李紅娟 劉現(xiàn)偉

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理機制創(chuàng)新釋放改革發(fā)展新動能

李紅娟 劉現(xiàn)偉

在深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要時期，農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新是激活農(nóng)村資產(chǎn)價值的基礎(chǔ)和前提，成為解決我國三農(nóng)問題的重要突破口。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村治理的基礎(chǔ)和最重要的內(nèi)生動力機制。完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)法律制度，建立經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求的現(xiàn)代農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，創(chuàng)新集體產(chǎn)權(quán)治理機制，建立健全權(quán)利和責(zé)任對稱、執(zhí)行運作程序規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體制機制，將極大釋放農(nóng)村發(fā)展改革新動能，對于解決農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展動力不足等問題具有重要戰(zhàn)略意義。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán) 土地制度 改革創(chuàng)新 產(chǎn)權(quán)治理

改革開放近40年，我國創(chuàng)造了無數(shù)個奇跡，其中最為矚目的莫過于農(nóng)村土地制度的重大變革。在某種意義上說，我國過去幾十年的改革路徑就是一場從農(nóng)村到城市再到農(nóng)村的發(fā)展動能轉(zhuǎn)變過程。它以包產(chǎn)到戶和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立為起點，進行了一系列的政策調(diào)整和制度改革創(chuàng)新，為社會穩(wěn)定與經(jīng)濟持續(xù)增長做出了巨大的貢獻。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革始終圍繞著兩種關(guān)系展開：其一是土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，即通過土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整，滿足以土地為載體的權(quán)利主體的利益需求，進行權(quán)益的分配和規(guī)范，調(diào)動各主體參與經(jīng)濟發(fā)展的積極性；其二是農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地財產(chǎn)關(guān)系，通過激活集體土地要素，提高農(nóng)民財產(chǎn)性收益，促使現(xiàn)有土地制度更好地適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需求，加速推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。農(nóng)村制度改革的實質(zhì)是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整滿足制度改革的核心要求。目前，我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，農(nóng)村建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展缺乏有效動能。而與此同時，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織積累了大量的“沉睡”資產(chǎn)，尚未發(fā)揮其應(yīng)有的經(jīng)濟價值和效益。為此，需要構(gòu)建以村集體成員權(quán)和集體資產(chǎn)為紐帶，兼顧公平和效率、兼顧各主體利益分配均衡格局的一種新型產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)，充分釋放農(nóng)村發(fā)展新動能。

一、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理理論基礎(chǔ)

(一)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)治理

以科斯為代表的西方經(jīng)濟學(xué)產(chǎn)權(quán)理論的核心是提高經(jīng)濟效率，從降低社會交易成本的角度分析產(chǎn)權(quán)制度的演化過程，指出產(chǎn)權(quán)演化的最終目的在于降低交易成本?？扑?1937)認為市場是不完善的，市場運行存在交易成本，包括未來不確定性導(dǎo)致的費用以及衡量、界定和保護產(chǎn)權(quán)的費用。威廉姆森(1985)將市場運行及其資源配置是否有效歸結(jié)為交易自由度的大小和交易成本的高低兩大因素，認為交易之所以發(fā)生是源于交易的特殊性、交易的不確定性、交易的頻率。交易成本理論是分析產(chǎn)權(quán)制度是否有效的一個非常重要的理論方法，可以很好地解釋我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革問題。根據(jù)交易成本理論，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度或者政策的產(chǎn)生、調(diào)整，可以降低交易成本，協(xié)調(diào)集體經(jīng)濟組織行為，促使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)方式和治理機制走向公正、效率、秩序和安全。

產(chǎn)權(quán)是一個歷史范疇，其產(chǎn)生及演變必然會隨生產(chǎn)力的發(fā)展而變化，沒有永遠合理、完美的制度。在我國學(xué)術(shù)界和實踐中，關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的研究往往是將“產(chǎn)權(quán)”“物權(quán)”和“所有權(quán)”的概念混淆使用。吳易風(fēng)(2010)將產(chǎn)權(quán)理解為所有制的法律形態(tài)，亦即所有權(quán)關(guān)系及其演變過程，涉及所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、經(jīng)營權(quán)、索取權(quán)、繼承權(quán)等一系列權(quán)利的統(tǒng)一與分離。魏文杰(2013)對未來10年經(jīng)濟發(fā)展與改革的判斷是，我國社會與經(jīng)濟穩(wěn)定的基礎(chǔ)是保護產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一系列財產(chǎn)權(quán)利，主要包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)是以農(nóng)村土地為財產(chǎn)客體的各種權(quán)利的總和，土地財產(chǎn)權(quán)是一個權(quán)利束，包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)、地役權(quán)等。關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定以及產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，也是當(dāng)前就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)新不斷討論的一個重要主題。

