大國議會制度比較研究
——以兩院立法權(quán)分配關(guān)系為視角

趙碧琳

大國議會制度比較研究
——以兩院立法權(quán)分配關(guān)系為視角

趙碧琳

英、法、美、德、俄五國作為資產(chǎn)階級代議制的國家，因各自政體的差異，議會的組成及特點(diǎn)都有著極大的差異。議會的首要職責(zé)是立法，通過分析英、法、美、德、俄五國議會的立法程序與比較研究各國議會制度，議會兩院在立法過程中的權(quán)力分配遵循著特定的規(guī)律。議會兩院立法權(quán)力分配關(guān)系與國家的縱向結(jié)構(gòu)制度具有相關(guān)性，聯(lián)邦制國家議會兩院立法權(quán)力分配關(guān)系趨于平衡，單一制國家議會兩院立法權(quán)力分配關(guān)系相對不平衡；在聯(lián)邦制國家中，議會兩院立法權(quán)力的分配關(guān)系與聯(lián)邦制程度，即地方相對中央的獨(dú)立與自主程度具有相關(guān)性，具體表現(xiàn)為：地方的獨(dú)立自主性越強(qiáng)，上院與下院的立法權(quán)力越趨近平衡。

議會制度 立法程序

西方國家的議會制度是民主制度的核心組成部分，在國家政治生活中發(fā)揮著重要作用。西方國家議會的組成，大致可以分為一院制和兩院制兩種類型。截止2015年，全世界有略少于一半的國家實(shí)行兩院制。[1]從地區(qū)分布來看，采用一院制的國家大多是亞、非、拉三大洲戰(zhàn)后新獨(dú)立的國家，采用兩院制的國家則主要是西歐、北美等資本主義經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、資本主義民主發(fā)展比較充分的西方資本主義國家。在兩院制議會中，對議會的權(quán)力都作出相應(yīng)的分割，賦予兩院的權(quán)力也不盡相同，兩院的權(quán)力實(shí)際上存在著不平等現(xiàn)象。本研究重點(diǎn)探討兩院制下議會內(nèi)部立法權(quán)的分配關(guān)系。

一、英法美德俄五國議會制度概述

（一）英國的議會制度

1、英國議會的組成及其產(chǎn)生方式

英國的兩院制議會是由封建等級議會演變而來的，兩院的權(quán)力在不同時期有著不同的分配。英國的議會由國王和兩院組成。兩院是主要立法機(jī)關(guān)，包括上院（或貴族院）與下院（或平民院）。上院現(xiàn)有819人（2015年10月），由兩類貴族組成，即神職貴族和世俗貴族，其中世俗貴族包括兩部分：世襲貴族和終身貴族；絕大部分上院議員（尤其是終身貴族）由國王根據(jù)首相或上院任命委員會的提名而任命；神職貴族于其保有神職身份時續(xù)任，而世俗貴族為終身制。下院作為英國的主要立法機(jī)構(gòu)，其議員由公民普選產(chǎn)生，任期5年（可以提前解散），目前下院議員共有650人。

2、英國議會的立法程序

英國的立法過程大體有三個環(huán)節(jié)：準(zhǔn)備并提出議案；審議并通過議案；批準(zhǔn)議案使之成為法律。1911年《議會法》規(guī)定，如果一項(xiàng)財政法案已經(jīng)由下院通過，并在議會會期結(jié)束前至少一個月送達(dá)法院，而上院沒有在一個月內(nèi)給以無修改通過，則該項(xiàng)法案雖上院未表同意，亦可經(jīng)國王批準(zhǔn)而成為法律，而認(rèn)證法案是否屬于財政法案的權(quán)力屬于下議院長。[2]現(xiàn)在，幾乎所有的重要議案都由內(nèi)閣向下院提出，只要是下議院通過的法案，上議院能做到的最多也只是拖延一段時間，但是卻很難完全推翻有關(guān)的法案。[3]總體看來，下院在立法過程中占據(jù)主導(dǎo)地位，決定法案最終的通過，因此，在立法過程中下院的權(quán)力大于上院。

（二）法國的議會制度

1、法國議會的組成及其產(chǎn)生方式

法國議會是從中世紀(jì)的等級議會演變而來，直到1789年，議會成為最高立法機(jī)構(gòu)。法國議會實(shí)行兩院制，由國民議會和參議院組成。國民議會共有577席，由公民直選產(chǎn)生，每屆任期五年（可以提前解散）。參議院目前共有348席，由間接選舉產(chǎn)生，每屆任期六年（每三年改選一半；不可提前解散）。

