民族地區(qū)農(nóng)信社改革存在問題與建議

(中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081)

民族地區(qū)農(nóng)信社改革存在問題與建議

戴婧妮

(中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081)

農(nóng)信社是我國農(nóng)村金融體系的重要組成部分，對促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長具有顯著作用。民族地區(qū)農(nóng)信社在改革中普遍存在著“非農(nóng)化”傾向、服務(wù)效率不高、信貸排斥現(xiàn)象。農(nóng)信社改革要堅(jiān)持服務(wù)“三農(nóng)”的市場定位，通過加大人才培養(yǎng)力度、提高金融科技水平、增強(qiáng)國家政策扶持等增強(qiáng)服務(wù)“三農(nóng)”能力。

民族地區(qū)；農(nóng)村信用社；改革

一、引言

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開農(nóng)村金融的支持。農(nóng)信社作為我國農(nóng)村金融體系的重要組成部分，對促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有序增長、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、農(nóng)民收入持續(xù)提高，具有重要意義。民族地區(qū)農(nóng)村是我國經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，存在大量貧困人口，扶貧任務(wù)艱巨，更離不開金融資源的大力支持。從現(xiàn)有的金融地理分布來看，民族地區(qū)農(nóng)村存在嚴(yán)重的金融荒漠與金融排斥現(xiàn)象，農(nóng)信社作為專門服務(wù)于農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)，在民族地區(qū)農(nóng)村相對而言數(shù)量較多，是支農(nóng)、撫農(nóng)、惠農(nóng)的主力軍。

改革開放以來，我國農(nóng)信社體制改革基本遵循了強(qiáng)制性制度變遷的過程，大體經(jīng)歷了以下四個階段：一是1978年至1996年，農(nóng)業(yè)銀行管理階段，改革的目的主要是試圖恢復(fù)農(nóng)信社組織的群眾性、管理的民主性、經(jīng)營的靈活性，但過于嚴(yán)格的行政管理，反而使得農(nóng)信社自身喪失了經(jīng)營自主權(quán)，合作制也沒有得到體現(xiàn)，只是農(nóng)行的附屬機(jī)構(gòu)。二是1996年至2003年，人民銀行代管階段，改革的主要目標(biāo)是重塑農(nóng)信社的合作性質(zhì)。三是2003年至2009年，管理體制和法人產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)階段，核心是把農(nóng)信社交給地方政府管理，統(tǒng)一組建省聯(lián)社和成立縣級法人機(jī)構(gòu)，但存在公司治理結(jié)構(gòu)不健全、省聯(lián)社定位模糊問題。四是2009年至今，全面股份制改革階段，由銀監(jiān)會統(tǒng)一要求符合條件的縣級農(nóng)信社一步到位改成農(nóng)村商業(yè)銀行，尚不具備條件的改為股份制信用社，逐步形成了差異化的農(nóng)信系統(tǒng)。

民族地區(qū)的農(nóng)信社作為農(nóng)信系統(tǒng)的組成部分，其體制改革也經(jīng)歷了以上強(qiáng)制性制度變遷歷程。從現(xiàn)有研究文獻(xiàn)來看，諸多學(xué)者對民族地區(qū)農(nóng)信社體制改革中存在的問題進(jìn)行了大量研究。人行阿壩州中心支行課題組(2008)對四川甘孜藏族自治州、阿壩藏族羌族自治州、涼山彝族自治州的農(nóng)信社進(jìn)行了調(diào)查，提出農(nóng)信社從業(yè)人員數(shù)量少且業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，規(guī)模不大但風(fēng)險管控不健全，整體效益較差。青海玉樹銀監(jiān)局課題組(2009)認(rèn)為玉樹州牧區(qū)農(nóng)信社的改革現(xiàn)狀與合作制的定位不符，農(nóng)信社存在支農(nóng)資金不足、服務(wù)水平不高等問題。邱曉君(2017)認(rèn)為農(nóng)信社已經(jīng)脫離了合作性質(zhì)，當(dāng)前針對農(nóng)信社的立法不完善，政府監(jiān)管力度不夠，農(nóng)信社內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)不合理。

