(jié)顯著輕微不予處罰因而不應(yīng)納入舉報獎勵范圍，⑧還有一起案例中政府以舉報人屬于消費者且不具有利害關(guān)系為由拒絕答復(fù)舉報人的舉報請求。⑨除此之外，因為政府對于舉報人舉報獎勵和舉報金額的請求選擇適用了以精神獎勵替代物質(zhì)獎勵，或選擇適用低標(biāo)準(zhǔn)的獎勵金額代替較高金額標(biāo)準(zhǔn)，亦引起行政訴訟。⑩

綜上分析可見，與2012年前政府的回應(yīng)理由過于強調(diào)單方行政權(quán)威相比，2012年之后政府回應(yīng)理由開始“學(xué)習(xí)”運用法律證明自身行為的“合法律性”，比如解釋“食品安全有獎舉報制度的立法宗旨”拔除舉報人的獎勵資格。但是同樣可以看到，“無具體獎勵規(guī)范、舉報人動機問題以及傾向選擇低標(biāo)準(zhǔn)的獎勵標(biāo)準(zhǔn)”的拒絕理由與2012年前的拒絕理由仍然保持了極高的一致性。

第三，從法院對舉報人舉報訴請與政府的答辯理由的最終所持態(tài)度來看，2012年前后法院態(tài)度同樣有明顯變化。2012年前的七件案例中，舉報人提出的因政府原因?qū)е屡e報人身份信息泄露以致造成的各項經(jīng)濟利益損失（路費、工資）和精神損失，法院以“沒有證據(jù)證明或者無法律依據(jù)”為由不予認(rèn)可；對于舉報人提出的政府受理舉報存在程序瑕疵的問題，四件案例中法院均以法律沒有對政府受理、查處舉報的期限做出明確規(guī)定，或沒有對政府反饋、答復(fù)舉報人的具體方式和期限做出過規(guī)定，駁回了原告訴求；對于舉報人提出的政府未盡稽查之責(zé)的訴求，法院均認(rèn)定政府已經(jīng)履行了應(yīng)盡稽查職責(zé)，但是需要注意的是其中兩起案件中政府都是在舉報人向上級部門二次舉報并啟動了上級部門的督查介入后才履行監(jiān)管職責(zé)的。

[JP2]而2012年后的25起案例中，我們注意到有利于舉報人的判決明顯增多，表明法院對行政機構(gòu)行使的公權(quán)力加大了司法審查的力度。同樣面對監(jiān)管部門提出的“無具體舉報獎勵操作規(guī)范、無預(yù)算經(jīng)費”的抗辯意見時，法院明確認(rèn)定具有法定職責(zé)的政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)更高階位法律對舉報人的舉報獎勵及時做出認(rèn)定；針對政府單方廢止或撤銷舉報獎勵活動，法院均認(rèn)為政府負(fù)有維護(hù)舉報人“信賴?yán)妗痹瓌t之義務(wù)，B11不過最終因二審法院以舉報人舉證責(zé)任存在瑕疵為由駁回舉報人的訴請，使得利用“信賴?yán)嬖瓌t”制衡政府權(quán)力的功能最終未能得到檢驗；而針對政府提出的職業(yè)舉報、專業(yè)舉報、釣魚維權(quán)等舉報人的獎勵資格問題，法院并未正面給予排除，仍將審查重點放置在政府履行舉報監(jiān)管職責(zé)本身的及時性、合法性與合理性；對于舉報人非利害關(guān)系人的政府抗辯理由，法院更是明確認(rèn)定政府適用法律錯誤；而對于政府的“選擇性適用法律”，法院也均以有利于舉報人的原則責(zé)令政府予以糾正。B12法院所做這一系列否定性評價，實質(zhì)表明政府試圖進(jìn)行的“合法律性”論證在很多情況下極可能只是一種“不知所措”的托辭。[JP]