治理(Governance)一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。西方學(xué)術(shù)界曾長期將“Governance”用于“與國家公共事務(wù)相關(guān)的憲法議題或法律執(zhí)行活動”。治理理論(Governance Theory)集政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科綜合發(fā)展與作用的結(jié)果。世界銀行1989年在報告《撒哈拉以南的非洲：從危機到可持續(xù)增長》中，首次使用了“治理危機”(Crisis in Governance)。全球治理委員會(1995)將治理的概念定義為，“治理是各種公共的或私人的機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和；它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程；它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”。格里·斯托克(1998)指出，治理意味著社會和經(jīng)濟問題在尋求解決方案的過程中，存在著界限和責(zé)任方面的模糊性。在現(xiàn)行制度框架下，我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體模糊不清、產(chǎn)權(quán)內(nèi)容界定不明、權(quán)責(zé)不分，農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營和勞動生產(chǎn)力水平都較為低下，農(nóng)村工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化程度不高，集體產(chǎn)權(quán)制度對農(nóng)民個人財產(chǎn)權(quán)利重視不夠。這些需要對現(xiàn)有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和規(guī)則、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理方式進行改革創(chuàng)新，優(yōu)化資源配置，提高農(nóng)村資產(chǎn)運營效率。

按照交易成本經(jīng)濟理論，交易商品或資產(chǎn)具有專屬性，而不同專屬性的資產(chǎn)決定了不同的治理結(jié)構(gòu)。相比其他產(chǎn)權(quán)而言，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)專屬性弱，保護力度不強，只有建立適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)，方能更好實現(xiàn)其所有權(quán)人的財產(chǎn)性權(quán)利。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的合理界定和產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)的完善，可以更加有效地激勵集體成員發(fā)揮更大的主觀能動性，提高資產(chǎn)的利用效率，優(yōu)化土地資源的配置。在城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程中，農(nóng)村豐富的勞動力和土地資源要素進入市場以尋求更高的收益，這就需要強化農(nóng)村集體土地所有權(quán)，構(gòu)建有效的產(chǎn)權(quán)制度和治理機制，以解決農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性問題和發(fā)展中的矛盾，進而激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展動力和活力。

(二)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的演進

自20世紀(jì)70年代末以建立“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”為開端的我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革啟動以來，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革在完整繼承并保留“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，以“摸著石頭過河”的漸進式農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革來推動農(nóng)地利用績效的不斷優(yōu)化。家庭承包責(zé)任制的實行是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度第一輪具有實質(zhì)意義的重大改革，在此輪改革過程中，農(nóng)民以法律授權(quán)的方式獲得了土地承包經(jīng)營權(quán)，亦即使用權(quán)。

20世紀(jì)90年代初，隨著我國市場化、工業(yè)化和城市化的推進和發(fā)展，對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革提出了新的現(xiàn)實需求和目標(biāo)，第二輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革隨之展開。農(nóng)村土地使用權(quán)的放開和有限制的流轉(zhuǎn)賦予農(nóng)村產(chǎn)權(quán)更多權(quán)能，進而確立集體經(jīng)濟組織所有資產(chǎn)其他派生權(quán)利，以保障農(nóng)民帶著資本參與城市化進程，分享改革紅利。在改革開放的過程中，由于歷史和政府治理的需要等原因，我國的制度安排逐漸演變成了城鄉(xiāng)二元分置的狀態(tài)，農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)逐漸與國有產(chǎn)權(quán)存在身份性的差異，權(quán)能出現(xiàn)殘缺，限制了農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展，影響了集體產(chǎn)權(quán)動能的釋放。

近些年，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大背景下，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)擴權(quán)賦能，要求“同地、同權(quán)、同價”，從根本上改變農(nóng)村產(chǎn)權(quán)不平等、受歧視的現(xiàn)狀，實現(xiàn)其財產(chǎn)權(quán)屬上的處分權(quán)能。調(diào)整國家、集體和農(nóng)民的土地利益分配格局，是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的新任務(wù)。繼中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》之后，2017年中央一號文件《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》又提出，加快農(nóng)村改革力度，激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力。這對于全面深化農(nóng)村改革、保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益、形成農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新動能，具有重大意義。

