基于美國國防部指令的國防工業(yè)能力評估研究

孟祥臣

摘要： 國防工業(yè)服務于軍隊現(xiàn)代化建設(shè)，是協(xié)同的裝備科研生產(chǎn)體系。國防工業(yè)能力是武器裝備研制生產(chǎn)的基礎(chǔ)和保障，其評估和監(jiān)控是保障國防工業(yè)效率的重要舉措。本文對美國國防部指令DoDI 5000.60及其指南DoD 5000.60-H進行分析，研究美國國防工業(yè)能力評估的流程和方法，分析我國國防工業(yè)能力評估體系存在的問題，并提出相關(guān)建議。

Abstract： The defense industry serves the modernization of the armed forces and is a coordinated equipment research and production system. Defense industrial capability is the basis and guarantee for the development and production of weapons equipment. Its assessment and monitoring are important measures to ensure the efficiency of defense industry. This article analyzes DOJ's directive DoDI 5000.60 and its guideline DoD 5000.60-H to study the process and methods of US defense industrial capability assessment， analyzes the existing problems in China's defense industrial capability assessment system and puts forward relevant suggestions.

關(guān)鍵詞： 國防工業(yè)能力；能力評估；評估體系

Key words： defense industrial capability；capability assessment；evaluation system

中圖分類號：[F063.3] 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）36-0230-03

0 引言

國防工業(yè)服務于保障軍隊現(xiàn)代化建設(shè)，是集核、航天、航空、船舶、兵器和電子六大行業(yè)于一體，并有相關(guān)配套部門協(xié)同的裝備科研生產(chǎn)體系。國防工業(yè)能力（Defense Industrial Capability或Defense Industrial Base）是衡量國家國防科技工業(yè)實力和水平的重要標志，是武器裝備研制生產(chǎn)的基礎(chǔ)和保障。國防工業(yè)能力評估，能夠識別具有風險的行業(yè)或供應商，保障國防工業(yè)健康發(fā)展，建立適應武器裝備發(fā)展需求的科研生產(chǎn)體系。

1 美軍國防工業(yè)能力評估發(fā)展歷程

1.1 起步階段（1995-2002年）

1985年至1995年期間，美國國防部預算實質(zhì)下降了35%，在此大背景下，如何使用有限的預算提升國防綜合能力顯得至關(guān)重要。

1996年4月，美國國防部發(fā)布指令DoDD 5000.60《國防工業(yè)能力評估》，并配套發(fā)布指南DoD 5000.60-H《評估國防工業(yè)能力》[1，2]。

指令將國防工業(yè)能力定義為：“設(shè)計、開發(fā)、制造、維修和支持國防部使用的武器裝備產(chǎn)品所需要的一系列技術(shù)、知識、工藝、設(shè)施和設(shè)備等。”

根據(jù)美國法典第10卷第2504條的規(guī)定，美國國防部1997年首次向國會提交《年度國防工業(yè)能力評估報告》，隨后每年都提交該報告。

1.2 發(fā)展階段（2003-2010年）

2003年2月，美國國防部啟動國防工業(yè)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，發(fā)布《國防工業(yè)基礎(chǔ)轉(zhuǎn)型路線圖》，提出以“基于效能作戰(zhàn)”為指導原則，國防工業(yè)能力領(lǐng)域包括作戰(zhàn)空間感知、指揮與控制、兵力運用、兵力和本土保護、聚焦后勤、網(wǎng)絡(luò)中心戰(zhàn)等6個領(lǐng)域，必須具備和發(fā)展與之相適應的裝備與技術(shù)。

2009年，美國國防部更新指令DoDI 5000.60，重新梳理了編寫思路，增加了工業(yè)政策主任的責任，總體內(nèi)容修改不大。

1.3 應用階段（2011年至今）

2011年，美國國防部聯(lián)合商務部，發(fā)起了聚焦于國防工業(yè)基礎(chǔ)的、跨行業(yè)跨項目的“行業(yè)到行業(yè)、層級到層級”（Sector-by-Sector， Tier-by-Tier （S2T2））評估，旨在為提升國防采辦策略提供參考。2013年，美國國防部完成了脆弱性和關(guān)鍵性（Fragility and Criticality， FaC）的10個試點項目，包含多個行業(yè)、多個項目以及多個技術(shù)領(lǐng)域。S2T2評估是對龐大和復雜的國防工業(yè)基礎(chǔ)進行分類、確認和監(jiān)控的全面過程，持續(xù)擴展國防部對于工業(yè)基礎(chǔ)能力及其發(fā)展限制的理解。

2014年，美國國防部更新指令DoDI 5000.60，增加了工業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的相關(guān)內(nèi)容，并將評估工作與采辦程序的里程碑節(jié)點相結(jié)合。

2 美軍DoDI 5000.60及其指南解讀

美國國防部指令DoDI 5000.60《國防工業(yè)能力評估》旨在為國防工業(yè)能力評估活動發(fā)布政策并分配責任，為國防部管理人員提供指導，并提供工業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的適當用途，擴大數(shù)據(jù)共享，支持國防部進行有效的決策[1]。

