基層政府績效評估的法治化探析

【摘 要】 文章闡述了基層政府績效評估法治化的重要意義，認(rèn)為績效評估是基層政府及其工作人員依法行政、效力行政、服務(wù)行政的重要評價(jià)方式，實(shí)現(xiàn)基層政府績效評估的法治化是推進(jìn)基層法治政府建設(shè)的重要舉措。分析了基層政府績效評估法治化的現(xiàn)實(shí)困境，基層政府績效評估的法治化發(fā)展還存在為主體不完善、內(nèi)容不健全、程序不規(guī)范、問責(zé)不到位等亟待解決的問題。提出基層政府績效評估法治化的路徑選擇，可以通過推進(jìn)績效評估的民主參與，加強(qiáng)績效評估的制度供給，完善績效評估的內(nèi)容體系，建立績效評估的問責(zé)機(jī)制等路徑進(jìn)行創(chuàng)新突破。

【關(guān)鍵詞】 基層政府；績效評估；法治化；法治政府

一、基層政府績效評估法治化的重要意義

近年來，我國各級政府在法治政府建設(shè)方面取得了很大的進(jìn)步，但也存在著不同程度的形式化、口號化、浮夸化等問題。究其緣由，不僅是技術(shù)體系的不完善或是社會條件的不成熟，更與組織內(nèi)部考評涉及到復(fù)雜體制和利益格局緊密相關(guān)。法治政府建設(shè)的績效評估體系是“由具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的指標(biāo)組成的評價(jià)系統(tǒng)，以細(xì)化和量化法治政府要求為著眼點(diǎn)，運(yùn)用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，選擇和確定具有代表性的重要指標(biāo)，用以評價(jià)各地政府和各部門依法行政的水平，并尋找問題及其解決對策。”[1]基層政府是“為人民服務(wù)”的“第一窗口”和“前沿陣地”，它在建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程中承擔(dān)著極其重要的角色與使命。

因此，建立一套法治化的基層政府績效評估機(jī)制格外重要，也是落實(shí)黨的十八屆四中全會關(guān)于“把法治建設(shè)成效納入到政績考核評價(jià)體系”的工作要求。基層政府績效評估的推行，有利于將法治政府的原則要求轉(zhuǎn)化為具體規(guī)則和量化標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)基層政府及其工作人員增強(qiáng)對依法行政的認(rèn)識，從而推進(jìn)基層法治政府建設(shè)；有利于形成一個客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)，對各政府及其部門的法治建設(shè)的成效進(jìn)行具體的比較、判斷和評價(jià)，以激勵或者鞭策各政府及其部門的法治建設(shè)工作；有利于從基層廣大群眾滿意的角度對政府法治建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督，通過法治在基層社會的深入普及，以體現(xiàn)國家關(guān)于法治政府的頂層設(shè)計(jì)在基層實(shí)踐的落地生根。

二、基層政府績效評估法治化的現(xiàn)實(shí)困境

我國一些地方政府已經(jīng)在績效評估法治化建設(shè)方面進(jìn)行了有益的實(shí)踐探索，比如：浙江杭州“法治余杭”指數(shù)的實(shí)驗(yàn)，四川成都的“創(chuàng)建法治城市考核評估指標(biāo)與測評體系”，江蘇南京的“法治建設(shè)績效評估指標(biāo)體系”等。但不可否認(rèn)，基層政府績效評估在評估主體、評估內(nèi)容、評估程序、評估效應(yīng)等方面還存在一些亟待解決的問題。

1、基層政府績效評估主體不完善

政府績效評估主體是直接或間接地對評估政府績效做出評價(jià)、享有評估權(quán)的個人或者組織。當(dāng)前我國基層政府績效評估主體還不夠完善，突出的表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是評估主體缺乏運(yùn)用法治思維和法治方式實(shí)施評估的能力，一方面由于評估主體法治意識的缺乏導(dǎo)致他們在評估過程中不能完全按照法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義進(jìn)行評測，另一方面由于可能遭遇“消極抵抗”評估時(shí)又無法運(yùn)用法律的武器捍衛(wèi)自己的合法權(quán)利；二是評估主體缺乏法律制度的保障，主要表現(xiàn)在評估主體職能職責(zé)的法律根據(jù)不清晰，評估過程和結(jié)果缺乏法律監(jiān)督約束機(jī)制；一般公眾及第三方評估主體參與評估沒有相應(yīng)的法律制度安排，不合理的評估主體類別設(shè)置導(dǎo)致評估缺乏民主性和科學(xué)性。