(三)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的基本類別

維護好、發(fā)展好、實現(xiàn)好農(nóng)民的土地權(quán)益，增加農(nóng)民收入，是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的主要出發(fā)點和落腳點。農(nóng)村集體資產(chǎn)主要包括三類：一是農(nóng)民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)；二是用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機器設(shè)備、工具器具、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、集體投資興辦的企業(yè)，以及其所持有的其他經(jīng)濟組織的資產(chǎn)份額、無形資產(chǎn)等經(jīng)營性資產(chǎn)；三是用于公共服務(wù)的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面的非經(jīng)營性資產(chǎn)。根據(jù)《物權(quán)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》等法律規(guī)定，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)，既包括集體經(jīng)濟組織所擁有的土地、山林、水面、草原、灘涂等自然資源的產(chǎn)權(quán)，也包括集體經(jīng)濟組織所擁有的能以貨幣計量、納入會計賬內(nèi)核算的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認為，明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系有利于形成資產(chǎn)的有效利用和社會化使用財產(chǎn)的利益約束。農(nóng)村土地作為一種稀缺資源，已經(jīng)成為權(quán)利主體矛盾沖突的交點，需要國家通過法律等途徑明確界定權(quán)利關(guān)系中人們對土地資源的權(quán)利邊界及其使用規(guī)則，以此促使土地資源得到最優(yōu)化利用，促進農(nóng)村治理現(xiàn)代化。

二、我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革存在的突出問題

我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革影響著農(nóng)村經(jīng)濟的諸多層面，農(nóng)村土地制度存在很多短板。一方面，保護農(nóng)民土地財產(chǎn)性收益的迫切性日益凸顯；另一方面，農(nóng)民的持續(xù)性增收受到諸多制度約束，遇到了現(xiàn)實困境。例如，農(nóng)村土地制度嚴(yán)重滯后直接影響了農(nóng)村土地要素的流動和農(nóng)村經(jīng)濟的長足發(fā)展。另外，在實踐中，農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟的有效抵押物嚴(yán)重不足，融資難、土地資產(chǎn)利用率較低等成為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理的短板。補齊農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革短板是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項重要任務(wù)。

(一)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度供給不足，集體產(chǎn)權(quán)保護不力

我國法律對于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的認知較為模糊，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺，進入市場交易受到限制，不能實現(xiàn)其應(yīng)有的經(jīng)濟價值，農(nóng)村的土地權(quán)益保護處于混沌狀態(tài)和弱勢地位。

1.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主體缺位。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)所有權(quán)主體錯位、客體模糊、所有權(quán)虛化，土地集體所有實質(zhì)上成了少數(shù)人所有。現(xiàn)有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度主體不明，產(chǎn)權(quán)所有人不確定和“空洞化”，政府對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)干預(yù)較多，對農(nóng)民權(quán)益保護力度較弱，侵害農(nóng)民土地權(quán)益問題較為突出，不利于市場經(jīng)濟下平等的產(chǎn)權(quán)交易關(guān)系的形成。

2.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系錯綜復(fù)雜。我國農(nóng)地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏權(quán)威的法律依據(jù)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)則混亂，農(nóng)民和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不明確，產(chǎn)權(quán)侵權(quán)事件屢見不鮮。因為征地性質(zhì)不明確、“公共利益”界定不清導(dǎo)致地方征地寬泛化，有些地方為發(fā)展經(jīng)濟和追求政績，進行農(nóng)村集體土地的亂征強拆，農(nóng)民采取自焚等極端的方式捍衛(wèi)土地產(chǎn)權(quán)，造成極其惡劣的社會反應(yīng)，影響和諧與穩(wěn)定。

3.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)法律制度滯后。我國法律制度對產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)新設(shè)置了諸多的限制和約束。例如，《土地管理法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》《物權(quán)法》等對農(nóng)村集體土地抵押權(quán)進行了限制性設(shè)置，使得改革過程中產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)新途徑和運行機制受到一定限制。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)改制后，以股份公司或合作社的經(jīng)濟形式進行運作，而現(xiàn)行《公司法》《勞動法》《稅法》等對其正常運作發(fā)展匹配了較重的義務(wù)。

(二)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)屬意識淡薄，缺乏產(chǎn)權(quán)保護長效機制