2、法國議會的立法程序

當(dāng)代法國議會的立法程序分為四個步驟：立法議案提出程序，法律草案審議程序，法律文件表決程序，法律文本公布程序?！斗ㄌm西共和國憲法規(guī)定》，法律的創(chuàng)議權(quán)同時屬于總理和議會議員；法案需經(jīng)國民議會和參議院分別通過，假如兩院的決議存在分歧且通過調(diào)解也無法達(dá)成共識，“在這種情況下，政府可以在國民議會和參議院再讀之后，要求國民議會作出最后的決議?！盵4]可以看出，法國議會中國民議會的立法權(quán)大于參議院。

（三）美國的議會制度

1、美國議會的組成及其產(chǎn)生方式

美國國會是美國最高立法機(jī)構(gòu)，實(shí)行“兩院制”，由參議院和眾議院組成。參議院設(shè)有100席，每州2席，由公民直接選舉產(chǎn)生，任期六年（不可提前解散），每兩年改選1/3；眾議員設(shè)有435席，每州按照人口規(guī)模分配席位，由公民直接選舉產(chǎn)生，任期兩年（不可提前解散）。

2、美國的立法程序

按照美國憲法的規(guī)定，國會眾議院和參議院地位完全平等，彼此獨(dú)立，互不隸屬，各自獨(dú)立決定本院的議事活動。[5]國會立法程序?qū)嵭小叭x”：提出、登記和公布法案，委員會審議和表決法案，大會辯論和表決法案。法案須經(jīng)國會兩院分別通過，任何一院對另一院通過的法案均有否決權(quán)?！皟稍焊髯韵碛衅降鹊姆ò柑岢鰴?quán)和法案否決權(quán)，都有權(quán)提出他們各自認(rèn)為合適的法案，都有權(quán)修改和否決另一院提出的法案。”[6]可以得出，參議院與眾議院在立法過程中權(quán)力制衡。

（四）德國的議會制度

1、德國議會的組成及其產(chǎn)生方式

德國聯(lián)邦議會由聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院組成，前者作為全體公民的代表行使國家權(quán)力，而后者則代表各州參與國家政治活動。聯(lián)邦議院設(shè)有598席，由公民普遍直接選舉產(chǎn)生，任期四年。聯(lián)邦參議院設(shè)有69席，由各州政府從政府成員中任命一定數(shù)量的代表組成，沒有固定任期。

2、德國議會的立法程序

德國基本法規(guī)定了其立法程序：法案的提出，聯(lián)邦議會對法案的審議，法律的公布。《德國基本法》規(guī)定，“法律提案由聯(lián)邦政府、聯(lián)邦議院議員或聯(lián)邦參議院提出。聯(lián)邦政府的提案應(yīng)首先提交聯(lián)邦參議院?！盵7]政府在對聯(lián)邦參議院的表態(tài)作出聲名之后，將法律草案及其說明、聯(lián)邦參議院的決議和政府的解釋一并呈送聯(lián)邦議院議長。法案提交到聯(lián)邦議會后，由聯(lián)邦議院對法案進(jìn)行審議，聯(lián)邦議院通過的法案要經(jīng)過聯(lián)邦參議院的第二輪審議。對于涉及各州利益的法案，聯(lián)邦參議院在第二輪審議時可行使否決權(quán)；對于不涉及各州利益的法案則不需要聯(lián)邦參議院的批準(zhǔn)，但其可以提出異議，此時聯(lián)邦議院須以全體議員的絕對多數(shù)推翻聯(lián)邦參議院的異議方可使法案生效?？傮w來看，在立法過程中，德國聯(lián)邦參議院與聯(lián)邦議院的權(quán)力基本平衡；在不涉及各州利益的立法中，聯(lián)邦議院的權(quán)力稍大于聯(lián)邦參議院。

（五）俄羅斯的議會制度

1、俄羅斯議會的組成及其產(chǎn)生方式

《俄羅斯聯(lián)邦憲法》規(guī)定，“聯(lián)邦會議即俄羅斯聯(lián)邦議會是俄羅斯聯(lián)邦立法代議機(jī)關(guān)。聯(lián)邦會議由兩院即聯(lián)邦委員會和國家杜馬組成?！盵8]國家杜馬由450名民選議員組成，每屆任期五年（2011年以前為四年），國家杜馬議員為專職常任工作，不得兼任內(nèi)閣成員。聯(lián)邦委員會由每個聯(lián)邦主體分別派遣2名代表組成，目前共有170名議員，沒有統(tǒng)一的任期規(guī)定。