2、基層政府績效評估內(nèi)容不健全

評估內(nèi)容是政府績效評估的核心，一切評估活動都以它為中心進(jìn)行實(shí)施。但是，我國目前政府績效評估的內(nèi)容還不健全。截至目前我國仍然沒有建立全面科學(xué)的政府績效評估指標(biāo)體系，在過往很長一段時(shí)間內(nèi)都是將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)視為績效評估指標(biāo)。近年來，隨著法治政府建設(shè)進(jìn)程的加快，唯經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的觀念得到很大程度的糾正。但是，由于基層政府的績效管理活動大多借助于上級政府推動，加上缺乏法律規(guī)范的硬性約束，基層政府在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)過程中往往“避重就輕”“隨心所欲”（“避重就輕”即是在指標(biāo)設(shè)計(jì)中將容易完成的評價(jià)項(xiàng)目，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)、財(cái)政預(yù)算等指標(biāo)的比重?cái)U(kuò)大；“隨心所欲”即是在指標(biāo)設(shè)計(jì)過程中將評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)隨意改動或者完全流于形式）。[2]

3、基層政府績效評估操作不規(guī)范

政府績效評估的實(shí)踐操作需要遵照規(guī)范的評估程序、科學(xué)的評估方法和透明的評估過程，由于剛性法律制度保障的缺位，基層政府績效評估在操作上極不規(guī)范。在評估程序上，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范與指導(dǎo)，評估隨意性大，更沒有形成常態(tài)化評估模式，多為“運(yùn)動式”“突擊式”評估，因而極易滋生“懶怠評估”甚至“腐敗評估”。在評估方法上，較多采用定性評價(jià)方法，定量評價(jià)方法采用少。在評估過程上，基層政府的績效評估沒有實(shí)現(xiàn)公開化、透明化，“隱形評估”“封閉評估”的痹癥沒有得到徹底解決，外部媒體的監(jiān)督仍然渠道不暢、效果甚微。

4、基層政府績效評估問責(zé)不到位

新時(shí)期我國政府問責(zé)進(jìn)步巨大，但也有不少群眾擔(dān)憂對“大事件”“大領(lǐng)導(dǎo)”進(jìn)行嚴(yán)厲問責(zé)之外，基層政府問責(zé)“只聽樓梯響，不見人下來”的局面難以得到改善。一是政府績效問責(zé)主體習(xí)慣于政治手段解決問題，嚴(yán)重缺乏“依法績效問責(zé)”“全程績效問責(zé)”的理念。二是人為割裂績效評估工具與行政問責(zé)功能之間的聯(lián)系，習(xí)慣于“斬立決”式的績效問責(zé)，對“績效問責(zé)”的內(nèi)涵本質(zhì)把握不清，將“績效問責(zé)”片面理解為“績效追責(zé)”，其實(shí)責(zé)任應(yīng)該是貫穿于政府管理的全過程的，而不僅僅是責(zé)任追究的環(huán)節(jié)。[3]三是績效評估問責(zé)的相關(guān)法律責(zé)任規(guī)定亟待立法完善，致使問責(zé)出現(xiàn)“無法可依”的尷尬境地。

三、基層政府績效評估法治化的路徑選擇

筆者認(rèn)為，建構(gòu)法治政府績效評估機(jī)制的基本原則應(yīng)該是：各地政府應(yīng)該根據(jù)各地不同的社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平、文化素養(yǎng)等具體因素來建構(gòu)符合本地社會發(fā)展需要的法治化績效評估體系，但務(wù)必注意起碼在市（縣）范圍內(nèi)應(yīng)保持指標(biāo)的一致性。為了解決目前基層政府績效評估法治化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困難，可從以下幾個方面重點(diǎn)進(jìn)行創(chuàng)新突破。

1、推進(jìn)基層政府績效評估的民主參與

當(dāng)前基層政府績效評估的民主化程度還比較低，而公眾參與能夠保障政府績效評估公共價(jià)值取向的實(shí)現(xiàn)。因此，一是要增強(qiáng)基層政府績效評估的民主性、科學(xué)性、公正性。基層政府績效評估的整個過程，除了注重聽取專家意見以外，還必須植入更多的“民意基因”，[4]尤其是引入第三方評估機(jī)構(gòu)（如“法治風(fēng)險(xiǎn)評估公司”），增強(qiáng)基層政府績效評估科學(xué)性和公正性。二是要推進(jìn)基層政府績效評估的公開性。一方面如前所述注重邀請專家學(xué)者及其公眾參與，為績效評估提供科學(xué)化、民主化支持；另一方面要加大過程的管理和結(jié)果公開，績效評估進(jìn)程參與主體、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系、評估方法和方式以及評估結(jié)果應(yīng)及時(shí)向社會進(jìn)行公布，為社會監(jiān)督提供暢通的渠道，接受社會公眾的監(jiān)督和建議。