改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)人，具有客觀上的財產(chǎn)法人的資格，在農(nóng)村經(jīng)濟活動中，承擔(dān)著集體法人的權(quán)責(zé)。然而，由于產(chǎn)權(quán)權(quán)屬意識的淡薄和傳統(tǒng)集體經(jīng)濟組織的運行方式，集體經(jīng)濟組織并未建立起符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求的法人組織結(jié)構(gòu)，缺乏產(chǎn)權(quán)保護的長效機制，改革的活力和動力明顯不足。

1.“政企不分”現(xiàn)象還普遍存在。農(nóng)村集體資產(chǎn)管理關(guān)系復(fù)雜，村委會代行集體資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)進行產(chǎn)權(quán)改革存在制度性風(fēng)險。實踐中，進行股份制改革的農(nóng)村集體經(jīng)濟，其管理和運營人大多數(shù)仍舊是由村委會擔(dān)任，部分公司的董事長就是集體經(jīng)濟組織的村主任。這樣容易出現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)委托—代理問題，無法形成有效的監(jiān)督機制，降低了集體產(chǎn)權(quán)的運營效率。

2.集體資產(chǎn)法人治理機制尚未有效建立。我國部分地區(qū)已逐漸建立和實現(xiàn)了村級賬面凈資產(chǎn)折股量化管理的法人治理結(jié)構(gòu)，但由于現(xiàn)行法律制度約束、配套政策供給不足等原因，各地在完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)法人治理結(jié)構(gòu)中遇到了各種各樣的問題和瓶頸。如對持股人員界定、股權(quán)結(jié)構(gòu)、增資擴股以及新增股份量化問題，都亟須解決。

3.缺乏農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護的長效機制。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革實踐中，有些地方由于對改革的嚴(yán)峻性認識不足，往往造成產(chǎn)權(quán)改革的既定目標(biāo)難以很好實現(xiàn)，或者改革進程受阻。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革制度設(shè)計的時候注重眼前的利益和成績，對于長期性、均衡性和系統(tǒng)性往往考慮欠缺，導(dǎo)致無法形成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護的長效機制。

(三)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革協(xié)調(diào)機制尚未形成，缺乏成本分擔(dān)機制

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革在推進的過程中出現(xiàn)了各種“推不動、理還亂”“事事有人管(有好處的)，事事無人管(有麻煩的)”的現(xiàn)象，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)體系不健全，產(chǎn)權(quán)改革專業(yè)人員匱乏，改革經(jīng)費無保障，改革成本分擔(dān)機制不健全。

1.部門分塊管理，條式分割。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)問題比較復(fù)雜，矛盾多、協(xié)調(diào)難度大，部分地區(qū)在推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革過程中，存在部門“各自為政”“單獨作戰(zhàn)”的現(xiàn)象，部門之間協(xié)調(diào)性差，影響改革整體推進的效率和后期成果的整合。

2.橫向?qū)硬粫?，缺乏共享機制。對于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革中遇到的問題，各地標(biāo)準(zhǔn)不同、做法不一。例如，集體成員權(quán)資格認定的標(biāo)準(zhǔn)、集體經(jīng)濟組織法人地位的確認、農(nóng)地確權(quán)頒證的辦法等，國家尚未有統(tǒng)一辦法和適用標(biāo)準(zhǔn)。各改革部門對于改革過程中遇到的問題、解決問題的措施和辦法、形成的成果，缺乏橫向和縱向的共享渠道及磋商反饋機制。

3.改革配套措施不足，缺乏成本分擔(dān)機制。國家在授權(quán)機制、配套措施、風(fēng)險防控、監(jiān)督考核、成果評價、經(jīng)費保障等方面，沒有相應(yīng)財政保障，造成地方農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)新成本高、責(zé)任重、壓力大。例如，在對集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)改制過程中，集體經(jīng)濟組織處于“有法律地位，無法人地位”的尷尬局面，而對于改制后的村集體有限公司或股份公司稅費標(biāo)準(zhǔn)按照公司法人標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，集體經(jīng)濟稅負較重，不利于農(nóng)村經(jīng)濟健康良性發(fā)展。

三、產(chǎn)權(quán)治理創(chuàng)新釋放農(nóng)村發(fā)展新動能

我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理機制的改革和創(chuàng)新，實質(zhì)上是國家、農(nóng)村集體和村民三者之間的權(quán)益確認和分配格局再調(diào)整過程。農(nóng)民在集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度安排中所享有的法律地位，直接決定了其享有產(chǎn)權(quán)收益的水平。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理的目標(biāo)歸根結(jié)底是清產(chǎn)核資、明晰產(chǎn)權(quán)，通過建立一套規(guī)范有效的治理機制，保障集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員的合法權(quán)益，公平享受集體資產(chǎn)在保值增值過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟成果。