2、俄羅斯議會的立法程序

俄羅斯的立法程序分為三個階段：法案的提出，俄羅斯聯(lián)邦議會對法案的審議，法律的公布。立法創(chuàng)議權(quán)屬于總統(tǒng)、政府、兩院議員、各聯(lián)邦主體立法機(jī)關(guān)等。法案先提交國家杜馬通過；國家杜馬通過的法律在5天內(nèi)移交聯(lián)邦委員會審議，聯(lián)邦委員會則擁有對此表示贊成或否決的權(quán)力；在聯(lián)邦委員會駁回的情況下，國家杜馬須以議員總數(shù)2/3多數(shù)推翻駁回從而使法案通過。“根據(jù)這種體制，議會上院即聯(lián)邦憲法委員會實(shí)際上對議會下院即國家杜馬起到了某種‘制動器’的作用?！比欢?，就法案的最終通過而言，國家杜馬的權(quán)力具有稍許的優(yōu)勢。總體來看，俄羅斯國家杜馬在立法中的權(quán)力稍大于聯(lián)邦委員會，聯(lián)邦委員會反過來對國家杜馬的立法權(quán)力起到了一定程度的制約作用。

二、英法美德俄五國議會兩院立法權(quán)分配關(guān)系之比較

綜上可得，英國、法國議會兩院的立法權(quán)力分配表現(xiàn)出突出的不平衡，其中下院的立法權(quán)力大于上院，而美國、德國及俄羅斯議會兩院的立法權(quán)力分配相對平衡。通過比較研究，前者均屬于單一制國家，后者屬于聯(lián)邦制國家。從兩院的組成及產(chǎn)生方式來看，聯(lián)邦制國家議會上院議員多由聯(lián)邦國家各州產(chǎn)生且分別代表各州的利益，下院則體現(xiàn)聯(lián)邦國家的利益；而單一制國家議會上院議員多由貴族、上層階級及各界精英人士組成，下院議員多為人民代表，代表特定地區(qū)或領(lǐng)域人民的利益，是代議制的集中體現(xiàn)。聯(lián)邦制國家議會兩院分別代表不同的群體，具有較強(qiáng)的相對獨(dú)立性，而單一制國家則多以體現(xiàn)代議制民主精神的下院為主。

其次，美國、德國與俄羅斯均屬于聯(lián)邦制國家，但就兩院立法權(quán)力而言，上院與下院權(quán)力雖趨于平衡卻仍有些微的差異。從立法程序中可以看出，美國下院與上院的立法權(quán)力相互制衡，德國下院權(quán)力稍大于上院，俄羅斯兩院的立法權(quán)力在總體平衡下表現(xiàn)出立法權(quán)向下院最大程度傾斜的現(xiàn)象。這與其各州相對中央的獨(dú)立自主性程度保持一致，三國中美國各州擁有最強(qiáng)的獨(dú)立性與自主性，而這種獨(dú)立自主程度在德國與俄羅斯依次減弱。

三、結(jié) 語

綜上所述，議會兩院立法權(quán)力分配關(guān)系與國家的縱向結(jié)構(gòu)制度具有相關(guān)性：聯(lián)邦制國家議會兩院立法權(quán)力分配關(guān)系趨于平衡；單一制國家議會兩院立法權(quán)力分配關(guān)系相對不平衡，具體表現(xiàn)為下院權(quán)力相對于上院具有優(yōu)勢地位。在聯(lián)邦制國家中，議會兩院立法權(quán)力的分配關(guān)系與聯(lián)邦制程度，即地方相對中央的獨(dú)立與自主程度具有相關(guān)性，具體表現(xiàn)為：地方的獨(dú)立自主性越強(qiáng)，上院與下院的立法權(quán)力越趨近平衡；相反，地方的獨(dú)立自主性越弱，上院的立法權(quán)力較下院則處于越弱勢的地位。這一結(jié)論仍與聯(lián)邦制國家議會上院議員多由聯(lián)邦國家各州產(chǎn)生且分別代表各州的利益、下院則體現(xiàn)聯(lián)邦國家利益的特征有關(guān)。

[1]“IPU PARLINE database: Structure of parliaments”[Z]．www．ipu．org． Retrieved,2015-10-25．

[2]唐健敏．英國議會制度的演進(jìn)及兩院權(quán)力的歷史變遷[J]．社科縱橫,2010(2)．

[3]胡康大．英國議會權(quán)力的轉(zhuǎn)移及其特點(diǎn)[J]．西歐研究,1991(04)．

[4]Constitution of 4 October 1958,incorporates the modifications by the Constitutional revision passed by Congress on July 21,2008(2)．

[5]田洪?。绹h會制度[J]．海外了望,2011(9)．

[6]曉禾．美國兩院制議會制度概說[J]．山東人大工作,2003(10)．

[7]Basic Law for the Federal Republic of Germany, Service provided by the Federal Ministry of Justice in cooperation with juris GmbH [Z]． www．juris．de．

[8]The Constitution of the Russian Federation[Z]．1993(12):25．

（作者單位：天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院）