2.1 目的

國防部指令DoDI 5000.60發(fā)布的目的包括：

①制定政策并指定用于評估國防工業(yè)能力的責任；

②為美國國防部管理人員提供指導原則，以確定：是否需要一種特定的工業(yè)能力來滿足國防部需求，維持這種能力比以后重組更為有效，并且該能力確實瀕危；如果是，國防部應采取何種行動，以確保該能力的持續(xù)提供。endprint

2.2 評估程序

指令規(guī)定了美國政府資金不會被用于維持產(chǎn)業(yè)能力，除非該能力是滿足國家安全要求的最具成本有效性和時間有效性的備選方案。國防部各部門將根據(jù)國防工業(yè)能力評估做出此類測定，DoD 5000.60-H描述了評估的程序。

根據(jù)DoD 5000.60-H《評估國防工業(yè)能力》中對于國防工業(yè)能力評估程序的規(guī)定[2]，程序主要分為四部分：決定是否有必要進行分析、定義問題（評估關(guān)鍵性和關(guān)鍵系統(tǒng)的脆弱性）、識別和評估可能的緩解措施、推薦行動方案。詳細流程如圖1所示。

2.3 行動方案

針對國防工業(yè)能力評估結(jié)果，美國國防部可能采取的行動方案包括：

①不采取行動；

②使用國外的供應來源；

③使用現(xiàn)有的替代產(chǎn)品或能力，修改現(xiàn)有的替代產(chǎn)品或能力，或修改國防部的性能需求，以便使用一款替代產(chǎn)品；

④購買足夠的數(shù)量以滿足未來需求并存儲產(chǎn)品；

⑤使用新的或現(xiàn)有的技術(shù)或其他創(chuàng)新方法來替代；

⑥保持再生產(chǎn)品或服務所必需的某些要素（如設(shè)備、數(shù)據(jù)），同時允許當前研制或生產(chǎn)活動停止；

⑦采取優(yōu)先的采辦行動，以保持研制或制造活動；

⑧增加對更廣泛供應商的接觸；

⑨促進瀕危供應商的業(yè)務機會；

⑩建議國防部將產(chǎn)品列入行政強制性國內(nèi)限制

清單。

3 國內(nèi)國防工業(yè)能力評估現(xiàn)狀

3.1 評估理論和方法

我國對于評估工作的開展已經(jīng)由來已久，但是在國防工業(yè)領(lǐng)域，尤其是針對整個國防工業(yè)能力的評估，研究仍然較少。

針對航空、航天、船舶等國防工業(yè)領(lǐng)域，一些學者在國防工業(yè)細分領(lǐng)域的能力評估開展了一些工作。曾玖玖[3]采用密切值法、數(shù)據(jù)包絡(luò)法、比較分析法等方法，從投入角度對我國航空工業(yè)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新情況進行了綜合評價。曾金龍[4]針對我國航天科技工業(yè)自主創(chuàng)新能力進行研究，運用層次分析法和模糊數(shù)學方法，對航天企業(yè)自主創(chuàng)新能力進行實證分析。柴曉鵬等[5]將艦船工業(yè)能力分為環(huán)境優(yōu)勢、建造能力、研發(fā)能力和國際合作能力 4個方面，并建立了與海軍裝備需求之間的適應性評估模型。

顧桐菲[6]認為我國國防工業(yè)核心競爭力主要由自主創(chuàng)新能力、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化能力、市場競爭能力、資源配置能力四個關(guān)鍵因素組成，并采用網(wǎng)絡(luò)分析法評估我國國防科技工業(yè)核心競爭能力。李亞平[7]將國防科技工業(yè)核心競爭力分為軍品市場競爭力、對國民經(jīng)濟影響力、自主創(chuàng)新力、資源配置力、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換力等5個方面，采用模糊數(shù)學和數(shù)據(jù)包絡(luò)法的方法，證實了知識管理對于提升國防科技工業(yè)核心競爭力的效率和效果。

2015年，裝備發(fā)展部武器裝備論證研究中心與中國航空綜合技術(shù)研究所對國防工業(yè)體系能力開展評估方法研究[8]，提出了“八個科目、靜動雙線、全面綜合”的全面評估方法，是國內(nèi)目前較為先進的國防工業(yè)能力評估方法。在靜態(tài)評估方面，從人力、財力、物力、信息和配套資源等五個維度制定評估指標；在動態(tài)評估方面，基于技術(shù)成熟度和制造成熟度模型，從技術(shù)研發(fā)能力和制造研發(fā)能力等兩個維度制定評估指標。模型分別從八個方面（技術(shù)先進性、技術(shù)可行性、進度可控性、經(jīng)濟可承受性、國外依賴程度、人員結(jié)構(gòu)合理性、人員勞動效能、信息化水平）提出國防工業(yè)對裝備建設(shè)需求的滿足度。