(一)有效促進農(nóng)民增收，提供農(nóng)民進城資本

隨著土地制度改革的推進，土地的保障功能正在逐步弱化，資產(chǎn)功能屬性在不斷增強。資產(chǎn)的本質(zhì)屬性決定了流通是保值增值的必然之路。一直以來，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清、保護不嚴(yán)、流通不暢，使得農(nóng)民即使撂荒也無法將其變現(xiàn)，進而改變其經(jīng)濟狀況，農(nóng)村土地作為農(nóng)民核心財產(chǎn)，大多處于“沉睡”狀態(tài)。如何更好保護農(nóng)民土地權(quán)益，讓農(nóng)民享受更多的財產(chǎn)性權(quán)利，是擺在農(nóng)村問題治理者面前的一大難題。加強農(nóng)村生產(chǎn)要素流動制度供給，通過創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理，喚醒沉睡的農(nóng)村資本，將有效促進農(nóng)民增收，提供農(nóng)民進城所必須的發(fā)展資本。

(二)激活資源要素潛能，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，通過確權(quán)來保障原有權(quán)利人的基本權(quán)利，是實現(xiàn)“幾塊地”可交易、可流通、可轉(zhuǎn)讓、資本化的基礎(chǔ)，也是保障農(nóng)民土地權(quán)益的基礎(chǔ)，確保農(nóng)民在農(nóng)村資產(chǎn)流動交易后能夠享受應(yīng)有權(quán)利。經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)到戶，明晰了集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)民實現(xiàn)土地收益分配的權(quán)利提供了法律依據(jù)，不僅有助于保證集體經(jīng)濟組織和組織內(nèi)成員個體的相對自主和獨立，還一定程度上實現(xiàn)了“政經(jīng)分離”，消除政府對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易和經(jīng)濟活動的干預(yù)，進而明晰國家、集體經(jīng)濟組織和村民的權(quán)利界限。產(chǎn)權(quán)改革有助于農(nóng)村各種資源要素更為順暢地進入交易市場，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系發(fā)展，激發(fā)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展?jié)撃?，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。

(三)拓展集體經(jīng)濟發(fā)展空間，進一步壯大農(nóng)村經(jīng)濟

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理創(chuàng)新為農(nóng)民增收創(chuàng)造了新途徑，集體經(jīng)濟的發(fā)展空間得到了進一步拓展。傳統(tǒng)集體經(jīng)濟是一種封閉型的社區(qū)經(jīng)濟，局限于集體經(jīng)濟組織的自有資金、資產(chǎn)、資源的配置，經(jīng)營內(nèi)容以資源發(fā)包、資產(chǎn)租賃等為主。農(nóng)村土地制度改革后，得益于產(chǎn)權(quán)清晰化和“準(zhǔn)公司制”創(chuàng)新，封閉的集體經(jīng)濟向“開放型經(jīng)濟”躍升。以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為代表的一類經(jīng)濟模式成為新型的集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)治理方式，極大提高了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)運作的經(jīng)濟效益。政府整體租賃村集體土地、村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、集體建設(shè)用地主動征地合作開發(fā)、不同村集體的部分地塊置換，以及統(tǒng)籌規(guī)劃，打破不同村集體資產(chǎn)界限，將極大提高核心區(qū)土地容積率和開發(fā)價值。

(四)探索集體建設(shè)城市新模式，帶動新的城鎮(zhèn)化發(fā)展

村集體建設(shè)用地入市等產(chǎn)權(quán)制度和治理機制創(chuàng)新，帶動新的城鎮(zhèn)化發(fā)展。產(chǎn)權(quán)制度改革進一步消解了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展制度障礙，推動了新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的協(xié)同共進。賦予農(nóng)民更加清晰的集體資產(chǎn)股份或股權(quán)，消除了產(chǎn)權(quán)的身份性差別待遇，促進了人、財、物等資源要素在城鄉(xiāng)之間的自由均衡配置。創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理機制，建立一套規(guī)范的政策框架，農(nóng)村建設(shè)用地可上市交易，村集體建設(shè)用地使用權(quán)通過租賃、作價出資(入股)、轉(zhuǎn)讓等有償方式交易，不僅可以把農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為城市發(fā)展的要素資源，還能充分激發(fā)城市化的動力和潛能。