2、加強(qiáng)基層政府績效評估的制度供給

實(shí)現(xiàn)基層政府績效評估的法治化，必須著力解決目前制度缺失的尷尬問題。一是建立健全基層政府績效評估的工作制度。應(yīng)當(dāng)成立專門的績效評估辦公室或者領(lǐng)導(dǎo)小組，市（縣）級政府要將法治政府績效評估的參與主體、評估指標(biāo)、評估程序、評估報(bào)告撰寫、評估結(jié)果運(yùn)用、評估法律責(zé)任、評估申訴制度等內(nèi)容以及具體指標(biāo)體系在本區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一安排。二是建立健全基層政府績效評估的監(jiān)督制度。對評估主體和評估客體違反法律規(guī)定和法定程序的，要嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任。三是基層政府績效評估的激勵制度。要建立“賞罰分明”的獎懲機(jī)制、定期的績效公示、績效掛鉤干部考核等具體制度來督促各級政府法治建設(shè)的績效評估工作。

3、完善基層政府績效評估的內(nèi)容體系

各基層必須按照國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》、《關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》以及《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》等相關(guān)文件中的具體要求設(shè)計(jì)績效考核的具體內(nèi)容。一是行政立法，即行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性法律文件的行為，如遵守法定權(quán)限和程序等；二是行政決策，即行政機(jī)關(guān)在為本轄區(qū)內(nèi)提供社會公共服務(wù)的過程中做出重大決策的行為，如行政決策中的公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論決定等；三是行政執(zhí)法，即行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的行為，如執(zhí)法權(quán)限合理界定、執(zhí)法責(zé)任明確，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障，政府信息依法公開等；四是行政監(jiān)督，即內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督；[5]五是績效申訴，即規(guī)定評估對象對于評估主體的不當(dāng)行為的救濟(jì)權(quán)。

4、建立基層政府績效評估的問責(zé)機(jī)制

績效問責(zé)是規(guī)范政府及其工作人員行政行為的強(qiáng)力措施。為此，一是完善政府績效評估的法律責(zé)任制度依據(jù)，明確界定評估主管單位、評估主體、評估對象等相關(guān)行為人的法律責(zé)任，以夯實(shí)政府績效評估問責(zé)的法治基礎(chǔ)；二是強(qiáng)化政府績效問責(zé)教育，培養(yǎng)基層政府及其工作人員（尤其是評估主體）“依法問責(zé)”“全程問責(zé)”的理念，深刻理解“績效問責(zé)”的應(yīng)有內(nèi)涵，嫻熟掌握科學(xué)績效管理工具實(shí)踐操作，以增加政府績效評估問責(zé)的法治能力；三是拓寬政府績效問責(zé)的公眾參與通道，建立績效問責(zé)公眾參與制度，重點(diǎn)發(fā)揮大眾媒體對績效問責(zé)的監(jiān)督作用，通過輿論壓力促使政府績效評估實(shí)現(xiàn)客觀性與公開性，以培育政府績效評估問責(zé)的法治環(huán)境。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 王寶明.法治政府：中國民主政治發(fā)展的戰(zhàn)略選擇[M].北京：國家行政學(xué)院出版社，2013.176.

[2] 潘勝軍，沈尚建.政府績效管理法治化途徑[J].長沙大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（4）.

[3] 尚虎平，張怡夢.我國政府績效問責(zé)：實(shí)現(xiàn)“績效型政府”與“責(zé)任型政府”的統(tǒng)一[J].南京社會科學(xué)，2015（9）.

[4] 傅達(dá)林.法治政府考評應(yīng)植入更多民意基因[J].法庭內(nèi)外，2008（9）.

[5] 鄭方輝，馮健鵬.法治政府績效評價(jià)[M].北京：新華出版社，2014.24-25.

【作者簡介】

吳紀(jì)樹（1987-）男，重慶萬州人，法學(xué)碩士，中共重慶市萬州區(qū)委黨校講師，主要研究方向：法學(xué)理論、行政法學(xué).