三、我國有獎舉報制度潛存著“唯工具論”傾向

對有獎舉報行政訴訟的實證分析暴露出舉報權(quán)力（利）運行過程中仍然存在一種強烈的唯“工具”論傾向。唯工具性的舉報制度的最大特征就在于，在涉及舉報的規(guī)范制定中重綱領(lǐng)性、原則性和號召性規(guī)范，而輕配套性、操作性及工具性規(guī)范的頒制；在涉及舉報獎勵執(zhí)法時過于強調(diào)單方行政權(quán)力的主導(dǎo)性與優(yōu)越性而無法平等、公正地對待舉報人的舉報權(quán)利；在法律原則的設(shè)計中缺乏肯定、確認(rèn)、保護(hù)舉報人享有的社會參與性權(quán)利，由此進(jìn)一步導(dǎo)致行政主體在做出相關(guān)行政決定時不能在行政裁量范圍內(nèi)更合理、更公正地對待舉報人的獎勵申請。上述司法判決的案例均暴露了我國舉報制度的唯工具化傾向。在這里，舉報人的權(quán)利，諸如知情權(quán)、異議權(quán)、獲得人身保障權(quán)、取得合理報酬獎勵權(quán)、應(yīng)受正當(dāng)程序公平對待權(quán)等，均沒有獲得政府的“認(rèn)真”對待，相反還不同程度地受到政府權(quán)力的冷落應(yīng)對，包括消極的和權(quán)宜的處理。除了在政府受理舉報人舉報這一環(huán)節(jié)，舉報人的參與權(quán)利都被不同程度地“遮蔽”或弱化——即除非在政府需要舉報人協(xié)助調(diào)查時這些舉報人的“權(quán)利”會在名義上被激活外，其余時間，即便是舉報人想從政府那里獲知自己投訴舉報的受理情況或者調(diào)查處理情況，都需要花費極大的心理對抗成本、時間、精力等無形成本。不僅如此，那些對于舉報人來說本應(yīng)是最低限度的保護(hù)措施，也總是或者被現(xiàn)行制度有意忽略掉，或者遲遲不能為制度所吸納。整個舉報制度中的政府權(quán)力與公民權(quán)利深深嵌印著不對稱性和不均衡性。與舉報人因為舉報所承擔(dān)的名譽、工作、精神、經(jīng)濟上、心理上的事實風(fēng)險和損失相對比，政府的抗辯理由往往顯得過于任性和冷漠。

如果說一個范式只能發(fā)展出在它的胚胎階段即已沉睡在它之中的“可能性”的話，那么預(yù)設(shè)的從“監(jiān)管信息不對稱到——有獎舉報再到——提升政府監(jiān)管效能”的范式行動，已然將有獎舉報制度視為政府監(jiān)管的工具和手段。遵循這一邏輯，2012年以后案例仍擺脫不了繼續(xù)沿著維持原有政府權(quán)力主導(dǎo)型的社會治理軌跡，結(jié)果舉報獎勵制度所蘊含的公民參與的重大意義反倒逐漸流失。至于制度初衷所期望的借助于舉報人與政府之間形成的持續(xù)有效的交流和溝通，以塑造出公民積極參與、政府有效監(jiān)管的社會治理模式，就有可能變成水中月，鏡中花。endprint

這就需要制度重新評估并正確定位有獎激勵在社會治理中的地位和作用，真正構(gòu)建起一種能夠通過吸引公民的有序參與從而實現(xiàn)社會有效治理的“舉報型的社會治理”方式。具體策略優(yōu)先需要完成的是，將現(xiàn)行“唯工具論”的舉報制度的邏輯起點從緩解政府監(jiān)管信息的不對稱，向前推移到培養(yǎng)舉報人的參與意識和參與能力，使之變成“政府監(jiān)管不足——釋放社會主體參與治理的激情——有獎舉報——鍛煉公民參與能力（中介目標(biāo)）——實現(xiàn)社會主體多元化治理（終極目標(biāo)）——克服政府監(jiān)管不足（附帶結(jié)果）”。在新范式下，政府監(jiān)管不足雖是起因，但克服政府監(jiān)管不足卻不是制度追求的目標(biāo)，相反它只是實現(xiàn)社會主體多元治理的一種附帶效應(yīng)和反射結(jié)果。新范式以培育和推動社會多元化治理為終極目標(biāo)，以培養(yǎng)公民參與意識和能力為中介目標(biāo)，最終將有獎舉報作為擁有自治目標(biāo)的制度嵌入到社會治理結(jié)構(gòu)之中。經(jīng)過范式轉(zhuǎn)換和調(diào)整，舉報制度將釋放出區(qū)別于工具主義立場的功能和價值，這就是公民參與的民主價值。運用民主視角反觀轉(zhuǎn)型時期的有獎舉報制度可見，有獎舉報雖是一條非常規(guī)的公民參與社會治理的路徑，但卻已經(jīng)完成了它的“制度化”，因此剩下的需要做的就是改造這項制度，以使之成為能夠持續(xù)培養(yǎng)和釋放中國公民社會急需的“公民意識，公民權(quán)利以及公民參與精神”的制度。而一旦所有這些正能量集聚一起，社會治理模式也會真正由現(xiàn)行的以政府權(quán)力為中心轉(zhuǎn)換至以公民權(quán)利為中心的格局。