(五)加快農(nóng)村治理民主化和專業(yè)化，保障農(nóng)民民主權(quán)利

現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理機制的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計、成員資格認定、產(chǎn)權(quán)股份量化和股份化改造，始終貫穿了村集體內(nèi)部成員意愿，尊重集體成員訴求，通過參與式方法因地制宜、多樣化地重構(gòu)了股份合作社、經(jīng)濟合作社、股份公司等新形態(tài)的集體經(jīng)濟組織。創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理機制，建立和完善集體經(jīng)濟法人治理結(jié)構(gòu)，將有力促使集體經(jīng)濟組織內(nèi)部實行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。以產(chǎn)權(quán)為載體，實行股權(quán)量化和固化，建立股東大會、理事會、監(jiān)事會的治理結(jié)構(gòu)，有利于推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理的民主化和專業(yè)化，保障農(nóng)民民主權(quán)利和農(nóng)民的參與權(quán)及話語權(quán)。

四、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理機制創(chuàng)新典型案例

以“產(chǎn)權(quán)治理”為核心推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革和創(chuàng)新，是建立現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的最有效途徑。新型現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理機制將成為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新的主流模式和未來趨勢。

(一)江蘇農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份量化模式

江蘇蘇州通過改革股份合作制，將集體所屬的經(jīng)營性凈資產(chǎn)量化到村集體組織內(nèi)部成員，改變集體經(jīng)濟組織主體虛化而產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)落空狀況。具體做法為：一是人人有股份、年年有分紅。2001年，蘇州吳中區(qū)木瀆鎮(zhèn)金星村組建江蘇省第一個社區(qū)股份合作社，把村集體經(jīng)濟組織4295萬元的資產(chǎn)量化給513名村民，形成全村農(nóng)民持股，采取股份分紅的產(chǎn)權(quán)治理模式。二是物業(yè)出租、收益持久。蘇南農(nóng)村新集體經(jīng)濟的普遍做法是興建標(biāo)準(zhǔn)化廠房、打工樓、商業(yè)用房等物業(yè)用于出租，經(jīng)營風(fēng)險小，收益持久而穩(wěn)定。在蘇州，以財產(chǎn)性、物業(yè)性收入為主的穩(wěn)定性收入已占到村級集體總收入的3/4。三是成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)市場，促進土地流轉(zhuǎn)。在江蘇有40多個縣(市、區(qū))已經(jīng)成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)市場，其中東?？h是全國第一個建立產(chǎn)權(quán)交易市場的縣。通過產(chǎn)權(quán)交易市場開展經(jīng)營性資產(chǎn)的股份量化改革，促進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)的保值增值，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。

(二)佛山南海農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份固化模式

佛山南海推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)股份固化，改變以身份權(quán)來分配集體資產(chǎn)的制度安排。南海桂城平東村推行股份固化的做法是，進行集體經(jīng)濟組織成員的產(chǎn)權(quán)改革政策動員，通過集體經(jīng)濟組織內(nèi)部民主決策，讓所有集體內(nèi)部成員通過投票等方式充分表達意見，達成集體決策。股權(quán)固化是指將原村級集體資產(chǎn)，按一定標(biāo)準(zhǔn)將股權(quán)份額量化給該集體經(jīng)濟組織成員以后，股權(quán)量化到人、固化到戶，以戶為單位“生不增、死不減”，不再因家庭成員戶籍、人口發(fā)生變化而調(diào)整股權(quán)。這一模式的主要特點是通過推行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)股份固化，形成以資本為紐帶的權(quán)益分配方式，股份分配不以成員權(quán)為條件。南海的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革和治理機制創(chuàng)新是伴隨著城市化、工業(yè)化的進程開展的，先是將農(nóng)地的收益權(quán)轉(zhuǎn)變成股權(quán)，收取紅利，股份分紅偏向于福利，而不是投資。這一過程實質(zhì)上是將原來屬于農(nóng)戶的土地再組織化的過程。