3.2 存在的問題

當前，我國國防工業(yè)能力評估工作尚處于醞釀階段，并未進行大規(guī)模鋪開。在國防工業(yè)能力評估方面，主要存在以下問題：

3.2.1 缺少頂層制度規(guī)范

法律、法規(guī)、標準等頂層制度規(guī)范，是保證國防工業(yè)能力評估順利開展，規(guī)范流程、方法的重要工具。目前，如何將國防工業(yè)能力評估納入國家法律層面尚不成熟，有待于進一步探索。但是，評估的標準化是十分必要的，對評估的主體、程序、方法的規(guī)定，有利于評估工作的持續(xù)性開展。

3.2.2 方法過于理論化

國內(nèi)的評估方法仍趨向于理論研究，未在實際工作中得到驗證。國防工業(yè)能力評估工作，必須確保數(shù)據(jù)收集的可行性，兼顧方法的科學性和可操作性。特別是通用方法的研究，僅需要針對不同領(lǐng)域和行業(yè)進行相應修改，使用便利性大幅提升。

3.2.3 缺少對整個裝備體系的評估

國防工業(yè)涵蓋多個領(lǐng)域，針對單個領(lǐng)域的評估工作是很有意義的，如對航空行業(yè)的評估，可以了解我國航空行業(yè)現(xiàn)存的能力和風險。但是在聯(lián)合作戰(zhàn)的背景下，如何突出整個裝備體系的作戰(zhàn)能力，集成分析整個國防工業(yè)，顯得十分必要。

3.2.4 裝備需求與國防工業(yè)映射關(guān)系

國防工業(yè)能力評估的目的，是使國家保持獲得作戰(zhàn)所需裝備的能力，其中涵蓋兩個概念：裝備需求和國防工業(yè)體系。裝備需求提出國家需要的裝備，國防工業(yè)體系提出國家能夠生產(chǎn)的裝備，如何將裝備需求映射到具體的國防工業(yè)體系，以建立完備的武器裝備研制生產(chǎn)系統(tǒng)，是至關(guān)重要的問題。

4 國防工業(yè)能力評估的建議

我國國防工業(yè)能力評估既是十分必要的，也是十分迫切的，相關(guān)工作應著重注意以下幾個方面：

4.1 評估內(nèi)容聯(lián)合現(xiàn)有軍標體系

多年來，我國的國家軍用標準體系已經(jīng)日益完善。國防工業(yè)能力評估的對象是國防工業(yè)，不應與其他國家軍用標準脫節(jié)。因此，應該聯(lián)合其他標準（如GJB 7688和7689技術(shù)成熟度相關(guān)標準），共同構(gòu)建國防工業(yè)能力評估標準體系。

4.2 緊扣國防戰(zhàn)略和軍事需求

國防工業(yè)能力評估標準一定要緊扣國家國防戰(zhàn)略和軍事需求，服務于“滿足作戰(zhàn)需求”這一最終目標。評估中，應從國防戰(zhàn)略和軍事需求衍生出對于裝備研制生產(chǎn)的具體要求，從而為國防工業(yè)能力評估提供依據(jù)。

4.3 明確評估主體和程序

評估的責任主體對于評估工作的開展至關(guān)重要。工業(yè)部門是裝備研制生產(chǎn)的實施單位，軍方是裝備需求提出方和最終使用方，如何定義雙方在國防工業(yè)能力評估程序中的地位和責任，切分工作界面，有助于保證工作順利開展。

4.4 突出牽引先進理念和方法的使用

問卷調(diào)查、定性分析等方法已經(jīng)使用多年，在某些場景下具有較好的可用性。但是，標準應該牽引先進的評估理念和方法在國防領(lǐng)域的使用，如大數(shù)據(jù)分析、情境分析等方法，探索其在國防工業(yè)領(lǐng)域如何開展工作，為科學評估國防工業(yè)能力提供參考。

參考文獻：

[1]DoD Instruction 5000.60， Defense Industrial Capabilities Assessment， 2014.

[2]DoD 5000.60 Handbook， Assessing Defense Industrial Capabilities， 1996.

[3]曾玖玖.航空工業(yè)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新綜合評價研究[D].南昌大學，2010.

[4]曾金龍.我國航天科技工業(yè)自主創(chuàng)新能力評價體系研究[D].南京理工大學，2014.

[5]柴曉鵬，林濱.艦船工業(yè)能力與海軍武備需求適應性[J].艦船科學技術(shù)，2013，35（4）：7-11.

[6]顧桐菲.我國國防科技工業(yè)核心競爭力提升問題研究[J]. 中國軍轉(zhuǎn)民，2013（10）.

[7]李亞平.知識管理提升國防科技工業(yè)核心競爭力的機理及評價研究[D].哈爾濱工程大學，2012.

[8]曾相戈，李上，鮑君波.國防科技工業(yè)體系能力滿足度評估方法研究[R].北京：中國航空綜合技術(shù)研究所，2015.endprint