四、謹(jǐn)防“預(yù)防原則”的濫用

可是，一種“擔(dān)憂”有獎舉報演變?yōu)閭€人報復(fù)、誹謗、中傷他人的工具意識卻旨在對抗參與式舉報的民主價值的發(fā)揮，這就是凱斯·R·桑斯坦提出的“預(yù)防原則”。按照預(yù)防原則的分析，人們在面對不確定風(fēng)險（包括自然的、社會的風(fēng)險）時，總是認(rèn)為提前采取必要的預(yù)防措施是明智且又理性的。于是，政府為了將風(fēng)險降至最低水平而采取適當(dāng)管制措施便是符合預(yù)防原則的，相應(yīng)地預(yù)防原則也能夠作為政府證明其管制策略的正當(dāng)性的辯護(hù)理由。

按照桑斯坦的分析，預(yù)防原則根據(jù)預(yù)防風(fēng)險的可確定性程度或者人們對風(fēng)險的可接受程度以及采取預(yù)防措施所需支付的代價，分為弱式預(yù)防和強式預(yù)防。如果所要預(yù)防的風(fēng)險發(fā)生的確定性（或者公眾對風(fēng)險的不可接受性）越高，而所需支付的代價卻越低，那么它就可稱為弱式預(yù)防，由其引發(fā)的爭議往往也相對較少，比如說政府頒布規(guī)程要求民眾系安全帶、戴安全帽，或是要求經(jīng)營者標(biāo)注轉(zhuǎn)基因食品、責(zé)令經(jīng)營者購買煙感器等預(yù)防措施，由于風(fēng)險發(fā)生的確定性高，而所支付成本又較低，因而其中蘊含的便是一種典型的弱式預(yù)防；與弱式預(yù)防相比，強式預(yù)防往往會因為管制代價極高而風(fēng)險確定性又不明，因而極易引起人們的爭議。在我國就曾出現(xiàn)了修訂奶制品標(biāo)準(zhǔn)能否允許提高其中的“細(xì)菌總數(shù)”“蛋白質(zhì)含量”二項指標(biāo)數(shù)值，以及強制規(guī)定消費者的猶豫期，禁止雇員放棄政府規(guī)定的每周最長工作時間，針對互聯(lián)網(wǎng)信息而采取的言論管制措施，為提高接送孩子的安全性而限制校車接送學(xué)生的數(shù)量，又或者為了避免虛假廣告侵害消費者利益而規(guī)定禁止處方藥廣告以及非處方藥品廣告進(jìn)行代言等等。在強式預(yù)防原則中，采取預(yù)防措施的科學(xué)根據(jù)一方面不能馬上得到證實，管制效果也非立竿見影，另一方面其帶給公民個人權(quán)利、自由的限制和侵害又往往是嚴(yán)重的但極具隱蔽性，尤其是那些選擇性（歧視性的）的強式預(yù)防措施，更易成為侵犯、限制公民自由權(quán)利的直接根據(jù)。[3]因此說，任何不置于公正程序以及科學(xué)審議與民主審議雙重制約的預(yù)防原則，都極有可能構(gòu)成對法律權(quán)利的一種危險。