(三)浙江農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)“三分三改”治理模式

浙江溫州積極推行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)“三分三改”，確保權(quán)利二次分配的公平。所謂“三分”：一是政經(jīng)分開，即把村“兩委”組織和村級集體經(jīng)濟組織分開，確保二次分配的公平。農(nóng)村經(jīng)濟合作社作為村級集體經(jīng)濟組織直接掌握村集體資產(chǎn)中的非土地資產(chǎn)，并經(jīng)過股改成為股份經(jīng)濟合作社，以企業(yè)形式出現(xiàn)，其收益屬于村民成員所有。甚至還可以根據(jù)每個村的實際情況，劃分多個股份合作社。這些經(jīng)合社將由社員股東依股權(quán)、股份選舉產(chǎn)生董事會、監(jiān)事會。二是資地分開，即把土地資產(chǎn)與非土地資產(chǎn)分開，使得非土地資產(chǎn)能夠正常自由流動。實際上，就是把村集體土地資產(chǎn)和非土地資產(chǎn)的管理組織分開。在“資地分開”改革中，保持土地資產(chǎn)的集體性質(zhì)不變，并經(jīng)過地改后，由新成立的土地合作社代表村民進行掌握、流轉(zhuǎn)、處置。而剝離后的非土地資產(chǎn)，則由村股份經(jīng)濟合作社代表社員股東進行掌握、處置，從而實現(xiàn)自由流動。三是戶產(chǎn)分開，即把戶口與產(chǎn)權(quán)關(guān)系分開，使農(nóng)民在農(nóng)村所享有的各項權(quán)益不因戶口轉(zhuǎn)換而改變。

所謂“三改”：一是股改，即對村級集體經(jīng)濟中的非土地資產(chǎn)進行股份制改革。*值得注意的是，股改僅限于村級集體經(jīng)濟中的非土地資產(chǎn)，耕地、林地等土地資源不得作為改革內(nèi)容。同時，量化資產(chǎn)股權(quán)直接設(shè)置到戶，原則上不設(shè)集體股，但應(yīng)提取一定比例的村集體凈資產(chǎn)作為改制風(fēng)險金。而新成立的村級股份制經(jīng)濟合作社，須經(jīng)上級審批組建，并向社員股東出具股權(quán)證書。合作社按照股東大會、董事會、監(jiān)事會等現(xiàn)代企業(yè)制度運行，可以選擇承包、租賃、招標(biāo)、拍賣集體資產(chǎn)等多種方式進入市場，其收益按成員擁有股份進行分配。通過股改，村民不僅能成為村集體經(jīng)濟中非土地資產(chǎn)的股東，而且將享有所持股份自由處置權(quán)。也就是說，村民拿到量化的股權(quán)后，既可以選擇持有以獲得分紅，也可以將其轉(zhuǎn)讓。同時，量化到戶、到人的股份還可以通過繼承、贈與等方式流轉(zhuǎn)。二是地改，即農(nóng)用地“三不變”流轉(zhuǎn)、宅基地助農(nóng)民進城、建設(shè)用地同國有土地入市。“地改”就是在權(quán)屬關(guān)系不變、用途范圍不變、數(shù)量品質(zhì)不變這“三不變”的前提下，推動農(nóng)用地的入市流轉(zhuǎn)。農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)可助其進鎮(zhèn)入城，農(nóng)村集體建設(shè)用地則進入市場獲得經(jīng)濟收益。*中共溫州市委、溫州市人民政府：《關(guān)于加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革的若干意見》(溫委[2011]1號)，2011年1月1日。三是戶改，即戶籍制度改革，戶口以實有人口、實有住所為依據(jù)，按居住地登記，剝離依附在戶口制度上的身份、職業(yè)、公共服務(wù)、社會保障等附屬功能，還原戶口本來的社會管理功能。浙江溫州通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理改革創(chuàng)新，使農(nóng)村居民同等享有城鎮(zhèn)居民的待遇，農(nóng)民獲得了更大的自由度。

五、完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理體系的對策建議

盡管農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)不是傳統(tǒng)意義上典型的物權(quán)，但其治理機制與現(xiàn)代公司治理有內(nèi)在的一致性。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的推進，需要加強頂層設(shè)計，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法律制度，建立健全農(nóng)村改革協(xié)調(diào)機制，加快完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)治理機制。

(一)健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法律制度，完善土地流轉(zhuǎn)配套政策

1.健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度。在我國現(xiàn)行的法律規(guī)定中，補充和完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)保護的條款，并對農(nóng)地流轉(zhuǎn)具體操作規(guī)則進行上位法的明確規(guī)定與授權(quán)。規(guī)定農(nóng)村集體個人股權(quán)可以在集體內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)，并逐步實現(xiàn)市場自由流轉(zhuǎn)。完善《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》《公司法》等法律法規(guī)，明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式、途徑、權(quán)益分配機制等，并對地方具體的操作規(guī)則進行明確授權(quán)。