可以看出，現(xiàn)有研究文獻(xiàn)主要針對單個民族地方的農(nóng)信社改革或農(nóng)信社改革的某個專題進(jìn)行研究，缺乏專門針對民族地區(qū)農(nóng)信社改革的整體性研究。而且我國民族地區(qū)農(nóng)信社改革面臨著不同的內(nèi)外部環(huán)境，深受民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生產(chǎn)方式、少數(shù)民族居民金融意識、宗教及風(fēng)俗習(xí)慣等因素影響，普遍存在改革進(jìn)程緩慢、效果不顯著問題。因此，進(jìn)一步總結(jié)民族地區(qū)農(nóng)信社體制改革進(jìn)程中存在的共性問題，并提出相關(guān)政策建議，以此推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)信社健康發(fā)展，提高支農(nóng)扶貧效率，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、民族地區(qū)農(nóng)信社改革存在的問題

改革開放以后，我國金融體制改革主要遵循市場化原則。由于農(nóng)村金融市場風(fēng)險較大，基于效益最大化目標(biāo)，國有商業(yè)銀行紛紛撤出農(nóng)村地區(qū)，專門服務(wù)農(nóng)村的農(nóng)業(yè)銀行采取“瘦身”戰(zhàn)略，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的脫農(nóng)、離農(nóng)傾向，農(nóng)信社便隨之成為農(nóng)村金融市場的主力軍。相對東中部地區(qū)而言，民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更為落后、農(nóng)戶收入更為低下，農(nóng)村金融服務(wù)更為不足，在許多地區(qū)農(nóng)信社成為唯一金融供給主體，部分地區(qū)甚至存在金融服務(wù)空白。隨著現(xiàn)代化農(nóng)村金融體系的構(gòu)建，在普惠金融理念指導(dǎo)下，民族地區(qū)逐步形成了多元化、多層次的農(nóng)村金融體系，但農(nóng)信社的金融服務(wù)主體地位卻沒有改變。農(nóng)信社的“三農(nóng)”屬性、本地化經(jīng)營特色，使得農(nóng)信社更為熟悉民族地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際情況，能夠針對農(nóng)牧戶需求提供合適的金融服務(wù)和產(chǎn)品。因此，通過改革進(jìn)一步提高農(nóng)信社服務(wù)效率，滿足民族地區(qū)農(nóng)戶金融需求顯得非常必要。然而，在新一輪的民族地區(qū)農(nóng)信社股份制改革中，雖然取得了非常好的成績，但仍然存在一些普遍性的問題。

(一)出現(xiàn)“非農(nóng)化”傾向

民族地區(qū)農(nóng)信社股份制改革過程中，農(nóng)村商業(yè)銀行紛紛組建，投資股逐漸替代資格股，經(jīng)營遵循市場化原則，追求風(fēng)險收益對等。這種改革徹底否定了農(nóng)信社的合作屬性，所謂農(nóng)信社已絕非農(nóng)村信用合作，合作屬性的消失使得農(nóng)民在農(nóng)信社的權(quán)益無法得到保障，從而近距離獲取信貸資源的權(quán)利也被剝奪，面臨著嚴(yán)重的金融排斥。農(nóng)商行的效益性價值取向，使其非常注重風(fēng)險管理，著力控制不良貸款率，貸款發(fā)放要求申請者提供抵押擔(dān)保物。由于民族地區(qū)農(nóng)牧戶普遍信用不足，缺乏足夠的合格抵押擔(dān)保，往往不能從農(nóng)商行正常獲取貸款。農(nóng)商行在資金使用方向上，囿于成本收益考核壓力，并沒有大量投放于“三農(nóng)”領(lǐng)域，而是將吸收的資金投向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，造成了本不該出現(xiàn)的“非農(nóng)化”現(xiàn)象。民族地區(qū)農(nóng)信系統(tǒng)信貸資金的離土離鄉(xiāng)行為，嚴(yán)重影響了民族地區(qū)“三農(nóng)”健康發(fā)展，也不利于民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧脫貧事業(yè)。