而在有獎舉報的立法與執(zhí)法中同樣盛行著“預(yù)防原則”。比如，匿名舉報者、線人舉報就一直以預(yù)防公民道德風(fēng)險為名而被政府明確排除在舉報獎勵范圍。還有那些為了維護(hù)自身權(quán)益而參與舉報的消費者，以及那些從事同類違法行為的“同行人士”也被政府以“謀取私人利益或打擊同行競爭”為由被排除在獎勵范圍。究其實質(zhì)，政府所以采取預(yù)防原則是因為他首先假定了這些參與舉報的公民是“惡”的，而政府行為卻是總是“利他”的。在此假定下立法就可能與民主社會法律制度往往視公民為“善”而政府為“惡”的人性假定相反。如果借用了預(yù)防原則的“善”“惡”假設(shè)，政府針對公共事務(wù)的決策及執(zhí)行自然極易滋生輕視、排斥甚至厭惡私人介入執(zhí)法的心理。而有獎舉報規(guī)則將匿名舉報、線人舉報以及同行舉報這些本屬于“優(yōu)質(zhì)”的舉報資源排除出獎勵范圍的做法，很顯然正是這種“法律假定”必然導(dǎo)致的結(jié)果。再加上如果政府把有獎舉報只是當(dāng)作用來緩和民眾對食品安全與政府信任雙重危機的一種應(yīng)景式工具的話，那么這種“善”“惡”假定下的預(yù)防理念還會弱化有獎舉報執(zhí)法信息的透明度和執(zhí)行效果穩(wěn)定性。除此之外，另一種潛在的危及舉報制度的觀念就是割裂看待公益和私利，將公共意識的生成與私利之間的關(guān)系視為此消彼長、水火不容。持此觀念，勢必會強化立法者預(yù)防私人介入公共事務(wù)治理的傾向，尤其是當(dāng)預(yù)防原則將政府本應(yīng)盡到的保護(hù)舉報者的義務(wù)配置給舉報公民個體承擔(dān)卻使自己免于指責(zé)時，政府預(yù)防私人執(zhí)法介入的心理就會不斷固化。結(jié)果，政府防范食品安全風(fēng)險的理性和決心因為預(yù)防公民道德風(fēng)險（以及其它被指公共理性不足的風(fēng)險）而被耗散，最初為防范社會風(fēng)險而推出的舉報制度，也就更多停留在工具意義上而絕非民主意義上。

五、結(jié)語

我國的舉報制度，由來已久。肇始于解決政府監(jiān)管信息不對稱的有獎舉報因為引入了利益誘導(dǎo)機制而在某種程度上有利于促使公民與政府間的關(guān)系發(fā)生了從單向到雙向、從命令—服從到平等—互動、從強制到激勵的轉(zhuǎn)變（盡管這種轉(zhuǎn)變是局部和有限的）。這使得有獎舉報至少在形式上迎合了政府創(chuàng)建服務(wù)型的公共管理模式的要求，且深層次上也具有緩和公民行動與政府監(jiān)管間的冷漠、不合作甚至抗?fàn)幍牟缓椭C關(guān)系的意義。但是“唯工具”論的有獎舉報已經(jīng)暴露出自身的制度缺陷，以公民參與式視角替代唯工具論的有獎舉報制度才能成為社會治理的出路。盡管有學(xué)者會以現(xiàn)階段我國還沒有真正意義的公民社會，亦不可能有真正意義上的“公民參與”為由，批評討論有獎舉報的民主價值只能是理論幻想。確實，如要嚴(yán)格堅持西方話語背景關(guān)于“公民”的生成要件、[4]公共精神的實質(zhì)內(nèi)核以及公民參與的功能來判定當(dāng)下中國語境下有獎舉報的意義，結(jié)論大多是悲觀的。而且事實上，不單單是有獎舉報，幾乎大多數(shù)發(fā)生在轉(zhuǎn)型中國的社會、政治、經(jīng)濟現(xiàn)象，在借用西方理念或制度來詮釋時都會產(chǎn)生上述類似的悲觀結(jié)論。因為我們畢竟不可能逃離吉登斯的預(yù)言，即“人類建造社會，但是他們是作為具體歷史情境中的行動者建造社會，而且是在并非可以由他們自己選擇的條件下進(jìn)行?！盵5]有鑒于此，評估有獎舉報的民主價值時，我們就需要更多地放棄以測度中國公民參與在多大程度上還沒有實現(xiàn)完全的自主性來加以判斷，而是要用一種更為積極的態(tài)度來關(guān)注有獎舉報在多大程度上發(fā)揮著塑造公民參與的效能感的作用。抱此觀點再次衡量、評估、整合政府設(shè)立的有獎舉報制度，我們努力的方向就是讓公民能夠真正利用政府在有獎舉報制度中釋放出來的公民參與政治監(jiān)督的機會，讓我國公民能夠在參與中學(xué)習(xí)，成長，并最終由“群眾”身份邁向“公民”身份。而在這個努力轉(zhuǎn)化的過程中，政府首先最應(yīng)該做的就是努力克制和放棄那種面向公民的家長主義式的擔(dān)憂和“預(yù)防原則”。endprint