2.完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)集體法人地位。抓緊制定出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位，明確集體經(jīng)濟組織成員資格，建立現(xiàn)代農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)，確立集體法人地位，理順農(nóng)村基層組織管理體制。鑒于立法周期較長，可考慮先在相關(guān)文件中對集體經(jīng)濟組織及內(nèi)部成員資格認定做出原則性、方向性規(guī)定。對前期產(chǎn)權(quán)改革探索實踐中已經(jīng)形成的較為成熟的政策、制度等，通過一定程序或合理的方式從國家層面予以認可，或根據(jù)實際需要提供進一步的政策保護，甚至上升為國家法律法規(guī)，在鞏固改革成果的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進后續(xù)改革。

3.創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資制度機制。創(chuàng)新開展農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資和服務(wù)，對農(nóng)地抵押貸款融資等條件進行具體設(shè)定，促進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)保護。同時，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制的公司、產(chǎn)業(yè)園、股份公司等新型農(nóng)村經(jīng)濟組織，從賦稅、人才引進、公司注冊資本等方面予以分類處理和優(yōu)惠。完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)評估機制，依托現(xiàn)有農(nóng)經(jīng)資源和信息服務(wù)平臺等，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)信息服務(wù)系統(tǒng)和綜合服務(wù)平臺，將農(nóng)村各類資產(chǎn)資源逐步納入產(chǎn)權(quán)交易范圍，提供產(chǎn)權(quán)交易、法律咨詢、資產(chǎn)評估、融資抵押等服務(wù)項目。

(二)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革部門協(xié)調(diào)機制，加強改革效果跟蹤和反饋

1.加強農(nóng)村制度改革部門間對接協(xié)調(diào)。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革協(xié)調(diào)機制，由高一層級的政府部門，組織協(xié)調(diào)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革涉及到的職能管理部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟基層組織，進行業(yè)務(wù)對接和問題溝通反饋工作，形成信息匹配對稱機制，及時發(fā)現(xiàn)總結(jié)產(chǎn)權(quán)改革推進過程中的難點、焦點問題，充分討論和協(xié)商，尋求有效便捷的解決途徑，提升改革效率，減少改革阻力，增強地方改革的決心和信心。

2.建立有效的改革跟蹤和反饋機制。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革過程中形成了諸多可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗和成果。從區(qū)域上看，南方發(fā)達地區(qū)產(chǎn)權(quán)治理機制更為成熟，改革推進力度相對更大，改革的措施和路徑更加靈活。不同區(qū)域的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理機制創(chuàng)新存在諸多共性和差異性問題，以及形式各異的解決路徑。這些本身就是改革成果的重要組成部分。各地區(qū)、各部門應(yīng)建立廣泛的經(jīng)驗交流和反饋機制，及時總結(jié)、跟蹤和反饋改革成效，形成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革共識和合力。

(三)創(chuàng)新農(nóng)村現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)改革模式，完善集體產(chǎn)權(quán)法人治理結(jié)構(gòu)

1.因地制宜推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新。我國幅員遼闊，區(qū)域差異很大，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)情況復(fù)雜，推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理模式創(chuàng)新必須進行周密設(shè)計和精心組織，在堅持充分尊重農(nóng)民意愿基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥推進。針對不同類型地區(qū)的特征和農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀，進行分類改革設(shè)計，避免“一刀切”式改革以及簡單模仿和粗糙復(fù)制式創(chuàng)新。

2.完善現(xiàn)代集體法人產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)。按照“歸屬明晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要求，設(shè)計農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革模式，明確村黨支部、村委會和集體經(jīng)濟組織之間的權(quán)責(zé)范圍，建立各司其職、各負其責(zé)、權(quán)力制衡的監(jiān)督機制。集體經(jīng)濟組織設(shè)立運作規(guī)范的董事會、監(jiān)事會和管理層，主要負責(zé)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理和股權(quán)分紅，將原先承擔(dān)的部分社會管理職能交給村委會承擔(dān)。村黨委負責(zé)組織建設(shè)和廉政監(jiān)督工作。

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11.朱新法：《江蘇農(nóng)村改革明晰集體產(chǎn)權(quán) 農(nóng)村治理“政經(jīng)分離”》，《新華日報》2015年11月5日。

12.劉德浩：《“鄉(xiāng)政村治”模式的困境與農(nóng)村治理模式創(chuàng)新——基于成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的調(diào)查》，《管理學(xué)刊》2016年第5期。

李紅娟，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制與管理研究所助理研究員、博士； 劉現(xiàn)偉，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制與管理研究所副研究員、博士。

李 蕊