(二)服務(wù)水平較低

民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，農(nóng)信社經(jīng)營績效普遍不高，工作和生活環(huán)境艱苦，員工待遇相對較低，很難吸引到專業(yè)金融人才，導(dǎo)致農(nóng)信社從業(yè)人員素質(zhì)普遍低下，服務(wù)意識和服務(wù)效率普遍不高。農(nóng)信社招聘中存在的內(nèi)部子弟置換政策，使其自動排斥外部新鮮血液，不能合理改善員工隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，造成人力資源管理效率較差。民族地區(qū)農(nóng)村電信基礎(chǔ)設(shè)施不健全，農(nóng)信社的信息化水平滯后，嚴(yán)重影響了金融服務(wù)效率。通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，西北民族地區(qū)的農(nóng)牧民一般優(yōu)先選擇農(nóng)信社匯款，但傳統(tǒng)的支付結(jié)算成本較高，無形增加了農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；農(nóng)信社電子機(jī)具布放較少，農(nóng)牧民存取款不方便，交易成本較高。在互聯(lián)網(wǎng)時代，移動支付、互聯(lián)網(wǎng)支付在城市地區(qū)普遍應(yīng)用，但民族地區(qū)農(nóng)信社新型支付產(chǎn)品研發(fā)力度不夠，不能及時提供方便快捷的支付工具，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)大部分農(nóng)商行的銀行卡無法與微信支付、支付寶支付等綁定，嚴(yán)重制約了支付便捷性。

(三)存在信貸排斥

民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)深受自然因素影響，具有較強(qiáng)的弱質(zhì)性，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式也較為落后，市場經(jīng)營風(fēng)險大，產(chǎn)品價格不穩(wěn)定。在甘肅臨夏東鄉(xiāng)族聚居的汪集鄉(xiāng)咀頭村調(diào)研和訪談中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民大多依靠“雨水灌”，即靠天來維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平不高，農(nóng)戶生活非常困難，部分家庭年均收入僅千元，一旦自然災(zāi)害來臨時，農(nóng)戶毫無抵抗能力。面對這樣的市場環(huán)境和服務(wù)對象，由于農(nóng)信社自身風(fēng)險管理制度不健全，為防控道德風(fēng)險發(fā)生，往往惜貸、慎貸，造成大部分農(nóng)戶無法得到貸款，只有部分具有一定社會資本的農(nóng)戶在村干部擔(dān)保下，才能從農(nóng)信社獲得小額貸款。另外，農(nóng)信社根據(jù)風(fēng)險補(bǔ)償原則，對民族地區(qū)農(nóng)戶發(fā)放的貸款利率普遍較高，也往往設(shè)置較高的貸款門檻。

三、政策建議

第一，堅(jiān)持服務(wù)“三農(nóng)”定位。當(dāng)前的農(nóng)信社商業(yè)化體制改革，造成農(nóng)信社利潤追求和服務(wù)目標(biāo)存在一定矛盾。但要明確的是，股份制改革只是一種手段，目的是要健全機(jī)制、激發(fā)活力，以便更好地服務(wù)“三農(nóng)”。農(nóng)信社本身姓農(nóng)，根植農(nóng)村、面向“三農(nóng)”是農(nóng)信社生存立身之本，解決“三農(nóng)”問題也應(yīng)該是農(nóng)信社的歷史擔(dān)當(dāng)。只有將農(nóng)信社改革與服務(wù)“三農(nóng)”捆綁起來，才能真正找到改革的方向和出路。要因地制宜推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)信社改革，逐步探索出適合民族地區(qū)農(nóng)村實(shí)際的農(nóng)信社經(jīng)營模式，但總體上應(yīng)保持縣域農(nóng)信社的法人地位不動搖，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平、農(nóng)信社自身經(jīng)營能力、“三農(nóng)”金融需求等，因地施策、分類改革、穩(wěn)步推進(jìn)。積極引入民間資本參與民族地區(qū)農(nóng)信社股份制改革，適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻，并采取措施保障其合法權(quán)益。