[JY][XCL.tif]

注釋：

① 2012年6月國家食品安全舉報中心的成立，標(biāo)志著一個自上而下、由中央至各地的食品安全舉報網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)成功。此舉同樣顯示出了舉報型治理作為我國政府著手構(gòu)建的一種新型社會治理模式所具有的重要地位和意義。

② 以上數(shù)據(jù)統(tǒng)計截至2017年8月19日的中國裁判文書網(wǎng)、無訟案例兩網(wǎng)數(shù)據(jù)匯總整理得出。其中兩網(wǎng)顯示案例皆自2013年起。2013年前案例統(tǒng)計來自北大法寶，最終檢索時間為2012年9月。本文在統(tǒng)計時對于因同一事因發(fā)生的多級審判程序，均統(tǒng)一計算為“一件”。

③ 參見（2000）白行初字第16號，（2004）閘行初字第37號（2008），一中民終字第91號。

④ 參見（1999）渾行初字第1號，（1999）海行初字第97號，（2000）白行初字第16號。

⑤ 參見（2014）鼓行初字第23號，（2015）濱行初字第0100號，（2015）濱行初字第0101號，（2015）濱行初字第0085號。

⑥ 參見（2013）東行初字第28號，（2015）雨行初字第18號，（2016）閩08行終59號。

⑦ 參見（2014）深中法行終字第425號，（2015）深福法行初字第484號，（2015）郵行初字第00057號，（2016）鄂0102行初16號。

⑧ 參見（2013）鄂漢陽行初字第00029號，（2014）深南法行初字第264號判決，（2015）巢行初字第00009號，（2015）深福法行初字第484號，（2015）二中行終字第207號，（2016）贛0103行初第6號，（2016）閩08行終59號。

⑨ 參見（2015）焦行初字第00123號。

⑩ 參見（2013）東行初字第28號，（2014）深南法行初字第264號，（2015）深寶法行初字第151號，（2015）西行初字第1號，（2015）郵行初字第00057號，（2017）鄂0107行初31號。

B11 參見（2013）東行終字第21號，（2016）鄂0102行初16號。在這兩起案例中，法院均提出了行政法上的一項重要原則即“信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則”，不過兩案又均以舉報人舉證責(zé)任存在瑕疵為由駁回舉報人的訴請，最終宣告“信賴?yán)嬖瓌t”對于政府行政行為的制衡功能失敗。

B12 參見（2015）深寶法行初字第151號，（2016）陜7102行初844號。

參考文獻(xiàn)：

[1]張維迎.信息、信任與法律[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003∶78.

[2]應(yīng)飛虎.信息失靈的制度克服研究[M].北京：法律出版社，2004∶93.

[3][美]凱斯·R.桑斯坦.恐懼的規(guī)則：超越預(yù)防原則[M].王愛民，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2011.

[4][美]彼得·雷森伯格.西方公民身份傳統(tǒng)：從柏拉圖至盧梭[M].郭臺輝，譯.長春：吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2009.

[5][英]安東尼·吉登斯.社會學(xué)方法的新規(guī)則[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003∶278.endprint