第二，加大人才培養(yǎng)力度。多年的農(nóng)信社體制改革效果不顯著，關(guān)鍵在于人才的匱乏。農(nóng)信社要加快人才引進(jìn)力度，改革現(xiàn)有陳舊的用人制度，采取市場化選人用人制度，并建立相應(yīng)的激勵和約束機(jī)制。一是實(shí)行規(guī)范化管理，建立聘用任期制度，淡化行政級別，在不同層級之間構(gòu)造公平競爭的通道。二是加強(qiáng)員工定期考核，制定激勵性的績效考核機(jī)制，通過公開招聘，增加優(yōu)秀、高素質(zhì)的專業(yè)金融人才，不斷調(diào)整優(yōu)化員工結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)農(nóng)信社活力和動力。三是強(qiáng)化農(nóng)信社員工培訓(xùn)力度，采取現(xiàn)場培訓(xùn)與網(wǎng)絡(luò)教育相結(jié)合的方法，多渠道增加員工學(xué)習(xí)機(jī)會和便利度，努力創(chuàng)建學(xué)習(xí)型員工隊(duì)伍。

第三，提升金融科技水平。在互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展背景下，民族地區(qū)農(nóng)信社改革過程中要積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等金融科技，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)思維，搭建線上金融服務(wù)平臺，結(jié)合線下網(wǎng)點(diǎn)分布優(yōu)勢，著力打造線上線下一體化的金融服務(wù)體系。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提高農(nóng)信社金融服務(wù)覆蓋面，突破地理約束，減緩信息不對稱，降低金融交易成本。不斷研發(fā)新型支付結(jié)算方式，積極拓展與第三方支付機(jī)構(gòu)的合作，努力提高金融服務(wù)便捷性和可獲得性。主動與農(nóng)村電商平臺合作，不斷創(chuàng)新電商金融產(chǎn)品，支持民族地區(qū)農(nóng)牧民電商創(chuàng)業(yè)。把農(nóng)信社金融數(shù)據(jù)與電商交易數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)挖掘和分析客戶數(shù)據(jù)，逐步打造電商金融生態(tài)圈。

第四，增強(qiáng)國家政策扶持。民族地區(qū)農(nóng)信社面臨著相對較差的外部市場環(huán)境，自身發(fā)展能力和抗風(fēng)險能力還比較薄弱，依托前期的國家政策支持，經(jīng)營狀況雖有好轉(zhuǎn)，但整體而言其經(jīng)營管理水平、風(fēng)險管理能力并未有實(shí)質(zhì)性改進(jìn)，仍然需要強(qiáng)有力的后續(xù)政策扶持，以鞏固前期改革成果。此外，農(nóng)信社是支農(nóng)、撫農(nóng)的主力軍，承擔(dān)著一定的社會職能，國家也應(yīng)該繼續(xù)為其提供扶持。因此，國家要每年拿出專項(xiàng)補(bǔ)助資金支持農(nóng)信社深化改革，建立農(nóng)信社政策性虧損補(bǔ)貼機(jī)制，加大改革中資產(chǎn)處置的稅費(fèi)減免，對民族地區(qū)偏遠(yuǎn)農(nóng)村的農(nóng)信社網(wǎng)點(diǎn)給予經(jīng)營補(bǔ)貼和營業(yè)稅減免優(yōu)惠，真正減輕農(nóng)信社經(jīng)營負(fù)擔(dān)，以增強(qiáng)其服務(wù)“三農(nóng)”能力。

[1] 人民銀行阿壩州中心支行課題組.對四川“三州”民族地區(qū)農(nóng)村信用社改革發(fā)展的調(diào)查[J].西南金融，2008(5).

[2] 玉樹銀監(jiān)分局課題組.牧區(qū)農(nóng)村信用社的服務(wù)缺失與選擇方向[J].青海金融，2009(1).

[3] 邱曉君.農(nóng)村信用合作社體制改革研究[J].長沙理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2017(1).

[4] 何廣文.農(nóng)村信用社制度變遷：困境與路徑選擇[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2009(1).

[5] 史林東.甘肅省農(nóng)村信用社改革發(fā)展問題研究[J].財會研究，2013(03).